Søkelys på arbeidsmarkedet 1/2001 nettversjon

Transkript

1 INSTITUTT FOR SAMFUNNSFORSKNING Søkelys på arbeidsmarkedet 1/2001 nettversjon EU og ny arbeidsinnvandring Entreprenører med innvandrerbakgrunn Direktørkapitalismen og dens kranke skjebne Lederlønn og eierskap Hjernemakt

2 Søkelys på Arbeidsmarkedet 1/2001 Årgang 18 Utgis med støtte fra Kommunal- og regionaldepartementet og Arbeids- og administrasjonsdepartementet hvert halvår av Institutt for samfunnsforskning, Munthes gate 31, P.B. 3233, Elisenberg, 0208 Oslo. Redaksjon: Marianne Røed (redaktør), Hanna Marie S. Jensen (redaksjonssekretær), Erling Barth, Fredrik Engelstad, Trygve Gulbrandsen, Geir Høgsnes, Ragnhild Steen Jensen, Pål Schøne og Hege Torp. Materialet i dette tidsskriftet er omfattet av åndsverklovens bestemmelser. Det er lagt ut på internett for lesing på skjerm og utskrifter til eget bruk. Uten særskilt avtale med ISF er enhver eksemplarfremstilling og tilgjengeliggjøring utover dette bare tillatt i den utstrekning det er hjemlet i lov. Utnyttelse i strid med lov eller avtale kan medføre erstatningsansvar, og kan straffes med bøter eller fengsel. Abonnement kr. 200,- pr. år kan bestilles ved innbetaling på bankgiro Merk talongen «Søkelys». Ved bestilling av mer enn 10 eksemplarer er prisen kr. 150,- pr. årsabonnement. ISSN Omslag: Abalone as Trykk GCS Hurtigtrykk

3 Innhold Redaksjonelt «Markedet er en nyttig tjener, men en farlig herre»...1 Sysselsetting og mobilitet Espen Bratberg, Kjell Erik Lommerud, Øivind Anti Nilsen og Alf Erling Risa Utdanning og etablering i arbeidsmarkedet...3 Grete Brochmann EU og den nye arbeidsinnvandringen...9 Anne Lise Ellingsæter og Lars Gulbrandsen Kontantstøtten stor reform med små virkninger...15 Anne Krogstad Entreprenører med innvandrerbakgrunn. Tre lokalsamfunn, fire markeder...27 Ledighet Inés Hardoy Arbeidsmarkedstiltak for ungdom: Hvorfor er empiri om tiltakseffekter så sprikende?...41 Arne Mastekaasa og Hege Torp Arbeidsløsheten vil holde seg lav...51 Lønnsutvikling Francis Sejersted Struktur og legitimitet. Refleksjoner over direktørkapitalismens kranke skjebne Trygve Gulbrandsen Utbytte og lederlønn i eierstyrte bedrifter. 59 Erling Barth og Pål Schøne Mobilitet fra offentlig til privat sektor hva betyr konjunkturendringer og lønn? Hilde Thoresen Opsjoner i arbeidsforhold Arbeidsmiljø og avtaleverket Per Erik Solem Diskriminering av eldre i arbeidslivet Søkelys på Norden Nina Smith Indvandreres integration på arbejdsmarkedet udfordringer for det danske velfærdssamfund Forskningstema Fredrik Engelstad Hjernekraft får gjerne makt. Kunnskap og makt i arbeidslivet

4 Bidragsytere utenfor redaksjonen Espen Bratberg Dr. polit., sosialøkonom, 1. amanuensis ved Universitetet i Bergen. Grete Brochmann Dr. polit., sosiologi, forskningsleder ved Institutt for samfunnsforskning, Oslo. Anne Lise Ellingsæter Dr. philos., sosiologi, forskningsleder ved Institutt for samfunnsforskning, Oslo. Lars Gulbrandsen Dr. philos., statsvitenskap, forskningsleder ved Norsk institutt for forskning om oppvekst, velferd og aldring, Oslo. Inés Hardoy Cand polit., sosialøkonomi, stipendiat ved Institutt for samfunnsforskning, Oslo. Anne Krogstad Dr. polit., sosialantropologi, forsker II ved Institutt for samfunnsforskning, Oslo. Kjell Erik Lommerud Dr. oecon, professor ved Universitetet i Bergen. Arne Mastekaasa Dr. philos., professor ved Universitetet i Oslo. Øivind Anti Nilsen Dr. oecon., 1. amanuensis ved Universitetet i Bergen. Alf Erling Risa Dr. philos., professor ved Universitetet i Bergen Francis Sejerstad Cand philol., historie, forsker I ved Institutt for samfunnsforskning, Oslo. Nina Smith Cand. oecon., nationaløkonomi, professor ved Universitetet i Århus, Danmark. Per Erik Solem Cand psychol., forsker ved Norsk institutt for forskning om oppvekst, velferd og aldring, Oslo. Hilde Thoresen Cand polit., statsvitenskap, vitenskapelig assistent ved Institutt for samfunnsforskning, Oslo.

5 Til eksterne bidragsytere Redaksjonen i Søkelys på arbeidsmarkedet mottar gjerne bidrag fra eksterne forskere innenfor feltet økonomi/arbeidsliv. Manuskripter må ikke overstige 10 sider (enkel linjeavstand), inkludert figurer, tabeller, noter og litteraturhenvisninger.

6 Søkelys på arbeidsmarkedet 2001, årgang 18, «Markedet er en nyttig tjener, men en farlig herre» (Lord Beveridge, 1944) Det er ideologisk strid i den sosialdemokratiske bevegelse. Også denne gangen dreier det seg om en variasjon over temaet: «plan eller marked» eller det «plan-fløyen» vil kalle privatisering av velferdsstaten og det «markeds-fløyen» vil kalle konkurranseutsetting av offentlig produksjon. I Norge flammet konflikten opp på LO-kongressen. Fløyene ble representert av de to viktigste representantene for ansatte i offentlig og privat sektor. At Kommuneforbundets Jan Davidsen er den fremste i «plan-fløyen», mens Fellesforbundets leder Kjell Bjørndalen i denne sammenheng representerer markedstilhengeren, underbygger den gamle innsikten om at ideologi og (egen)- interessekamp går hånd i hånd. Kommuneforbundet er det viktigste LO-forbundet i offentlig sektor. I ly av det offentlige produksjonsmonopolet har fagbevegelsen hatt en sterk innflytelse på lønnsdannelsen i denne sektoren og oppnådd gode resultater for de lavtlønnede, som utgjør tyngdepunktet i medlemsmassen. Fellesforbundets medlemmer er i denne sammenheng skattebetalere og brukere av offentlige tjenester. Man skal heller ikke se bort fra hvordan medlemsbasen for de to forbundene kan påvirkes av stridens utfall. Konkret dreier diskusjonene seg om i hvilken grad tjenester som gjennom hele velferdsstatens historie hovedsakelig har vært produsert av offentlige monopoler skal eksponeres for konkurranse fra private tilbydere. Spørsmålet er i første omgang (på kort sikt) ikke om hvilket tilbud borgerne skal få fra velferdsstaten, men om hvordan dette tilbudet skal produseres. Både tilhengere og motstandere argumenterer imidlertid med at karakteren av tilbudet på lengre sikt påvirkes av hvordan produksjonen organiseres. Som kjent er allerede deler av den offentlige produksjonen konkurranseutsatt. Spørsmålet er derfor ikke om en skal konkurranseutsette, men hvor en skal sette grensen mellom produksjon som egner seg og ikke egner seg for dette. Teoretisk sett dreier diskusjonen seg om hvilke organisasjonsformer som gir produsentene insentiver til å frembringe den gode balansen mellom kvalitet og kostnader. Konkurransetilhengernes beste kort er markedsmekanismens evne til å signalisere brukernes behov og korrigere kostnadskrevende produksjonsmåter. Motargumentet fra «plan-fløyen» er at markedet ikke klarer å fange opp kvalitetsdimensjonen i produktet. Vinneren blir derfor den som klarer å redusere kostnadene mest. Dette argumentet tilsier at de faktiske brukerne er dårlig representert på etterspørselssiden. Hvis dette er tilfellet, er det ikke sikkert at prioriteringen mellom kvalitet og kostnader blir bedre når politikerne eller offentlige byråkrater styrer produksjonsprosessen. Det er imidlertid mulig at konkurranseutsetting kan bidra til å synliggjøre konflikten mellom kostnader og kvalitet. Empiriske studier, noen fra Norge, men først og fremst fra utlandet, tyder på at det er til dels betydelige effektivitetsgevinster å hente ved konkurranseutsetting. Det er rimelig å tro at slike analyser gir et sikrere resultat når kvaliteten på produktet er relativt lett måle. Vi føler oss dermed tryggere på de positive resultatene når de gjelder for eksempel renhold og kantinedrift enn når de gjelder omsorgsoppgaver. Studiene

7 2 Redaksjonelt tyder på at det er konkurransen som genererer gevinsten ikke privatiseringen. Dvs. også offentlige produsenter blir mer effektive når de konfronteres med private utfordrere. Et problem er at private monopoler etter en tid kan erstatte det offentlige. Empirien tyder på at privatisering i slike tilfeller ikke gir effektivitetsgevinster. En stor bekymring er at markedsorientering av produksjonen over tid undergraver den politiske kontrollen med velferdstilbudet. Når overskudd er suksesskriteriet for driften, blir det lett et naturlig neste skritt at folk får tilbud om ekstratjenester mot privat betaling. En slik utvikling vil undergrave det sosialdemokratiske prinsippet om at tilbudet av grunnleggende velferdsgoder skal være uavhengig av antall kort i lommeboka. Empirien (og teorien) gir gode argumenter for at strategien med konkurranseutsetting bør prøves ut på forskjellige områder og kan bli et viktig ledd i moderniseringen av offentlig sektor. En klar betingelse bør være at slike reformer ikke påvirker de politiske beslutningene m.h.t fordelingen av velferdsgodene. LO kan bli en viktig sosialdemokratisk vakthund i en slik prosess, men en god vakthund sitter ikke på bakbena og stritter i mot. Kommuneforbundets absolutte nei til å eksponere sykehusenes støttefunksjoner for privat konkurranse, minner i denne sammenheng mest om snever (egen)interessekamp.

8 Søkelys på arbeidsmarkedet 2001, årgang 18, Espen Bratberg, Kjell Erik Lommerud, Øivind Anti Nilsen og Alf Erling Risa Utdanning og etablering i arbeidsmarkedet I denne artikkelen omtales de viktigste funnene i noen forskningsprosjekter der det blir fokusert på de unges etablering i arbeidsmarkedet. I analysene er både tid fra utdanningsslutt til start i første jobb, lønn og varigheten i jobb benyttet som suksessmål. Tallmaterialet, som består av individspesifikke data, gjør det mulig å kontrollere både for individkarakteristika av familiær, utdannings- og inntektsmessig karakter samt eventuell sektortilknytning. I alle de ulike prosjektene finner vi at utdanning spiller en viktig rolle for de unges etablering i arbeidsmarkedet. Offentlig støtte til utdanningssystemet blir sett på som viktig i de fleste land. Men hvorfor skal vi egentlig subsidiere utdanning? Et generelt svar er at den samfunnsmessige avkastningen av utdanning er større enn den private. Mer konkret betyr dette at deler av den totale gevinsten ved å ta utdanning går til andre enn det individet som tar utdanningen. Når dette er tilfellet og utdanningssystemet ikke er subsidiert, vil befolkningen velge et utdanningsnivå som er lavere enn det som er samfunnsøkonomisk lønnsomt (optimalt). Den private avkastningen av utdanning kan måles langs flere dimensjoner; høyere lønn, økt sannsynlighet for å komme rakst i arbeid etter endt utdanning og for å bli værende i yrkeslivet etter at man er kommet inn. Hvis utdanning reduserer sannsynligheten for arbeidsløshet og reduserer lengden av en eventuell arbeidsledighetsperiode, er dette i utgangspunktet like verdifullt for arbeidssøkeren, og for samfunnet. Dersom en person blir arbeidsløs, vil vedkommende delvis bli kompensert gjennom arbeidsledighetstrygd, sosialhjelp, arbeidsmarkedstiltak og gjennom andre ordninger innenfor velferdsstatens rammer. Dette reduserer de private kostnadene ved arbeidsledighet og er en årsak til at de privatøkonomiske fordelene ved utdanning er mindre enn de samfunnsøkonomiske. Det sysselsettingsfremmende aspektet ved utdanning er kanskje spesielt viktig i forhold til ungdom. Ungdommen er en gruppe med en ustabil tilknytning til arbeidsmarkedet. Det er også mulig at opplevelser tidlig i karrieren vil ha negative konsekvenser på lang sikt for dem som måtte få en skjev start. Fra en utdanningspolitisk synsvinkel blir det derfor spesielt viktig å studere hvordan utdanning påvirker unge menneskers arbeidslivserfaringer og sysselsettingsmuligheter. Denne artikkelen oppsummerer resultatene fra tre forskningsprosjekter ved Institutt for økonomi, Universitetet i Bergen, om hvordan utdanning og andre faktorer påvirker det en kan kalle de tidlige arbeidsmarkedsovergangene i et menneskes liv: 1 Hvor lang tid går det fra avsluttet utdanning til en finner sin første jobb? Hvor lang tid blir en i sin første jobb? Hva bestemmer lønnen? Hvilke faktorer bestemmer om en slutter i sin første jobb? Havner de som slutter i arbeidsledighet i videre utdanning, eller i omsorgsarbeid utenfor arbeidsmarkedet? De omtalte prosjektene er tidligere rapportert i Nilsen og Risa (1999), Bratberg og Nilsen (2000) og Nilsen, Risa og Torstensen (2000). Til grunn for alle disse tre prosjektene ligger en antagelse om at et viktig aspekt ved den samfunnsmessige avkastningen av utdanning er å få ungdom vel etablert i arbeidsmarkedet så snart som mulig etter endt utdanning. Datamaterialet Alle de tre prosjektene benytter seg av KIRUT-databasen, som administreres av Norsk Samfunnsvitenskapelig Datatjeneste. KIRUT (Klienter Inn, Rundt og Ut av Trygdesystemet) baserer seg på ulike registerdata som gir detaljert informasjon om

9 4 Espen Bratberg, Kjell Erik Lommerud, Øivind Anti Nilsen og Alf Erling Risa sosioøkonomiske bakgrunnsvariable, arbeidsmarkedsdeltakelse og trygdeytelser for enkeltindivider i et tilfeldig utvalg på 10% av den norske befolkningen i aldersgruppen Den detaljerte informasjonen omfatter blant annet alder, kjønn, familiestatus, utdanning, inntekt, lengden av ulike arbeidsforhold og ledighetsperioder. Basens størrelse gjør at en kan studere nokså spesialiserte problemstillinger som berører en relativt liten andel av individene i basen, uten at det oppstår problemer med manglende representativitet. Kostnaden ved å bruke registerdata er at disse kun inneholder «harde fakta». De gir derfor ikke muligheter for å studere mer kvalitative aspekter ved individenes arbeidsmarkedserfaringer. KIRUT-basen inneholder i dag informasjon for perioden De studiene vi her skal diskutere, benytter seg mest av data fra de første årene i denne perioden. Dette var en periode hvor den norske økonomien opplevde arbeidsledighetsproblemer. Ønsker en å studere i hvilken grad utdanning lettere får ungdom i arbeid, lettere skaffer dem gode jobber og så videre, er det naturlig å konsentrere seg om perioder hvor adgangen til yrkeslivet har vært vanskelig. Det er et åpent spørsmål i hvilken grad funnene som gjelder for vanskelige perioder i arbeidsmarkedet kan overføres til perioder med nesten full sysselsetting. Overgangen skole arbeid Bratberg og Nilsen (2000) er en empirisk studie av hvilke forhold som påvirker overgangen skole arbeid: Hvor lenge varer jobbsøkingsfasen? Hva er lønnen i første jobb? Hvor lenge blir en værende i den første jobben? Det fokuseres spesielt på hvordan lengden av utdanning påvirker disse variablene (se f. eks. Jensen og Westergaard- Nielsen (1987) og Wadensjö (1996) for studier av overgangen skole arbeid i de nordiske landene). Utvalget som benyttes i denne studien er individer født mellom 1954 og 1976 som avsluttet utdanningen mellom januar 1989 og september Disse individene følges ut 1994 (som var så langt KIRUT-dataene gikk da analysen ble startet opp). Det endelige utvalget ble til slutt på individer. 2 Den økonometriske analysen i dette prosjektet er basert på et simultant ligningssystem for hvert individ hvor de enkelte ligningene beskriver henholdsvis søketid, timelønn og jobbvarighet. Den simultane analysen av søketid, lønn og jobbvarighet gjør at vi tar hensyn til at de tre suksessmålene avhenger av hverandre samtidig som mange av forklaringsvariablene (kjønn, sivil status, antall barn under 11 år, alder, fødeland, ektefelles inntekt, antall år med arbeidserfaring) innvirker både på søketid, lønn og jobbvarighet. For referansegruppen dem med videregående skole som høyeste utdanning er gjennomsnittlig søketid 30 uker. Dette kan karakteriseres som en ganske lang søketid. Ytterligere utdanning bringer imidlertid søketiden raskt ned. Dersom man har 15 års utdanning, det vil si tre års universitets- og høyskoleutdanning, reduseres perioden fra skole til arbeid med 16 uker sammenlignet med de som har 12 års utdanning. Ledighetsperioden er altså under halvparten for de med 15 års utdanning sammenlignet med dem som bare har videregående skole. Effekten av en utdanning utover 15 år synes å være liten når det gjelder å redusere perioden fra skoleslutt til arbeid. Når vi ser på varighet i jobb, finner vi at individene som har års utdanning (lavere høyskole eller universitetsutdanning) er de som blir lengst i jobb. Både de med kortere og lengre utdanning er kortere i første jobb. Blant dem med års utdanning finner vi de fagspesialiserte utdanningene som for eksempel sykepleiere, lærere og sosionomer. Disse yrkene er sterkt representert i offentlig sektor. Derfor kan en mulig forklaring være at jobbvarighet i første jobb for de med års utdanning ikke er et resultat av utdanningslengde i seg selv, men av sektortilknytning og graden av fagspesialisering i utdanningen. Lærlinger er en spesielt interessant gruppe ungdommer. De som har tatt en lærlingeutdanning får jobb 20% fortere enn andre med videregående skole og blir i jobben 12% lengre. En mulig

10 Søkelys på arbeidsmarkedet 2001, årgang 18, grunn til dette kan være at dersom lærlingen skifter arbeidsgiver etter avlagt fagprøve, vil den bedriftsspesifikke delen av opparbeidet fagkunnskap miste sin verdi. Dermed blir det mindre attraktivt å bytte arbeidsgiver. Vi understreker at søkeperioden er målt som den tid det tar fra en avsluttet utdanning til individet er registrert i Arbeidstakerregisteret. Dette kan gjøre søkeperiodene for lange, hvis enkelte kortvarige jobber ikke blir rapportert til registret. Denne feilkilden er kanskje mest aktuell for grupper med lav utdanning. Likevel vil vi karakterisere effekten av utdanning på søketid og jobbvarighet som sterk. Ser vi på kjønnsforskjeller, finner vi at kvinner har kortere søkeperioder, får lavere lønn og blir lengre i den første jobben. Dette kan tyde på at kvinner har en lavere reservasjonslønn (den laveste lønnen de aksepterer å arbeid for) enn menn. En mulig forklaring på det kan være at mange unge kvinner trenger en arbeidsmarkedstilknytning for å tjene opp rettigheter i forbindelse med svangerskap. En annen forklaring kan knyttes til den sterke kjønnssegregeringen i det norske arbeidsmarkedet. Bare det faktum at kvinner er overrepresentert i offentlig tjenesteyting, kan forklare de nevnte funnene. I de offentlige sektorene er lønnsnivået lavere, samt at jobbsikkerheten og fleksibilitet i forbindelse med nødvendig omsorg er bedre. Dette kan være at slike jobbkvaliteter vektlegges sterkere av kvinner enn av menn. Varighet av jobb etter skoleslutt Nilsen og Risa (1999) studerer varighet av jobb for ungdom som nettopp har avsluttet utdanningen sin. Datamaterialet tar utgangspunkt i 4723 individer som avsluttet utdanningen mellom oktober 1989 og oktober Av disse gjenfinner vi 2172 individer i full jobb (mer enn 20 timer) i begynnelsen av Disse følges til slutten av Det registreres om individene fortsetter i jobb, går ut til ledighet eller til «annet». Det er viktig å understreke at vi her følger den gruppen som i utgangspunktet har klart å skaffe seg jobb. Sammenlignet med de som ikke fikk jobb kan dette være en gruppe med uobserverbare egenskaper som påvirker jobb-varigheten i positive retning. Det motsatte kan også være tilfellet. Resultatene fra analysen kan dermed ikke uten videre generaliseres til hele ungdomspopulasjonen. Dette er en mindre kompleks studie enn Bratberg og Nilsen (2000) i den forstand at en ikke forsøker samtidig å studere jobbsøkeprosessen og varighet av første jobb, men starter opp med dem som har fått sin første jobb. På den annen side inkluderer Nilsen og Risa (1999) informasjon om type utdanning 3 og individenes sektortilhørighet. Datamaterialet analyseres separat for menn og kvinner. 4 Et spesielt trekk ved Nilsen og Risa (1999) er at en fokuserer på «varighetsavhengighet». Sagt folkelig forsøker en å undersøke om det er noen «varm i trøya»-effekt av å være i en jobb, slik at sannsynligheten for å miste jobben eller slutte reduseres etter hvert som en har vært lenger i jobben. 5 Først litt om den deskriptive statistikken i dette datamaterialet. Menn har større sannsynlighet for å bli arbeidsledige (26,1%) enn kvinner (20,1%). Selv om kvinner har noe større sannsynlighet for å havne i «annet»-kategorien enn menn, er det fremdeles litt flere kvinner som forblir i fulltidssysselsetting enn menn. Husk at dette er en periode med sterkt økende ungdomsledighet. P.g.a. det kjønnsdelte arbeidsmarkedet rammet økningen menn mer enn kvinner menn jobbet i bygg og anlegg og industri (som reduserte sysselsettingen), mens kvinner er overrepresentert i offentlig sektor, med økende sysselsetting. Samtidig kan det tenkes at kvinner med risiko for ledighet, bruker de «dårlige tidene» til å få barn. Materialet viser at sannsynligheten for å gå arbeid til arbeidsløshet minsker med 75,6% når en får et barn. 6 Basert på disse funnene ser det derfor ut for at den norske familiepolitikken, som blant annet gir mødre som har fødselspermisjon et meget sterk oppsigelsesvern, fungerer etter målsettingen. Av kvinnene i utvalget er det 20% som får et barn i løpet av analyseperioden.

11 6 Espen Bratberg, Kjell Erik Lommerud, Øivind Anti Nilsen og Alf Erling Risa Nilsen og Risa (1999) tester for varighetsavhengighet i materialet. Når alle bakgrunnsvariablene (alder, sivil status, antall barn under 7 år, indikatorvariabel for hvorvidt man får et barn eller ikke i løpet av perioden for varighetsanalysen) er tatt hensyn til, finner de ingen spor av negativ varighetsavhengighet. Det betyr at det ikke er noen «varm-i-trøya»-effekt. Dette er en skuffelse for arbeidsmarkedspolitikken: Det holder altså ikke bare å få ungdommen inn i sin første jobb. Husk imidlertid at dette er et selektert utvalg som klarte å skaffe seg jobb nokså snart etter skoleslutt. Det kan godt være en «varm-i-trøya»-effekt for dem som har mer vansker med å komme inn i arbeidsmarkedet. F. eks. kan det tenkes at de som har de laveste kvalifikasjonene får bedriftsspesifikk basistrening/opplærling slik at både arbeidstakeren og arbeidsgiveren vil tape på at arbeidstakeren slutter når de første er ansatt. For individ med høyere kvalifikasjoner og utdanning kan det være at den gitte treningen eller opplærlingen vil være av en mer generell karakter. Dermed kan en varighetseffekt gjøre seg gjeldende for de relativt ressurssvake, mens den ikke gjør seg gjeldende for den sterkere gruppen. Når det gjelder sannsynligheten for å bli arbeidsløs, betyr utdanningslengden mye. I forhold til ungdom med høyest utdanning (3 år eller mer på høyskole og universitetsnivå), vil 9 11 års utdanning (ungdomsskole eller 2-årig videregående) øke sannsynligheten for ledighet med 165% for kvinner og 114% for menn. Dette er kraftige utslag. For kvinner er effekten av utdanningslengden på sannsynligheten for ledighet ikke entydig synkende med utdanningsnivå. Det viser seg blant annet at sannsynligheten for ledighet er høyere for kvinner med års utdanning (lavere høyskole og universitetsutdanning) enn for de med utdanning på laveste nivå (ungdomsskole eller 2-årig videregående). Dette er ikke lett å forklare. Når det gjelder type utdanning og sektordummier er det slik at type utdanning spiller en signifikant rolle for kvinner når det gjelder å holde seg i jobb, mens for menn ser det ut til at sektortilknytning betyr mer. Kanskje dette skyldes at den sektor- eller bransjeinndelingen som er gjort er mer finsiktet for tradisjonelle mannsyrker enn for offentlig og privat tjenesteyting, hvor mange kvinner arbeider? Overgang ut av første jobb Nilsen, Risa og Torstensen (2000) studerer betydningen av utdanningslengden for overgangen ut fra en jobb tidlig i karrieren til eventuelle andre tilstander. 7 I de fleste land er ungdomsledigheten mye høyere enn for andre grupper (se f. eks. Summers 1990 og Layard et al. 1991). Dette skyldes ikke at ungdom mer enn andre blir langvarig ledig når de først blir ledige, men at strømmen ut i arbeidsledighet er større for ungdomsgruppen. I dårlige tider er det de yngste de med kortest ansiennitet som må gå først. I dårlige tider ansetter bedriftene færre nye medarbeidere. Dette rammer unge arbeidssøkere siden de for en stor del er nybegynnere på arbeidsmarkedet. Datasettet omfatter ungdom (18 29 år gamle) fra årene 1989 og 1990 og som er i arbeid og har en arbeidsinntekt over kroner. Til sammen et utvalg på drøyt personer. Spørsmålet som stilles er; i hvilken tilstand gjenfinner vi finner ungdom som var i arbeid i januar 1989 i desember 1990; i arbeid, som arbeidsledige, under utdanning eller i «annen tilstand»? I analysen estimeres sannsynligheten for å befinne seg i en av de fire tilstandene på observasjonstidspunktet. 8 I datamaterialet er det slik at 70% av dem som har jobb ved utgangen av observasjonsperioden har hatt den samme jobben i minst to år. En forsøker altså ikke å fange opp såkalt «round-tripping», det vil for eksempel si at noen ungdommer kan ha mistet jobben i løpet av denne perioden, men er tilbake i arbeidsmarkedet ved slutten av perioden. Analysen kan sies å være noe mindre kompleks enn analysen i Bratberg og Nilsen (2000), siden lønn og inntekt her ses på som eksogene størrelser. Bakgrunnsvariablene inkluderer familievariable (gift, barn under 11, interaksjon gift-barn, ektefelles inntekt), erfaring (basert på pensjonspoeng), lengde på utdanning, alder, egen inntekt, stats-

12 Søkelys på arbeidsmarkedet 2001, årgang 18, borgerskap, lokal arbeidsledighetsrate og sektordummier. Økt utdanningslengde øker sannsynligheten for å forbli sysselsatt, og minsker sannsynligheten for å havne i residualkategorien «annet». Effekten er signifikant og svært sterk. Marginaleffekten av å øke utdanningslengden med ett år, er at sannsynligheten for å havne i ledighet synker med 1,5 prosentpoeng. Siden sannsynligheten for å havne i ledighet i utgangspunktet er 5,8% for gjennomsnittsindividet, betyr dette at sannsynligheten for å havne i ledighet er blitt redusert med 25,9%, alt annet likt. Vi får således bekreftet bildet av at økt utdanning er en god forsikring mot ungdomsarbeidsledighet. I dette arbeidet rapporteres det ikke separat hvilke sektordummier som slår ut, bare et mål som sier at sektortilknytning betyr relativt mye. Lokal ledighet slår sterkt ut. Ett prosentpoengs økning i lokal ledighetsrate, øker sannsynligheten for å gå ut i ledighet for denne ungdomsgruppen med 38,9 prosentpoeng. Fokuserer vi på forskjeller mellom kvinner og menn, finner vi at tradisjonelle kjønnsforskjeller synes å slå ut. Barn betyr ikke noe for menns tilpasning, mens kvinner berøres. For gifte kvinner øker sannsynlighet både for å bli i jobb og sannsynligheten for å forlate arbeidsstyrken med antall barn. Det første funnet kan være et resultat av at de kvinnene som har valgt arbeid til tross for mange barn er en spesielt ressurssterk gruppe. Resultatet kan derfor være drevet av såkalte selv-seleksjonseffekter. Økt ektefelleinntekt øker sjansen for at kvinner forlater arbeidsstyrken, mens dette ikke er tilfellet for menn. Kritiske merknader Disse analysene av overganger i ungdomsarbeidsmarkedet støtter hypotesen om at utdanning spiller en viktig rolle når det gjelder å få ungdom godt etablert i jobbmarkedet: Søketid går ned, jobbvarighet går opp, sjansen for å gå fra sysselsetting til arbeidsledighet reduseres. Dette er selvfølgelig ikke noe fullstendig samfunnsregnskap for utdanningspolitikken, men styrker klart oppfatningen av at man kan løse ledighetsproblemene blant ungdom ved å satse på utdanning. Avslutningsvis ønsker vi å komme med noen kritiske merknader som også kan åpne opp for framtidige forskningstemaer. Studier av avkastningen på utdanning har en tendens til å lide av et grunnleggende problem: Skyldes den positive avkastningen av utdanning høyere lønn, lavere sannsynlighet for arbeidsløshet utdanningen i seg selv eller at gruppen som velger høy utdanning har spesielle egenskaper? Det kan også tenkes at det er en jobbkonkurranse i arbeidsmarkedet slik at de med høyest utdanning står foran i køen for de mest attraktive jobbene, men hvis det blir flere med høy utdanning, så vil antallet «gode jobber» ikke øke. Utdanningspolitikk kan ses på som å løfte grupper som i dag har lav utdanning opp på et høyere utdanningsnivå, og det er ikke sikkert at disse nye gruppene vil få den samme avkastningen av utdanning som dem som alt i utgangspunktet har høy utdanning. De analysene som er rapportert i denne artikkelen svarer ikke på disse spørsmålene. For å få et tak på problemstillingen, bør man studere situasjoner hvor utdanningslengden har økt uavhengig av individuelle valg (eksogent) for store grupper. I Norge har vi hatt utdanningsreformer, som ungdomsskolereformen, som har gjort nettopp dette. Effekten av ungdomsskolereformen med fokus på individenes suksess og avlønning i arbeidslivet er beskrevet i Aakvik, Salvanes og Vaage (2001). Vi har i analysene mye brukt lengden på utdanning som variabel, uten å skille mellom ulike typer utdanning. Det er klart at ulike typer utdanning med samme lengde kan ha helt forskjellig virkning på sannsynligheten for en god etablering i arbeidsmarkedet for ungdom. Her er det behov for videre forskning. Analysene våre forsøker å skille fra hverandre hva som skyldes utdanning, hva som skyldes kjønn, og hva som skyldes sektortilknytning. Sektorindikatorene i de tre omtalte studiene er av betydning, noe som

13 8 Espen Bratberg, Kjell Erik Lommerud, Øivind Anti Nilsen og Alf Erling Risa forteller at det er viktig for tidlig «arbeidsmarkedssuksess» hvilke sektorer individene kommer inn i. Likevel kan det tenkes at andre spesifiseringer med hensyn på utdanningstyper, eller andre og finere sektorinndelinger, kan gi andre resultater. Er det slik at forhold vi tilskriver utdanning (eller kjønn) egentlig skyldes sektortilknytning til visse sektorer innen offentlig sektor? Det kunne derfor være interessant å dele opp datamaterialet annerledes, og da kanskje legge spesiell vekt på en finere inndeling innenfor offentlig sektor og kanskje mindre fint innen industribransjene i privat sektor. En motivasjon for våre analyser er en hypotese om at erfaringer i ungdomsarbeidsmarkedet kan få langsiktige konsekvenser for folks karriereløp. Er dette sant? Her finnes det noe forskning internasjonalt (se for eksempel Margolis, Simonnet og Vilhuber 1999), men lite empirisk forskning om norske forhold. Noe av grunnen er nok at individspesifikke data som slike analyser må baseres på, har frem til de aller siste årene vært vanskelig tilgjengelig i Norge. Videre krever slike analyser at det enkelte individ kan følges over mange år. Nødvendig informasjonsmengde blir derfor betydelig og kan være vanskelig å skaffe til veie. Empirisk økonomisk forskning om overganger i arbeidsmarkedet, spesielt for ungdom, og hva utdanning har å si for disse, er i Norge i sin spede begynnelse. Men trass i alle forbehold som kan og bør tas, er konklusjonen vår at økt utdanningslengde ser ut til å ha sterke positive virkninger. Dette støtter opp om den utdanningsorienterte ungdomspolitikken som har vært ført. Noter 1. Prosjektene er finansiert av Norges Forskningsråd gjennom programmet «Kompetanse, Utdanning og Verdiskaping». 2. Siden disse individene observeres i perioder av ulik lengde, er varigheten av jobbsøking og jobb trunkert (ikke målt lenger enn en maksimumsperiode) for å gjøre observasjonene sammenlignbare. Søketiden trunkeres på 80 uker, mens jobbvarighet trunkeres på 90 uker. 3. I alt er det benyttet en oppdeling med 10 ulike typer utdanning, blant annet; allmenn, humaniora, undervisning, industri og håndverk, helse og tjenesteyting. 4. På samme måte som i Bratberg og Nilsen (2000), er det kontrollert for familiære forhold, alder og inntekt. 5. Varigheten estimeres ved hjelp av en såkalt Weibull competing risk-modell hvor alle individene er i full jobb til å begynne med, mens de blir definert som «fortsetter i jobb, «går ut til ledighet eller til «annet» som utgangstilstander. 6. Sannsynligheten er her definert som den momentane sannsynligheten for å gå fra en tilstand til en annen. 7. Til forskjell fra Bratberg og Nilsen (2000) er det her ikke noe krav om at det kun er første jobb som analyseres. 8. Analysen er en multinomisk logit-analyse med et «competing risk»-perspektiv i det vi har fire mulige utgangsposisjoner. Litteratur Aakvik, A., K. G. Salvanes, og K. Vaage (2001), «Measuring the Effect of a School Reform on Educational Attainment and Earnings», Mimeo, Institutt for økonomi, Universitetet i Bergen. Bratberg, E. og Ø. A. Nilsen (2000), «Transitions from School to Work and the Early Labour Market Experience», Oxford Bulletin of Economics and Statistics 62(S1), Jensen P. og N. C. Westergaard-Nielsen (1987), «A Search Model Applied to the Transition from Education to Work», Review of Economic Studies 54(3), Layard R., S. Nickell, og R. Jackman (1991) Unemployment. Oxford: Oxford University Press. Margolis, D. N., V. Simonnet, og L. Vilhuber (1999), «Early Career Experiences and Later Career Outcomes: A Comparison of the United States», France and Germany, Mimeo, Université de Paris 1. Nilsen, T. S. og A. E. Risa (1999), «Duration in work after leaving school», TSER-STT Working Paper, Nilsen, Ø. A., A. E. Risa og A. Torstensen (2000), «Transitions from Employment among Young Norwegian Workers», Journal of Population Economics 13(1), Summers L. H. (1990) Understanding unemployment. Cambridge, MA: MIT Press. Wadensjö, E. (1996), The Nordic labour markets in the 1990's. Elsevier, North-Holland.

14 Søkelys på arbeidsmarkedet 2001, årgang 18, Grete Brochmann EU og den nye arbeidsinnvandringen Demografi og konjunkturer har brakt et nytt tema på dagsorden i Vest-Europa: Import av arbeidskraft er nødvendig for å opprettholde levestandarden på lengre sikt. EUkommisjonen har nylig tatt til orde for felles, mer liberal politikk for arbeidsinnvandring i Vest-Europa. Dette kommer samtidig som forbundskansler Schröder foreslår sju års karantene før nye EU-medlemsland i øst skal få tilgang på arbeidsmarkedet i Unionen. Diskusjonen om å liberalisere innvandringspolitikken fremstår for mange som ny og fremmed etter mange år med samling om en strengt regulert innvandringspolitikk og i perioder med betydelig arbeidsløshet. Innvandring har siden 1970-tallet blitt betraktet som et vesentlig problem i store deler av Vest-Europa. Myndigheter og befolkninger har stort sett vært samstemte i oppfatningen om at innvandring er noe en bare unntaksvis skal akseptere. Det største unntaket har siden 80-tallet vært flyktninger og asylsøkere. Nå hevder mange eksperter at den strenge inntakspolitikken begrenser velferdsutviklingen for innbyggerne, og er til skade for landenes økonomi. Det helsevesenet, som i fremtiden skal ta seg av en stadig aldrende befolkning, vil være avhengig både av et tilstrekkelig antall skattebetalere til å finansiere systemet, og av personer som faktisk utfører omsorgsarbeid. Rettferdiggjøringen av det gamle kontrollregimet nasjonalstatssuvereniteten og tanken om etablerte, bofaste, lojale borgere har i stigende grad kommet på kollisjonskurs med realitetene: Internasjonalisering og krav til fleksibilitet og arbeidskraftsmobilitet for å henge med i den internasjonale konkurransen. Demografi og konjunkturer Ved årtusenskiftet har økonomiske oppgangstider synliggjort etterspørsel i deler av arbeidsmarkedene som ikke kan tilfredsstilles nasjonalt. I tillegg til dette, kanskje konjunkturbestemte presset, peker langsiktige demografiske prognoser i samme retning: Vest-Europa vil trolig ha en for liten arbeidsfør befolkning til å opprettholde velferdsnivået i årene som kommer. Problemer knyttet til demografiske skjevheter har blitt erkjent over hele Europa, og i flere land er utsiktene dystrere enn i Norge på grunn av svært lave fødselstall. I Spania var fødselsraten 1,2 barn per kvinne, noe som tilsier at Spania i 2050 vil ha verdens høyeste andel eldre i befolkningen. Hele 37 prosent av befolkningen vil da være over 65 år (mot 17 prosent i år 2000), i følge en FNundersøkelse, hvis ikke spanske kvinner begynner å føde flere barn, og hvis ikke landet åpner for mer innvandring. Andre EUland har tilsvarende bekymringer. EUs befolkning økte med 0,2 prosent i 1998, takket være netto innvandring. Tyskland har hatt nedgang i folketallet. Tyske kvinner føder i dag færre barn enn nødvendig for å opprettholde befolkningen, og en netto innvandring på er ikke nok til å kompensere for fødselsunderskuddet. 1 Flere av landene har i likhet med Norge begynt å vurdere en liberalisering av den strenge politikken når det gjelder arbeidsinnvandring. Tyskland, Irland og Nederland har vært tidlig ute med å lempe på deler av regelverket for å sikre seg helt nødvendig arbeidskraft. Tyskland begynte allerede på 1980-tallet å ta i bruk såkalt kortsiktig kontraktsarbeid, hentet fra nabolandene i Øst-Europa. Sent på 90-tallet hadde behovet for særlig IT-ekspertise vokst seg stort, og myndighetene så seg nødt til å hente arbeidskraft fra land utenfor Europa. De vest-europeiske landene rike, med en raskt aldrende befolkning, en lav fødselsrate, og en stigende vegring mot enkelte typer fysisk arbeid har hver for seg blitt

15 10 presset til å revurdere «stoppolitikken» fra 70-tallet. Felles politikk i EU? Ved årtusenskiftet ble liberalisering av arbeidsinnvandringspolitikken også satt på dagsorden i EU-sammenheng. EU har til nå ikke hatt noen samlet politikk på dette området. Arbeidsinnvandring og bevegelsesfrihet for tredjelandsborgere (personer uten statsborgerskap i noen av medlemslandene) har vært kontroversielle temaer innen EU i hele integrasjonsprosessen. Fram til årtusenskiftet hadde EU i realiteten bare lyktes i å forme felles politikk på asyl- og flyktningspørsmål, og også her med store begrensninger. Innvandringspolitikk har historisk i all hovedsak vært et nasjonalt anliggende. Grensekontroll rettet mot andre lands borgere har vært en sentral side ved staters suverenitetsutøvelse. Gjennom etableringen av EUs indre marked i 1993 endret dette bildet seg på mange måter. Nedbygging av grensekontroll og økt bevegelighet av arbeidskraft var to viktige pilarer i EUfilosofien. Gjennom større mobilitet og friere flyt av varer og tjenester skulle den europeiske integrasjonen utvikles videre. Men det europeiske fellesskapet og det nye bevegelsesrommet var bare ment å gjelde statsborgere i medlemslandene. Eller i det minste hadde man ikke tenkt godt nok gjennom hva det indre marked og Den europeiske union ville bety for innvandrere og innvandring. En bivirkning av integrasjonsprosessen i Europa var nemlig en svekkelse av de nasjonale mulighetene til å kontrollere innvandring fra såkalte «tredjeland» land utenfor fellesskapet. De åpne grensene internt i EU kunne innebære at innvandrere fra tredje-land som kom inn i ett medlemsland, fikk fri tilgang til hele markedet. Med andre ord, en afrikansk innvandrer som først greide å komme seg inn i Italia, kunne reise videre til Tyskland eller Frankrike uten å bli hindret, og en illegal filippinsk hushjelp i Spania kunne teste ut det tilsvarende markedet i Belgia. Det «svakeste leddet i kjeden» når det gjaldt Grete Brochmann ekstern kontroll, ville derfor kunne bety mye for kontrollen med innflyttingen til EU, hvis EU-landene ikke hver for seg opprettholdt grensekontrollen overfor tredjelandsborgere. EU-landene var ikke enige om dette ved innføringen av det indre markedet i 1993, og spørsmålet er ennå ikke avklart. I praksis har kontrollen de fleste steder blitt løsere, med muligheter for stikkprøver overfor personer som ikke «ser europeiske ut». Denne praksisen har igjen ført til mye opposisjon blant annet fra Europaparlamentet på grunn av mulighetene for diskriminering. Etter Amsterdam-toppmøtet i 1997 har asyl- og innvandringspolitikk blitt integrert i EUs overnasjonale beslutningsstruktur. Det ble imidlertid lagt inn en bufferperiode på 5 år før man skulle ta stilling til om området skulle være gjenstand for flertallsavgjørelser. EU-landenes fellesanliggende i forhold til innvandrings- og asylpolitikken har i all hovedsak vært kontroll strategier for å hindre innvandring. Den nye situasjonen i Vest-Europa, der flere medlemsland ser seg nødt til å åpne opp for arbeidsinnvandring, setter noen av bekymringene på hodet: Tredjelandsinnvandring eller i hvertfall enkelte typer arbeidsinnvandrere har blitt nødvendig for å tilfredsstille etterspørselen i arbeidsmarkedet. Foreløpig har den nye selektive etterspørselen etter ekstern arbeidskraft vært noe medlemslandene har måttet håndtere alene til dels i sterk konkurranse med hverandre. Mange land har vært på jakt etter spesielt høyt utdannete IT-eksperter, men også ufaglært arbeidskraft i enkelte sektorer. EU-kommisjonens ståsted Gjennom et ferskt notat fra Kommisjonen har temaet imidlertid blitt satt på dagsorden i EU-sammenheng (COM 2000). Kommisjonen, som ofte har inntatt en mer liberal holdning i innvandringsspørsmål enn Rådet og medlemslandene individuelt, tar her til orde for en kontrollert liberalisering av politikken for arbeidsinnvandring. Kommisjonen foreslår også at en slik politikk integreres i

16 Søkelys på arbeidsmarkedet 2001, årgang 18, den generelle innvandrings- og asylpolitikken i EU. I tillegg til at arbeidsmarkedet har endret seg i medlemslandene de siste årene, nevnes de demografiske utviklingstrekkene og økningen i illegal innvandring som hovedgrunnene til at EU-politikken bør liberaliseres. Demografien tilsier at etterspørselen i markedet ikke bare vil være et konjunkturbestemt blaff: Europa vil i mange år fremover ha for få unge i arbeidsdyktig alder til å brødfø en aldrende befolkning. Bekymringen over den stadig økende strømmen av illegale innvandrere til EU settes også i sammenheng med «0-innvandrings-politikken» i medlemslandene. Når det ikke finnes legale kanaler for arbeidsinnvandring til området, og mange nærområder har et overskudd av unge arbeidssøkere, er det ikke til å undres over at mange prøver å komme seg inn via uoffisielle kanaler. Organisert menneskesmugling utført av mafialiknende grupper har blitt en særdeles brutal konsekvens av restriksjonspolitikken. Denne grenseoverskridende kriminaliteten har EU-landene satt inn mange krefter for å stoppe, foreløpig med svake resultater. Europol har forsiktig kalkulert med at over personer klarer å ta seg illegalt inn i EU hvert år. Ulike EU-land har som følge av dette, pragmatisk lansert såkalte «amnestier» med jevne mellomrom, for å lovliggjøre disse illegale samfunnsmedlemmene, og dermed få dem inn i ordnede forhold med ordinære rettigheter og plikter. Disse amnestitiltakene er et uttrykk for at flere av medlemslandene har gitt opp å oppspore og utvise personer med illegalt opphold. Samtidig er amnestipolitikken et kraftfullt signal til potensielle migranter utenfor Europa at det er verd å prøve. 2 Kommisjonen foreslår i samme notat at en gradvis og kontrollert åpning av arbeidsinnvandringen bør sees i sammenheng med en overordnet og sammensatt tilnærming til hele migrasjonsfeltet (a comprehensive approach), der politiske, økonomiske og humanitære sider ved migrasjon settes i sammenheng. Partnerskap med senderlandene er en viktig ingrediens i denne strategien, som EU-kommisjonen har vært en sterk tilhenger av over lengre tid. Notatet fra Kommisjonen er et ledd i et langsiktig arbeid for å legge flest mulig sider ved medlemslandenes kontroll og integrasjonspolitikk overfor tredjelandsinnvandrere inn under EUs myndighetsområde. Per i dag er sentrale deler av denne politikken stadig innenfor nasjonalstatenes myndighetsområde. Kriterier for tildeling av asyl, kriterier for tildeling av arbeidstillatelse og integrasjonspolitikk/velferdsstatspolitikk overfor innvandrere er stadig medlemslandenes gebet. Utvikling av en felles tilnærming til arbeidsmigrasjon vil berøre svært viktige og kontroversielle sider ved statenes nasjonale arbeidsmarkeds- og sosialpolitikk, og vil synliggjøre interessemotsetninger mellom medlemsstatene. Med den innvandringssituasjonen landene har hatt de siste årene, med overvekt av innvandrere som får opphold med humanitær begrunnelse (asylsøkere, flyktninger og familiemedlemmer av allerede innvandrete), har velferdsstatenes sosialbudsjetter blitt sterkt belastet. I fraværet av en felles EU-politikk på dette området, har man fått det som ofte kalles race to the bottom-mekanismer mellom mottakerlandene: Regjeringene har prøvd å underby hverandre når det gjelder tildeling av goder til spesielt asylsøkere, for å kutte utgifter, og for å unngå å fremstå som vesentlig mer attraktive enn andre for potensielle søkere. Denne prosessen har enkelte steder gått så langt at myndighetene har blitt anklaget og stevnet for brudd på menneskerettigheter. Britiske myndigheter har nylig blitt pålagt å gi asylsøkere tilbake rettigheter til dagpenger i stedet for matkuponger som ble innført for et par år siden. Eventuelle minimumsstandarder knesatt av EU sentralt i dette farvannet, ville høyst sannsynlig innebære merkostnader for land som mottar mange asylsøkere, og «byrdefordeling» har tidligere ikke vært noe EUlandene har greid å bli enige om. Arbeidsmigranter står i en annen stilling overfor velferdsbudsjettene, så lenge de er sysselsatt. Foreløpig har enkelte EU-land

17 12 Tyskland i første rekke prøvd å tiltrekke seg arbeidskraft fra tredjeland uten å måtte gi fulle rettigheter til velferdsstatens goder. Ulike Green card ordninger skulle sikre Tyskland mot at arbeidskraften slo seg til for godt, og derav ble en belastning for myndighetene gjennom eventuell arbeidsløshet og alderdom. Tysklands hodepine De tyske forsøkene på å skaffe seg arbeidskraft, men ikke innvandring, har møtt uforutsette problemer: Det har nemlig vist seg at det er vanskelig å fylle opp den barberte kvoten regjeringen fikk støtte for i Forbundsdagen. Mange av søkerne er ikke kvalifisert; et stort antall kan ikke snakke tysk eller engelsk, som har vært et krav; og det har vist seg at skattenivået i Tyskland blir vurdert som så høyt at de best kvalifiserte foretrekker USA. I tillegg ser det ut til at fremmedfiendtligheten i den tyske befolkningen kan virke avskrekkende på noen. Det har utviklet seg et inntrykk i Vest- Europa om at regionen er så attraktiv at man kan bestille den etterspurte ikke-oecdarbeidskraften med øyeblikkelig virkning. I stedet har det vist seg at vilkårene er av stor betydning når vi snakker om kvalifisert arbeidskraft, og i særdeleshet den internasjonalt mest ettertraktede ekspertisen, symbolisert gjennom den kultiverte indiske ITingeniøren. Ved begynnelsen av år 2001 strever fortsatt tyske myndigheter i motbakke. Bare litt over 2000 arbeidstillatelser er utstedt, man har måttet utvide arbeids- og oppholdstillatelsen til 5 år, og det diskuteres andre tiltak som skal gjøre de tyske jobbene mer attraktive. Arbeidsgivere forskjellige steder i landet har også begynt å legge press på politikerne for å la flyktninger med arbeid få bli. Dette sparker bein under den offensive tilbakevendingspolitikken tyske myndigheter har fulgt siden begynnelsen av 1990-tallet. Den motstrebende holdningen til ny innvandring vi ser i Tyskland, finner vi igjen over hele Vest-Europa Norge inkludert. De samme anfektelsene reflekteres for tiden også i holdninger til EU-utvidelsen østover. I stedet for å se søkerlandenes arbeidskraft Grete Brochmann som et bidrag til å løse Vest-Europas problem, har fri bevegelse av arbeidskraft blitt et vesentlig konflikttema: Forbundskansler Gerhard Schröder insisterer i dag på en overgangsperiode på sju år for nye medlemsland i øst, når det gjelder tilgang på det vest-europeiske arbeidsmarkedet. Hvorvidt dette er en «angstrefleks» fra tidligere tider som vil bli justert i prosessen, er foreløpig vanskelig å si. Andre EU-land har vært tilbakeholdne med å tone flagg, mens krefter i Norge (bl.a. NHO) har inntatt helt motsatt holdning: I valget mellom ulike internasjonale kilder for tiltrengt arbeidskraft uttrykkes ønske om at søkerlandene til EU skal ha fortrinnsrett. 3 Søkerlandenes dilemma Schröders standpunkt er uansett ikke egnet til å smøre forhandlingsprosessen, og utspillet har grepet inn i et skjørt landskap på flere måter. Grensekontrollspørsmål er allerede et av de mest kontroversielle temaene i samarbeidet østover. Etter Murens fall og opphevingen av utreisekontrollen i øst, har grenselogikken snudd seg øst-vest: Jernteppet har på sett og vis blitt gjenreist på vestlig side. Folk slipper gjerne ut i øst, men har problemer med å komme seg inn i vest. I tillegg har mange østeuropeiske land fått oppleve å bli innvandringsland, eller snarere transiland til vest for mennesker som kommer fra andre regioner. Grensevaktene i søkerlandene har fått en ny oppgave i å holde utlendinger ute, snarere enn å holde sine landsmenn inne. EU-landene særlig Tyskland og Østerrike har derfor bistått transittlandene teknisk og økonomisk for å skjerpe grensekontrollen. I tillegg har de inngått bilaterale avtaler om at transitlandene skal akseptere retur av personer som havner i Vest-Europa. Randsonen av land utenfor EU i øst har følgelig måttet ta en vesentlig byrde for særlig Tyskland og Østerrike når det gjelder den økende strømmen av det som betraktes som illegitime asylsøkere og illegale migranter. Flere av transitlandene har allerede fått satt sin nyvunne suverenitet på prøve.

18 Søkelys på arbeidsmarkedet 2001, årgang 18, «Vi ønsker ikke å bli behandlet som annenrangs borgere av EU. Vi har nok problemer med anti-eu-holdninger som vi har på hjemmebane», uttalte nylig en polsk diplomat til Financial Times. 4 Noe av aggresjonen forklares også ved at søkerlandene står i en klemt posisjon mellom EU på den ene siden, og av ikke-søkende naboland på den andre. EU-prosessen har skapt et hierarki i øst, der søkerland som Tsjekkia, Ungarn, Polen og Romania er nødt til å nedprioritere de delikate forbindelsene med sine tidligere forbundsfeller (for eksempel Russland, Ukraina, Moldova, Hviterussland og Balkan) til fordel for EU-tilpasningen. Dette blir av flere vurdert som ødeleggende for den skjøre stabiliseringsprosessen Øst- Europa samlet har stått overfor etter 1989 (Grabbe 2001). Kontroversene øst-vest i Europa i grensekontrollspørsmål vitner om vegring på vestlig side i forhold til å åpne for arbeidsmigrasjon selv fra naboland man er i ferd med å inkludere i familien. Men også søkerlandene kan komme til å overraske. En nylig offentliggjort studie utført av EUkommisjonen tyder på at antallet østeuropeere som vil flytte vestover er betydelig overdrevet (OECD 2001). Noter 1. Tall fra Eurostat. Referert i New York Times, 8. mai Siden 1970-tallet har om lag 1,8 millioner mennesker fått slike amnestier i EU-landene (COM (2000) 757 final). 3. Dagens Næringsliv, torsdag 11. januar Financial Times, 8. mars 2001 (Forfatters oversettelse). Litteratur Commission of the European Communities (2000), Communication from the Commission to the Council and the European Parliament on a Community Immigration Policy. COM (2000) 757 FINAL. Grabbe, H. (2001), «Stabilizing the East while keeping out the Easterners: Internal and External Security Logics in Conflicts». Paper presentert på ISA Annual Convention, Chicago, februar. OECD (2001), Migration Policies and EU enlargement. The case of Central and Eastern Europe. Paris:OECD.

19

20 Søkelys på arbeidsmarkedet 2001, årgang 18, Anne Lise Ellingsæter og Lars Gulbrandsen Kontantstøtten stor reform med små virkninger Da kontantstøtten ble innført 1. august 1998 var det en forutsetning at ordningen skulle evalueres. Evalueringen av de kortsiktige virkningene er nettopp avsluttet i regi av Norges Forskningsråd. 1 Reformens effekter hittil viser seg å være beskjedne. Sett i lys av reformens politiske og tilsiktede målsettinger, men også i forhold til de mange fryktede utilsiktede konsekvenser er dette overraskende. Hvorfor tok «alle» feil? Kontantstøtteordningen er en av tidenes mest omstridte politiske reformer. Reformen har utløst en usedvanlig polarisert debatt. En viktig grunn til dette synes å være at grunnleggende skillelinjer i norsk familiepolitikk kommer til overflaten (Håland 2001). Det er ikke uvanlig å se kontantstøtteordningen som et prinsipielt veiskille i norsk familiepolitikk. Reformen kan betraktes som et omfattende sosialt eksperiment, der småbarnsforeldres handlingsrom i forhold til lønnsarbeid og barnetilsyn påvirkes gjennom en ny type økonomisk incitament. Kontantstøtte ble innført for familier med ett-åringer med virkning fra 1. august 1998, og utvidet til å gjelde også to-åringer fra 1. januar Støtten skulle tilfalle foreldre som ikke brukte statlig subsidierte barnehager til sine barn, og støttebeløpet skulle tilsvare statstilskuddet for en heldags barnehageplass for denne aldersgruppen. Bruk av deltids barnehageplass skulle gi rett til avkortet støtte. 2 I 2000 ble det utbetalt 3012 millioner i kontantstøtte. Ved utgangen av 2000 mottok 76,9 prosent av foreldre til ettåringer og 67,8 prosent av foreldre til toåringer kontantstøtte. Mål: Mer tid, valgfrihet og likhet Hovedmålet med kontantstøtteordningen var å bedre småbarnsfamilienes muligheter til en god barneomsorg (St prp nr 53 ( )). Familiene skulle gis muligheter til selv å ivareta en større del av omsorgen for egne barn. Familiene skulle gis reell valgfrihet når det gjaldt hvilken omsorgsform de ønsket for sine barn. Det skulle bli mer likhet i de statlige overføringene den enkelte familie mottok til barneomsorg, uavhengig av hvordan tilsynet ble ordnet. På forhånd var det uttrykt bekymring for at kontantstøtten ville ha utilsiktede virkninger på noen samfunnsområder. Det gjaldt i første rekke virkninger for arbeidsmarkedet, for etterspørselen etter barnehageplasser og for likestillingen mellom kjønnene. Data og metoder Evalueringen av de kortsiktige effektene av kontantstøtten bygger på en samlet vurdering av resultatene fra en rekke forskningsprosjekter som ble utført i forbindelse med evalueringen (for en oversikt se Baklien, Ellingsæter og Gulbrandsen 2001). Her vil vi kort nevne at den viktigste datakilden for prosjektene er de to Kontantstøtteundersøkelsene som på oppdrag fra Barne- og familiedepartementet ble gjennomført av Statistisk sentralbyrå (SSB) like før og like etter innføringen av reformen (henholdsvis våren 1998 og våren 1999). Disse er dokumentert i Rønning (1998) og i Reppen og Rønning (1999) og tidligere bredt rapportert i Hellevik (1999 og 2000). I alle de kvantitativt baserte prosjektene som inngår i Forskningsrådets evaluering, er dette enten den eneste eller den mest sentrale datakilden. Det gjelder Hellevik og Koren (2000), Rønsen (2001), Lande (2001), Knudsen (2001), Sletvold (2000) og Håkonsen, Kornstad, Løyland og Thoresen (2001). I de to siste arbeidene er også data fra SSBs løpende Arbeidskraftsundersøkelser (AKU) benyttet, særlig gjelder dette i Håkonsen et al. Data fra Kontantstøtteundersøkelsene kan altså bare belyse endring som ble registrert svært kort tid etter at reformen ble innført. Data fra