Høringsinnspill til rapporten Like konkurransevilkår for offentlige og private aktører

Transkript

1 Nærings- og fiskeridepartementet Postboks 8090 Dep OSLO Deres ref. Vår ref / Saksbehandler Dato: 18/ & Gunn Karin Gjul / tlf HØRINGSINNSINNSPILL TIL RAPPORT OM LIKE KONKURRANSEVILKÅR FOR OFFENTLIGE OG PRIVATE AKTØRER Høringsinnspill til rapporten Like konkurransevilkår for offentlige og private aktører Fagforbundet vil gi innspill til den regjeringsbestilte rapporten Like konkurransevilkår for offentlige og private aktører. Vi mener at forslagene i rapporten kan få negativ betydning for det kommunale selvstyret og kommunenes mulighet til å løse oppgavene sine på en god, effektiv og mest mulig samfunnsøkonomisk måte. I tillegg kan tiltakene føre til et dårligere tjenestetilbud til innbyggerne. Fagforbundet har levert tilsvarende innspill til LOs høringssvar og stiller oss bak LOs svar. Vi vil i dette brevet utdype og begrunne våre synspunkt, og vise hvorfor vi mener at tiltakene som er foreslått vil få omfattende konsekvenser i kommunal sektor. Fagforbundet støtter LO og utvalgsmedlem Reegårds tilnærminger og dissens i rapporten. EØS-relevans Bakgrunnen for at denne rapporten ble bestilt er at ESA, i brev til Norge i desember 2015, konkluderte med at det generelle skattefritaket og konkursimmunitet for staten, fylkeskommuner og offentlige organer kunne være i strid med EØS-avtalen, i de tilfeller disse organene utfører EØS-rettslig økonomisk aktivitet. ESA foreslo derfor tiltak i form at utskilling i egne juridiske enheter som kan gå konkurs og betaler inntektsskatt. (ESA hadde i forkant åpnet sak mot Norge etter å ha behandlet klager som hevdet at offentlige aktører hadde konkurransefordeler i kraft av å være offentlige.) I et demokratisk land skal og bør det eksisterer ulike meninger om hva som skal være statens og kommunenes oppgave, og hvordan offentlige midler skal brukes, dette er utgangspunktet for sentrale politiske skillelinjer. Rapporten og arbeidsgruppens mandat gjenspeiler regjeringens politikk, som går lenger enn forpliktelsene i EØS-avtalen. Ifølge Jeløyaerklæringen vil regjeringen blant annet arbeide for å «Hindre at offentlige bedrifter gis særfordeler som fører til konkurransevridning» og «Gjennomføre tiltak for å sikre like konkurransevilkår mellom offentlig og privat sektor, slik at flere private tjenestetilbydere i større grad kan bidra til å løse fellesskapets oppgaver». Dette er et legitimt standpunkt, men da handler det om politiske mål, ikke forpliktelser etter EØS-avtalen. Hvordan man organiserer offentlig sektor er et nasjonalt ansvar, ikke EUs ansvarsområde, eller et område som er styrt av Fagforbundet Telefon Postboks 7003 St. Olavs plass Organisasjonsnr Faks NO-0130 Oslo Bankgironummer

2 EØS-avtalen, jamfør EØS-avtalens artikkel 125 om at EØS-avtalen ikke skal gripe inn i eiendomsrettslige ordninger og statens suverene rett til å bestemme hvordan offentlig sektor organiseres. Vi mener at ESA i de innledende sakene kan ha tolket statsstøtteregelverket på en måte som uthuler et grunnleggende prinsipp som EØS-avtalen slår fast; det offentlige har lov til å tilby befolkninga varer og tjenester i regi av statlige og kommunale etater. Fagforbundet mener at ESA i disse kravene går ut over sin kompetanse da de går lengre enn EØS-avtalen krever. EU-kommisjonen har ikke på noe tidspunkt fattet bindende vedtak som krever tilsvarende tiltak eller reformer i medlemsstatene. Fagforbundet mener at ESAs forslag, og flertallsanbefalingene i denne rapporten må avvises. EØS-avtalen er uten sammenligning den mest omfattende avtalen Norge har inngått. EØSavtalen gjøres gjeldende på stadig flere områder, som følge av at EU-samarbeidet fordypes og utvides på EØS-relevante områder. I mange tilfeller er vi forpliktet til å harmonisere mot EUs regelverk, og i noen tilfeller velger vi (Stortinget) å delta, med mer eller mindre politisk debatt til grunn. Fredrik Sejersted(et.al.) har konkluderer med at internt i Norge har EØS-avtalen medført en svekkelse av Stortinget som demokratisk organ, til fordel for overnasjonale institusjoner. Avtalen har også medført en rettsliggjøring av mange samfunnsområder som tidligere kunne styres politisk. 1 Fagforbundet er opptatt av at Norge må bevare det handlingsrommet som EØS-avtalen gir, ikke snevre det inn. Vi vil derfor advare mot å rettsliggjøre spørsmålet om hva som skal være statens og kommunenes oppgaver. Offentlig sektors egenart Tiltakene som arbeidsgruppens flertall har foreslått reflekterer en mangelfull forståelse av offentlig sektors målsetting og funksjon og vi vil derfor beskrive offentlige sektor egenart, før vi kommenterer tiltakene. Offentlig sektor er særegen ved at sektoren har som oppgave å yte tjenester som i hovedsak ikke er egnet for konkurranse. Offentlig sektor og særlig kommunene særpreges av at de har et helhetlig samfunnsansvar som kommer til uttrykk gjennom de mange rollene kommunen har. Kommunen er både tjenesteyter og samfunnsutvikler, en viktig lokaldemokratisk arena og myndighetsutøver. EØS-avtalen er en handelsavtale, ikke en avtale som skal regulere hvordan nasjonalstatene organiserer tjenestene sine. Det lokale selvstyret har egenverdi i det norske samfunnet, som i Europa for øvrig. Lenge har det lokale selvstyret vært ulovfestet, men er nå foreslått lovfestet i ny kommunelov. Norge undertegnet og godkjente det europeiske charteret om lokalt selvstyre i Tilslutning til charteret er en betingelse for medlemskap i Europarådet. I fortalen fremheves det at lokale myndigheter er et grunnlaget for ethvert demokratisk politisk styre. I artikkel 6 fremheves det at lokale myndigheter selv må kunne forme sin interne administrasjon slik lokale behov tilsier og for å sikre «effektiv styring». I artikkel 9, punkt 4, fastsettes at de økonomiske systemer som lokale myndigheter henter sine midler fra, skal være så «mangeartede og fleksible» at midlene så langt det er praktisk mulig kan holde tritt med den reelle kostnadsutviklingen. Sammenhengen mellom økonomisk bærekraft på lokalplanet og demokratisk styring, er tydelig fremhevet i charteret. En grunnleggende målsetning i charteret 1 Fredrik Sejersted(et.al) EØS-rett, 3. utgave, 2011: s 41

3 er å sikre lokale myndigheter en betydelig råderett over egen økonomi. Vi vil advare mot å bruke en utvidet tolkning av EØS-reglene, som legger begrensninger for det kommunale selvstyret og svekker vår etterlevelse av Europarådets charter. Utvalgets flertall legger til grunn en forståelse av konkurranse som en effektiviserende drivkraft, uten å ta hensyn til offentlig sektors egenart. Offentlig sektor løser i hovedsak oppgaver som nettopp ikke er egnet til å bli levert av et marked, og dette blir derfor et lite relevant premiss. Av kommunens utgifter går 76 % til lovpålagte oppgaver som skole, helse og omsorg, barnehage, sosial tjenester og barnevern osv.. I tillegg kommer selvkostområdene vann og avløp og renovasjon på 5 % av totale utgifter. Årsakene til at offentlige tjenester ikke er egnet for konkurranseutsetting er blant annet: At det ofte dreier seg om basisgoder som alle skal sikres At offentlig sektor er pålagt og forventet å yte ulike tjenester At offentlig sektor har ansvar for infrastruktur og beredskap. At offentlig sektor ikke utgjør et reelt marked det er et kvasimarked der hverken tilbyder eller mottaker gjør «frie» valg. At tjenestemottakerne ofte er i en sårbar situasjon og sjelden har reel forbrukermakt. At det kan lett oppstå uheldig segregering av brukergrupper At offentlig sektor har et overordnet ansvar for å legge til rette for fellesskapets interesser. I tillegg er offentlig sektor ofte lovpålagt eller på andre måter pliktig å yte ulike tjenester, og disse tjenestene skal ytes der innbyggerne bor - ikke nødvendigvis der det er grunnlag for et kommersielt marked. Kommunene kan også ha politisk eller sektorpolitisk motivasjon for å tilby en del tjenester som de ikke er lovpålagt, fordi markedet ikke gir et tilstrekkelig tilbud, for å sikre et tilbud til hele befolkningen, eller for å benytte egen restkapasitet. Kommentarer til arbeidsrapporten og tiltakene som er forslått Slik vi leser rapporten, har arbeidsgruppen gjort en generell og relativt teoretisk utredning. Et sentralt formål med rapporten var å synliggjøre hvilket handlingsrom norske myndigheter har etter EØS-retten, men arbeidsgruppen har bare i begrenset omfang gjort rede for EØS-avtalens handlingsrom. Derimot har flertallet anbefalt tiltak som går lengre enn EØS-avtalens forpliktelser og begrenser norske myndigheters handlingsrom. Det fremgår også av mandatet at det er viktig å sikre at det offentlige er i stand til å løse oppgave sine på en god og effektiv måte. Dette hensynet er ikke ivaretatt av arbeidsgruppens flertall. Det er et stort handlingsrom for at kommuner kan drive tjenester i egenregi og utvidet egenregi innenfor EU-retten og EØS-avtalen, og det er viktig at dette handlingsrommet bevares. Avgrensningene av hva som er «økonomisk aktivitet» i en EØS-rettslig forstand må vurderes i lys av hva som er samfunnsøkonomisk lønnsomt når det gjelder aktivitet og restkapasitet i kommunal virksomhet. Arbeidsgruppens flertall tar i for liten grad hensyn til den praktiske virkeligheten. Arbeidsgruppens egen kartlegging viser at kommuner og fylkeskommuner har gode og legitime grunner til å ønske å øke aktiviteten sin. Grunnene er i hovedsak ikke-kommersielle. Vi mener at grunnene som kommuner og fylkeskommuner oppgir - som for eksempel ønske om å tilby en tjeneste som innbyggerne etterspør, ønske om godt fagmiljø/kompetanse, ønske

4 om effektiv ressursutnyttelse av restkapasitet eller ønske om å kunne lyse ut hele stillinger er legitime prioriteringer og innenfor offentlig sektors handlingsrom. Vi vil i det følgende kommentere flertallsforslagene, før vi gir eksempler på praktiske konsekvenser av tiltakene. Vi legger til grunn at det er unødvendig å kommenterer forslaget om en generell utskillingsplikt, da dette ikke har flertall. Fagforbundet er enige med utvalgsmedlem Reegård om at det ikke bør innføres tiltak som går lengre enn det som er nødvendig for å overhold eksisterende regelverk for offentlig støtte. Vi er bekymret for at flertallsforslaget med et markedsaktørprinsipp kan utfordre handlingsrommet til offentlige aktører som driver økonomisk aktivitet i en EØS-rettslig forstand. Vi oppfatter at forslaget om innføring av et markedsprinsipp skal få generell anvendelse. Prinsippet vil dermed være førende utover rekkevidden av statsstøttereglene. Markedsaktørprinsippet kan dermed også få betydning der offentlige virksomheter opererer i et lokalt marked, også når samhandelsvilkåret ikke er oppfylt. Dette vil kreve at offentlige virksomheter har samme krav til avkastning som kommersielle aktører, selv om motivasjonen for aktiviteten ikke er kommersiell. Vi oppfatter at dette i ytterste konsekvens kan gå ut over lokale myndigheters handlingsrom til å ivareta sektorpolitiske hensyn liksom å sikre god kollektivtransport, beredskapshensyn, postomdeling osv. Det kan også berøre virksomheter som driver utvidet egenregi og ønsker å benytte restkapasiteten sin. Dette til tross for at denne type virksomhet allerede i dag er begrenset, for å hindre at aktiviteten påvirker markedet. Tiltak som krav om separate regnskaper på avgrenset aktivitet og skattlegging av offentlige virksomheter kan gi store administrative og byråkratiske kostnader. Dette kan føre til bortfall av tilbud til innbyggerne og sløsing med offentlige ressurser dersom ledig kapasitet blir stående ubrukt. Kommuner finansieres i hovedsak gjennom bevilgninger fra staten. Det betyr at kommuner finansieres av skatt betalt av innbyggere og næringsliv. Konkret kommer nesten 80 % av kommuners inntekter som overføringer fra staten, inklusive momskompensasjonsordningen. Skatt brukes for å finansiere offentlige velferdstjenester i kommunene. Det blir derfor et paradoks om kommunen som skatteinnkrever og velferdsleverandør blir tvunget til å betale skatt til seg selv. Skattlegging vil medføre fordyring og byråkratisering. Å tildele Konkurransetilsynet myndighet til å vedta pålegg om utskilling, omorganisering, sanksjoner eller andre tiltak er svakt begrunnet. For det første har ESA denne funksjonen i dag, og det er ingen dokumentasjon på at det blir klaget for lite til ESA. Vi er også enige med Konkurransedirektør Lars Sørgard i at dette er lite hensiktsmessig. Sørgard mener at dette kan svekke Konkurransetilsynets arbeid med dagens oppgaver blant annet fordi konkurransereglene og statsstøtteregelverket har ulike formål. Han uttaler til Dagens Næringsliv, 28. februar 2018, at «Vårt samfunnsoppdrag er å fremme konkurranse som er til fordel for forbrukere og næringsliv. Min bekymring er at håndhevingen av konkurransereglene vil svekkes hvis vi får oppgaver med andre formål. Vår konkurranseoppmerksomhet kan vannes ut» sier han. Han sier videre at «En av de store forskjellene mellom konkurransereglene og statsstøttereglene er at sistnevnte gjelder det offentliges handlingsrom i mye større grad enn konkurransereglene. Det er klart at det ikke er lett for en norsk tilsynsmyndighet å skulle drive tilsyn med andre offentlige myndigheter på ganske politisk betente områder». I tillegg mener vi at myndigheten som er forslått lagt til Konkurransetilsynet vil gripe inn i kommunenes suverenitet og selvstyre.

5 Eksempler på mulige praktiske konsekvenser Det er en svakhet ved rapporten at den i altfor liten grad utreder konsekvensene av tiltakene arbeidsgruppens flertall foreslår. De administrative byrdene og kostnadene kan rett og slett overstige inntektene, og føre til at kommunene dermed ikke kan tilby tjenestene til lokalbefolkningen, eller at tilbudet blir for dyrt, uten at innbyggerne har et reelt alternativ. Innføring av et markedsprinsipp kan også føre til tjenesten blir for dyr for innbyggerne, fordi prisen må tilpasses markedet. For å ta et eksempel: Selv om befolkningen kan tenkes å benytte seg av lørdagsbading i den kommunale svømmehallen, betyr ikke dette nødvendigvis at familiene har økonomisk kapasitet til å ta med familien på et kommersielt spa. Kommunale svømmehaller er mye brukt, og vi antar at dette har en utjevnende sosial effekt, som i liten grad er en reell konkurrent til mer kommersielle badetilbud. Et annet eksempel er kultursektoren. Utvalget nevner kommunenes musikk- og kulturskoler som et eksempel på en mulig konkurranseflate (s. 30), og begrunner dette med at det i enkelte kommuner finnes private musikkskoler, barneteater o.l. som delvis tilbyr de samme tjenestene som de kommunale kulturskolene. Eksempelet viser hvor oppkonstruerte enkelte av utvalgets problemstillinger er. Kulturskoletilbudet i kommunene er etablert for å sikre barn og unge et kulturtilbud som både er rimelig og tilgjengelig for alle. Alternativet mange steder er at barnog unge ikke vil få et tilbud fordi det blir for byråkratisk krevende og for dyrt. I de fleste kommuner er dette subsidiert og kan ikke sies å være en inntektskilde for kommunen. Skolefritidsordningen er et annet eksempel som er vurdert som gråsone i rapporten. Skolefritidsordningen er en tjeneste hjemlet i Opplæringsloven som bidrar til sosial utjevning, inkludering og integrering, og legger til rette for arbeidslivet. Oslo kommune prioriterer denne tjenesten så høyt at de velger å subsidiere kostprisen, slik at tilbudet er gratis i deler av byen. At kommersielle aktører ønsker å tilby et tilbud på samme tidspunkt er ikke en grunn til å pålegge offentlig sektor økte utgifter. Det er også mulig at dette kan utfordre Kirkelig fellesråds stell av enkeltgraver. De tilbyr stell av gravplasser mot et liten sum. Samtidig vet vi at det er noen kommersielle aktører som leverer slike tjenester. Antageligvis ville det bli utfordrende for Kirkelig fellesråd å etterleve kravene fra arbeidsgruppen dersom de i ytterste konsekvens skulle bli innført på slike områder. Våre medlemmer i avfallssektoren melder om at det allerede eksisterer et press på det offentlige fra det private, når det gjelder konkurranseflater og like vilkår. Dette til tross for at denne sektoren allerede har detaljerte reguleringer for å avgrense vesentlig kryss-subsidiering og samhandelspåvirkning. Kommunene strekker seg langt for å skille ut enheter og ha separate regnskap. Tiltakene som er foreslått vil føre til ytterligere byråkratisering og et mer komplisert av regelverket. I avfallssektoren er vi kjent med problemstillinger om hvorvidt kommunalt eide selskaper som opererer i næringsmarkedet, oppnår konkurransefordeler gjennom samlokalisering med andre kommunale selskaper. Store kommuner som Tromsø, Bergen og Trondheim har aksjeselskaper som er eid av kommunen, som foretar innsamling av det kommunale avfallet. En del kommuner driver dessuten innsamling av næringsavfall i tillegg til husholdningsavfall. Disse virksomhetene er ofte samlokalisert og har noe felles infrastruktur(støttetjenester) med resten av driften og beskyldes for kryss-subsidiering. Dette til tross for at de er separate enheter med

6 atskilt regnskap. Hvis det ikke lenger er tilstrekkelig å være selskapsrettslig atskilt, men man må ha dobbelt opp av alle interne funksjoner som regnskap, lagerhold, lønn etc. for å fullstendig avgrense alle fordeler, ville det fordyre driften og medføre en mindre effektiv offentlig ressursutnyttelse. EØS-avtalen legger føringer på hvordan offentlig sektor kan opptre i forhold til et marked, og dette er vi innforstått med. Vi mener likevel at det fokuseres for ensidig på de kommersielle aktørenes vilkår og interesser, og for lite å fellesskapets behov og effektiv offentlig ressursbruk. Det må gå en grense for hvor langt det offentlige skal strekke seg for å operere under like vilkår som kommersielle - når kommersielle har andre muligheter og fordeler enn det offentlige på andre områder. Store selskaper som RenoNorden gir for eksempel konsernbidrag på mange millioner til sine søsterselskaper for at de skal kunne vinne nye anbud og markedsandeler. Livsviktige oppgaver som vann, avløp, renovasjon etc. er kommunale oppgaver og bør utføres i kommunal regi. Selvkostprinsippet gjør at overskudd blir tilbakeført til kommunens innbyggere i form av lavere gebyr eller nye og mer miljøvennlige avfallsløsninger i stedet for at overskuddet utbetales til eiere. Dette handlingsrommet må vi ivareta. Oppsummering Om Norge og norske kommuner skal følge utvalgets forslag kan konsekvensen i mange tilfeller bli en mindre effektiv utnyttelse av samfunnets ressurser. Offentlige svømmehaller vil stå tomme i helgene fordi de administrative kostnadene blir for store. Offentlige gravplasser vil ikke kunne tilby stell av graver, og kulturskoletilbudet i norske kommuner vil svekkes. For mange kommuner er disse aktivitetene måter å bruke skatteinntektene på en mest mulig effektiv måte. Motivasjonen kan være for å ivareta sektorpolitiske behov, samfunnshensyn, inkluderings- og utjevningstiltak, sikre kulturmangfold, å sikre at ansatte kan jobbe i fulle og hele stillinger, eller det kan være for å utnytte ledig kapasitet f.eks. i svømmehallen. I de fleste av tilfellene som er nevnt over vil ikke et privat tilbud komme inn i stedet, det vil heller føre til en svekkelse av tjenestetilbudet til innbyggerne i norske kommuner. Fagforbundet mener at dette er unødvendige og omfattende tiltak som skal løse relativt små og få utfordringer. Disse utfordringene kan løses på enklere måter, uten at det går på bekostning av kommuneøkonomi og innbyggernes tjenestetilbud. Vi mener at det vil være en bedre løsning og mer kostnadseffektiv løsning å styrke veiledningen og informasjon for å sikre etterlevelse av eksisterende regelverk. Med hilsen FAGFORBUNDET Mette Nord (sign) Forbundsleder Gunn Karin Gjul (sign) Avdelingsleder, Samfunnsområdet Dette brevet er godkjent elektronisk i Fagforbundet og har derfor ingen signatur.