SSØs regelverksforvaltning i 2007 Senter for statlig økonomistyring 10. mars 2008

Transkript

1 SSØs regelverksforvaltning i 2007 Senter for statlig økonomistyring 10. mars 2008 RAPPORT 3/2008

2 Innledning Innholdsfortegnelse 1. Innledning Unntakssøknader og henvendelser Behandlede søknader om unntak Henvendelser om fortolkning og forståelse av regelverket Tiltak Rapporter og gjennomganger Bestemmelsene vs bokføringsloven med forskrift Tilleggskriterier for opprettelse av valutakonto Bestemmelsenes robusthet mht. e-handel Økonomiforvaltningen i statlige virksomheter Riksrevisjonens Dokument nr Brukerundersøkelse på forvaltningsområdet Andre tema og tjenester SSØ har arbeidet med i Makulering av papirbilag som er skannet Inntekter på Ordsøk Virksomhetsstyring på Ordsøk Norsk standard for elektronisk fakturering Ofte stilte spørsmål Avsluttende kommentarer SSØs regelverksforvaltning i 2007 Side 2

3 Innledning 1. Innledning Formålet med denne rapporten er å gi en samlet oversikt og gjennomgang av: - unntakssøknader fra Økonomiregelverket 1 som Senter for statlig økonomistyring (SSØ) har behandlet - henvendelser fra departementer og andre statlige virksomheter om fortolkning og forståelse av regelverket og SSØs oppfølging av disse henvendelsene Rapporten inneholder videre en oversikt over ulike tiltak som er iverksatt gjennom året som del av SSØs forvaltningsoppgave. På grunnlag av den løpende forvaltningen av regelverket, gir SSØ også en vurdering av robustheten i regelverket og av behovet for å gjøre endringer. Rapporten gjelder 2007, men inneholder også sammenlikninger for årene Kilde for rapporten er i hovedsak SSØs behandling av regelverkssaker. Dette innebærer at rapporten må ses i sammenheng med andre informasjonskilder når en skal gjøre samlede vurderinger f.eks. av status for økonomistyringen i statlige virksomheter. SSØ ivaretar forvaltningen av regelverket for økonomistyring i staten på grunnlag av delegert myndighet fra Finansdepartementet. Finansdepartementet fastsetter prinsipper og standarder og tar beslutning i prinsipielle saker. Finansdepartementet ivaretar også forvaltningsansvaret for bestemmelsene om departementenes styring av underliggende virksomheter, etatsstyringen (Bestemmelsene kap. 1). SSØ gir råd til Finansdepartementet innenfor Økonomiregelverket. SSØs saksbehandling og utviklingsaktiviteter knyttet til Økonomiregelverket ivaretas av Forvaltnings- og analyseavdelingen, Seksjon for regelverksforvaltning. Samlet ressursbruk til dette formålet, inkl. tilbudet overfor departementer og statlige virksomheter om grunnopplæring i regelverket, budsjettering og regnskapsføring, anslås til i størrelse 3 årsverk i Dette er på nivå med SSØ har opprettet en egen e-postadresse som kan benyttes ved alle henvendelser om regelverket for økonomistyring i staten (regelverk@sfso.no). Kapittel 2 inneholder en oversikt over unntakssøknader og henvendelser som er behandlet i I kapittel 3 oppsummeres igangsatte og planlagte tilretteleggingstiltak fra SSØ, mens kapittel 4 inneholder noen avsluttende kommentarer. 2. Unntakssøknader og henvendelser 2.1 Behandlede søknader om unntak SSØ behandler søknader om unntak fra Økonomiregelverket. Søknadene fremmes av fagdepartementene på vegne av sin sektor. Tabell 1 gir en oversikt over unntakssøknadene som SSØ behandlet i Reglement for økonomistyring i staten, Reglementet, og Bestemmelser om økonomistyring i staten, Bestemmelsene. SSØs regelverksforvaltning i 2007 Side 3

4 Unntakssøknader og henvendelser Tema (kapittelnummer i parentes) Antall søknader Antall unntak gitt Styring (2) Felles standarder og systemer (3) Økonomisystem, bokføring, dokumentasjon og oppbevaring Organisering av økonomioppgaver (4) 1 1 Lønn (5) 2 2 Anskaffelse (5) Inntekt (5) Tilskudd (6 og 7) Garantier (8) Annet Sum antall søknader/unntak gitt Tabell 1: Unntakssøknader i 2007 fordelt etter kapittel i Bestemmelsene En stor del av søknadene faller innenfor temaet felles standarder og systemer, og mer konkret betalingsformidling. Dette er et område hvor det i regelverket finnes krav om bruk av felles standarder i form av å plassere midler innenfor statens konsernkontoordning og benytte rammeavtaler som staten ved SSØ har inngått med utvalgte banker. Avviket mellom antall søknader og antall unntak som er gitt, skyldes en søknad fra Kunnskapsdepartementet på vegne av Norges forskningsråd, hvor det ble søkt om at midler til forskning gitt dels fra private og dels fra staten kunne holdes utenfor statens konsernkontoordning. Søknaden ble avslått. Nedenfor gis det en kort beskrivelse av unntakssøknadene i Felles standarder og systemer Søknadene innenfor området felles standarder og systemer er i hovedsak knyttet til unntak fra konsernkontosystemet i Norges Bank og ønsker om å opprette valutakonto. Følgende unntak ble gitt: - 8 unntak ble gitt for deltakelse i EU-prosjekter der virksomhetene er koordinator for prosjektene. Disse søknadene kommer fra universitets- og høgskolesektoren. - Samferdselsdepartementet søkte på vegne av Jernbaneverket om konto i NOK utenfor konsernkontoordningen til bruk ved handel av strøm via Nord Pool, hvor en forutsetning er å ha trekkrettighet på kontoen. Unntak ble gitt til Samferdselsdepartementet søkte videre om at Statens vegvesen kunne opprettholde bankkonti utenfor statens konsernkontoordning for deponering av grunnerstatninger. Unntak ble gitt til Finansdepartementet søkte om at SSB skulle få benytte lokale bankkonti i Albania og Malawi til driftsog administrasjonsmidler i forbindelse med pågående samarbeidsprosjekter via NORAD. Søknaden ble innvilget. Økonomisystem, bokføring, dokumentasjon og oppbevaring Arbeids- og inkluderingsdepartementet søkte to ganger om forlenget frist for NAV til å benytte lønnssystemet SLP. Søknadene ble innvilget til Organisering av økonomioppgavene Olje- og energidepartementet søkte på vegne av Petoro om fornyet unntak for å benytte ikke-statlig virksomhet til regnskapstjenester knyttet til Statens direkte økonomiske engasjement i petroleumsvirksomheten (SDØE). Søknaden ble innvilget. SSØs regelverksforvaltning i 2007 Side 4

5 Unntakssøknader og henvendelser Tabell 2 gir en oversikt over innvilgede unntak i perioden , fordelt på varighet. Hovedregelen er at alle unntak gis med en maksimal varighet og at denne settes til inntil 5 år. Det må søkes på nytt når denne fristen er utløpt dersom departementet ønsker å videreføre unntaket. Unntak gjelder til og med: Unntak er gitt i: Varig unntak 1 9 Sum antall gitte unntak Tabell 2: Antall gitte unntak per år, fordelt på det året de gjelder til For årene er det i tabellen bare tatt med unntak med varighet til 2007 eller senere. I tre av sakene fra 2007 ble det innvilget en unntaksperiode på henholdsvis 8 og 9 år, mot normalt inntil 5 år. Petoro fikk unntak fra regelverket til for å kunne videreføre bruk av ikke-statlig virksomhet til regnskapstjenester (med utgangspunkt i avtaleperiode med tjenesteleverandør). Senter for internasjonalisering av høyere utdanning (SIU) fikk unntak til for å opprette valutakontoer knyttet til koordinatorfunksjon i EU-prosjekt med samme varighet. Statens vegvesen fikk unntak til for å kunne opprettholde bankkonti knyttet til deponering av grunnerstatninger utenfor konsernkontosystemet. Per inngangen til 2008 var 54 unntak fortsatt gyldige, hvorav 10 i form av varige unntak. Av de 54 unntakene gjaldt 34 valutakonto. Antall gyldige unntak økte noe i 2007, fra 49 ved inngangen til året. Økningen skyldes et økt antall valutakonti utenfor konsernkontosystemet i Norges Bank (men innenfor rammeavtalene som staten, ved SSØ, har inngått med utvalgte banker). SSØs regelverksforvaltning i 2007 Side 5

6 Unntakssøknader og henvendelser Tabell 3 viser søknader i årene fordelt på departement søknadene kom fra. Søknad behandlet i/ departement 2 Arbeids- og inkluderingsdepartementet Barne- og likestillingsdepartementet 1 1 Finansdepartementet Fiskeri- og kystdepartementet 3 Fornyings- og administrasjonsdepartementet 1 Forsvarsdepartementet 3 1 Helse- og omsorgsdepartementet 2 Kultur- og kirkedepartementet 1 Kommunal- og regionaldepartementet 3 Kunnskapsdepartementet Landbruks- og matdepartementet 1 5 Nærings- og handelsdepartementet Olje- og energidepartementet Samferdselsdepartementet Utenriksdepartementet Sum antall søknader Sum antall gitte unntak Tabell 3: Søknader om unntak fordelt på departement og år Kunnskapsdepartementet er det departementet som har fremmet flest unntakssøknader. Hovedforklaringen på dette er at de har mange søknader fra universitets- og høgskolesektoren om bruk av valutakonto ved internasjonale forskningsprogrammer. Det er bare to departementer som ikke har fremmet unntakssøknader i perioden , Justis- og politidepartementet og Miljøverndepartementet. Det fremgår av tabellen at antall unntakssøknader var vesentlig lavere i 2006 og 2007 enn i de to foregående årene. Søknadsomfanget i 2004 og 2005 var uvanlig høyt pga. at alle departementer måtte søke om nye unntak etter at et revidert økonomiregelverk trådte i kraft (med visse overgangsbestemmelser). Av de 14 unntakene gitt i 2007, var 6 søknader om forlengelse av tidligere unntak gitt av Finansdepartementet eller SSØ. 2.2 Henvendelser om fortolkning og forståelse av regelverket SSØ behandler en rekke henvendelser om fortolkning av regelverket. I 2007 har vi dokumentert totalt 59 slike saker 3. Tabell 4 inneholder en samlet oversikt over henvendelsene som er dokumentert. I hovedsak er det spørsmål som departementene og virksomhetene sender per e-post og som SSØ besvarer skriftlig. 2 Departementsstrukturen og navnene er endret fra 2004 til 2007, og søknadene er plassert etter ny struktur. 3 Henvendelser som kan løses ved rene henvisninger til regelverket eller som gjelder velkjente problemstillinger, dokumenteres normalt ikke og inngår derfor ikke i dette tallet. SSØs regelverksforvaltning i 2007 Side 6

7 Unntakssøknader og henvendelser Tema (kapittelnummer i Bestemmelsene) Styring (1-2) Betalingsformidling (3) Bokføring, dokumentasjon, oppbevaring, organisering av økonomioppgaver (4) Lønn (5.2) Anskaffelser (5.3) Inntekter (5.4) Tilskudd (6-7) Annet Sum antall henvendelser Tabell 4: Antall henvendelser om fortolkning av regelverket Antall dokumenterte henvendelser har gått noe ned fra 2006 til Dette kan være noe tilfeldig og avhenge av variasjoner i terskel for å registrere henvendelsene (se fotnote 3). Det kan også ha sammenheng med utbyggingen av SSØs internettbaserte veiledningsmateriell, der flere spørsmål enn tidligere nå kan løses av virksomhetene selv eller ved en enkel henvisning fra SSØ (jf. omtale av Ordsøk i pkt. 3.2). Med utgangspunkt i temainndelingen i tabell 4, vil vi nedenfor kort oppsummere innholdet i henvendelsene i Svarene fra SSØ på spørsmålene som er reist, vil på flere punkter fremgå av veiledningsmateriell som finnes på SSØs hjemmesider (først og fremst gjennom Ordsøk). Henvendelsene brukes også som grunnlag for å videreutvikle veiledningsmateriellet og ytterligere stikkord på Ordsøk vil bli lagt ut i Styring Henvendelsene under styring omhandler i all hovedsak transaksjonskontroller. Omfanget av slike henvendelser har vært litt varierende. De fleste dreier seg om attestasjon, delegering av fullmakter, og utøvelse og dokumentasjon av budsjettdisponeringsmyndighet. Betalingsformidling Henvendelser om betalingsformidling til Forvaltnings- og analyseavdelingen i SSØ har berørt områder som bruk av håndkasser for inn- og utbetaling, valutasikring, hvem som dekker omkostningene ved betalinger, betaling til utlandet og etterfylling av valutakonti. Konsernsystemavdelingen i SSØ tar i hovedsak alle henvendelser som gjelder forvaltning av rammeavtalene mellom staten og banker for kontohold og betalingsformidling og til retningslinjene for oppgjørskonti i Norges Bank (Finansdepartementets rundskriv R-104). Virksomhetens økonomisystem, bokføring, dokumentasjon og oppbevaring Henvendelsene under dette temaet kan oppsummeres til: - Bokføring og kontering o Virksomheter har kommet med spørsmål om bokføring av arbeidsgiveravgift, delleveranser, dagbøter, bonus og rabatter, gaver til staten, husleie, renter og gebyrer, omdisponeringer og korreksjoner. o I tilfeller der utøvd budsjettdisponeringsmyndighet dokumenteres på tidspunktet for avtale/bestilling, er det reist spørsmål om alle endringer av ordre fra den opprinnelige avtalen/bestillingen må godkjennes på nytt av person(er) med budsjettdisponeringsmyndighet. - Oppbevaring o Virksomheter har kommet med spørsmål om hva som skal kunne presenteres i løpet av oppbevaringsperioden for regnskapsmateriale, og dermed hvilke applikasjoner som ev. må være tilgjengelige i denne perioden. Dette er aktuelt når man går over til nytt økonomisystem/nye applikasjoner i økonomisystemet i løpet av oppbevaringsperioden og ikke konverterer lagringsdataene. Videre har det vært spørsmål om hvilke lønnsopplysninger som skal lagres, SSØs regelverksforvaltning i 2007 Side 7

8 Tiltak hvilke bilag som er offentlig tilgjengelig, om hvor lenge pakksedler skal oppbevares og hva som skal oppbevares av regnskapsmateriale knyttet til lønn. - Bruk av tjenesteleverandører (jf. Bestemmelsene punkt 4.5): o Spørsmålene har vært knyttet til bruk av privat tjenesteyter til fakturering og om bruk av inkassobyrå. Nytt veiledningsmateriale på dette området planlegges lagt ut på Ordsøk Lønn I all hovedsak gjelder dette henvendelser om krav til elektronisk signatur på reiseregninger og dokumentasjon av reiseregninger. Anskaffelser Her har det vært spørsmål om man kan forskuddsbetale og ev. når dette kan gjøres. Det er behandlet i Ordsøk, men vil få en utdypning i Inntekter Henvendelser under dette temaet er i all hovedsak knyttet til bestemmelser om oppfølging av krav, herunder å stille innkrevingen i bero og ettergivelse. Nytt veiledningsmateriale er lagt ut på Ordsøk (jf. omtale i pkt. 3.2). Tilskudd Henvendelser om tilskuddsordninger omhandler blant annet spørsmål om tilbakebetaling av tilskudd, avskrivning av tilskuddsmidler og tilskudd til aksjeselskaper. 3. Tiltak 3.1 Rapporter og gjennomganger Bestemmelsene vs bokføringsloven med forskrift SSØ sluttførte i 2007 en gjennomgang av bokføringsreglene i økonomiregelverket sett opp mot bokføringslovens bestemmelser. Gjennomgangen var konsentrert om områdene bokføring, økonomisystem, spesifikasjoner, dokumentasjon og oppbevaring, jf. kapittel 3, 4 og 5 i Bestemmelsene. I hovedtrekk viste gjennomgangen at det ikke er behov for å gjøre endringer eller presiseringer i selve Bestemmelsene, med unntak av oppbevaringskravet knyttet til inngående pakkseddel (jf. Bestemmelsene pkt d). SSØ tilrådde imidlertid overfor Finansdepartementet at det vurderes å fastsette et rundskriv som omhandler dokumentasjonskrav knyttet til salg av varer og tjenester og lønn. En slik vurdering foretas i Tilleggskriterier for opprettelse av valutakonto Blant annet på bakgrunn av det omtalte omfanget av unntak for opprettelse av valutakonti utenfor statens konsernkontosystem, er SSØ i ferd med å vurdere om det bør fastsettes tilleggskriterier ved søknadsbehandlingen knyttet til risiko. For å kunne vurdere risiko vil det være nødvendig å få opplysninger om både valutasort og beløp. Vurderingen planlegges sluttført våren Bestemmelsenes robusthet mht. e-handel Finansdepartementet ga i tildelingsbrevet for 2007 SSØ i oppgave å vurdere om Økonomiregelverket er robust mht. ulike løsninger for e-handel. SSØ har konkludert med at regelverket synes å være tilstrekkelig robust mht. ulike e-handelsløsninger. Det er ikke behov for å endre Bestemmelsene på nåværende tidspunkt ut fra hensynet til bruk av slike løsninger. SSØ vil imidlertid i 2008 vurdere om det i fortolkningen av Bestemmelsene er behov for å tydeliggjøre definisjonen i Bestemmelsene kap. 4 av et hjelpesystem. SSØs regelverksforvaltning i 2007 Side 8

9 Tiltak Økonomiforvaltningen i statlige virksomheter SSØ gjennomførte i november 2007 en spørreundersøkelse på oppdrag fra Finansdepartementet om organisering av økonomiforvaltningen i statlige virksomheter. Formålet med kartleggingen var - primært å fremskaffe informasjon om håndteringen av fakturaer i staten - sekundært å oppdatere informasjonsgrunnlaget om sentralisering/desentralisering av økonomifunksjon i ulike statlige virksomheter Resultatene fra spørreundersøkelsen og analyse av resultatene vil bli presentert i SSØs rapportserie i løpet av våren Riksrevisjonens Dokument nr. 1 SSØ har vurdert Riksrevisjonens Dokument nr. 1 for regnskapsåret 2006 for bl.a. å se om Riksrevisjonens merknader har betydning for regelverksforvaltningen hos SSØ. Gjennomgangen konkluderer med at Dokument nr. 1 ikke inneholder merknader som tilsier behov for å klargjøre eller endre prinsippene og standardene i Reglement for økonomistyring i staten med tilhørende bestemmelser og rundskriv Brukerundersøkelse på forvaltningsområdet SSØ har i 2007 gjennomført en undersøkelse hvor brukerne av SSØs tjenester innenfor forvaltnings- og analyseområdet skulle ta stilling til bl.a. kvaliteten og nytten av SSØs kurs, veiledere og rådgivning. Resultatene er gjennomgående gode, samtidig som undersøkelsen gir viktig informasjon for å kunne videreutvikle SSØs tjenester. Det vises til SSØ-rapport 2/2008 (tilgjengelig på SSØs hjemmesider under Publikasjoner og rapporter). 3.2 Andre tema og tjenester SSØ har arbeidet med i Makulering av papirbilag som er skannet SSØ har i 2007 vurdert når papirbilag som er skannet, kan makuleres slik at bare det elektroniske bilaget oppbevares. SSØ har konkludert med at under visse forutsetninger kan papirbilagene makuleres etter at det er tatt backup av det elektroniske bilaget. På grunnlag av vurderingen er det lagt ut nytt veiledningsmateriell på våre hjemmesider under Ofte stilte spørsmål Inntekter på Ordsøk Mange henvendelser kan besvares med utgangspunkt i omtale på veiledningsmaterialet Ordsøk ( I 2007 har den største videreutviklingen av Ordsøk skjedd innenfor temaet inntekter, med en helhetlig og mer utfyllende fremstilling av stikkord som oppfølging av krav, stille innkrevingen i bero, ettergivelse av krav, foreldelse av krav og uerholdelige krav Virksomhetsstyring på Ordsøk Virksomhetsstyring er opprettet som nytt tema i Ordsøk. Arbeidet bygger på veilederen i resultatmåling og metodedokumentet i risikostyring. Informasjon om bl.a. effektivitet, kvalitet, mål- og resultatstyring, resultatmål og styringsparametere er så langt lagt inn. Temaet bygges ut videre i Norsk standard for elektronisk fakturering SSØ har deltatt i en arbeidsgruppe i regi av Standard Norge med oppgave å komme med forslag til en standard for elektroniske fakturaer. Arbeidet med forslag til standard ble avsluttet i desember Standard Norge vil forvalte en standard, som vil være frivillig å bruke Ofte stilte spørsmål Vi har etablert en internettside som skal inneholde fortolkninger fra SSØ av regelverket. Siden vil bli utvidet med spørsmål vi observerer blir stilt ofte eller der vi mener det kan være behov for å utdype forståelsen av Økonomiregelverket. SSØs regelverksforvaltning i 2007 Side 9

10 Avsluttende kommentarer 4. Avsluttende kommentarer 1. SSØ har i 2007 fått på plass flere nye, viktige informasjonskilder vedr. økonomistyring i staten: Både den omtalte brede brukerundersøkelsen på forvaltningsområdet og en spørreundersøkelse om økonomiforvaltningen 4 som ble gjennomført høsten 2007, gir ny kunnskap om bl.a. kjennskap til Økonomiregelverket og om organisering av fakturahåndteringen i statlige virksomheter. 2. Den nevnte brukerundersøkelsen viser at tilsatte i virksomhetene (inklusive departementene) oppfatter at de kjenner til Økonomiregelverket for staten. 85 pst. av de spurte krysset av kategoriene 4 og 5 på dette spørsmålet (på en femdelt skala fra (1) helt uenig til (5) helt enig). 3. SSØs oppmerksomhet har vært rettet, og rettes fortsatt, mot formidling av prinsippene og standardene i regelverket og mot tilretteleggingstiltak i form av gode eksempler, veiledningsmateriell, felles tilbud om grunnopplæring, rådgivning mv. Dette bygger på at utfordringene for statlige virksomheter etter SSØs vurdering i større grad er knyttet til god tilpasning til regelverket enn til innholdet i regelverket og kunnskap om dette. 4. Ordsøk vurderes å være den viktigste enkeltstående informasjons- og veiledningskanalen som SSØ har om regelverket for økonomistyring i staten. Det ble i 2007 registrert i størrelsesorden besøk på disse sidene. SSØ arbeider som omtalt med utbygging og supplering av Ordsøk på flere områder. 5. SSØ har i 2007 ikke identifisert områder hvor det er behov for vesentlige eller snarlige endringer i Økonomiregelverket, vurdert ut fra unntakssøknader og henvendelser til SSØ. Reglementet og Bestemmelsene vurderes i den forstand fortsatt som robuste. 6. En medvirkende årsak til at Reglementet og Bestemmelsene er ganske robuste mht. behov for endringer, er fleksibiliteten som ligger i bruken av rundskriv. Finansdepartementet har i 2007 gjort enkelte presiseringer i rundskrivene R-104 om oppgjørskonti og R-111 om belastningsfullmakter. 4 Resultater og analyser på grunnlag av denne spørreundersøkelsen vil bli publisert i SSØs rapport-serie i løpet av våren SSØs regelverksforvaltning i 2007 Side 10