Statens sivilrettsforvaltning viser til Justisdepartementets høringsbrev av 26. mai 2017.

Transkript

1 Justis- og beredskapsdepartementet Pb 8005 Dep 0030 OSLO Deres dato Deres referanse Vår referanse Vår dato 2017/1487 VDA Høring - NOU 2017: 8 Særdomstoler på nye områder Statens sivilrettsforvaltning viser til Justisdepartementets høringsbrev av 26. mai Vi har vurdert forslagene ut fra vår rolle som overordnet ansvarlig for rettshjelpsområdet, og i lys av at Statens sivilrettsforvaltning utøver sekretariatsfunksjonen for Barnesakkyndig kommisjon. 1. Behandling av barnesakene Statens sivilrettsforvaltning viser til utvalgets forslag om at det bør høre under tingrettene å avgjøre ikke bare saker om foreldretvister, men også saker om tvang etter barnevernsloven som førsteinstans. Forslaget vil medføre at fylkesnemndenes oppgaver overføres til de alminnelige domstolene. Vi har merket oss at forslaget om å overføre saker om tvang etter barnevernloven til tingretten, vil innebære noe lavere utgifter til fri rettshjelp. jf. utredningens pkt Vi vil i den forbindelse bemerke at vi generelt ser det som et mål å begrense den totale ressursbruken, herunder kostnadene til advokatbistand i de aktuelle sakene. Vi viser i den forbindelse til Menon-rapporten (publikasjon nr. 10/2016) der det fremgår at det har vært en betydelig økning i kostnadene til fri sakførsel (kapitel 470) i perioden Det er spesielt utgiftene i barnevernssaker for fylkesnemndene og de alminnelige domstolene, samt saker etter barneloven som står for økningen. I 2014 utgjorde utgiftene til fri sakførsel for domstolene om lag halvparten av de totale utgiftene under kapitel 470 post 01 fri rettshjelp. Det er i hovedsak en økning i antall overprøvinger av tvangsvedtak fattet av fylkesnemndene som er årsaken til kostnadsveksten til fri sakførsel i domstolen. Konsekvenser for rettshjelp og salær: Vi finner grunn til å bemerke at en overføring av tvangssakene fra fylkesnemndene til tingrettene, vil få visse konsekvenser for behandlingen av spørsmål om rettshjelp og salær i de aktuelle sakene. Det følger av rettshjelploven 17 tredje ledd nr. 3 jf. rettshjelpforskriften 4-1 at fri sakførsel uten behovsprøving skal innvilges av fylkesnemndene. Videre følger det av rettshjelploven 26 at fylkesnemndas vedtak etter rettshjelploven kan påklages til Postadresse Postboks 8027 Dep 0030 Oslo Kontoradresse Holbergsgate 1 Org. nr Telefon Saksbehandler Vivi Danielsen Direktetelefon E-post vivi.danielsen@sivilrett.no post@sivilrett.no

2 departementet. Denne kompetansen er delegert til States sivilrettsforvaltning. Tilsvarende følger det av salærforskriften 13 annet ledd at fylkesnemndenes salærfastsettelser kan påklages til Statens sivilrettsforvaltning. Når det gjelder avgjørelser etter rettshjelploven som er truffet av en domstol, så er disse gjenstand for anke til overordnet domstol. Tilsvarende gjelder avgjørelser truffet av en domstol i medhold av salærforskriften. Dersom saker om tvang etter barnevernsloven overføres til tingretten, vil følgelig også rettshjelp- og salærsakene måtte overføres fra forvaltnings- til domstolsporet. Dette innebærer for det første at Statens sivilrettsforvaltnings ikke lengre vil være klageorgan for avgjørelser som gjelder rettshjelp og salær i tvangssaker. Vi behandler årlig ca. 50 slike saker, hvorav de fleste gjelder spørsmål om dekning av salær og reiseutgifter. Sakene gjelder for øvrig i hovedsak opphevelse av bostedsforbehold og oppnevning av prosessfullmektig, herunder ofte spørsmål om tolkning av gjeldende regelverk. Statens sivilrettsforvaltning har for øvrig nær kontakt med fylkesnemndene og holder regelmessig foredrag om rettshjelp og salær for disse. Vi antar at det er hensiktsmessig at den del av virksomheten som gjelder opplæring av nye fylkesnemndsledere i rettshjelp og salær videreføres i forhold til og nye dommere i domstolene. En overføring av salærsakene til domstolen vil for øvrig reise spørsmål om hvilket betalingssystem som skal benyttes, dvs. om advokatens salær for arbeid med tvangssakene skal betales i form av en stykkpris eller etter faktisk medgått tid. I saker for fylkesnemnda har parten krav på fri sakførsel uten behovsprøving, dvs. uavhengig av inntekt og formue. Hovedregelen er at advokatens arbeid betales i form av en stykkpris, jf. stykkprisforskriften 6 første ledd nr. 2. I tvangssaker for domstolen har også parten krav på fri sakførsel. Advokatens arbeid betales imidlertid etter faktisk medgått tid, jf. salærforskriften 7. Statens sivilrettsforvaltning mener det stykkprissystemet som i dag benyttes i fylkesnemndssaker bør videreføres dersom tvangssakene overføres til tingretten i første instans. Vi viser i den forbindelse til at systemet synes å fungere godt, og at det er få klagesaker som gjelder salærets størrelse. Dette indikerer at stykkprisen synes å treffe godt, hvilket også underbygges av at den er basert på faktisk gjennomsnittlig tidsbruk i de aktuelle sakene. Betaling etter stykkprissatser er i tillegg forutsigbar og gir samme betaling for likeartet arbeid. En salærfastsettelse som beror på en skjønnsmessig vurdering, er for øvrig mer tidkrevende enn salærfastsettelse basert på stykkprisbetaling. Dessuten vil salæret som utbetales for likeartet arbeid variere. Vi mener at også overprøving av tvangssaker i lagmannsretten vil være egnet for stykkprisbetaling. Sakene er likeartete og tvistetemaet er det samme som eventuelt behandles i tingretten. Det er slik vi ser det ikke forhold ved behandlingen for lagmannsretten som tilsier at stykkprisen bør være høyere enn i første instans. Enkelte saker vil likevel være mer tidkrevende enn normalt, og det bør, bl.a. av rettssikkerhetshensyn, kunne gjøres unntak fra stykkprisbetalingen i begge instanser. Etter rettshjelpsforskriften 4-5 kan unntak i dag gjøres i fylkesnemndssaker hvor faktisk timebruk overstiger stykkprisen med mer enn 50 %, og det godtgjøres at det foreligger særlige omstendigheter ved oppdraget som begrunner en slik timebruk. Samme regel bør gjelde dersom det innføres en stykkpris i barnevernssaker som behandles av domstolen. En overføring av tvangssakene til domstolen vil også få innvirkning på partens rett til å velge advokat, jf. reglene om bostedsforbehold i salærforskriften 9. Det følger av salærforskriften 2

3 9 annet ledd at det offentlige ikke godtgjør merutgifter som følge av at det i fri saksførselssaker for forvaltningsorgan, dvs. i fylkesnemndssaker, er valgt advokat utenfor rimelig nærhet av den rettshjelpsberettigedes bosted eller oppholdssted. I saker for domstolen er regelen derimot at det offentlige ikke godtgjør merutgifter som følge av at det er valgt advokat utenfor rettskretsen, jf. salærforskriften 9 første ledd. Dersom domstolen overtar behandlingen av tvangssakene vil den private part måtte velge en advokat innenfor den rettskretsen hvor saken skal behandles, istedenfor i nærheten av der vedkommende bor/oppholder seg. Konsekvensene av en slik endring bør etter vårt syn vurderes nærmere. I vurderingen bør det tas utgangspunkt i at den private part må kunne møte advokaten personlig dersom dette er ønskelig. Dette fordi tvangssaker etter barnevernsloven er svært inngripende, og av utpreget personlig karakter. Det må tas i betraktning at den private parten ofte er relativt ressurssvak og har et betydelig behov for bistand. Vi vil imidlertid anta at parten ofte vil bo innenfor den rettskretsen hvor saken skal behandles, og at det dermed ikke er problematisk å skulle velge en advokat innenfor de gitte grensene. Vi har i denne forbindelse merket oss at utvalget mener at tallet på tingretter som skal behandle tvangssaker bør ligge på mellom 20 og 30, jf. utredningens pkt Statens sivilrettsforvaltning er enig i at det er gode grunner til å øke antallet instanser som behandler disse sakene, fra dagens tolv fylkesnemnder. Dette vil både forbedre tilgjengeligheten og begrense reiseutgiftene for advokat og privat part. Etter det vi kjenner til er det likevel ikke uvanlig at parten i dag bor et annet sted enn der fylkesnemnda er lokalisert. Tilsvarende må antas å ville bli situasjonen dersom et utvalg tingretter skal behandle de aktuelle sakene. I slike tilfeller vil det være anledning til å oppheve bostedsforbeholdet, jf. salærforskriften 9 tredje ledd. I følge kommentarene til salærforskriften pkt. 9.3 vil det være et moment i vurderingen om sakens art eller andre spesielle forhold tilsier et særlig behov for å benytte en advokat i nærheten av klientens bopel/oppholdssted. Videre fremgår det at dette vil kunne være tilfelle hvor rettskretsen er et annet sted enn der klienten bor/oppholder seg. Spørsmålet er om det alltid bør anses å være grunnlag for å oppheve bostedsforbeholdet i slike tilfeller, eller om det bør gis mer spesifikke retningslinjer for når det kan gjøres unntak fra regelen om at det skal velges advokat innenfor rettskretsen. Vedrørende kvalitetsvurdering av sakkyndigrapporter i barnelovsaker: Statens sivilrettsforvaltning viser til utvalgets vurdering om at sakkyndigrapporter i barnelovsakene også skal kvalitetsvurderes. Forut for opprettelsen av Barnesakkyndig kommisjon ble det i NOU 2006:9 uttalt at «Utvalget ser også for seg at kommisjonens arbeidsområde kan tenkes utvidet til andre sakstyper, som for eksempel barnelovsaker», jf. pkt Departementet valgte den gang å begrense høringen til å gjelde barnevernssakene og kommenterte ikke nærmere om også sakkyndige erklæringer prinsipielt sett burde kvalitetsvurderes av det offentlige, jf. Ot.prp. nr. 68 pkt. 7. Utvalget har vurdert om forskjellen mellom saker etter barnevernloven og foreldretvister etter barneloven tilsier at sakkyndigrapporter etter sistnevnte lov ikke burde kvalitetsvurderes. Statens sivilrettsforvaltning kan se de hensyn utvalget vektlegger som tilsier en kvalitetsvurdering også i barnelovssakene og at dette i tilfelle skjer gjennom en utvidelse av Barnesakkyndig kommisjons mandat, også av ressurshensyn. Statens sivilrettsforvaltning peker imidlertid på at i de sakene hvor Barnesakkyndig kommisjon og Den rettsmedisinske 3

4 kommisjon vurderer sakkyndigrapporter er staten part. Ettersom barnelovsakene er tvister av privatrettslig karakter, reiser forslaget på prinsipielt grunnlag spørsmål om Barnesakkyndig kommisjons mandat bør utvides. Dette bør etter Statens sivilrettsforvaltnings syn utredes nærmere. Dersom forslaget legges til grunn ser Statens sivilrettsforvaltning grunnlag for at det burde foretas en nærmere vurdering av hvorvidt alle rapporter burde gjennom en kvalitetsvurdering, eller om kvalitetsvurderingen bør begrenses til de mer alvorlige sakene. Utvalget har lagt til grunn budsjettanslaget som er beregnet av Agenda Kaupang sin evaluering av Barnesakkyndig kommisjon fra Det er anslått at forslaget vil medføre omtrent en dobling av saker for kommisjonen, som igjen vil medføre en dobling av nåværende utgifter. Dersom det velges en løsning for kvalitetsvurdering av sakkyndige erklæringer i barnelovssakene, vil kostnadsbildet avhenge av om det gjøres en avgrensning i forhold til hvilke erklæringer som skal kvalitetsvurderes. Vi har per i dag ikke innvendinger mot budsjettanslaget, men mener som nevnt over at dette i så fall bør utredes nærmere. Skulle forslaget vedtas, ser Statens sivilrettsforvaltning at det vil være behov for å vurdere organiseringen av kommisjonen, med eksempelvis inndeling i to grupper, herunder én gruppe som vurderer sakkyndigrapporter i foreldretvister etter barnelova og én gruppe som vurderer sakkyndigrapporter i barnevernssaker etter barnevernloven. Vi har merket oss at utvalget har vurdert hensynet rundt at det er mangel på sakkyndige og om det kan være uheldig å binde sakkyndighetsressurser til å sikre en faglig standard, fremfor utredning. Per i dag fremkommer det i retningslinjene at kommisjonsmedlemmer i utgangspunktet kun i begrenset grad kan påta seg oppdrag som sakkyndige i barnevernssaker mens de innehar vervet, se Barne- og likestillingsdepartementets skriv av 17. desember 2009 om Barnesakkyndig kommisjon, Arbeidsoppgaver og saksbehandlingsregler punkt 2.1. Anledningen til å være sakkyndige etter barneloven er imidlertid ikke begrenset. Ved å ha to adskilte grupper i kommisjonen vil man kunne sitte som kommisjonsmedlem hva gjelder rapporter etter barnelova og samtidig ta på seg oppdrag som sakkyndig for saker etter barnevernloven, og motsatt. Ved en slik organisering vil man samtidig forhindre en eventuell omdømmeproblematikk ved at kommisjonsmedlemmer ikke vurderer sakkyndigrapporter skrevet av andre kommisjonsmedlemmer i samme gruppe. Kommisjonens mandat og arbeidsform bør forskriftsfestes. Forslag til lovendringer: Vi har merket oss at rettshjelploven 11 første ledd nr. 2, 16 første ledd nr. 2 og 17 tredje ledd nr. 2. som foreslås endret som følge av at fylkesnemnda ikke lenger skal behandle saker om tvang etter barnevernloven, jf. utredningens pkt og pkt Vi har ikke merknader til de tilpasninger som er forslått i rettshjelploven. Når det gjelder rettshjelploven 11 første ledd nr. 2 bokstav a, gjør vi likevel oppmerksom på at bestemmelsen også bør endres innholdsmessig. Etter ordlyden gjelder 11 første ledd nr. 2 bokstav a) «den som er part i sak hvor barnevernet har fattet vedtak som nevnt i lov om barnevernstjenester 4-6 annet og tredje ledd, 4-9 første og annet ledd og 4-25 annet ledd annet punktum, men hvor vedtaket ikke blir etterfulgt av at barnevernet starter forberedelse til sak som behandles av fylkesnemnda (tingretten) etter kap. 7 i lov om barneverntjenester». Da bestemmelsen ble utformet, ble klage over akuttvedtak rettet til barnevernstjenesten, som eventuelt forberedte og oversendte den til fylkesnemnda, dersom 4

5 klagen ikke ble tatt til følge. Etter gjeldende regelverk sendes klager over akuttvedtak direkte til fylkesnemnda, jf. barnevernloven Dette er foreslått videreført i forslag til ny barnevernslov 108. Ordlyden i rettshjelploven 11 første ledd nr. 2 bokstav a) er ikke tilpasset endringen, og bestemmelsen kommer i dag i praksis bare til anvendelse når parten ikke klager på et akutt/hastevedtak. Når barneverntjenesten har fattet et slikt vedtak anses saken likevel som så alvorlig, at det er naturlig at den private part får hjelp og bistand til å vurdere saken, herunder vurdere om det skal fremmes en klage. Dersom parten klager til fylkesnemnda dekkes arbeidet som fri sakførsel etter rettshjelploven 17 tredje ledd nr. 2, slik at 11 første ledd nr. 2 bokstav a) ikke kommer til anvendelse. Bestemmelsen bør på denne bakgrunn forenkles og tilpasses ny barnevernlov. Vi har videre merket oss forslaget til ny 7-28 i barnevernloven. Det fremgår her at kommunen dekker egne kostnader med saken, og at staten bærer øvrige kostnader ved saken. I følge kommentarene i utredningens pkt viderefører bestemmelsen gjeldende barnevernlov 7-24 fjerde ledd om at kommunen dekker egne kostnader med saken og gjeldende tvisteloven 36-8 om at staten bærer alle kostnadene ved saken når ikke annet følger av særskilt lovbestemmelse. Statens sivilrettsforvaltning stiller spørsmål ved om den foreslåtte formuleringen om at staten bærer øvrige kostander ved saken, er ment å innebære en endring i kostnadsfordelingen mellom stat og kommune i tvangssaker etter barnevernloven. Personer som er part i en sak som behandles av fylkesnemnda etter kap. 7 i lov om barneverntjenester har rett til fri sakførsel fra staten, jf. rettshjelploven 17 tredje ledd nr. 2. En fri sakførselbevilling omfatter i utgangspunktet også dekning av sideutgifter, herunder utgifter til sakkyndig, tolk og oppnevnte vitner. Det skal likevel ikke innvilges fri sakførsel til dekning av slike utgifter dersom bistanden dekkes av andre ordninger eller kan erstattes på annen måte, jf. rettshjelploven 5. I dag er det i praksis lagt til grunn at kommunen/barneverntjenesten skal dekke den private parts utgifter til sakkyndig mv, slik at rettshjelploven ikke kommer til anvendelse. Dette er imidlertid ikke nedfelt i lov, men følger av lang og fast praksis formidlet fra Barne- og familiedepartementet. Spørsmålet er om ny 7-28 skal forstås slik at staten skal betale de aktuelle sideutgiftene i form av fri sakførsel. I så fall bør det vurderes hvilke økonomiske konsekvenser en slik omlegging vil få for budsjettet for fri rettshjelp. Vi vil anta at det vil dreie seg om en utgiftsøkning av betydelig omfang. 2. Behandling av utlendingssakene Statens sivilrettsforvaltning har merket seg at utvalget ikke anbefaler at det opprettes en forvaltningsdomstol, og at de rettssikkerhetsmessige fordelene som en slik opprettelse vil innebære, langt på vei vil oppnås innenfor dagens organisering av Utlendingsnemnda (UNE). Vi slutter oss til utvalgets konklusjon og er også enig i den begrunnelsen som er gitt. Det er etter vårt syn særlig viktig å ivareta hensynet til en effektiv saksbehandling. Det er videre av betydning at utgiftene til juridisk bistand begrenses til det som er nødvendig for å ivareta den enkeltes grunnleggende rettsikkerhet. I den forbindelse vil vi bemerke at opprettelse av en forvaltningsdomstol vil innebære at den juridiske bistanden ikke lengre vil kunne dekkes i form av fritt rettsråd, men ville måtte gis i form av en fri sakførselbevilling. Utgiftene til juridisk 5

6 bistand på fri sakførselstadiet er i alminnelighet langt større enn tilsvarende utgifter på rettsrådsstadiet. Selv om utbetalingene vil kunne begrenses ved å fastsette stykkprisbetaling i utlendingssaker for domstolen, må det likevel legges til grunn at en partsprosess for en forvaltningsdomstol vil føre til en betydelig utgiftsøkning. Dette bl.a. fordi advokaten vil måtte ha en mer aktiv rolle for domstolen, enn det de i dag har for UNE, jf. utredningens pkt Vi har merket oss at utvalget mener at godtgjøringen for en eventuell forvaltningsdomstol bør basere seg på et realistisk bilde av arbeidsmengden, og at nivået bør heves noe i forhold til dagens sats. Det er i så måte lagt til grunn at forslaget vil føre til økte kostnader til fri rettshjelp, jf. utredningens pkt De økonomiske konsekvensene bør utredes nærmere, dersom opprettelse av en forvaltningsdomstol likevel skulle være aktuelt. Med hilsen Wenche Bjørland avdelingsdirektør Vivi Danielsen fagdirektør Dette brevet er godkjent elektronisk og har derfor ikke håndskrevet underskrift 6