Allmennhetens adgang til fiske i vassdrag med anad rome laksefisk

Transkript

1 Utredning for DN Nr Allmennhetens adgang til fiske i vassdrag med anad rome laksefisk Avgitt til Direktoratet for naturforvaltning

2 Refereres som: Aas, 0., Ebbing, T., Flydal, T., Mauland, E., Farmann, S., Romundstad, A., Ødegård, F Allmennhetens adgang til fiske i vassdrag med anadrome laksefisk. - Utredning f or DN Direktoratet for naturforvaltning. Forsidetegning: Oscar Jansen Trykk: Wennbergs Trykkeri AS

3 Allmennhetens adgang til fiske i vassdrag med anadrome laksefisk Utredning for DN TRONDHEIM

4 Direktoratet for naturforvaltning 7485 Trondheim Telefon: Telefaks: Utredning for DN Nr Tittel: Allmennhetens adgang til fiske i vassdrag med anadrome laksefisk Forfattere: 0. Aas, T. Ebbing, T. Flydal, E. Mauland, S. Farmann, A. J. Romundstad, F. E. Ødegård Antall sider: 34 Ekstrakt: Emneord: Allmennhetens adgang Fritidsfiske Anadrome laksefisk Kalkingsvassdrag Vilkår Driftsplan ISSN ISBN TE Dato: Keywords: Public access Angling Anadromous salmonids Liming of rivers Conditions Local fisheries management plan En arbeidsgruppe bestående av representanter fra rettighetshavere, brukere og den offentlige forvaltning har utarbeidet forslag til kriterier for å vurdere allmennhetens adgang til fiske i anadrome vassdrag, og utarbeidet forslag til retningslinjer for allmennhetens adgang til fiske i vassdrag som kalkes. Disse retningslinjene skal brukes som vilkår ved tildeling av kalkingsmidler. Et av målene med arbeidet er at retningslinjene for allmennhetens adgang blir brukt i driftsplanprosesser. Abstract: A working group with representatives from property owners, anglers and management authorities has proposed a set of criteria for judgins public access to fishing in anadromous rivers. The group has also developed guidelines to secure public access to fishing in rivers that are beeing limed. The guidelines shal be used as a condition for receiving economic suport from the State. The working group suggest tlat the guidelines are used widely in plans for local fisheries management.

5 Forord En viktig målsetning innen norsk naturforvaltning er å bedre allmennhetens muligheter til å utøve fritidsfiske. Arbeidet med å bedre allmennhetens adgang tar utgangspunkt i den store betydningen denne aktiviteten har blant brede lag av befolkningen, og det faktum at forskjellige grupper har ulike forutsetninger for å delta i disse aktivitetene. For å lykkes med dette arbeidet er det viktig med et nært samarbeid mellom rettighetshavere, brukergrupper og den offentlige forvaltningen. Et slikt samarbeid blir enda viktigere i tiden fremover med en overgang til mer lokal forvaltning av de enkelte vassdrag. Arbeidet med å ivareta allmenne fiskeinteresser må skje innen de rammene som gis i lov om laksefisk og innlandsfisk. Av formålsparagrafen fremgår det at loven skal «sikre at naturlige bestander av anadrome laksefisk (laks, sjøørret, sjørøye), innlandsfisk og deres leveområder samt andre ferskvannsorganismer forvaltes slik at naturens mangfold og produktivitet bevares. Innenfor disse rammer skal loven gi grunnlag for utvikling av bestandene med sikte på økt avkastning, til beste for rettighetshavere og fritidsfiskere». I tillegg til sitt alminnelige arbeid for å bedre allmennhetens adgang til fiske har Direktoratet for naturforvaltning (DN) blitt pålagt av Stortinget og Miljøverndepartementet å påse at allmennheten gis tilgang til fiske i anadrome vassdrag hvor det blir gitt offentlig tilskudd til kalking. Det er i den sammenheng et behov for å få konkretisert hva som ligger i begrepet allmennhetens adgang, og utdype hva som vil være en rimelig adgang. Forvaltningen har ønsket å se på disse problemstillingene sammen med de største nærings- og interesseorganisasjonene innen jakt og fiske. På dette grunnlag oppnevnte DN den en arbeidsgruppe som skulle se på allmennhetens adgang til fiske i vassdrag med anadrome laksefisk både på generell basis, og spesielt for vassdrag som mottar kalkingstilskudd. DN har deltatt som en del av arbeidsgruppen. Arbeidet har resultert i en utredning for DN som vil være en viktig del av DNs beslutningsgrunnlag ved endelig utforming av vilkårene med henhold til allmennhetens adgang i vassdrag som mottar kalkingstilskudd. Arbeidsgruppen har bestått av: Trond Flydal, DN (leder) Ann Jori Romundstad, DN (sekretær) Finn Erlend Ødegård, Norske Lakseelver Eivind Mauland, Norges Skogeierforbund Trygve Ebbing, Norsk Skogbruksforening Siri Farmann, Norges Jeger- og Fiskerforbund For øvrig har Øystein Aas, Østlandsforskning bistått gruppen.

6 Innholdsfortegnelse Sammendrag Innledning l. l Bakgrunn for opprettelse av arbeidsgruppen l.2 Mandat for arbeidsgruppen l.3 Eksisterende rammer for arbeidet l.4 Lokal driftsplanbasert fiskeforvaltning Kalking av vassdrag Status for allmennhetens adgang til fiske i anadrome vassdrag l Innledning Ressurssituasjonen Deltakelse i og interesse for elvelaksefiske Historikk Dagens situasjon 2.4 Adgangshindre Oppsummering Gruppas vurdering av spørsmål som angår allmennhetens adgang til laksefiske l Overordnede premisser Definisjoner av sentrale begreper Generell beskrivelse av allmennhetens adgang Drøfting av aktuelle kriterier for å vurdere allmennhetens adgang til fiske Gruppens anbefalinger l Kriterier for å vurdere allmennhetens adgang til fiske Krav til allmennhetens adgang i kalkingsvassdrag Tilskuddstyper hvor kriteriene vil/kan bli brukt Forslag fra gruppen om tiltak som kan bedre allmennhetens adgang Vedlegg 5.1 Eksempler på forskjellige forvaltningsordninger og forholdet til allmennhetens adgang til fiske Litteratur... 34

7 Sammendrag DN oppnevnte en arbeidsgruppe bestående av representanter fra Norske Lakseelver, Norges Skogeierforbund, Norsk Skogbruksforening, Norges Jeger- og Fiskerforbund. Gruppen har utarbeidet forslag til kriterier for å vurdere allmennhetens adgang til fiske i anadrome vassdrag, og utarbeidet forslag til retningslinjer for allmennhetens adgang til fiske i vassdrag som kalkes. Disse retningslinjene er ment å bli brukt som vilkår ved tildeling av kalkingsmidler. Et av målene med arbeidet er at retningslinjene vil bli brukt i lokale driftsplanprosesser og internt i organisasjonene. Resultatet av gruppens arbeid: Kriterier som skal vektlegges i en vurdering av om fiske er allment tilgjengelig: der det er god adgang til fiske for flere grupper av allmennheten, for mindre vassdrag kan det aksepteres en mindre variasjonsbredde i tilbudet der fiske som hovedsak ikke er knyttet til kjøp av tilleggstjenester. Pakkeløsninger kan godtas som en del av et variert fisketilbud, men ikke som et hovedtilbud i vassdraget. dersom fisket er synliggjort ved gode hensiktsmessige salgsordninger dersom det gis variert tilbud om fiske, eks redskapstyper, korttyper, antall fiskere, grupper med spesielle behov og lignende dersom pris står i rimelig forhold til produktets kvalitet og beliggenhet Krav til allmennhetens adgang i kalkingsvassdrag De sentrale kriterier som skal vektlegges i en vurdering av om fiske er allment tilgjengelig er de samme som er listet opp ovenfor. DNs representanter og NJFF mener at som vilkår for tilskudd til kalking skal det stilles krav om at minst 50% av fisket skal være tilgjengelig for allmennheten gjennom salg av fiskekort. Det er også et krav om at rettighetshaverne utarbeider driftsplan for vassdraget, og det forventes at resultatet av driftsplanprosessen i det enkelte vassdrag blir at allmennhetens adgang til fiske blir bedre enn før kalking. Kriteriene som legges til grunn bør både gjelde i vassdrag hvor det i dag blir gitt tilskudd og i framtidige kalkingsvassdrag. Rettighetshaverorganisasjonene mener det vil kunne skapes bedre prosesser og gi bedre måloppnåelse om allmennhetens adgang innarbeides som prioriteringskriterier ved tildeling av tilskudd til kalking, og ikke som absolutte krav. Organisasjonene mener at krav om allmennhetens adgang kun skal gjelde i framtidige kalkingsvassdrag.

8 1. Innledning 1.1. Bakgrunn for opprettelse av arbeidsgruppen Gjennom oppnevnelsen av gruppen ønsker DN å få til en dialog med organisasjonene om arbeidet med ivaretakelse av allmennhetens adgang til fiske i anadrome vassdrag generelt. I tiden fremover vil forvaltningen bidra til å sikre allmennhetens adgang gjennom stimulering til lokale driftsplanprosesser som gjennomføres av rettighetshaverne, men der brukergruppene og offentlig forvaltning gis anledning til å delta. For at slike prosesser skal foregå på en mest mulig konstruktiv måte, vil det være av stor betydning at det foreligger et nasjonalt rammedokument som avklarer hva som legges i begreper som allmennhetens adgang, hva som er en rimelig adgang m.m., og hvilke tiltak som anbefales for å fremme allmennhetens adgang til fiske. I vassdrag hvor det gis offentlige tilskudd vil det kunne bli knyttet betingelser til tilskuddet bl.a. vedrørende allmennhetens adgang til fiske. Dette gjelder spesielt der det gis offentlige tilskudd til kalking av vassdrag, men vil også kunne være aktuelt ved tildeling av andre statstilskudd. Ved tildeling av kalkingsmidler stilles det i dag krav om at fiskerettshavere skal \ organisere seg og utarbeide driftsplaner i samarbeid med kommunen og brukergruppene. Det stilles også krav om at deler av fisket blir åpnet for allmennheten i den perioden kalkingen pågår. De statlige myndigheter ønsker forslag til presiseringer av de vilkår som er gitt om \ allmennhetens adgang til fiske i tilknytning til kalking av vassdrag. Forslaget tar utgangspunkt \ i de vilkår som allerede er gitt i brev fra DN til Fylkesmannen i Rogaland datert dette brevet det er stilt krav om at minst 50% av fisket i lakseførende vassdrag skal være \ tilgjengelig for allmennheten gjennom salg av fiskekort, og det forventes at en \ driftsplanprosess i de enkelte vassdrag vil føre til at allmennheten får bedre tilgang til fiske l j enn den hadde tidligere. Eventuelle vilkår må gis en karakter og utforming som ivaretar formålsparagrafens likestilling av landbruksnæring og friluftsliv og ta nødvendig hensyn til nærings- og distriktspolitiske mål samt rettighetshavernes lovfestede ansvar for forvaltning og drift av fiske. Direktoratet ønsker gjennom rapporten å få synliggjort hva de enkelte organisasjonene mener er en rimelig allmenn adgang til fiske i de enkelte vassdrag. Det er ønskelig å utarbeide forslag til målsetninger og kriteriesett som kan brukes i de lokale driftsplanprosesser og internt i organisasjonene. Arbeidet kan også virke oppklarende og konfliktdempende i forhold til fremtidige prosesser. Eventuelle kriteriesett bør utformes så romslige at de gir rom for lokal variasjon og tilpasning til lokale forhold. 10

9 1.2 Mandat for arbeidsgruppen DN har fastsatt følgende mandat for arbeidsgruppen: L Belyse problemstillinger rundt allmennhetens adgang til fiske i anadrome vassdrag i Norge. Diskutere prinsipper for en ønsket utvikling fremover for bruk i forvaltningen og i organisasjonene. Mål: Få til en dialog og diskusjon om problemstillingene, som kan brukes som bakgrunn i videre arbeid med spørsmålene både innen forvaltningen og i organisasjonene. Om mulig utforme et rammedokument med prinsipper for satsing framover. II. Belyse aktuelle problemstillinger vedrørende allmennhetens adgang til fiske der det offentlige går inn med tilskudd til tiltak i vassdrag. Mål: Få til en dialog og diskusjon om problemstillingene. Lage et forslag til vilkårssett som ivaretar allmennhetens fiskeinteresser (adgang til fiske) der det er aktuelt å gi større offentlige tilskudd, for eksempel til kalking av vassdrag Eksisterende rammer for arbeidet Det er gitt en rekke føringer for å ivareta allmennhetens interesser når det gjelder adgang til fiske. Disse må ses i lys av andre føringer som forutsetter at rettighetshaverne øker sin næringsmessige utnyttelse av fiske. Vi finner fordelings- og næringspolitiske mål og rammer uttrykt bl.a. i lov om laksefisk-og innlandsfisk, forarbeidene til loven, ulike stortingsdokumenter, den offentlige forvaltningens strategidokumenter og i brev fra ulike myndigheter med vilkår og lignende. Lov om laksefisk og innlandsfisk I Lov om laksefisk- og innlandsfisk er det slått fast at den offentlige fiskeforvaltningen og rettighetshaverne i fellesskap skal arbeide for en mest mulig forsvarlig og rasjonell forvaltning av fiskeressursene, og tilrettelegge for et best mulig fisketilbud for allmennheten. Dette fremgår bl.a. av følgende paragrafer: 1. Lo vens formål Lovens formål er å sikre at naturlige bestander av anadrome laksefisk (laks, sjøørret, sjørøye), innlandsfisk og deres leveområder samt andre ferskvannsorganismer forvaltes slik at naturens mangfold og produktivitet bevares. Innenfor disse rammer skal loven gi grunnlag for utvikling av bestandene med sikte på økt avkastning, til beste for rettighetshavere og fritidsfiskere. 25. Organisering og drift av vassdrag, driftsplaner. I henhold til denne bestemmelsen skal fiskeforvaltningen fremme en forsvarlig og rasjonell forvaltning av fiskeressursene gjennom felles organisering. Fiskekerettshaverne plikter å gå sammen i en felles forvaltning der utnyttelsen av fiskeressursene tilsier det. Gjennom felles forvaltning og utforming av driftsplaner vil rettighetshaverne fastsette ordninger for salg av fiskekort, bortleie o.l. Kommunen kan pålegge felles forvaltning eller utarbeide en driftsplan på eget initiativ. 11

10 26. Vassdrag hvor det gis offentlig støtte til tiltak. I denne bestemmelsen er det slått fast at det som vilkår for tilskudd kan settes krav om at fiske eller en forholdsmessig andel av fiske skal forvaltes til fordel for allmennheten. 27. Pålegg om salg av fiskekort Etter denne bestemmelsen kan kommunen gi pålegg om salg av fiskekort eller bortleie. Dette kan gjøres i vassdrag hvor allmennheten ikke har rimelig adgang til fiske eller fiskerettshaverne ikke utnytter fiskeproduksjonen. Pålegget kan bare gis dersom forholdene ellers gjør det rimelig og man plikter å ta hensyn til rettighetshavernes egen utnytting av fiske. 28.Pålegg om fiskekulturtiltak Etter denne bestemmelsen er fiskeforvaltningen pålagt å påse at tiltak for vern og utvikling av fiskestammer blir organisert og utført. Rettighetshaverne kan pålegges å utføre tiltak etter utarbeidet driftsplan. Slike pålegg kan derved være et virkemiddel for å bedre allmennhetens fiskemuligheter. Der slike pålegg ikke blir etterkommet kan driften av vassdraget overlates til det lokale fiskeorgan for en periode av 10 år. Odelstingsproposisjon nr. 48 ( ) "Komiteen vil peke på at fiske innen denne ramme skal forvaltes og utvikles til størst mulig nytte for næringsmessig fiske og fritidsfiske. Komiteen vil understreke at utnyttelsen av lakseog innlandsfiskeressursene er viktige elementer for kyst- og fjordfiskere i landbruksnæring og bygdeturisme samtidig som det er en viktig friluftslivsaktivitet for befolkningen. Komiteen vil presisere at anadrome laksefisk, innlandsfiske og deres leveområder må forvaltes slik at naturens mangfold og produktivitet bevares og utvikles til gagn for samfunnet. Likeså må fiskeressursene forvaltes og høstes til nytte for dem som har dette som næring eller deler av næring." Stortingsproposisjon nr Ved tildeling av midler til kalking settes det vanligvis vilkår om at fiske i området blir åpnet for allmennheten og at søker bidrar med en viss egeninnsats. Stortingsproposisjon nr Landbruk i utvikling Proposisjonen gir retningslinjer for landbrukspolitikken. Næringsgrunnlaget og verdiskapningen i landbruket skal styres ved at det stimuleres til økt næringsmessig utnyttelse av utmarksressursene. Proposisjonen legger vekt på økt markedstilpasning som virkemiddel for å sikre inntektsgrunnlaget. Samtidig skal det fra offentlig side stimuleres til bygdeutvikling gjennom salg av opplevelsesprodukter. En utfordring er å få til produktorganisering som både kanaliserer inntekter til produsent av miljøgodene og til produsent av overnatting- og serveringstilbud. Det skal stimuleres til nettverksløsninger mellom de ulike aktørene i arbeidet med utvikling av markedstilpassede produkter. Budsjettinnstilling Stortingsproposisjon nr , s 20 Ved gjennomføring av kalkingsprosjekter, påpeker en samlet Miljø- og energikomite på Stortinget, betydningen av at allmennheten gis adgang til fiske i de vassdrag der en går inn med kalkingsmidler og fiskebestanden tar seg opp. Tildelingsbrev ( ) fra Miljøverndepartementet til DN Ved utvikling av driftsplaner, tilrettelegging for kommunal medvirkning og styring skal sikring av allmennhetens adgang til jakt og fiske vies særlig oppmerksomhet. Hensynet til allmennhetens adgang skal legges til grunn som et absolutt krav ved tildeling av midler til kalkingsvirksomheten. Kravet bør konkretiseres i hvert enkelt tilfelle, bl.a. ut fra 12

11 vurderinger om den egeninnsats som gjøres av lokale rettighetshavere og brukere, og skal gjelde så lenge kalkingen pågår. Vilkår for tilskudd fra Direktoratet for naturforvaltning I brev fra DN til Fylkesmannen i Rogaland blir det slått fast at det vil bli stilt krav til rettighetshaverne om organisering og driftsplanlegging i vassdrag hvor det offentlige yter vesentlige tilskudd til kultiveringstiltak. I slike vassdrag er det en forutsetning at kommunen(e) og brukergruppene får anledning til å delta aktivt i planprosessen. Et generelt krav er at minst halvparten av fisket skal være tilgjengelig gjennom salg av fiskekort. Kortordningen kan omfatte et differensiert tilbud av ulike typer fiskekort. Forvaltningen forventer imidlertid at resultatet av driftsplanprosessen i det enkelte vassdrag blir at allmennheten får bedre tilgang til fiske enn den hadde tidligere. I en vurdering av allmennhetens adgang til fiske vil vassdragets historie og organiseringen på rettighetshaversiden være viktige faktorer. Dersom det oppnås enighet lokalt om at planen i tilstrekkelig grad ivaretar brukergruppens interesser, skal regionalt eller nasjonalt forvaltningsnivå bare gripe inn dersom det er åpenbart at allmennhetens adgang til fiske er for dårlig ivaretatt i forhold til det som kan forventes. Det vises også til forskningsrapporter og rammedokumenter som omhandler allmennhetens adgang til fiske (kapittel 6) Lokal driftsplanbasert fiskeforvaltning Den offentlige fiskeforvaltningen og rettighetshaverorganisasjonene samarbeider for å etablere ordninger med lokal fiskeforvaltning. Denne forvaltningen skal i størst mulig grad baseres på driftsplaner. En driftsplan for fisk i anadrome vassdrag kan være en del av en mer omfattende vassdragsplan, men kan også være en selvstendig plan for forvaltning av fisk. Det er rettighetshaverne som står ansvarlig for å utarbeide driftsplaner. I områder hvor rettighetshaverne ikke er organisert må dette gjøres før planprosessen gjennomføres. I henhold til lov om laksefisk og innlandsfisk skal forvaltningen av fiskebestandene baseres på bærekraftig ressursutnyttelse og at målsettinger som adgang til fiske for allmennheten og økt avkastning er likestilte innenfor disse rammene. Rettighetshaverne er ansvarlig for å integrere de målsettingene som foreligger i dette arbeidet. En fullgod driftsplan for fisk skal normalt omfatte: biologisk delplan for å bevare eller forbedre fiskeressursene i vassdraget, f eks fiskekultivering, fiskeregler og andre tiltak som overvåkingsrutiner, biotopforbedringer m.m. delplan for næring og rekreasjon som omfatter utnyttelse, tilrettelegging, salg og markedsføring av fisket. økonomisk delplan som omfatter kostnader ved de tiltak som foreslås i planen og finansieringen av disse. Det offentlige vil i samarbeid med organisasjonene for rettighetshaverne og jeger- og fiskeinteressene arbeide for at allmennhetens interesser blir ivaretatt gjennom slike driftsplaner. 13

12 1.5 Kalking av vassdrag Historisk tilbakeblikk på problemet med sur nedbør Våre sure vassdrag har sin årsak i den industrielle utviklingen som startet i Europa på 1800 tallet. Stort forbruk av fossile brensel førte svovel- og nitrogenholdige syrer opp i atmosfæren, som videre ble brakt ut over store landareal før den kom ned med nedbøren. Gruppen mener det er et kollektivt ansvar for forsuringen av våre vassdrag hos alle de land som har tatt del i den velstandsutviklingen som den industrielle utviklingen har skapt. Et annet moment i saken er at land som Norge, som er storeksportør av olje og gass, ikke kan forvente å få bare ren luft tilbake. Fiskerettshaverne er altså ikke selv direkte skyld i at vassdragene våre er sure. Det er imidlertid slik at det ikke er noen adresse å sende regningen for vassdragskalkingen til. Prosess ved bevilgning av kalkingsmidler Det er Stortinget som bevilger midler til kalking over Statsbudsjettet. Bevilgningene til kalking må årlig konkurrere med andre viktige samfunnsoppgaver som helsevesen, eldreomsorg og utdanning. For at kalking skal bli prioritert, har det stor betydning for stortingspolitikerne å vite at kalking er en god investering for samfunnet. Samfunnsmessige suksesskriterier for kalking er blant annet at fiskebestander og annet dyre- og planteliv blir tatt vare på, at resultatet av kalkingen kommer mange til gode (rekreasjon) og at fiskeaktiviteten skaper positive ringvirkninger til rettighetshavere og lokalsamfunn. Lakserettshaverne i de kalkede vassdragene har en viktig rolle i arbeidet med å gjøre bevilgningene til kalking til en god samfunnsmessig investering. Gjennom driftsplaner må derfor elveeierlagene arbeide mot flere mål samtidig. En riktig forvaltning fra grunneierene med balanse mellom næringsmessige og fordelingsmessige hensyn vil gjøre det lettere å argumentere for å få bevilget nødvendige midler til kalking i framtiden. 14

13 2. STATUS FOR ALLMENNHETENS ADGANG TIL FISKE IANADROME VASSDRAG 2.1 Innledning Det foreligger ingen detaljert oversikt over det samla tilbudet eller den samla etterspørselen etter elvelaksefiske i Norge. Både tilbud og etterspørsel etter elvelaksefiske vil variere og endre seg avhengig av en rekke faktorer, hvorav mange påvirker både tilbuds- og etterspørselsiden. I dette avsnittet går vi kort igjennom status når det gjelder elvelaksefiske i Norge, med vekt på de sider som har implikasjoner for vurdering av allmennhetens adgang. j 2.2 Ressurssituasjon ; Utviklingen i laksebestandene i Norge de siste årene har i hovedsak vært negativ og dette har j selvsagt påvirket elvefisket på ulike måter. Årsakene til den negative bestandsutviklingen er kompliserte og sammensatte (Lund, Økland og Heggberget 1994, Lund 1996, Heggberget l 1997). Tidligere svært viktige og mye brukte laksevassdrag som for eksempel Vosso, ] Suldalslågen, Lærdal, Rauma, Steinkjervassdragene og Vefsna har i dag et fiske som bare er \ en brøkdel av fisket for få år tilbake som følge av lakseparasitten Gyrodactylus salaris eller ', forsuring. I enkelte elver som har fått redusert eller ødelagt laksebestanden, har imidlertid ; opprettholdelse eller vekst i sjøørretbestandene gitt grunnlag for fiske, men dette er da ofte et fiske som tiltrekker andre grupper enn de som fisket i vassdraget tidligere. De siste årene har de fleste lakseelver fra Rogaland til Troms opplevd en klar tilbakegang i bestandene pga. økt dødelighet i sjøvannsfasen. I disse vassdragene har imidlertid fiskereguleringene i hovedsak vært uendra. j ; På den annen side har for eksempel fullkalking av tidligere lakseførende elver medført at det - er reetablert fiskemuligheter som i mange tiår har vært ute av bruk. Dette har primært skjedd i \ Agderfylkene og Rogaland. Alt i alt vurderes det slik at de faktiske mulighetene til å fiske l laks har blitt merkbart redusert på 80- og 90 tallet pga den generelle bestandsnedgangen. l Hvis denne situasjonen vedvarer vil dette kunne få store effekter på hvordan laksefisket tilbys og omsettes, for eksempel på prisnivå, utleieformer, aktuelle brukergrupper mm. 2.3 Deltagelse i og interesse for elvelaksefiske Historikk Laksefisket i elvene har de siste 150 årene gjennomgått betydelige endringer. Før 1830 var fisket i elvene et næringsfiske som ble drevet med ulike lokalt tilpassa redskaper som nøter, garn og faststående redskaper som kjærr, teiner, kasser o.l. Fangstene ble brakt i den lokale husholdningen, men noe ble også solgt ut av lokalsamfunnet. I perioden kom en stadig økende skare britiske sportsfiskere til elvene. Disse leide fisket, etterhvert for økende pengesummer. Dette fisket foregikk dels sammen med det gamle næringsfisket, dels inngikk 15

14 det i leieavtalene begrensninger i næringsfisket. Etter verdenskrigene har innslaget av britiske sportsfiskere blitt mindre. I mellomkrigstiden overtok delvis mange norske bedriftseiere og andre velstående elverettighetene. I perioden kan en klart snakke om at store deler av elvefisket har vært et fiske som ble drevet av personer fra høyere sosiale lag. Imidlertid hadde både bønder og tjenestefolk på bygdene en tilknytning til fisket, både gjennom næringsfiske og som tjenestefolk og medhjelpere for de tilreisende. På 1960-, 70- og 80 tallet fikk vi så en betydelig tilstrømming av nye grupper av fiskere, som dels tok i bruk tidligere lite brukte laksefiskemuligheter i elvene, og dels kunne konkurrere med de som hadde disponert fisket tidligere. Den alminnelige velstandsøkningen som *s medførte at feriene ble lengre, at stadig flere skaffet seg bil, at reisetiden for folk med tog og bil frå storbyene på Østlandet til Vestlandet og Trøndelag ble redusert, var bakgrunnen for denne utviklingen. I motsetning til i mange andre land med atlantisk laks har laksefiske i Norge i denne perioden etablert seg blant brede sosiale lag av befolkningen. Veksten i fisket på denne tiden medførte også økende behov for annerledes tjenester fra lokalsamfunnene. Campingplasser, enklere hytteutleie og tilbud av dagligvarer ble viktige tilbud til de nye gruppene av fiskere Dagens situasjon Det foreligger ingen gode oversikter over hvor mange totalt som fisker laks i Norge i dag. I 1995 løste ca personer fiskeravgift for å fiske etter anadrome laksefisk, mens tallet i 1996 var (Aas, Hertzberg, Skurdal og Østdahl 1997). Innbetalingene for 1997 viser en ytterligere nedgang, i alt løste avgiften. Undersøkelser fra tidligere på 90-tallet indikerer at ca. 12% av det totale antallet som løser fiskeravgiften (Ca ) er utlendinger, og at en vesentlig del av disse fisker etter laks (tallene for andel utlendinger stammer fra før avgiften ble delt for de som skulle fiske bare innlandsfisk og de som også kunne fiske laks). Utlendingene som fisker laks i Norge kommer primært fra Sverige, Danmark, Finland, Tyskland og England. Det er velkjent at mange fisker uten å løse fiskeravgiften (Aas et al. 1997). Ved en spørreundersøkelse i 1993 svarte 11,8% av den voksne befolkningen at de fisket anadrome laksefisk i ferskvann dette året, noe som tilsvarer omlag fiskere. Hvis en ser bort fra de som fisket færre enn tre ganger i 1993, reduseres antallet med omlag 50%. Det er også velkjent at denne type undersøkelser overestimerer antallet faktiske fiskere (Aas 1993). Uansett er det klart at betydelige grupper fisker etter anadrome laksefisk uten å løse fiskeravgiften, og det sannsynlige antallet voksne personer som utøver laksefiske i elv er i intervallet til for de siste årene. Vi har lite eller ingen kunnskap om hvordan utøverne fordeler seg på ulike elver, men det er vel kjent at majoriteten av tilreisende fiskere ofte samler seg i et fåtall større og velkjente vassdrag, der antallet fiskere årlig er firesifret. I elver som Tana, Namsen, Gaula, Orkla, Surna og Numedalslågen er antallet fiskere pr. år trolig flere tusen i hver elv. Også i mindre < vassdrag kan antallet fiskere være betydelig. Årgårdsvassdraget, et godt smålaksvassdrag ved Namdalseid har også år om annet over 1000 besøkende (Lund 1996). Blant de nordmenn som driver elvefiske etter laks, er det snaut halvparten som fisker med mark, omtrent like mange som fisker med sluk/spinner/vobbler, og noe over en tredel som fisker med flue. Det er altså mange som fisker med flere redskapstyper. Hvis vi ser på de som bare fisker med en type redskap, er det ca, en firedel som bare bruker mark, en firedel bruker bare sluk og snaut en femdel bruker bare flue (Vorkinn, Aas og Kleiven, 1997). Dette bildet 16

15 av redskapsbruk er i god overensstemmelse med tilsvarende undersøkelser i enkeltvassdrag som Namsen og Årgårdsvassdraget (Lund 1997). 2.4 Adgangshindre Generelt er det slik at det blant den delen av befolkningen som ikke fisker laks er en betydelig interesse for å prøve seg (Aas og Vorkinn 1995). Denne latente etterspørselen er primært knytta til de som allerede driver elvefiske etter innlandsfisk. Det er også slik at de fleste som i dag driver laksefiske gjerne skulle drevet mer med aktiviteten. Selv om utøvelsen av laksefiske har fait noe de siste to- tre årene og at den latente etterspørselen har fait minst tilsvarende, er det sannsynligvis fortsatt store grupper som er interessert. Aas og Vorkinn (1995) kartla årsaker til at folk ikke fisket så mye som de ønsket. Undersøkelsen dreide seg om fiske generelt, ikke primært om laksefiske. Det viste seg at personlige og samfunnsmessige forhold som mangel på tid, andre interesser, jobb- og omsorgsforpliktelser var de viktigste hindre. Av mer ressurs- og forvaltningsrelaterte hindre var dårlig mulighet nær bosted viktigst, fulgt av mangel på informasjon. Høyt prisnivå var minst viktig, men det understrekes igjen at dette gjaldt fiske generelt. I en annen rapport (Vorkinn og Aas 1995) ble et utvalg av norske interesserte laksefiskere (medlemmer av NJFF som hadde fisket anadrome laksefisk før, og medlemmer som ikke hadde fisket før, men som var interessert) spurt om hvilke behov de hadde i forhold til bedre muligheter for utøvelse av laksefiske. Spørsmål om betalingsvilje/prisnivåer var ikke med i undersøkelsen. Over halvparten av de interesserte ønsket mer og bedre informasjon om tilbudet av laksefiske. Dette til tross for at bare 10% av disse ikke visste om noen som de kunne henvende seg til for å få fisket. Det kom klart fram at ferier og helger er de mest aktuelle fisketidspunktene. Det var en betydelig reisevillighet i utvalget. De aller fleste foretrakk ordninger basert på fiskekort og var innstilt på å fiske sammen med andre. Bare 14% av dette utvalget ønsket å leie vald. 2.5 Oppsummering Det har vært betydelige endringer i tilbudet og etterspørselen etter laksefiske i Norge de siste årene. Til tross for en negativ utvikling i laksebestandene de siste årene har det fortsatt vært betydelige utøvelsesmuligheter og omfattende og varierte tilbud om fiske til ulike grupper av fiskere. Uavhengig av bestandssituasjonen har både tilbydere og brukere hatt et rom der informasjon om og utforming av de enkelte fisketilbudene har gitt de fleste fiskerne valgmuligheter. 17

16 3. GRUPPAS VURDERING AV SPØRSMÅL SOM ANGÅR ALLMENNHETENS ADGANG TIL LAKSEFISKE Dette kapittelet inneholder først noen premisser som gruppen er enige om at skal ligge til grunn for fiskeforvaltningen. Deretter følger gruppens definisjon av enkelte begreper vedrørende allmenn adgang til fiske. Gruppen er klar over at enkelte begreper kan være definert annerledes i andre fremstillinger. Definisjonene er et grunnlag i den videre behandlingen av de forslag til kriterier som er laget for vurdering av allmennhetens adgang til fiske i de enkelte vassdrag generelt og vedrørende de krav som skal stilles i vassdrag hvor det ytes tilskudd Overordnede premisser Arbeidsgruppen presiserer at all utnyttelse av fiskeressursene skal skje innenfor rammene av bærekraftig ressursforvaltning, dvs være på et nivå som opprettholder bestandenes genetiske variasjon og ikke går utover produksjonsgrunnlaget i det enkelte vassdrag. I all diskusjon om utnytting er dette en selvfølgelig premiss overordnet kravet om adgang. I lov om laksefisk og innlandsfisk er det forutsatt at forvaltningen av fiskeressursene skal skje til beste for rettighetshavere og fritidsfiskere. Samtidig er det av Storting og regjering gitt en rekke næringspolitiske, distriktspolitiske og fordelingspolitiske føringer. Av lakse- og innlandsfisklovens 25 følger at det er rettighetshaverne som er tillagt ansvaret for utvikling av lokale driftsplaner. Rettighetshaverne er i sine driftsplaner forutsatt å integrere hensynet til både næring og allmennhetens adgang til fiske. Hensynet skal innarbeides i delplan for næring og rekreasjon. Offentlig forvaltning skal gjennom deltakelse i driftsplanarbeidet sikre at næringsinteressene og allmenne interesser blir ivaretatt. Allmenn adgang til fiske skal også ivaretas ved deltakelse fra brukerinteressene i planutarbeidelsen. Gruppens medlemmer er enige om at driftsplanlegging som bygger på ovenfor nevnte forutsetninger vil være det viktigste tiltaket for å sikre allmenn adgang til et godt og variert fisketilbud. Det er videre enighet om at offentlige vilkår knyttet til allmenn adgang til fiske må gis en karakter og utforming som stimulerer til næringsutvikling med basis i fiskeressursene. Rettighetshavers inntekter av fiske må ligge på et nivå som både motiverer til økonomisk utnyttelse og som sikrer at rettighetshaver kan ivareta sitt lovfestede ansvar for forvaltning av fiske. 18

17 3.2. Definisjoner av sentrale begreper Allment tilgjengelig Med allment tilgjengelig menes her at fisket er tilgjengelig for flere grupper innenfor det fellesbegrepet som nedenfor er benevnt som allmennheten. Allmennheten er sammensatt av mange grupper med varierte ønsker og behov. En forutsetning for at fisket kan ansees som allment tilgjengelig vil da ofte være avhengig av at det tilbys et variert fiske. Allmennheten I denne sammenheng defineres allmennheten som alle norske og utenlandske borgere, både de som fisker i dag og potensielle fiskere. Rettighetshavere som utøver fiske på egen eiendom regnes ikke som en del av allmennheten i denne sammenheng. Allmennheten kan deles inn i hovedgruppene lokale- og tilreisende fiskere. I tillegg kan allmennheten deles inn i flere undergrupper eks fiskere som foretrekker ulike redskapstyper, barn, kvinner, eldre fiskere, nybegynnere, handikappede m.m. Lokale fiskere Med lokale fiskere mener vi i denne sammenheng fiskere med mindre enn en times reise fra vassdraget. Tilreisende fiskere Tilreisende fiske er alle som ikke er lokale fiskere. Variert fisketilbud En god allmenn adgang til fiske vil ofte være avhengig av at det tilbys et variert fiske. Med variert fiske menes her at det er lagt til rette for flere grupper av fiskere slik at tilbudet i vassdraget fremstår som attraktivt og tilgjengelig for flest mulig. Fiske som er knyttet til kjøp av tilleggstjenester Med dette menes at fiskeren ikke kan kjøpe fiske uten å måtte kjøpe tilleggstjenester som overnatting, mat m.m. Salg av fiske som kobles til kjøp av slike tilleggstjenester vil kunne virke ekskluderende for deler av allmennheten, eksempelvis lokale fiskere. Det er allikevel viktig å presisere at deler av allmennheten ofte ønsker et tilbud om slike tilleggstjenester. Tilskuddsvassdrag Med tilskuddsvassdrag menes i denne sammenheng vassdrag hvor det ytes større tilskudd fra det offentlige til tiltak. Gruppen har tatt utgangspunkt i vassdrag hvor det gis kalkingstilskudd, men en del av vurderingene som er gjort vil være overførbare som kriterier for tildeling av andre større tilskudd. Ekskluderende (eksklusivt) fiske Med ekskluderende fiske menes at det ikke er allmenn adgang til fiske. En vurdering av hva som er ekskluderende vil variere fra individ til individ og er i stor grad knyttet til variasjon av fisketilbud innenfor et vassdrag. Dersom fisket i hele eller vesentlige deler av et vassdrag kun tilbys enkeltgrupper grunnet høy pris, krav om kjøp av tilleggstjenester og/eller ordninger med enerett/fortrinnsrett for visse grupper vil dette kunne utelukke store deler av allmennheten. 19

18 Et eksklusivt fiske betegner et utsøkt eller særlig attraktivt fiske. Et eksklusivt fiske kan være ekskluderende dersom pris eller andre forhold utelukker store grupper av allmennheten fra å få adgang til fisket Generell beskrivelse av allmennhetens adgang Er tilbudet om fiske i anadrome vassdrag "godt nok» for allmennheten på landsbasis? Der ressurssituasjonen tilsier det må hovedmålsettingen være et best mulig tilbud til alle som ønsker å fiske anadrome laksefisk, inkludert å bidra til at nye grupper slipper til. Gruppen er enig i at allmennheten har et godt tilbud av laksefiske i Norge. Gruppen er bekymret for hvilke konsekvenser de siste årenes bestandsreduksjoner vil få for adgang til og interesse for laksefiske, og påpeker behovet for at en innenfor en mer begrenset ressursramme løpende vurderer fiskereguleringer og utbud av fisket slik at en opprettholder et tilbud til flest mulig, uten at dette kommer i konflikt med vern og sikring av bestandene. Ser en nærmere på den enkelte fiskers muligheter, må disse vurderes i lys av individuelle forhold. Faktorer som boavstand fra vassdraget, tidspunkt for salg av fiske, tid, inntekt, informasjon og forhold som for eksempel familietilknytning til spesielle geografiske områder kan allikevel medføre at de faktiske valgmulighetene for den enkelte fisker oppleves som begrenset og lite tilfredsstillende, slik at mange fiskere i realiteten har svært begrensa valgmuligheter. Lokale fiskere Lokalbefolkningen vil kunne dra fordel av bedre adgang til fiske enn tilreisende p.g.a. bedre lokalkunnskap om vassdraget, bedre mulighet til å holde seg løpende orientert om de lokale forhold og større mulighet til å fiske på kort varsel når forholdene er gode og når det er ledig fiske. Lokale fiskere har også en fordel i områder med vassdrag hvor det er uforutsigbart fiske. Dette gjelder f.eks vassdrag hvor det er gode forhold for fiske ved flom. Dette fisket utnyttes i stor grad av lokale fiskere. I områder med uforutsigbart fiske kjøper lokale fiskere ofte årskort der slike kort er tilgjengelige. Lokale fiskere kan også ha bedre kjennskap til rettighetshaverne langs vassdraget enn tilreisende. Det er også sannsynlig at lokale fiskere generelt har en dårligere betalingsvillighet for kjøp av fiske enn tilreisende fiskere, og etterspør færre tilleggstjenester. Tilreisende fiskere Tilreisende fiskere er ofte mindre fleksible når det gjelder tidspunkt for fiske, og fisker også om forholdene i elva ikke er optimale. Fisket er ofte knyttet til ferier eller helger, og mange har bestemt tidspunkt for fiske lang tid i forveien. Spesielt familier med barn er ofte avhengig av å ta ferie i den perioden hvor skolene er stengt. Tilreisende fiskere har gjerne større kostnader knyttet til fisket enn lokale fiskere. De har større reisekostnader og etterspør oftere tilbud som f.eks overnatting som kan ha en stor økonomisk betydning for rettighetshaverne og lokalsamfunnet. Populære vassdrag Det er et problem at enkelte vassdrag er så populære at «alle» ønsker å fiske der. Dette fører ofte til et høyt prisnivå som kan virke ekskluderende for store deler av allmennheten. En bedre informasjon og tilrettelegging i alternative vassdrag kan dempe presset på enkelte slike vassdrag. 20

19 Forskyvning av fisketider I en del vassdrag har fiske endret seg fra et tidligere godt fiske i juni- juli til et godt fiske senere på sommeren. Dette kan skyldes en senere fiskeoppgang. Slike endringer vil ofte føre til at fisketilbudet blir bedret for lokale fiskere Verdiskapning Verdiskapning av fiske som ledd i bygdeutvikling og bygdeturisme er et politisk mål. Ulike måter å leie ut fiske på kan gi forskjellige økonomiske ringvirkninger for rettighetshavere og lokalsamfunn. Enkelte mener at et åpent og variert salg av fiskekort gir størst lokal verdiskapning, mens andre mener at salg av varierte produktpakker med tilleggstjenester i tillegg til et vanlig fiskekortsalg vil gi størst ringvirkningseffekt i lokalsamfunnet. Det er utført relativt få undersøkelser som kan underbygge disse påstandene. Praktiske erfaringer viser at det er mulig med vellykket næringsutvikling basert både på åpent og variert fiske for store grupper, så vel som satsing på mer kostbare fiskeprodukter til smalere segmenter i markedet. Stortingsproposisjon nr og NOU 1990:14 Norsk bygdeturisme - ei næring med fremtid, peker på betydningen av nettverksbygging mellom rettighetshaverne og annen tjenesteytende virksomhet lokalt. Fiske som produkt må i større grad tilpasses reiselivsmarkedet som i økende grad etterspør helhetlige produkter hvor overnatting, servering, transport og andre tilleggstjenester inngår. Det pekes på at næringsmotiv og ringvirkningseffekt tradisjonelt har vært for lite vektlagt i lokale utmarkslag. Svært mange lokale utmarkslag, også i våre laksevassdrag, har et svakt økonomisk fundament for sin virksomhet. Dette er en betydelig utfordring som må løses før lagene kan ivareta sitt biologiske- og næringsmessige ansvar på en tilfredsstillende måte. Næringen har et ansvar for å fremskaffe salgbare og markedstilpassede produkter som ledd i utvikingen av utmarksnæring. Gruppen mener det finnes praktiske tilnærminger som gjør det mulig å forene målet om lokal verdiskaping med målet om allmenn tilgjengelighet. Dette forutsetter at fisket blir samordnet i større driftsenheter slik at fisketilbudet kan ses i sammenheng. Ved å etablere god organisering av fiskeutøvelsen, et variert produkttilbud og samordne markedsføring og salg er det fullt mulig å tilgodese brukere som ønsker ulik grad av tilrettelegging og brukere som kun ønsker adgang til rimelige eller mer eksklusivt fisketilbud uten kjøp av tilleggstjenester. Eksempler på andre ringvirkninger av god tilgang til fiske En god allmenn tilgang til fiske har store ringvirkninger også utover det økonomiske bl.a: sosiale (fiske er ofte en viktig sosial faktor både for lokale og tilreisende fiskere. For et lokalmiljø kan fiske være et viktig treffpunkt som skaper nettverk. Fisket kan også være et kjennetegn for stedet og gi identitet for en bygd eller kommune). helsemessige (friluftsliv, naturopplevelse og fysisk aktivitet er for mange viktige faktorer for å opprettholde en god fysisk og psykisk helse). økt rekruttering (god tilgang lokalt er viktig for å få nye grupper til fiske, ungdom, arvtakere). miljøengasjement, kunnskap, holdninger og handling i miljøsaker kulturelle (fisket vil kunne representere kulturelle verdier og skape kulturell aktivitet,eksempler på dette kan være utøvelse av gamle fiskemetoder lokalhistorie knyttet til fiske m.m). 21

20 3.4. Drøfting av aktuelle kriterier for å vurdere allmennhetens adgang til fiske Adgangs- og prisdifferensiering for enkeltgrupper Prinsipielt vil ikke fisket kunne ansees som allment tilgjengelige på elvestrekninger der man må være medlem av en organisasjon, eller en forening for å få fiske. Dette begrunnes med at medlemskapet ofte vil betinge innbetaling av en avgift, særskilt bosted eller lignende. Det er ønskelig at alle fiskere skal ha samme adgang til fiske uavhengig av bostedsadresse og medlemskap i foreninger. I enkelte lokale jeger- og fiskeforeninger er det vanlig praksis at medlemmer som deltar i f.eks dugnadsarbeid belønnes med lavere priser på fiskekort og/eller utvidet adgang til fiske. Områder med slike ordninger kan aksepteres som allment tilgjengelige så lenge andre fiskere også har god adgang til fiske. Der forening/organisasjon disponerer fisket, men bare legger ut en del av fisket for åpent salg kan fisket ikke anses som allment tilgjengelig. NJFF ønsker å ha med følgende merknad: Områder hvor det praktiseres ordninger hvor medlemmer i lokale jeger- og fiskerforeninger som f.eks deltar i dugnadsarbeid belønnes med lavere priser på fiskekort og/eller utvidet adgang til fiske kan aksepteres som allment tilgjengelige så lenge andre fiskere har rimelig adgang/adgang til en del av fisket i samme område. Prisfordeler for barn, familiemedlemmer eller eldre kan være positive tiltak for å gjøre fisket mer tilgjengelig. Variert fisketilbud Gruppen mener at fisketilbudet ansees som variert i vassdrag hvor det er lagt til rette for fiskere: som ønsker å planlegge fiske lang tid i forveien og fiskere som ønsker mulighet for å fiske på kort varsel som ønsker å ha relativt god plass kontra fiskere som gjerne fisker sammen med andre som foretrekker/ønsker å bruke ulike redskapstyper med spesifikke behov, f.eks funksjonshemmede, førstegangsfiskere / nybegynnere, ungdom/barn som ønsker ulike typer kort (f. eks dagskort, ukeskort og sesongkort) som ønsker fisketilbud sammen med tilleggstjenester (f.eks overnatting, tilgang på båt og roer, bespisning, guiding osv.) Informasjon/markedsføring av fiske Måten fisket selges og formidles på vil ha en stor innvirkning på hvilke grupper av fiskere som i praksis får adgang til fiske. Det bør ikke praktiseres informasjon/markedsføring som i praksis utelukker store grupper av fiskere, f eks avhengig av bosted m.m. Salgsordninger Allmennhetens adgang til fiske kan bedres ved at det etableres varierte og oversiktlige salgsordninger. Fiskekort bør både selges på sentrale steder lokalt og kunne bestilles. Der salg av fiske utelukkende skjer til tidligere fiskere ved forhåndsbestilling kan ikke fisket anses å være allment tilgjengelig. En slik praksis kan både føre til at alt fisket blir beslaglagt i lang tid før fisket starter, og at allmennheten ikke får kjennskap til tilbudet på grunn av begrenset markedsføring. I vassdrag hvor det kun tilbys fiske til enkelte grupper som f eks utlendinger, 22