Høringsuttalelse fra Norges Bank - ny finansavtalelov. 2 Gjennomføring av bestemmelser tilsvarende EUs reviderte betalingstjenestedirektiv (PSD2)

Transkript

1 Justis- og beredskapsdepartementet Postboks 8005 Dep 0030 OSLO Dato: 12. desember 2017 Deres ref.: 17/4746 EP HEA/MEK/bj Vår ref.: 17/01969 Høringsuttalelse fra Norges Bank - ny finansavtalelov 1 Innledning Justis- og beredskapsdepartementet sendte 7. september 2017 på høring et forslag til ny finansavtalelov. Forlaget innebærer blant annet en gjennomføring av EØS-direktivene 2014/17/EU om boliglån, 2014/92/EU om betalingskontoer og (EU) 2015/2366 om betalingstjenester (revidert betalingstjenestedirektiv PSD2) i norsk rett. Norges Bank har noen kommentarer som følger nedenfor. Kommentarene gjelder i hovedsak behov for klargjøringer og at deler av høringsnotatet berører sentralbanklovens virkeområde. 2 Gjennomføring av bestemmelser tilsvarende EUs reviderte betalingstjenestedirektiv (PSD2) Gjennomføringen av PSD2 berører i tillegg til finansavtaleloven flere lover på finansområdet, herunder finansforetaksloven og betalingssystemloven. Norges Bank avga 17. august 2017 høringsuttalelse til Finansdepartementet. 1 Norges Bank viser til høringsuttalelsen av 17. august for Norges Banks overordnede vurderinger knyttet til PSD Betalingskonto I høringsuttalelsen av 17. august pekte Norges Bank på at det er noe uklart hva som etter direktivet omfattes av begrepet betalingskonto, dvs. kontoer betalingsfullmektiger og opplysningsfullmektiger skal ha tilgang til. Direktivet synes i hovedsak å rette seg mot betalingskonto i bank, men e-pengekontoer kan også være omfattet. Samtidig ble det påpekt at en vid forståelse av betalingskonto kan virke hemmende på innovasjon og utvikling av betalingsløsninger som ikke er basert på bankkonto. Kontotilbydere som må gi tilgang, må utvikle løsninger for slik tilgang. Dette kan innebære at løsningene må tilpasses standardiserte rammer som oppfyller direktivets krav om utarbeiding av grensesnitt for tilgang for tredjepartsaktører, og som i hovedsak er tilpasset betalingskonto i bank. En vid tolkning av betalingskonto, som for eksempel innebærer at 1 Postadresse Besøksadresse Telefon Organisasjonsnummer Postboks 1179 Sentrum Bankplassen 2 Telefaks NO MVA 0107 Oslo Oslo central.bank@norges-bank.no

2 det må gis tilgang til e-pengekontoer integrert i innovative betalingsløsninger, kan virke hemmende på innovasjon og utvikling av slike løsninger. Direktivets regler om betalingsfullmektigers og opplysningsfullmektigers tilgang til betalingskonto er foreslått gjennomført i lovutkastet 71 ved at: «[m]ed mindre det foreligger objektivt begrunnede og dokumenterte forhold som gir grunn til å tro at nødvendig samtykke mangler, skal kontotilbyderen gi nødvendig tilgang til kontoen». «Kontoen» det skal gis tilgang til, er konto som følger av kontoavtale som er «en avtale som regulerer fremtidig gjennomføring av betalingstransaksjoner (transaksjonsavtale) i tilknytning til en betalingskonto», jf. lovutkastet 32. Det skal dermed gis tilgang til betalingskonto. Når det gjelder forståelsen av hva som er «betalingskonto», oppgis det i høringsnotatet s. 69 (pkt ) at «[n]år det gjelder den nærmere forståelsen av begrepet «betalingskonto», vises det til Ot.prp. nr. 94 ( ) punkt , idet PSD II ikke innebærer noen endring sammenlignet med det tilsvarende begrepet i PSD I». Ot.prp. nr. 94 ( ) punkt gir ingen presis avgrensning av hva betalingskonto innebærer, og det legges til grunn at betalingskonto favner vidt: «[b]etalingskontobegrepet er således etter direktivet svært vidt, og omfatter etter sin ordlyd alle kontotyper som kan anvendes for betalingstransaksjoner, dvs. til innskudd, uttak eller betalingsoverføring, jf. artikkel 4 nr. 5. Den vide definisjonen må ses i sammenheng med at direktivets del III og IV tar sikte på å regulere alle betalingstjenester som ikke uttrykkelig faller utenfor direktivets virkeområde [ ].» Drøftelsene i Ot.prp. nr. 94 ( ) punkt synes i hovedsak å dreie seg om hvilke typer kontoer i bank som er betalingskonto. Da betalingskonto ble drøftet i forbindelse gjennomføring av det det første betalingstjenestedirektivet, var tilgang for betalingsfullmektiger og opplysningsfullmektiger ikke et tema. Tilgang for nye aktører reiser noen nye vurderingstemaer, blant annet hensynet til innovasjon av betalingsløsninger som ikke er basert på tradisjonelle bankkontoer. Det vil sannsynligvis være lite hensiktsmessig å foreta en klar avgrensning i lovteksten eller lovforarbeidene om hva betalingskonto er ettersom dette kan bero på en dynamisk tolkning og framtidig praksis. Det kan likevel være hensiktsmessig å påpeke i forarbeidene at tolkningen av hva som er betalingskonto underlagt tilgangsregulering må sees i lys av virkeområdet for direktivet, hensynene bak direktivet, og den praksis som utvikles. 2.2 Gebyr I utkastet 26 gjennomføres direktivets artikkel 62 om gebyrer ved å oppgi at: «[b]etalingstjenesteyteren kan ikke hindre betalingsmottakeren i å kreve gebyr eller gi rabatt som nevnt. Dersom en betalingsmottaker krever gebyr for bruk av et bestemt betalingsinstrument eller betalingsmiddel fra en forbruker, kan gebyret Side 2 (7)

3 ikke overstige betalingsmottakerens faktiske kostnad ved bruk av betalingsinstrumentet». Innholdet i utkastet 26 er nærmere forklart i merknadene, der det oppgis at: «[n]ytt er at bestemmelsen gjennomgående er endret til å gjelde betalingsmiddel i tillegg til betalingsinstrument. Formålet med endringen er å gjøre det klart at begrensningen med hensyn til gebyrets størrelse også gjelder for eventuelle gebyrer på betaling med kontanter». Norges Bank stiller seg positiv til at det klargjøres at gebyrer for kontanter er oppad begrenset til faktiske kostnader. 2 Norges Bank vil peke på at adgangen til å ta gebyrer for bruk av kontanter også må sees i lys av at kontanter er tvungent betalingsmiddel, jf. sentralbankloven 14. Gebyrer kan ikke brukes til å undergrave kontantenes egenskap som tvungent betalingsmiddel, jf. kapittel 3 i denne høringsuttalelsen. Det kan være en viss uklarhet etter direktivet og lovutkastet knyttet til beregningen av et brukersteds faktiske kostnader knyttet til et betalingsinstrument. Dette gjelder både hvilke kostnader som skal kunne tas med i beregningen, hvordan kostnader som er felles for ulike betalingsinstrumenter skal fordeles, og hva som skal utgjøre utgangspunktet for beregningen av faktiske kostnader. Direktivet artikkel 62 fjerde ledd legger noen ytterligere begrensninger i betalingsmottakeres adgang til å kreve gebyrer ved bruk av visse betalingsinstrumenter. Dette foreslås gjennomført i utkast til forskrift 3 til finansavtaleloven: «En betalingsmottaker kan ikke kreve gebyr for bruk av betalingsinstrumenter omfattet av forskrift 27. juni 2016 nr. 827 om formidlingsgebyr i kortordninger mv. 2 annet ledd eller for betalingstjenester omfattet av forordning (EU) nr. 260/2012» Beregningen av faktiske kostnader bør også sees i sammenheng med begrensningen i adgangen til å kreve gebyr for betalingsinstrumenter som er omfattet av formidlingsgebyrforskriften. Maksimalsatsene etter formidlingsgebyrforskriften er, som nevnt i høringsuttalelsen til Norges Bank 17. august, satt i henhold til en «merchant indifference test». Denne testen gjennomfører et prinsipp om at brukerstedene i utgangspunktet skal være kostnadsmessig likegyldige til om betaleren bruker kontanter eller maksimalprisregulerte kort. 3 En naturlig slutning av at det ikke kan tas betalt for maksimalprisregulerte kortordninger der satsene er satt med utgangspunkt i kostnadene for kontantbetalinger, er at det heller ikke skal kunne tas betalt for bruk av kontanter. Av dette kan det også være naturlig å slutte at merkostnadene utover kontantbetaling bør utgjøre et grunnlag for å beregne de faktiske kostnadene ved et betalingsinstrument. Det vil bidra til riktige relative priser mellom ulike betalingsinstrument og effektive brukervalg. Norges Bank mener det kan være hensiktsmessig at det i utkastets 26 åpnes for at det kan gis forskrift om beregning av faktiske kostnader. En slik forskrift kan være 2 Betalingsinstrument, slik det er definert i utkastet 32 annet ledd bokstav d, omfatter ikke kontanter. Det er derfor riktig å inkludere betalingsmiddel i lovteksten for å inkludere kontanter. For ordens skyld gjøres det oppmerksom på at Norges Bank i enkelte sammenhenger har utrykt at kontanter både er betalingsmiddel og betalingsinstrument. Begrepet betalingsinstrument har da blitt brukt i noe videre enn definisjonen i utkastet Maksimalsatsene er satt generelt på EU-nivå. Det kan reises spørsmål om hvor representative maksimalsatsene er for faktiske kostnader for brukerstedene i Norge. Side 3 (7)

4 oppklarende dersom det skulle oppstå tvil og tvister knyttet til beregning av faktiske kostnader knyttet til et betalingsinstrument. Direktivet artikkel 62 femte ledd gir medlemslandene adgang til å utvide forbudet mot gebyr for bruk av utvalgte betalingsinstrumenter for å fremme konkurranse og bruk av effektive betalingsinstrumenter. I utkastet 26 åpnes det for at dette kan reguleres i forskrift. Som påpekt i høringsuttalelsen 17. august mener Norges Bank at det er hensiktsmessig som et utgangspunkt at brukerstedene kan ta betalt for faktiske kostnader knyttet til et betalingsinstrument. Det vil lede til effektive brukervalg. Det bør derfor dokumenteres klare gevinster før denne forskriftsadgangen benyttes av hjemmelshaver. 2.3 Overføringstid Utkastet til 51 implementerer direktivets regler for overføringstid. I første punktum angis det at: «Betalerens betalingstjenestetilbyder skal sørge for at beløpet godskrives betalingsmottakerens betalingstjenestetilbyder senest samme virkedag som betalingsoppdraget ble mottatt, jf. 48.» Av utkastets 48 annet ledd oppgis det at i utgangspunktet vil dette være samme dag som betalingsmottakeren mottar betalingsoppdraget, men det gjøres unntak for andre dager enn virkedager. Videre bestemmes det at: «[h]ar betalerens betalingstjenesteyter angitt et skjæringstidspunkt nær virkedagens slutt for mottak av betalingsoppdrag, anses betalingsoppdrag som tas imot etter skjæringstidspunktet, for å være mottatt påfølgende virkedag.» I merknadene oppgis det at bestemmelsen «bygger på gjeldende 26 c». Det framgår derfor ikke klart om departementet mener det er noen realitetsendring. Nesten alle betalingstransaksjoner i Norge, herunder korttransaksjoner, blir sendt til Norwegian Interbank Clearing System (NICS). NICS er bankenes felles system for avregning av betalingstransaksjoner. De fleste transaksjonene som NICS mottar, inngår i en avregning. Det innebærer at det blir regnet ut en nettoposisjon for hver enkelt bank mot alle andre banker. Avregningsresultatet fra NICS blir sendt til Norges Banks oppgjørssystem (NBO), hvor nettoposisjonene gjøres opp like etter de er mottatt. Oppgjør av avregninger skjer fem ganger daglig i NBO på virkedager, henholdsvis kl. 5.30, 9.30, 11.30, og Etter oppgjøret i NBO blir beløpet tilgjengelig for betalingsmottaker. I praksis vil en betaling som skjer kun få minutter før kl komme med i oppgjøret kl , til tross for NICS behandlingsfrist på 15 minutter. Dette innebærer at betalingstjenesteytere ikke kan sette et skjæringspunkt senere enn kl for at et betalingsoppdrag skal anses å ha vært mottatt samme virkedag. Norges Bank legger til grunn at denne ordningen vil tilfredsstille kravene til overføringstid i utkastet 51. Finansnæringen har utviklet et system for straksbetalinger. Løsningen har vært lite brukt, blant annet på grunn av kredittrisiko som oppstår ved at betalingsmottaker får pengene før oppgjøret mellom bankene har funnet sted. Norges Bank er sammen med næringen i ferd med å utvikle et nytt system for betalinger med raskere oppgjør (BRO). 4 I dette systemet vil en betaling til enhver tid godskrives betalingsmottaker umiddelbart. 4 Side 4 (7)

5 3 Oppgjørsmåte og tvungne betalingsmidler Gjeldende 38 (Oppgjørsmåte) foreslås videreført uendret i forslaget til 23. Norges Bank støtter denne videreføringen, særlig med hensyn til bestemmelsens tredje ledd som sikrer at forbrukernes rett til alltid å betale med tvungne betalingsmidler hos betalingsmottakeren. Videreføringen er imidlertid ikke viet noen ytterligere drøftelse, og de uklarheter den gjeldende bestemmelsen har medført søkes ikke avklart. En sentral side ved regelen om tvungent betalingsmiddel i sentralbankloven 14 er at den er deklaratorisk. 5 Finansavtaleloven 38 tredje ledd innsnevrer denne adgangen til å avtale andre oppgjørsformer i forbrukerforhold. Rekkevidden av gjeldende finansavtalelov 38 opp mot sentralbankloven 14 er imidlertid ikke tilfredsstillende avklart. 6 Problemstillingen er hovedsakelig av forbrukerrettslig karakter. Sentralbanklovutvalget viser i NOU 2017: 13 blant annet til at stadig flere butikker, restauranter, transportmidler, offentlige kontorer og andre ønsker å motta betalinger med kort eller andre elektroniske betalingsmidler fremfor sedler og mynter, samt at Justis- og beredskapsdepartementet og Finansdepartementet mottar mange saker med spørsmål om når det foreligger plikt til å ta imot tvungent betalingsmiddel. 7 I praksis har det blant annet vært anført at tilbyder av en vare eller ytelse før avtale inngås, kan gjøre gjeldende avtalevilkår om oppgjørsmåte der også en debitor som er forbruker, forplikter seg til å betale med andre betalingsmidler enn sedler og mynter. 8 Norges Bank viser til Justis- og beredskapsdepartementets tolkningsuttalelse 12. april 2013 av gjeldende 38, hvor det legges til grunn at forbrukere har en absolutt rett til å betale med kontanter hos betalingsmottaker, og at unntak bare gjelder der det vil være helt upraktisk eller umulig å gi adgang til kontant betaling. Dersom lovforslaget ikke er ment å innebære noen reell endring på dette punkt, anser Norges Bank det som viktig at brudd på disse bestemmelsene følges opp slik at retten til oppgjør med tvungne betalingsmidler i forbrukerforhold ikke uthules. Bestemmelser om tvungent betalingsmiddel er antatt å gi en forutsigbarhet om hva som i den enkelte stat kan gi sikkert rettslig oppgjør av en økonomisk forpliktelse. 9 En klar forståelse av forbrukeres rett til betaling med tvungne betalingsmidler vil kunne bidra til et effektivt betalingssystem, og sikre et lag av forbrukervern ut over den deklaratoriske retten til å betale med tvungne betalingsmidler som oppstilles i sentralbankloven Kredittavtaler Et viktig mål med lovens bestemmelser om kredittavtaler er å beskytte låntakerne mot å ta opp gjeld de ikke kan betjene. Selv om hovedvekten av forslagene er i tråd med gjeldende rett er Norges Bank enig i departementets vurdering på s. 116 i høringsnotatet: «Indirekte antas det at nye regler om kredittavtaler vil medføre lavere risiko for at det oppstår en gjelds- eller risikobyrde for tjenesteytere (for eksempel banker) eller kundene (for eksempel privat husholdning) og dermed mindre risiko knyttet til finansiell ustabilitet». Det er likevel andre virkemidler myndighetene først og fremst bør bruke i det løpende arbeid med å sikre finansiell stabilitet. Finansforetaksloven hjemler bruken av de mikro- og 5 NOU 2017: 13 s NOU 2017: 13 s NOU 2017: 13 s NOU 2017: 13 s NOU 2017: 13 s. 349 Side 5 (7)

6 makrotilsynstiltak overfor finansiell sektor som det vil være aktuelt å bruke for å bremse oppbygging av finansielle ubalanser. Banksikringsloven og sentralbankloven gir bestemmelser som hjemler aktuelle tiltak i en krisesituasjon. Norges Bank støtter i all hovedsak forslagets bestemmelser om kredittavtaler, men mener det er behov for klargjøring av følgende: Den tidligere frarådingsplikten foreslås erstattet med en bestemmelse om at: «Kredittyteren skal avstå fra å yte kreditt dersom kredittvurderingen tilsier at kunden trolig ikke kan oppfylle de økonomiske forpliktelsene etter avtalen» ( 80). Tilsynelatende innebærer dette at verdien av eventuelle sikkerheter ikke skal inngå i kredittvurderingen. Samtidig heter det i 24 (Kredittvurdering og advarsel) 2. ledd i forslaget til forskrifter til loven at «Tilstrekkelig kredittevne kan ikke utelukkende begrunnes med at verdien av sikkerhet som stilles overstiger kredittbeløpet, med mindre kredittavtalen er et boliglån med formål å finansiere renovering eller oppføring av fast eiendom til boligformål. Gitt den store rollen sikkerhetsstillelse spiller i boligfinansieringen er det ønskelig med en klargjøring av hvilken rolle verdien av eventuelle sikkerheter skal spille i kredittvurderingen. Det er også ønskelig med en avklaring av hvordan disse bestemmelsene står i forhold til boliglånsforskriften som er gitt med hjemmel i finansforetaksloven og som regulerer nettopp disse forholdene. Forbudet mot ågerrenter tas inn igjen i lovverket etter at det ble fjernet ved vedtakelsen av straffeloven av Ågerbestemmelsene i tidligere straffelov 295 og 296 ble opphevet da det straffesanksjonerte forbudet mot urimelige priser i pristiltaksloven 2, jf. 4 måtte antas å gi tilstrekkelig vern mot slike handlinger, se NOU 2002: 4 s Innføringen av en slik (potensielt) overlappende bestemmelse mangler begrunnelse, og det spesifiseres ikke hvordan forbudet er tenkt praktisert. Bestemmelsen bør klargjøres for å bidra til «å gjøre regelverket og terminologien enklere tilgjengelig for brukerne av de tjenester loven regulerer, og da særlig kundene.» slik departementet etterstreber (kapittel 1.1). I høringsbrevet til Gjeldsregisterloven ( ) drøftet Barne- og likestillingsdepartementet alternative måter å redusere omfanget av og risikoen knyttet til usikrede lån på, herunder innføring av maksimal rente. I høringsuttalelsen 10 uttrykte Norges Bank at departementet bør utrede å innføre maksimal rente på usikrede lån som supplement til et gjeldsregister. 5 Økonomiske og administrative konsekvenser konsekvenser for effektiviteten i betalingssystemet Norges Bank skal etter sentralbankloven 1 fremme et effektivt betalingssystem. Effektivitet i betalingssystemet innebærer at betalinger kan gjennomføres raskt, sikkert, til lave kostnader, og på måter som er tilpasset brukernes behov. 11 Norges Bank registrerer at konsekvensene for effektivitet i betalingssystemet ikke er utredet direkte i høringsnotatets kapittel 8 om økonomiske og administrative konsekvenser. Som omtalt i høringsnotatet av 17. august mener Norges Bank at gjennomføring av regler tilsvarende PSD2 II i utgangspunktet vil være et positivt bidrag til effektiviteten i betalingssystemet, men også medfører noen risikoer både med hensyn til sikkerhet og markedsstruktur, blant annet som følge av at store aktører kan sitte på store mengder persondata. Dette Se, Norges Bank, Finansiell Infrastruktur 2017, Side 6 (7)

7 innebærer at Norges Bank vil følge utviklingen, og eventuelt foreslå tiltak for å motvirke disse risikoene dersom dette blir nødvendig. Utkastet til ny finansavtalelov legger en rekke plikter på betalingstjenestetilbydere. Blant annet viser departementet i punkt 8.3 til at «Tjenesteyternes erstatningsansvar skjerpes generelt, noe som kan lede til høyere erstatningsutbetalinger». Som det påpekes i høringsutkastet vil slike regler i utgangspunktet bidra til et sikrere betalingssystem og komme kundene til gode. Norges Bank vil likevel påpeke at byrder som pålegges betalingstjenestetilbydere også vil øke kostnadene i systemet. Betalingstjenestetilbyderne kan i siste instans velte disse kostnadene over på forbrukerne i form av høyere gebyrer. Det kan også føre til at tilbyderne benytter sikkerhetsmekanismer som kan påvirke hurtigheten og brukervennligheten i betalingssystemet. I ytterste konsekvens kan det føre til vridninger mot mindre regulerte betalingsordninger der forbrukernes rettigheter ivaretas i mindre grad, for eksempel løsninger basert på private digitale valutaer. Slike konsekvenser er ikke vurdert i departementets omtale av økonomiske og administrative konsekvenser. Norges Bank vil følge utviklingen, og eventuelt foreslå tiltak dersom det oppstår utilsiktede konsekvenser som truer effektiviteten og sikkerheten i betalingssystemet. Med hilsen Øystein Olsen Sentralbanksjef Torbjørn Hægeland Direktør «Felt for elektronisk signatur» Vedlegg: Kopi til: Side 7 (7)