Statlig budsjettpolitikk og regional utvikling En kvantitativ analyse for Effektutvalget

Transkript

1 ØF-rapport nr. 15/2002 Statlig budsjettpolitikk og regional utvikling En kvantitativ analyse for Effektutvalget av Morten Ørbeck

2 Tittel: Forfattere: Statlig budsjettpolitikk og regional utvikling. Morten Ørbeck ØF-rapport nr.: 15/2002 ISBN nr.: Prosjektnummer: Prosjektnavn: Oppdragsgiver: Prosjektleder: Referat: K100 Statlig budsjettpolitikk og regional utvikling Kommunal- og regionaldepartementet Morten Ørbeck Denne rapporten gir kvantitative analyser av hvordan viktige deler av statsbudsjettet fordeler seg etter mottakerkategori, politikkområde og kommune/region. Videre analyseres den rolle disse statlige pengestrømmene spiller for den lokale inntektsskapingen, herunder for innbyggernes disponible inntekt og kjøpekraft og for kommunenes inntekter. Avslutningsvis kartlegges regionale hovedtrekk i næringsstruktur og næringsutvikling og hvordan dette kan ses i lys av statlige virksomheter og overføringer. Sammendrag: Emneord: Norsk Statsbudsjettets geografi, overføringer, regionaløkonomi Dato: 1. november 2002 Antall sider: 78 Pris: Kr. 170,- Utgiver: Østlandsforskning Serviceboks N-2626 Lillehammer Telefon Telefax oef@ostforsk.no eksemplar er fremstilt etter KOPINOR, Stenergate Oslo 1. Ytterligere eksemplarfremstilling uten avtale og strid med åndsverkloven er straffbart og kan medføre erstatningsansvar.

3

4 Forord Dette prosjektarbeidet er utført på oppdrag fra, og er i hovedsak finansiert av, Kommunal- og regionaldepartementet, Regionalpolitiske avdeling, men har også trukket veksler på arbeid innenfor NFRs Regionalforskningsprogram (REGUT). Arbeidet inngår som bakgrunnsmateriale for Effektutvalget som ble nedsatt ved Kongelig resolusjon 5. oktober 2001 for å vurdere virkninger av ulike typer statlig innsats for distriktspolitiske mål og regional utvikling. Prosjektet har kartlagt den regionale fordelingen av ulike statlige utgifter og drøftet hva som bestemmer overføringenes størrelse, hvorledes disse overføringene påvirker inntektsdannelsen i lokale økonomier og hvorledes næringsstruktur og utvikling kan ses i sammenheng med overføringsbildet. Under kartleggingsarbeidet har vi foretatt en fullstendig kommunefordeling av statlige utgiftsordninger som på landsbasis utgjorde 330 mrd. kroner i Dette er koplet sammen med: kommune- og inntektspostfordelt selvangivelsesstatistikk for 2000, kommunefordelte tall for stats-, fylkes- og kommuneskatt i 2000, kommune- og næringsfordelt lønnssumstatistikk for 2000, kommuneregnskapsstatistikk for 2000 samt kommune- og næringsfordelt sysselsettingsstatistikk fra PANDA for Resultatene er presentert fylkesvis og etter sentralitet (i og utenfor det distriktspolitiske virkeområdet til SND). Videre er resultatene presentert for de 5 områdestudiene i NFRs Regionalforskningsprogram (REGUT): Sørøstlandet, Indre Østlandet, Nordvestlandet, Midt-Norge og Nord-Norge samt for et område i Indre Agder. Dette som bakgrunn for de mer kvalitative analyser av samlede effekter av ulike statlige politikker i utvalgte geografiske områder som Effektutvalget har anmodet de ansvarlige institusjoner for disse områdestudiene om. Disse analysene vil bli publisert senere. Siden alle data er innsamlet og tilrettelagt for de 435 kommunene vi hadde i 2000, muliggjør det bakenforliggende datagrunnlaget også analyser etter andre regionale inndelinger enn de som presenteres i rapporten. Kommunetall er derfor stilt til disposisjon for Effektutvalget, samt for de ansvarlige for forannevnte områdestudier, som et elektronisk og utrykket vedlegg til denne rapporten. Kartleggings- og analysearbeidet i denne rapporten har vært ledet, og i hovedsak utført, av Morten Ørbeck. ØF- kollegene Reidun Grefsrud, Espen Køhn og Svein Erik Hagen, samt

5 Agnar Hegrenes ved NILF, har på ulike måter gitt nyttige bidrag i arbeidet. En stor takk rettes også til en rekke ansatte i Statistisk sentralbyrå og statlige etater på nasjonalt og regionalt nivå for helt nødvendig bistand med grunnlagsdata, beskrivelser og vurderinger knyttet til de ulike statlige utgiftsordninger som er regionalisert i rapporten. Medlemmer av Effektutvalget, enkelte ansatte i KRD og deler av pressen har tidligere fått seg forelagt noen foreløpige resultater fra kartleggingen av statlige utgifters geografi. I forhold til disse foreløpige beregningene er det gjort visse endringer i denne endelige rapporten. Det første er at alle tall i kr/innbygger nå er beregnet på basis av befolkningstall for , dvs. ved utgangen av analyseåret 2000, mens de foreløpige beregningene benyttet befolkningstall per Viktigere er det at utgiftsordninger på totalt 13,6 mrd. kroner i form av legemiddelstøtte og ulike refusjonsordninger under Rikstrygdeverket (RTV) nå er tatt ut av beregningene av både statlige overføringer og disponibel personinntekt, jf. nærmere forklaring i kapittel 2. Rapporten starter med et relativt omfattende sammendrag av resultatene fra de kvantitative analysene. Her gis det også en oppsummerende drøfting av statlige overføringers rolle i regional utvikling og av statlig avhengighet som ikke finnes noe annet sted i rapporten. Sammendraget er ment å kunne leses selvstendig og vil være tilstrekkelig for mange lesere. Hamar/Lillehammer, november 2002 Kristian Lein Forskningsleder Morten Ørbeck Prosjektleder

6 Innholdsfortegnelse SAMMENDRAG INNLEDNING OG RAPPORTINNHOLD STATLIGE UTGIFTERS GEOGRAFI KARTLEGGINGSMETODER OG KILDER FREMGANGSMÅTE I REGIONALISERINGSARBEIDET HVA ER REGIONALISERT OG HVA ER DET IKKE BEHANDLINGEN AV STATENS INNTEKTSPOSTER KILDER OG METODER FOR REGIONALISERINGEN AV DE ENKELTE UTGIFTER STATLIGE UTGIFTERS GEOGRAFI RESULTATER RESULTATER I TALL HVA FORKLARER OVERFØRINGSBILDET HISTORISKE UTVIKLINGSTREKK I VIKTIGE STATLIGE UTGIFTER STATENS ROLLE I KOMMUNEØKONOMIEN INNLEDNING RESULTATER I TALL NÆRMERE OM SYSTEMET FOR STATLIGE RAMMEOVERFØRINGER EN LITEN OPPSUMMERING STATENS BETYDNING FOR PERSONINNTEKT INNLEDNING RESULTATER I TALL REGIONAL VERDISKAPNING OG NÆRINGSUTVIKLING HVORDAN MÅLE REGIONAL VERDISKAPINGS- OG NÆRINGSUTVIKLING NÆRINGSSTRUKTUR OG UTVIKLING INNTEKTSFORSKJELLER OG INNTEKTSUTJEVNING REFERANSER VEDLEGG 1: STATLIGE INNKJØPS GEOGRAFI VEDLEGG 2: OVERSIKT OVER REGUTS OMRÅDESTUDIER

7 7

8 Sammendrag I dette prosjektet har vi gjort en kvantitativ analyse av den regionale fordelingen av ulike statlige utgifter, av hva som bestemmer overføringenes størrelse, av hvorledes disse overføringene påvirker inntektsdannelsen i lokale økonomier og av hvorledes næringsstruktur og utvikling kan ses i sammenheng med overføringsbildet. Regionaliseringen av statlige utgifter Vi har regionalisert statlige utgiftsordninger som på landsbasis utgjorde 330 mrd. kroner 2000, dvs. 74 prosent av samlede statlige nettoutgifter etter nettooverføringer til Petroleumsfondet. Statlige innkjøp av varer og tjenester, renteutgifter og overføringer til utlandet er de viktigste ikke-regionaliserte utgiftene. De regionaliserte utgiftene er: De personrettede overføringene dominerer i omfang blant de regionaliserte statlige utgiftsordningene, med totalt 174 mrd. kroner. Denne utgiftsgruppen omfatter trygder og stønader via Rikstrygdeverket, stipender, rentestøtte og avskrivninger gjennom Statens lånekasse for utdanning, bostøtte mv. Regnet per innbygger er det relativt moderate regionale forskjeller i disse overføringene, men innbyggere i distriktskommunene (innenfor det distriktspolitiske virkeområdet) mottar i gjennomsnitt 8 prosent høyere personoverføringer enn i sentrale kommuner. Med unntak av forhøyet barnetrygd i Finnmark og Nord-Troms er det knapt geografisk betingede ordninger innenfor denne utgiftskategorien. Regionale forskjeller skyldes dermed i hovedsak demografiske forhold og inntektsforhold (pensjonsgrunnlag). Overføringene til primær- og fylkeskommuner utgjorde totalt 91 mrd. kroner. Overføringene består av rammetilskudd fra KRD og øremerkede tilskudd fra ulike departementer som skal ivareta bestemte formål. Rammetilskuddet består igjen av en inntektsutjevnende komponent som skal kompensere kommuner med svak egen skatteinngang og en utgiftsutjevnende komponent som beregnes ut ifra nøkler som skal utrykke ulikheter i normert utgiftsbehov. De viktigste øremerkede tilskuddene til fylkeskommunene i 2000 gjaldt sykehussektoren og de øremerkede tilskuddene til kommunene var i hovedsak innrettet mot barnehager, eldreomsorg, flyktninger/innvandrere og skole. Kommuneoverføringene har en klar distriktsprofil og bidrar i sterk grad til at de nordnorske fylkene har de største samlede statlige overføringene. Distriktene har i gjennomsnitt over 50 prosent høyere kommuneoverføringer enn sentrale områder. Primærkommunenes rammetilskudd gjennom inntektssystemet er hele 94 prosent høyere i distriktskommunene enn i sentrale kommuner. Finnmark og Troms fylkeskommuner mottar 8

9 2-3 ganger høyere rammetilskudd per innbygger enn fylkene på Østlandet. De statlige lønnsutbetalingene, som samlet utgjør 43 mrd. kroner og her er fordelt etter de ansattes skattekommune, er ikke overraskende størst i Oslo og Akershus, men også Nord-Norge har høye statslønninger. Regnet per innbygger er de statlige lønningene 24 prosent lavere innenfor det distriktspolitiske virkeområdet enn utenfor. Næringsoverføringer mv. utgjorde i sum 22 mrd. kroner, men er da veldig vidt definert ved å omfatte arbeidsmarkedstiltak, tilskudd til energiomlegging, forskningsmidler fra Norges forskningsråd, støtte til private helseinstitusjoner, foruten jordbruksstøtte, SNDtilskudd, skipsbyggingsstøtte mv. I tillegg har vi regionalisert og medregnet verdien av redusert arbeidsgiveravgift, tilsvarende nær 7 mrd. kroner på landsbasis, under næringsoverføringene. Både samlet og enkeltvis har disse overføringene store regionale ulikheter og er i sum viktigst i Oppland, Sogn og Fjordane, Nord-Trøndelag og i Nord- Norge. Det er særlig den reduserte arbeidsgiveravgiften som bidrar til de fylkesvise forskjellene, men også mange andre ordninger har en klar overvekt i distriktene. Motsatt er det med forskningsmidlene, hvor hele 90 prosent går til mottakere i sentrale kommuner. De drøyt 336 mrd. kronene i kommunefordelte statlige overføringer/utgifter inkl. verdien av redusert arbeidsgiveravgift gir et nasjonalt gjennomsnitt på kroner/innbygger. Blant fylkene ligger Finnmark høyest med kr/innbygger og Akershus lavest med Går vi ned på enkeltkommuner varierer dette fra kr/innbygger i Bykle til kr/innbygger i Unjarga-Nesseby. Regionalisering av statens utgifter er kun gjort for regnskapsåret 2000 og det foreligger ikke sammenlignbare tidsserier med regionaliserte tall. SSBs statsregnskapsstatistikk med nasjonale tall viser imidlertid at de personrettede overføringene er 2 ½ gang høyere i 2001 enn de var i 1978 når det korrigeres for konsumprisutviklingen i perioden. Tilsvarende er kommuneoverføringene noe over doblet. Statlige lønnsutgifter er økt med 40 prosent, mens næringsoverføringene er redusert med drøyt 30 prosent Hele landet Kommuneoverføringer Statslønn Bedrifts-/næringsrettede overføringer mv. Personrettede overføringer mv. Statsskatt Østfold Akershus Oslo Hedmark Oppland Buskerud Vestfold Telemark Aust-Agder Vest-Agder Rogaland Hordaland Sogn og Fjordane Møre og Romsdal Sør-Trøndelag Nord-Trøndelag Nordland Troms Finmark 9

10 Rapporten har fokusert lite på skatter og avgifter ut av regionene, og dermed på hvilke regioner som har netto overskudd-/underskudd med staten. Dette skyldes bl.a. vårt fokus på den rolle staten spiller for inntektskapningen i regionene, dvs. for kommunenes og innbyggernes disponible inntekter, og i mindre grad på hva som er resultatet av inntektskapningen. Som nevnt har vi imidlertid beregnet subsidiene i form av redusert arbeidsgiveravgift og medregnet dette under næringsstøtten. Videre har vi har innhentet kommunefordelte tall for utliknede personskatter, dels fordi det her skjuler seg flere skattefradrags- og reduksjonsordninger som varierer geografisk, og dels at vi trenger skatteinnbetalingen for å beregne disponibel inntekt. Regnet per innbygger er disse 119 mrd. kronene i personskatter til staten klart høyst i Oslo og Akershus og klart lavest i Finnmark. Forskjellene i personskatter gjenspeiler i hovedsak inntektsforskjeller fylkene i mellom, men for Finnmarks del også særskilte geografisk betingede skattelettelser. Beregninger av regionale forskjeller mht. hver enkelt statlig overføringsordning er relativt uproblematisk, i hvert fall for de ordningene hvor sikre regionaliserte data foreligger. Summering på tvers av ulike typer overføringer, dvs. både til personer, bedrifter, kommuneforvaltning og statlige virksomheter er imidlertid ikke uproblematisk da inntektene brukes forskjellig og følgelig har ulik effekt lokalt. For å unngå summering av epler og bananer har vi derfor satt opp separate inntektsregnskap for kommuneforvaltningen og husholdningene som overføringene er satt inn i. Staten i kommuneøkonomien Fra SSBs kommuneregnskapsstatistikk har vi allerede et inntektsregnskap for kommuneforvaltningen som gjør det mulig å sammenstille de statlige rammetilskudd og øremerkede tilskudd med kommunenes øvrige inntekter: Skatteinntekter og andre driftsinntekter (salgs- og leieinntekter, eiendomsskatt mv.) er samlet omtrent like store regnet per innbygger i distriktskommuner og sentrale kommuner når vi ser bort i fra Oslo. Det er også moderate variasjoner fylkene imellom, fra Sogn og Fjordanes kommuner med i gjennomsnitt kr/innbygger til Vestfoldkommunene med i gjennomsnitt kr/innbygger. Også de øremerkede tilskudd varierer moderat, men er noe høyere i distriktene enn i sentrale kommuner. Rammetilskuddet er derimot nær det dobbelte i distriktene sammenliknet med sentrale kommuner, kr/innbygger mot Finnmarkskommunene ligger klart høyest med 10

11 et gjennomsnitt på kr/innbygger og Akershuskommunene lavest med i gjennomsnitt kr/innbygger. Det er dermed i hovedsak variasjoner i rammetilskudd som sørger for at distriktskommunene har høyere samlede driftsinntekter enn sentrale kommuner, mot kr/innbygger når vi holder Oslo utenfor. Gruppert fylkesvis har kommunene i Finnmark høyest gjennomsnittsinntekter og Vestfoldkommunene lavest. Variasjonene i rammetilskuddet bidrar også til de regionale variasjonene i den statlige andelen av driftsinntektene som i 2000 var på i gjennomsnitt 42 prosent blant distriktskommunene mot 30 prosent blant sentrale kommuner. I perioden økte rammetilskuddet sterkere enn andre kommuneinntekter. Regnet per innbygger var økningen sterkere i sentrale kommuner enn i distriktskommunene, mens forholdet var motsatt for øremerkede tilskudd. Veksten i samlet inntekt per innbygger var prosentvis lik i distriktskommuner og sentrale kommuner. Når det gjelder fylkeskommunene inkluderer 2000-tallene sykehusøkonomien, slik at forholdene her er vesentlig endret. Tallene for 2000 viser imidlertid at samlede inntekter utgjorde i gjennomsnitt kr/innbygger, hvorav statlige overføringer utgjorde kr/innbygger eller 48 prosent. De samlede driftsinntekter varierte fra i Akershus til i Troms, mens den statlige bidragsandelen varierte fra 27 prosent i Akershus til 64 prosent i Finnmark. Staten spiller altså en viktig rolle for mange kommuners økonomi og dermed for deres muligheter til å opprettholde et godt tjenestetilbud til befolkningen. Dette skjer i første rekke gjennom overføringene. Det er store forskjeller fra kommune til kommune når det gjelder nivået på rammetilskuddet. Disse forskjellene har først og fremst sammenheng med ulik kostnadsstruktur og ulikt skatteinntektsnivå. For de minste kommunene og kommunene i Nord-Norge betyr også de regionalpolitiske tilskuddene relativt mye, selv om dette betyr lite beløpsmessig på landsbasis. Begrunnelsen for disse tilskuddene er blant annet at de skal gi muligheter for et høyere velferdsnivå og aktivitetsnivå i kommuner med et svakt næringsgrunnlag. Resultatet av det nåværende inntektssystemet er at finansieringen, tjenestetilbudet og sysselsettingen i den viktige og voksende kommunesektoren langt på veg er garantert av staten og løsrevet fra lokale inntekter. Staten og personers inntekt For personer har vi tatt utgangspunkt i data for befolkningens bruttoinntekt fordelt på ulike inntektsposter (lønnsinntekt, næringsinntekt, ytelser fra folketrygden, tjenestepensjon, mottatte bidrag, renter og andre kapitalinntekter) og plassert inn de relevante skattepliktige overføringene fra staten. Bruttoinntekten for et område er et alternativt mål for verdiskaping og bedre enn 11

12 bruttoprodukt for å beskrive nivå og forskjeller i materiell velferd, lokal kjøpekraft og lokale skatteinntekter. Hvis man i tillegg korrigerer bruttoinntekten for direkte skatter og for skattefrie overføringer får man et enda bedre mål for disponibel inntekt eller lokal kjøpekraft. Analysene viser: Staten sto i 2000, i form av skattepliktige ytelser i trygdesystemet, statlige lønninger og jordbruksoverføringer, direkte for 24 prosent av norske innbyggeres bruttoinntekt. Gjennomsnittet innenfor det distriktspolitiske virkeområdet var på 29 prosent og utenfor 22 prosent. Fylkesvis varierte andelen fra 19 prosent i Akershus til 32 prosent i Finnmark. Korrigert for skattefrie overføringer (barnetrygden, kontantstøtten, utdanningsstipender og bostøtte) og utliknet skatt sto staten i 2000 for 17 prosent av disponibel inntekt på landsbasis. Gjennomsnittet innenfor det distriktspolitiske virkeområdet var på 25 prosent og utenfor 13 prosent. Fylkesvis varierte andelen fra 8 prosent i Akershus til 33 prosent i Finnmark. Staten var altså nær fire ganger viktigere som bidragsyter til disponibel inntekt og lokal kjøpekraft i Finnmark enn i Akershus. I 2002 er de tidligere fylkeskommunale sykehusene overtatt av staten, noe som medførte at nær 2/3 av fylkeskommunalt ansatte i 2000 nå er statlige. Videre kan det hevdes at også resten av aktiviteten i fylkeskommunal sektor samt i kommunesektoren, langt på veg er garantert av staten og løsrevet fra lokale inntekter. Vi har derfor også sett på offentlig sektors samlede bidrag til lokal inntektsskaping, dvs. inkludert fylkeskommunale og kommunale lønninger, men også korrigert for fylkesskatt og kommuneskatt. Basert på en slik tilnærming bidro staten i 2000 (direkte og via kommunesektoren) med i gjennomsnitt: 38 prosent av bruttoinntekten på landbasis, hvorav 47 prosent innenfor og 34 prosent utenfor det distriktspolitiske virkeområdet, og fylkesvis varierende fra 29 prosent i Oslo til 55 prosent i Finnmark. 21 prosent av disponibel inntekt på landsbasis, hvorav 35 prosent innenfor og 15 prosent utenfor det distriktspolitiske virkeområdet, og fylkesvis varierende fra 5 prosent i Oslo til 48 prosent i Finnmark. Regionale forskjeller i næringsutviklingen Verdiskapingstall fra fylkesfordelt nasjonalregnskap har åpenbare svakheter som statistikkilde ved at den har lang produksjonstid og dermed er lite egnet til oppdatert overvåking av utviklingstrekk, samtidig som de ikke muliggjør analyser på kommune-/ regionnivå. Derfor har vi i rapporten analysert regionale forskjeller i næringsstruktur og næringsutvikling ved hjelp av arbeidsplasstall (sysselsatte etter arbeidsstedskommune). Selv om ulike næringer har ulik 12

13 arbeidskraftsintensitet, og selv om denne ofte endres over tid, kan dette forsvares med at det er klare koblinger mellom struktur og utvikling i bruttoprodukt og sysselsetting. Lønnskostnadene utgjør da også om lag 2/3 av bruttoproduktet innenfor fastlandsnæringene. Analysene viser: Antallet arbeidsplasser økte på landsbasis med 12 prosent i perioden fra 1990 til utgangen av Kommunene innenfor det distriktspolitiske virkeområdet hadde i gjennomsnitt en vekst på 2 prosent, mens kommunene utenfor i gjennomsnitt hadde en vekst på 17 prosent. Det synes som distriktene tok del i konjunkturomslaget i 1993, men at oppgangen rask flatet ut og siden 1998 ble erstattet av tilbakegang. Best utvikling har det siden 1990 vært i Akershus, Oslo, Aust-Agder og Rogaland. Svakest utvikling hadde Finnmark, Hedmark, Nord-Trøndelag og Sogn og Fjordane. I siste 5 årsperiode falt sysselsettingen med 1,6 prosent i distriktene, mens sentrale områder hadde en vekst på 7,8 prosent. En shift-/share-analyse på utviklingen i denne perioden viser at distriktene har en strukturulempe, dvs. en næringsstruktur preget av relativt mye tilbakegangsnæringer og relativt lite vekstnæringer. I tillegg til denne strukturulempen tapte distriktene andeler av arbeidsplassene innen mange enkeltnæringer til sentrale strøk, både blant næringer i generell tilbakegang og i vekst. En viktig stabiliserende faktor er utviklingen i offentlig personrettet tjenesteproduksjon hvor det både er nasjonal vekst og hvor distriktene, i større grad enn innen andre vekstområder som forretningsmessig tjenesteyting, tar del i veksten. Inntektsforskjeller og -utjevning I rapporten har vi sammenlignet fylkesvise forskjeller for tre ulike inntektsmål; bruttoprodukt fra fylkesfordelt nasjonalregnskap, brutto inntekt fra selvangivelsesstatistikken og egenberegnede tall for disponibel inntekt: Bruttoregionprodukt/innbygger (tall fra 1997) varierer fra 45 prosent over landsgjennomsnittet i Oslo/Akershus til 29 prosent under landsgjennomsnittet i Oppland. Oslo alene lå 90 prosent over landsgjennomsnittet. Forskjellene mellom fylkene reduseres når vi går over til å se på bruttoinntekten som varierer fra 26 prosent over landsgjennomsnittet i Oslo/Akershus Buskerud Vestfold Rogaland Hordaland Finmark Møre og Romsdal Østfold Troms Sør-Trøndelag Telemark Vest-Agder Bruttoregionprodukt Bruttoinntekt, selvangivelsen Beregnet disponibel inntekt Sogn og Fjordane Aust-Agder Nordland Hedmark Oppland Nord-Trøndelag 13

14 Oslo/Akershus til 18 prosent under i Nord-Trøndelag. Forskjellene reduseres ytterligere når vi ser på disponibel inntekt, som varierer fra 21 prosent over landsgjennomsnittet i Oslo/Akershus til 14 prosent under i N-Trøndelag. Hva forklarer så denne regionale utjevningen som skjer når vi går over fra å studere verdiskapingen målt ved bruttoprodukt til å se på bruttoinntekt og disponibel inntekt. Den regionale omfordelingen når vi går over fra BRP til bruttoinntekt skyldes i første rekke at bruttoinntekten på et vis korrigerer BRP-tallene for pendling. Når rundt to tredeler av bruttoproduktet i gjennomsnitt går til lønn innebærer omfattende pendling en vesentlig kile mellom verdiskapning og bruttoinntekt i et område. I tillegg er pensjonsinntekter med i bruttoinntekten. Regioner som har netto utpendling og/eller en større andel pensjonister enn landsgjennomsnittet vil derfor normalt komme bedre ut mht. bruttoinntekt enn mht. BRP, og visa versa. Forskjellen mellom brutto- og disponibel inntekt var som nevnt at disponibel inntekt i tillegg avhenger av skattesystemet samt av en rekke skattefrie overføringsordninger. At de regionale forskjellene er mindre for disponibel inntekt per innbygger enn for bruttoinntekt per innbygger illustrerer derfor hvordan skattesystemet, inklusive de skattefrie overføringene, jevner ut regionale forskjeller i Norge. Dette er tilsiktet gjennom den utjevningspolitikken som føres, både mellom personer og næringer, som indirekte virker regionalt utjevnede, og gjennom regionalpolitisk motiverte ordninger. Dette siste illustreres ved at de geografisk spesifikke skattereglene for finnmarkinger bringer fylket høyt opp blant landets fylker mht. disponibel inntekt. Gjenstående regionale inntektsforskjeller i kr/innbygger vil normalt ha en demografisk årsakskomponent (mange barn uten inntekt og/eller mange pensjonister som normalt har lavere inntekt enn yrkesaktive) og en årsakskomponent som går på næringsstruktur (mange sysselsatte i lavinntektsyrker). Ser vi på inntektsutviklingen målt ved endringer i bruttoinntekt per innbygger fra 1993 til 2000, vil vi se at en del fylker har noe avvikende utvikling i arbeidsplasser og inntekter. Dette kan for mange av fylkene, spesielt for Østlandsfylkene utenom Oslo og Akershus, i stor grad forklares med økt pendling. Bruttoinntekt regnet per innbygger kan gi et skjevt bilde av en regions velferd hvis inntekten er veldig ulikt fordelt, dvs. at noen tjener veldig mye og resten svært lite. Gini-koeffisienter beregnet fylkesvis på bruttoinntekten er et summarisk mål på ulikhet. Disse indikerer en klar samvariasjon mellom inntektsfordeling og gjennomsnittlig inntektsnivå, dvs. at fylker med lavt gjennomsnittlig 14

15 inntektsnivå også har jevn inntektsfordeling mens regioner med høy gjennomsnittinntekt har større inntektsforskjeller. Dette kan tolkes som at det er andelen rikinger som i stor grad bidrar til de regionale forskjellene i bruttoinntekt per innbygger, mer enn at alle jevnt over er rikere noen steder. Oppsummerende drøfting Mange kommuner i Distrikts-Norge domineres av næringer med lang tids nedgang i sysselsetting og verdiskaping. Den negative utviklingen bremses i noen grad opp gjennom overføringer fra staten. Det har i den sammenheng vært mye fokusert på overføringer innenfor den smale distriktspolitikken så som deler av jordbruksstøtten, differensieringen av arbeidsgiveravgiften, ymse støttetiltak gjennom SND- og BU-systemene og næringsstøtte via fylkeskommuner og kommunale næringsfond. Analysene viser imidlertid at mange kommuner får vesentlig større statlige overføringer gjennom andre ordninger, og ut fra helt andre kriterier enn næringsmessig tilbakegang. (Men her kan det selvsagt være en sammenheng). Her er det to overføringer som skiller seg ut p.g.a. sin størrelse: Statlige overføringer til kommunene. Hoveddelen her er utgiftsutjevnende tilskudd, som i hovedsak beregnes ut fra kommunens folketall og aldersstruktur. Overføringene har også en inntektsutjevnende del. Her er det kobling til sysselsetting, ved at kommuner med lave skatteinntekter kan få store inntektsutjevnende tilskudd. Men koblingen går også til aldersstrukturen, ved at kommuner med liten andel av befolkningen i yrkesaktiv alder har lave skatteinntekter. Statlige overføringer direkte til husholdningene, i hovedsak trygder. I stor grad demografisk bestemt. Men også kobling til arbeidslivet gjennom arbeidsledighetstrygd og uførepensjonering. I tillegg representerer statlig virksomhet en form for overføring til vertskommunene. Slike virksomheter vil i noen tilfeller være knyttet til kommunens befolkningsmengde og sammensetning fordi de skal betjene dens innbyggere, eksempelvis trygde- og likningskontorer. Andre statlige virksomheter er i mindre grad demografisk bestemt så som forsvarsanlegg, høgskoler, visse typer helse-/ omsorgsinstitusjoner, sentraladministrasjonen (departement, direktorater mv.), administrasjon på fylkesnivå ol. En økende del av vår verdi- og jobbskaping skjer innenfor privat og kommunal tjenesteproduksjon. Aktiviteten innenfor disse sektorene hviler i stor grad på nivået på den lokale kjøpekraft og på kommunens inntekter, og er i prinsippet uavhengig av hvem/hva kjøpekraften og kommunenes inntekter stammer fra. Tradisjonelt har det vært fokusert mye på 15

16 eksportinntekter (dvs. markedsbasert salg ut av kommunen/regionen) og på næringsoverføringer i denne sammenheng. I mange kommuner/regioner i næringsmessig tilbakegang får imidlertid alternative statlige overføringer til kommunesektoren og til personer samt statlige og fylkeskommunale virksomheter en økende betydning som basis for lokal kjøpekraft og skatteinngang, og dermed for aktiviteten i privat og kommunal tjenesteproduksjon. Flere steder representerer også pendlerne en slik alternativ primærinntektskilde. Det bør understrekes at de offentlige pengestrømmene via trygdeøkonomien, via det kommunale inntektssystemet osv. er rimelige å regne til det økonomiske fundamentet (economic base) - ikke bare fordi de er kilde til livsopphold og næring for mange innbyggere, men fordi det i realiteten er nasjonale oppgaver som løses (grunnskoleopplæring, eldreomsorg osv). Pengestrømmene til mottakerregionene er bare unntaksvis begrunnet med at de skal utrette noe for "distriktene". De skal utrette noe for individer som fyller visse kriterier - uansett bosted. Også sentrale strøk mottar slike pengestrømmer og også der er slike inntekter å anse som en del av det økonomiske fundamentet. Forskjellen er at her suppleres de nasjonale velferdsoppgavene gjerne med overlokale offentlige oppgaver av typen fylkesadministrasjon og statlig administrasjon. Disse alternative inntektskilder kan bidra til å motvirke negative trekk i inntektsutviklingen innenfor "eksportnæringene", og vil også i enkelte kommuner/regioner kunne representere alternative satsingsområder til tradisjonelt "eksportrettet" næringsliv. Tiltak for å sikre/øke bosettingen gjennom utvikling av bostedskvaliteter og tjenestetilbud kan for eksempel være et vel så viktig næringspolitisk tiltak som å sikre/skape arbeidsplasser innenfor tradisjonelle "eksportnæringer". Folk "tar med seg" betydelige inntektsstrømmer og ringvirkninger når de flytter, og utviklingen fremover bør i store deler av landet gi økte muligheter for å kunne løsrive beslutninger om valg av bosted og arbeidssted. Samtidig som slike alternative inntektskilder kan gjøre mange kommuner/regioner mindre sårbare overfor en uheldig næringsutvikling, vil kommunene/regionene bli mer og mer sårbare overfor endringer i alternativinntektene. Til forskjell fra økonomiske basisinntekter av den tradisjonelle typen (inntekter fra salg ut av regionen), er velferdsstatens overføringer avhengig både av sentrale politiske vedtak og av hvor stor kommunens befolkning er og hvordan den er sammensatt. Mange utkantkommuner vil derfor kunne oppleve at pengestrømmene krymper fordi befolkningen krymper, og ofte uten at kommunene er i stand til å redusere sine utgifter i samme takt. Oppsummert kan det konkluderes med at statlige overføringer til personer og kommuneforvaltning er av svært stor betydning som inntektskilde i distriktene, både direkte og 16

17 indirekte gjennom ringvirkninger innenfor privat og kommunal tjenestesektor. Dette trenger ikke være bekymringsfullt. Det å ivareta nasjonale omsorgsoppgaver med godtgjøring fra staten trenger ikke å innebære noe større sårbarhet i forhold til opprettholdelsen av lokal kjøpekraft og skatteinngang, og dermed grunnlaget for privat og offentlige tjenestetilbud, enn å være avhengig av markedsbasert produksjon og salg av varer og tjenester ut av regionen. På den annen side kan det stilles spørsmål ved muligheten for å finansiere fremtidens pensjoner og det kan synes å være et politisk press mot den måten inntektssystemet for kommunesektoren omfordeler verdier. Samtidig er det åpenbart at regioner som i dag har tungt innslag av pensjonsinntekter og eldreomsorg vil møte store utfordringer hvis det blir færre eldre. I lys av de kvantitative analysene i rapporten er de spesielt grunn til å peke på den distriktspolitiske betydningen av inntektssystemet for kommunesektoren. En endring her i retning av å kople kommunalt tjenestetilbud og sysselsetting sterkere til lokal verdiskaping og skatteinngang, og svakere til demografiske utgiftsskapende kriterier, vil gi store distriktsmessige konsekvenser. 17

18 1 Innledning og rapportinnhold I dette utredningsprosjektets gis det en kvantitativ analyse knyttet til den betydning ulike statlige overførings- og utgiftsordninger har for inntektsskaping og næringsutvikling i ulike deler av landet og hvilke typer avhengighet og sårbarhet dette stiller kommunene/regionene overfor. Det er gjennomført flere studier av statlige utgifters og inntekters regionale fordeling i både Norge og Sverige: Birkelund, Sæter og Ørbeck (1995) foretar beregninger av netto pengeoverføringer mellom staten for alle fylkesplanregionene i Hedmark. Kann (1999) gjør en kommunefordeling av utgifter og inntekter over statsbudsjettet for 1995 for å belyse forskjeller i statlig engasjement i ulike deler av landet. Regionalmeldingen (KRD, 2001) har et vedlegg hvor det presenteres en fylkesfordeling av en del regional- og distriktspolitiske virkemidler. Og sist hadde NHOs tidsskrift Horisont 1/2002 flere artikler om statlige overføringers geografi, hvor bl.a. kommuneoverføringenes geografi sammenliknes med skatteinntektenes. Fra Sverige kjenner vi tilsvarende undersøkelser både ved NUTEK og i form av SOUer. Felles for de fleste studier på dette området er at de i første rekke tallfester de ulike pengestrømmer mellom staten og regioner/kommuner. De har i mindre grad studert hvordan ulike statlige overføringer virker inn i det lokaløkonomiske system i ulike regioner/kommuner. Aasbrenn (1995) gir på den annen side en innsiktsfull drøfting av sårbarhetsproblematikken knyttet til statlige overføringer, men her mangler empirien. Østlandsforskning utførte i 2000 et forprosjekt for KRD som innspill til departementets egen Effektutredning, jf. Ørbeck & Lein Her gis det en kartlegging og drøfting av ulike statlige pengestrømmers geografi med utgangspunkt i statsregnskapet for Det ble imidlertid også gitt en teori- og litteraturoversikt vedrørende statens rolle i lokale økonomier og konkret satt opp separate inntektsregnskap for husholdningene og kommuneforvaltningen som overføringene deretter ble satt inn i. Dette muliggjør kvantitative analyser av den rolle statlige overføringer spiller for den lokale inntektsdannelsen, både direkte i form av statlige lønninger og overføringer til personer og kommuner, og indirekte gjennom virkninger på lokal kjøpekraft og kommunale skatteinntekter, og dermed videre på aktiviteten i privat og kommunal tjenesteproduksjon. Forprosjektet ble kjørt parallelt med en regionalt finansiert analyse av sentrale utviklingstrekk i Hedmark, jf. Birkelund, Ørbeck & Lein, 2000 samt med oppstarten av områdestudien av Indre Østlandet Bortafor Ånestadkrysset innenfor NFRs Regionalforskningsprogram. I begge disse arbeidene er forprosjektrapportens data og metoder satt inn i bredere analyser av statens rolle i regional utvikling og av statlig avhengighet og sårbarhet. 18

19 Den foreliggende prosjektrapporten gir en oppdatert og utvidet kartlegging av statlige utgifters geografi og deres rolle i lokal inntektsskaping i forhold til Ørbeck & Lein 2000, samt presenterer analyser som bygger videre på metoder, tilnærminger og erfaringer fra også andre av de forannevnte arbeider. Resultatene er presentert fylkesvis og etter sentralitet (i og utenfor det distriktspolitiske virkeområdet til SND). Videre er resultatene presentert for de kommuner og regioner som inngår under de 5 områdestudiene i NFRs Regionalforskningsprogram samt for Indre Agder. Dette som bakgrunn for de mer kvalitative analyser av samlede effekter av ulike statlige politikker i utvalgte geografiske områder som Effektutvalget har anmodet de ansvarlige institusjoner for disse områdestudiene om: 1) Sørøstlandet: Studieområdet omfatter alle 18 kommuner i Østfold fylke. Studien utføres i samarbeid mellom NIBR, Telemarksforskning og Universitetet i Oslo/Institutt for kulturstudier. 2) Indre Østlandet: Studieområdet omfatter i utgangspunktet 13 Hedmarkskommuner, men er mht. kvantitative analyser i REGUT-sammenheng utvidet til om omfatte 18 av totalt 22 Hedmarkskommuner. Studien utføres i samarbeid mellom Østlandsforskning, Høgskolen i Hedmark og Høgskolen i Lillehammer. 3) Nordvestlandet: Studieområdet omfattet opprinnelig 19 kommuner i Møre- og Romsdal og Sogn og Fjordane, men er mht. kvantitative analyser i REGUT-sammenheng utvidet til å gjelde 31 av 38 kommuner i Møre og Romsdal foruten 6 i Sogn og Fjordane. Studien utføres i samarbeid mellom Møreforskning i Molde og Volda, Høgskolen i Molde og Høgskolen i Sogn og Fjordane. 4) Midt-Norge: Studieområdet omfatter 12 kommuner i Namdalen med hele Trøndelag som bakteppe. Studien utføres i samarbeid mellom NTNU, Geografisk institutt og historisk institutt, Senter for bygdeforskning, Høgskolen i Nord-Trøndelag og Nord- Trøndelagsforskning. 5) Nord-Norge: Studieområdet omfatter alle 19 kommunene i Finnmark og de syv nordligste kommunene i Nord-Troms. Studien utføres i samarbeid mellom Finnmarksforskning og NIBR-Nord-Norge. 6) Indre Agder: Studieområdet omfatter 6 kommuner i Vest-Agder og 8 kommuner i Aust- Agder. Denne områdeanalysen utføres av Rogalandsforskning, men er ikke en del av områdestudiene i Regionalforskningsprogrammet. Fullstendig oversikt over hvilke kommuner som inngår i de ulike studieområdene er vedlagt. For øvrig er alle oversikter basert på den kommuneinndelingen som gjaldt i Dette 19

20 innebærer at Ølen kommune, som ble overflyttet til Rogaland (endret kommunenummer fra 1214 til 1159), er medregnet under Hordaland. Fra ble også 716 Våle og 718 Ramnes slått sammen til 716 Re, slik at Norge i 2002 har 434 kommuner mot 435 i Rapporten er disponert slik: I kapittel 2 beskrives de fremgangsmåter, kilder og beregningsmetoder som er benyttet i arbeidet med å regionalisere de statlige utgiftene. I kapittel 3 presenteres resultatene fra dette regionaliseringsarbeidet. Det gis også en kort omtale av hvilke faktorer som bestemmer overføringene og bidrar til regionale ulikheter, og av utviklingen i nasjonale tall for viktige statlige utgifter siden I kapittel 4 analyseres statens rolle i kommuneøkonomien i ulike deler av landet. Dette gjøres først gjennom kvantitative analyser hvor de statlige overføringer til kommunene sammenstilles med kommunenes øvrige inntekter. Deretter gis det en generell beskrivelse av systemet for fastsetting av rammeoverføringene fra staten og av disse rammeoverføringene som en del av kommuneopplegget. I kapittel 5 analyseres statens rolle for personinntekten i ulike deler av landet ved at en rekke statlige overføringer settes inn i et inntektsregnskap for personer basert på selvangivelsesstatistikk og skattestatistikk. Dette muliggjør kvantifisering av statens bidrag til personers bruttoinntekt og disponible inntekt i ulike deler av landet. I kapittel 6 gis det en generell kartlegging av regionale forskjeller i næringsstruktur og næringsutvikling basert på data for antall arbeidsplasser. Videre analyseres regionale forskjeller i ulike verdiskapings-/inntektsmål. De regionale forskjeller i hhv. næringsutvikling og verdiskaping/inntektsskaping blir kort drøftet i lys av statlig budsjettpolitikk. 20