Miljøverndepartementet Boks 8013 Dep 0030 Oslo

Transkript

1 Miljøverndepartementet Boks 8013 Dep 0030 Oslo Klima- og forurensningsdirektoratet Postboks 8100 Dep, 0032 Oslo Besøksadresse: Strømsveien 96 Telefon: Telefaks: E-post: Internett: Dato: Vår ref.: 2012/ Deres ref.: Saksbehandler: Bente Anfinnsen, telefon: Oversendelse av forslag til endringer av produktforskriften - innføring av bærekraftskriterier og rapportering for biodrivstoff og flytende biodrivstoff Klima- og forurensningsdirektoratet (Klif) oversender vedlagt forslag til endring av produktforskriften kapittel 2-20 (Kvalitet på bensin og autodiesel) og opprettelse av et nytt kapittel 3 (Omsetningskrav for biodrivstoff og bærekraftskriterier for biodrivstoff og flytende biobrensel). Forskriftsendringene implementerer Fornybardirektivets (2009/28/EF) bestemmelser om bærekraftskriterier for biodrivstoff og for flytende biobrensler til annet enn transportformål, samt rapporteringen på disse kriteriene i norsk rett På oppdrag fra Miljøverndepartementet (MD) sendte Klif forslag til forskriftsendring på høring den 17.januar Høringsfristen var satt til 28.februar 2013 og det ble avgitt 19 høringsuttalelser. Alle høringsuttalelsene er offentliggjort på Klif sine nettsider. Høringsuttalelsene har gjennomgående vært positive til en innføring av bærekraftskriterier, men det har både kommet innspill på den nærmere utformingen av selve bærekraftskriteriene og angående rapporteringen. I dette brevet oppsummeres hovedtrekk fra innspillene til forskriftsendringene tematisk og Klif redegjør for sin vurdering og eventuelle ivaretakelse av innspillene. Videre har høringsinstansene kommet med en rekke innspill som er relevant for politikkutforming, men som ikke direkte adresserer endringsforslagene som var på høring. Disse innspillene oppsummeres avslutningsvis. Akutt forurensning: Telefon 110 Organisasjonsnr.:

2 Side 2 av 9 Utløsende faktorer for krav om oppfyllelse av bærekraftskriterier og rapportering Toll- og avgiftsdirektoratet (TAD) gir i sin høringsuttalelse en redegjørelse for hvilke grupper biodrivstoff som de mener at vil være rapporteringspliktige med begrunnelse i særavgiftssystemet. TAD mener at fritak eller reduksjon av en eller flere av følgende særavgifter kan utløse plikt til oppfyllelse av bærekraftskriteriene med tilhørende rapportering; veibruksavgift, CO 2 -avgift på mineralske produkter, svovelavgift på mineralske produkter og grunnavgift på mineralolje. Klif vurderer at av nevnte særavgifter vil det i dag kun være reduksjon eller fritak fra veibruksavgift som faller under definisjonen av støtteordning i fornybardirektivet og forslaget til endringer i produktforskriften. For å være utløsende for krav om oppfyllelse av bærekraftskriterier må formålet med støtteordningen være å fremme bruken av energi fra fornybare kilder. Slik CO 2 -avgiften på mineralske produkter, svovelavgiften på mineralske produkter og grunnavgiften på mineralolje er utformet og begrunnet av Stortinget i dag faller biodrivstoff eller flytende biobrensler utenfor avgiftenes virkeområde fordi de ikke er mineralske. Dette stiller seg juridisk annerledes enn at biodiesel som i utgangspunktet er inkludert i virkeområdet til veibruksavgiften har fått tildelt en reduserte avgiftssats. Klif ber imidlertid om at MD i dialog med Finansdepartementet forestår en endelig avklaring av hvilken tolkning av nevnte avgifters formål som skal legges til grunn. Klif ber samtidig om at det ifm. fremtidige evalueringer av særavgiftregelverket blir vurdert hvordan særavgiftenes formål og virkeområde blir definert og for hvilke avgifter det vil være hensiktsmessig å inkludere vilkår om oppfyllelse av bærekraftskriteriene. I denne sammenheng viser Klif til at TAD i sin høringsuttalelse skriver at de vil vurdere behovet for endringer i særavgiftsregelverket som følge av de foreslåtte endringene i produktforskriften. AS Brdr. Michaelsen ber om avklaring på om redusert elavgift til fjernvarmeprodusenter er å betrakte som en økonomisk støtteordning som vil utløse plikt til å oppfylle bærekraftskriteriene og rapporteringskrav. Klif viser til at vilkårene for redusert elavgift ihht i særavgiftsforskriften er at de benytter mer enn 50 % avfall, bioenergi, spillvarme og/eller varmepumper som energikilde. Gitt at dette kravet kan oppfylles ved hjelp av et bredt spekter av energikilder, som inkluderer også energikilder som ikke defineres som fornybar energi i fornybardirektivet, mener Klif at det er et tolkningsrom for hvorvidt den reduserte elavgiften skal vurderes som en støtteordning etter produktforskriftens definisjon eller ikke. Videre peker Klif på at fjernvarmeanlegg over 20 MW inngår i norsk kvotepliktig sektor og at dersom disse ønsker å benytte utslippsfaktor null for benyttet flytende biobrensler vil disse uansett være omfattet av bærekraftskriteriene. Volumet flytende biobrensler som benyttes i mindre fjernvarmeanleggene (<20 MW) antas å være begrenset. Videre kan det å pålegge aktørene denne plikten nå ha uheldige virkninger i et umodent marked hvor biobrensler konkurrerer mot fossile produkter med langt lavere avgifter enn tilsvarende produkter til fremdrift av motorvogn. Klif vurderer derfor at det ikke er hensiktsmessig å legge opp til

3 Side 3 av 9 å kreve oppfyllelse av bærekraftskriterier og tilhørende rapportering fra fjernvarmeanlegg under 20 MW nå. Klif ser i lys av ovennevnte høringsinnspill at det er ønskelig med en tydeliggjøring av hvem som er rapporteringspliktige etter forskriften. Klif foreslår derfor å ta inn en ny 3-10 som ut fra kravene i 3-5 definerer hvilke aktører som er rapporteringspliktige etter forskriften. Samtidig må det tas hensyn til at fornybardirektivets krav innebærer at det er de til en hver tid gjeldende støtteordninger og forpliktelser til fornybar energi som vil avgjøre hvilke aktører som må oppfylle bærekraftskriteriene og krav til rapportering. Ny 3-10 er derfor definert vidt nok til å omfatte alle de støtteordninger som etter fornybardirektivet er utløsende. Formelt sett innebærer denne nye paragrafen en utvidelse av rapporteringsplikten, men med gjeldende støtteordninger vil dette ikke ha konsekvenser for andre aktører enn de som var omfattet i høringsutkastet. Etter Klifs vurdering vil følgende aktører i dag være omfattet av rapporteringsplikten: omsettere av biodrivstoff som benyttes til å oppfylle omsetningskravet i produktforskriften 3-3 omsettere av biodrivstoff som har fritak fra eller redusert veibruksavgift kvotepliktige virksomheter som benytter flytende biobrensler og ønsker å benytte utslippsfaktor null for dette elsertifikatberettigede som benytter flytende biobrensler til kraftproduksjon som har fått tildelt elsertifikater Sistnevnte gruppe aktører ble ikke nevnt i høringsnotatet av 17. januar, men det er foreløpig heller ingen biokraftanlegg som har fått tildelt elsertifikater. Klif viser for øvrig til sitt pågående arbeid med å utvikle et rapporteringssystem med tilhørende veileder. Dersom nye eller endrede støtteordninger innebærer at nye grupper aktører blir omfattet av forskriftens krav, vil Klif i denne veilederen kunne oppdatere hvilke grupper aktører som Klif vurderer at er rapporteringspliktige etter ny Sertifisering Norsk Petroleumsinstitutt og Statoil ASA spør om en riktig tolkning av høringsutkastets 3-10 er at det er tilstrekkelig å dokumentere at leverandøren av biodrivstoffet er sertifisert i henhold til en godkjent sertifiseringsordning, og om dette innebærer at det ikke stilles krav til at hvert enkelt ledd i verdikjeden er sertifisert separat. Det er sentralt i fornybardirektivets krav at hele kjeden tilbake til råstoffet og produksjonsstedet for biodrivstoffet eller det flytende biobrenselet skal kunne dokumenteres. Klif presiserer at i de frivillige ordningene som er godkjente av EUkommisjonen må alle ledd i verdikjeden være sertifisert for at den siste ledd i verdikjeden kan bli sertifisert.. Følgelig vil det å dokumentere at siste ledd er sertifisert samtidig vise at de foregående leddene også er sertifisert. Dette gjelder likevel bare i den utstrekning de aktuelle bærekraftskriteriene er dekket av den aktuelle frivillige ordningen, jf ledd 6. Hvis alle ledd i verdikjeden er sertifisert, bortsett fra det siste omsetterleddet, må det dokumenteres at bærekraftskriteriene fortsatt er oppfylt når siste ledd i verdikjeden tas med i vurderingen.

4 Side 4 av 9 Arealbruksendringer Det har kommet innspill på at forskriften ikke var tydelig nok på hva som defineres som en arealbruksendring. Blant annet ber Landbruks- og matdepartementet (LMD) om en bekreftelse på at det i vedlegg II, C, punkt 1 med arealbruksendring menes forhold som kommer under Kyotoprotokollens artikkel 3.3. Det er nå lagt inn en definisjon av arealbruksendring i kapittel 3 ( 3-2 bokstav i). Definisjonen av arealbruksendring følger av Communication from the Comission on the practical implementation of the EU biofuels and bioliquids sustainability scheme and on counting rules for biofuels (2010/C 160/02). Vi har i den norske forskriften definert arealbruksendring som: "endring i bruken av et areal mellom de følgende sju kategorier: de seks arealbrukskategoriene som benyttes av FNs klimapanel (skog, jordbruksareal, beitemark, våtmark, bebyggelse og annet), samt en sjuende kategori for jordbruksareal med flerårige vekster." Bruk av råmateriale fra skog til biodrivstoffproduksjon Flere høringsinstanser har kommet med innspill til uklarheter rundt anvendelse av materialet fra skog til biodrivstoffproduksjon, spesielt LMD, Nobio, Borregaard, Zero og Norges Skogeierforbund. Høringsinstansene har flere innspill knyttet til dette: Arealkriterier for biodiversitet Vdr. 3-7 a) Høringsinstansene påpeker at "naturskog" ikke har en klar definisjon i skogbrukssammenheng. LMD og Norges Skogeierforbund fremmer videre at begrepene "synlige tegn på menneskelig aktivitet" og at de økologiske prosessene ikke er "betydelig forstyrret" under norske forhold må tolkes i tråd med norsk skogbrukslovgivning som setter rammer for bærekraftig skogbruk. Klif viser til at bærekraftskriteriene i fornybardirektivet, og dermed også den norske produktforskriften, er utviklet for å være tilpasset et internasjonalt marked for biodrivstoff og flytende biobrensler. Begrepene som benyttes må derfor være generelle nok til å være relevante for råstoff produsert også i andre land enn Norge. Klif oppfatter at naturskog er det nærmeste norske begrepet for å tilsvare "primary forest" som er benyttet i fornybardirektivet. Ingen høringsinstanser har foreslått et alternativt begrep. Klif er imidlertid enig med høringsinstansene i at i norsk sammenheng vil de fleste skogområder ikke falle under kriteriene for naturskog i 3-7 a). Områder der det drives aktivt skogbruk vil ikke være uten synlige tegn på menneskelig aktivitet. Vedr. 3-7 c) LMD mener at 3-7 c) kan skape tvil om hvorvidt det kan høstes råstoff fra gjengroingsarealer. Klif viser til at 3-7 c) er en implementering av fornybardirektivets artikkel 17 (3) c og at EU kommisjonen har varslet at den skal fastsette kriterier og geografisk utbredelse av hvilke typer gressmark som skal dekkes av dette kriteriet. Dette har foreløpig ikke skjedd, og Klif vil presisere i veilederen som er under utarbeidelse at dette punktet ikke vil kunne håndheves før slike kriterier er på plass.

5 Side 5 av 9 Arealkriterier for områder med høyt karbonlager( 3-8) Anvendelse av trevirke fra ryddehogst på arealer som er lovlig omregulert til bebyggelse eller lignende: Flere av høringsinstansene viser til at svenske myndigheter i sin forskrift har tatt inn et unntak fra arealkriteriene for skog som avvirkes til infrastrukturformål og etterlyser at det samme gjøres i norsk regelverk. Bærekraftskriteriene i fornybardirektivet er utviklet for å være tilpasset et internasjonalt marked for biodrivstoff og flytende biobrensler. Skogbruk har ulike grader av lovregulering og forvaltningsmessig oppfølging i ulike land. Klif ser ikke at fornybardirektivet gir rom for en slik nasjonal tilpasning som høringsinstansene her etterlyser. Klif viser for øvrig til at skog tatt ut grunnet infrastrukturformål uansett utgjør en relativt liten del av det råmateriale som tas ut av norske skoger. Hva som menes med statusendring i 3-8: Høringsinstanser har etterlyst en klargjøring av hva som menes med endret status i 3-8, samt påpekt at paragrafen er tungt skrevet. LMD mener videre at det bør utdypes hva som legges i begrepet "trær". Klif har søkt å gjøre første ledd lettere å lese ved å korte dette ned til "Biodrivstoff og flytende biobrensel som er omfattet av 3-5 skal ikke være produsert av råstoff fra områder som i januar 2008 hadde følgende status, og som ikke lenger har slik status:" Klif mener videre at det er nærliggende at det sees hen til Kyotoprotokollen og FNs klimapanel sine definisjoner av skog og avskoging når en skal vurdere om et område har endret status bort fra egenskapene opplistet i 3-8 b) og c). I definisjonen av skog i annekset til FN klimapanel sin Decision 16/CMP.1 er følgende også inkludert i skogdefinisjonen: "Young natural stands and all plantations which have yet to reach a crown density of per cent or tree height of 2-5 metres are included under forest, as are areas normally forming part of the forest area which are temporarily unstocked as a result of human intervention such as harvesting or natural causes but which are expected to revert to forest." Klif legger til grunn at det er en lignende forståelse EU kommisjonen har lagt til grunn når de har inkludert "trær som kan nå disse verdiene på stedet" i sine skogkategorier i artikkel 17 (4) b) og c) som er gjengitt i 3-8 b) og c). Dersom det i et norsk område under aktiv skogdrift etter hogst plantes eller tilrettelegges for annen nyetablering av skog er det derfor Klifs forståelse at dette normalt ikke vil innebære at området har endret sin status bort fra den beskrevet i 3-8 b) eller c). Nærmere skriftlige tolkningsavklaringer av hva som legges i endring i status i artikkel 17 (4) i fornybardirektivet foreligger imidlertid foreløpig ikke fra EUkommisjonens side, men må forventes å komme i årene fremover fra EU-systemet eller gjennom rettslige avgjørelser. Klif ønsker imidlertid å klargjøre i veilederen at det inntil det eventuelt foreligger nye tolkningsavklaringer vil vi som ansvarlig myndighet for det norske markedet for biodrivstoff og flytende biobrensler legge ovennevnte forståelse til grunn. Dette vil innebære at det normalt vil være i tråd med bærekraftskriteriene i 3-8 å benytte råstoff fra skog som er avvirket i

6 Side 6 av 9 samsvar med gjeldende norsk skogbrukslovgivning og hvor det uten ubegrunnet opphold plantes eller på annen måte tilrettelegges for nyetablering av skog etter hogst. Merking av salgssted 2-20, 7.ledd krever at salgssteder der biodrivstoff blandet i fossilt drivstoff overstiger 10 volumprosent skal merkes. Det har kommet høringsinnspill fra Norsk Petroleumsinstitutt (NP) på praktiske utfordringer rundt denne merkingen, siden innblandingen varierer over tid; samt spørsmål vedrørende behov for merking dersom drivstoff uansett oppfyller kvalitetskravene til vanlig autodiesel (EN590). Klif noterer seg disse synspunktene, men ser ikke noe mulighet til å gå bort ifra dette direktivkravet. Klif er imidlertid positiv til en dialog med NP om den konkrete utformingen av merkingen på pumper hvor dette er en problemstilling. Økonomiske konsekvenser av foreslåtte endringer Noen av høringsinstansene (AS Brdr. Michaelsen, Norsk Varmeteknisk Forening) har uttrykt bekymring for at de foreslåtte kravene inklusive rapporteringen vil pålegge aktørene kostnader som vil redusere lønnsomheten og interessen i å ta i bruk, omsette og produsere biodrivstoff og biofyringsoljer. Klif viser til høringsnotatet av 17. januar påpeker at innføring av bærekraftskriterier vil medføre noe økte kostnader. Det at det innføres de samme bærekraftskriterier og rapporteringsplikt i Norge som i EU, bidrar til å gjøre kostnadene knyttet til dette så lave som mulig. Videre viser vi til omtalen av utløsende faktorer for krav om oppfyllelse av bærekraftskriterier og rapportering innledningsvis i dette brevet. Noen av aktørene som høringsinstansene påpeker kan være særlig konkurranseutsatte vil ikke bli omfattet av rapporteringskravene gitt dagens støtte- og avgiftsregime. Mindre endringer i forskriftsforslaget Toll- og avgiftsdirektoratet påpekte at tolltariffnumrene i 2-20 forskriftsforslaget som var sendt på høring ikke er oppdatert. I vedlagt endringsforslag er numrene oppdatert. I krav i 2-20 ledd 4 og 6 som ble gjeldende fra 1.januar 2009, er datohenvisningen fjernet. LMD påpekte at ordet "mark" i kapittel 3 med fordel kunne erstattes av "areal"; "mark" er nå gjennomgående erstattet med "område". I definisjonen av "rester" i 3-2 bokstav e) er det gjort en redaksjonell endring for å gjøre definisjonen mer entydig. I 3-3 hvor det stilles krav til at minimum 3,5 volumprosent av totalt omsatt mengde drivstoff til veitrafikk per år består av biodrivstoff, er det tydeliggjort at "drivstoff" omfatter både gass og flytende drivstoff.

7 Side 7 av 9 LMD forslo å endre "uansett dyrkingssted" i 3-5 til "uavhengig av råstoffets opprinnelsesland". Endringen er tatt inn. Det er lagt inn en ny paragraf ( 3-10) for å tydeliggjøre hvem som er omfattet av rapporteringsplikten. Som følge av dette har påfølgende paragrafer fått endret nummer (3-11 har blitt til 3-12 osv.) Rapporteringsfristen i 2-20 og 3-11 er endret fra 1.april til 31.mars av praktiske hensyn. Dette for at kvotepliktige og andre rapporteringspliktige skal ha samme rapporteringsfrist. I tabellene i vedlegg II er kolonnen "Typiske verdier for klimagassutslipp (gco2eq/mj )" fjernet i alle tabellene, siden disse verdiene ikke skal benyttes ved rapportering til Klif. Klima- og forurensningsdirektoratet er byttet ut med Miljødirektoratet siden Klif fra 1. juli d.å. slås sammen med Direktoratet for naturforvaltning og som følge av dette bytter navn. I tillegg er det gjort noen mindre språklige/redaksjonelle endringer. Innspill som er relevant for politikkutformingen, men som ikke direkte adresserer endringsforslagene som var på høring Forutsigbarhet: Mange høringsinstanser (Borregaard, Statoil ASA, Nobio, Bellona, Avinor) nevner gode og forutsigbare rammebetingelser for biodrivstoff som veldig viktig. Spesielt rammebetingelsene for 2. generasjons biodrivstoff er nevnt av flere. Omsettingskrav: Mange høringsinnspill (Borregaard, Nobio, Zero, Bellona Norsk Energigassforening, Norges Skogeierforbund, LMD) påpekte at det er uheldig at omsettingskravet ikke økes fra 3,5 % til 5,0 %, spesielt siden økningen var varslet på forhånd. Flere aktører påpeker at dette skaper lite forutsigbarhet i markedet. Det er også noen aktører (NP, Statoil ASA) som ser positivt på den utsatte opptrappingen av omsettingskravet i påvente av at bedre data på den positive klimaeffekten av bruken av biodrivstoff blir tilgjengelig og markedet for 2. generasjon biodrivstoff blir større. Omsettingskrav også for anleggsdiesel: Zero har kommet med et ønske om at omsettingskravet for biodrivstoff også bør omfatte drivstoff som selges til ikke-veigående kjøretøy (anleggsdiesel). Dobbeltelling: Det ble påpekt av flere aktører (Norges Skogeierforbund, Borregaard, Zero, Bellona) at dobbeltelling av biodrivstoff som er produsert av avfall, rester, lignocellulose og celluloseholdig material er positiv, men at dette bør følges opp av insentiver (for eksempel gjennom avgiftsdifferensiering) som stimulerer markedet til å øke andelen av disse typene biodrivstoff. Statoil ASA har også nevnt at man burde

8 Side 8 av 9 vurdere kvadruppeltelling for biodrivstoff som er basert på alger, mens NP ønsker en kvadruppeltelling for flere typer 2. generasjons biodrivstoff. Krav til klimagassbesparelse: Flere aktører (Zero, Naturvernforbundet, Borregaard) mener at det hadde vært positivt om kravet til klimagassbesparelse hadde blitt økt til 50 eller 60 % tidligere enn direktivet krever. Avgifter: Flere høringsinstanser (Borregaard, Nobio, Bellona) peker på inkonsistent avgiftsstruktur på biodrivstoff. Spesielt skillet mellom lavtinnblandet biodiesel (som bare belastes med halv veibruksavgift) og lavtinnblandet bioetanol (som betaler full veibruksavgift) er trukket fram. I tillegg er et innspill fra AS Brdr. Michaelsen angående avgifter på fossile energibærere med et tydelig ønske om å øke avgiftsnivået på disse for å gi fornybare energibærere større fordeler i markedet. De fremhever at dette blir spesielt viktig når biodrivstoff- og biofyringsoljeprodusentene/-omsetterne pålegges en ekstra utgift i forbindelse med sertifiseringen framover. Krav til uttaksprosessen: Naturvernforbundet har kommet med innspill på at det av naturmangfoldhensyn ikke bare burde være krav til hvilke arealer som kan benyttes til dyrking av råstoffene til biodrivstoff, men at det også burde stilles krav til hvordan biomassen tas ut. Indirekte klimaeffekter: Kravene til bærekraftighet inkluderer utslipp av klimagasser igjennom hele verdikjeden, men det har kommet innspill fra Naturvernforbundet på at også andre relevant virkninger på klimaet, slik som endring i albedo, burde tas med i bærekraftsvurderingen. Sammenheng mellom rapporteringen og utslippsregnskapet: SSB påpekte at det for Norges utslippsregnskap er viktig å få rapportert biomassestrømmer i kvotepliktige bedrifter uavhengig av om bærekraftskriteriene er oppfylt. Oppsummering På bakgrunn av høringsinnspillene opprettholdes forslaget om å implementere EUs Fornybardirektivets (2009/28/EF) bestemmelser om bærekraftskriterier for biodrivstoff og for flytende biobrensler til annet enn transportformål, samt rapporteringen på disse kriteriene i produktforskriften 2-20 og 3. De ovenfor omtalte klargjøringer og endringer er tatt inn i vedlagte utkast til forskriftsendringer. For øvrig jobber Klif med å utarbeide rapporteringsskjema og veiledning knyttet til dette.

9 Side 9 av 9 Med hilsen Elektronisk dokumentert godkjenning, uten underskrift Marit Kjeldby direktør Audun Rosland avdelingsdirektør Vedlegg: - Forslag til endring av produktforskriften, kapittel 2-20 og kapittel 3.