GBNR 6/19, 1204, FLORVÅG - BOLIGBYGGING - BEHANDLING AV SØKNAD OM DISPENSASJON

Transkript

1 GBNR 6/19, 1204, FLORVÅG - BOLIGBYGGING - BEHANDLING AV SØKNAD OM DISPENSASJON Sakstittel: Gbnr 6/19, 1204, Boligbygging Tiltakshaver: Nydal Bygg Eftf. AS Klar for behandling: Frist for behandling: Befaring: Nei Saksfremlegg Utvalg Utvalgssak Møtedato Utvalg for teknikk og miljø Saksbehandler: Tore Mundheim Arkivsaknr.: 2019/967-5 RÅDMANNENS INNSTILLING: Utvalg for teknikk og miljø avslår med hjemmel i plan- og bygningslovens 19-2 søknad om dispensasjon fra rekkefølgekrav om skolekapasitet i reguleringsplan 468. Utvalget viser til rådmannens begrunnelse slik den er gjengitt i saksfremstillingen. Saken sendes partene med klagerett. SAMMENDRAG Det søkes om dispensasjon fra rekkefølgekrav om skolekapasitet i plan 468 for å kunne oppføre 140 boligenheter innenfor planen. Rådmannen vurderer at vilkårene for dispensasjon ikke oppfylles, og anbefaler at søknaden avslås. Videre saksgang: Saken sendes partene med klagerett.

2 Saksopplysninger: Askøy kommune mottok søknad om dispensasjon fra rekkefølgekrav for boligbygging på gbnr 6/19, 1204 og Gjeldende arealplan for tiltaket er reguleringsplan 468, Plan Skansen, Florvågøy. I reguleringsbestemmelsenes 3 pkt. 1 er det sagt følgende: «Rammetillatelse for boligene kan ikke gis før nødvendig skole- og barnehagekapasitet er etablert.» Søknaden gjelder dispensasjon fra overnevnte rekkefølgekrav i forhold til skolekapasitet for utbygging av planområdet med 140 boligenheter. Dette utgjør hele planområdet. Begrunnet søknad om dispensasjon er fremsatt i skriv mottatt Se vedlegg 1. Søker har angitt følgende hovedmoment som begrunnelse: Florvåg skole har ut fra boligbyggeprognoser og elevtallprognoser tilstrekkelig kapasitet til å ta mot forventet boligbygging de kommende år, om man regner med undervisningspaviljonger. Boligbyggeprognosene forutsetter for øvrig et vesentlig større antall boliger enn det som per i dag er regulert. Florvåg skole planlegges utbygd i Beregningsfaktoren som kommunen benytter tar ikke høyde for variasjon mellom ulike boligtyper. En blandet utbygging av småhusbebyggelse og blokkbebyggelse, som det her legges opp til, generer således færre personer per boenhet enn ren småhusbebyggelse. Boligbygging er nødvendig for å opprettholde forventet befolkningsvekst, som igjen er nødvendig for å kunne forsvare videre investeringer i skolesektoren. Florvåg er definert som vekstområde i kommuneplanen. Et godt og variert tilbud av nye boliger er en forutsetning for slik vekst. Utbygging av planområdet vil bidra til dette, samt legge til rette for gode oppvekstvilkår. Utbygging av planområdet vil medføre betydelig utvikling av teknisk infrastruktur i området, hvilket vil komme både nye og eksisterende beboere til gode. Det er i møte gitt dispensasjon for utbygging av 100 enheter innenfor plan 211 (Skarpenesfjellet). Argumentasjonen som der ble lagt til grunn vedrørende kapasitet innenfor skolekretsen, gjør seg tilsvarende gjeldende her. At det her ikke bare legges til rette for blokkbebyggelse kan ikke være avgjørende, og hensynet til likebehandling tilsier derfor at dispensasjon innvilges. Under henvisning til pbl ledd har en ikke funnet det påkrevd å kreve nabovarsling, da deres interesser ikke eller i liten grad anses berørt av det som omsøkes. Rådmannen gjør oppmerksom på at det nylig er behandlet 4 andre søknader om dispensasjon fra tilsvarende rekkefølgekrav innenfor Strusshamn skolekrets. I alle sakene ble det gitt dispensasjon. Alle vedtakene er påklaget av Askøy Kommunale Foreldreutvalg og FAU Strusshamn Skole, og klagene fremmes til behandling i dette møtet. Videre gjør rådmannen oppmerksom på at det også fremmes 3 andre søknader om dispensasjon fra rekkefølgekrav om skolekapasitet til behandling i dette møtet. To av disse gjelder boligbygging

3 innenfor Strusshamn skolekrets, mens den øvrige gjelder boligbygging innenfor Haugland skolekrets. Vurdering: Rettslig grunnlag for dispensasjonsvurderingen er plan- og bygningsloven Adgangen til å gi dispensasjon etter bestemmelsen er avgrenset. Det kreves at hensynene bak den bestemmelsen det dispenseres fra, samt nærmere angitte hensyn i lovens formålsbestemmelse og dispensasjonsbestemmelsen ikke blir vesentlig tilsidesatt. I tillegg må det foretas en interesseavveining, der fordelene ved tiltaket må vurderes opp mot ulempene. Det må foreligge en klar overvekt av hensyn som taler for dispensasjon. Det innebærer at det normalt ikke vil være anledning til å gi dispensasjon når hensynene bak bestemmelsen det søkes dispensasjon fra fortsatt gjør seg gjeldende med styrke. Fra søker er det i hovedsak fremholdt at det er god kapasitet innenfor skolekretsen. Det vises her til de boligbyggeprognoser og elevtallsprognoser som er utviklet, og som bl.a. ligger til grunn for skolebruksplanen. Rådmannen er ikke enig med søker sin beskrivelse på dette punkt. Det vises til at kapasiteten på 225 elever, som søker legger til grunn, innbefatter midlertidige undervisningspaviljonger. Utvalget har tidligere behandlet sak om definering av skolekapasitet. I møte , sak 477/17, fattet utvalget følgende vedtak om midlertidige undervisningspaviljonger: «Utvalg for oppvekst vedtar at midlertidige undervisningspaviljonger ved følgende skoler ikke skal medregnes i skolenes teoretiske kapasitet: Kleppestø barneskole Tveit skole Erdal barneskole Florvåg skole Hanøy skole Haugland skole Som begrunnelse vises det til UTM`s vedtak i sak 318/16, samt rådmannens gjennomgang av status for de enkelte undervisningspaviljonger. Pågående byggeprosjekter og planarbeid som før dags dato har fått klarsignal på at det er skolekapasitet ved Haugland skole, vil bli behandlet særskilt i eventuelle søknader om dispensasjon fra skolekapasitet.» Rådmannen legger etter dette til grunn at midlertidige undervisningspaviljonger ikke skal medregnes, og at teoretisk kapasitet ved skolen er 150 elever. Det foreligger da p.t. negativ kapasitet innenfor Florvåg skolekrets. Rådmannen bemerker for ordens skyld at utvalget har bedt om å få spørsmålet om undervisningspaviljonger som del av Florvåg skoles teoretiske kapasitet til ny vurdering. Rådmannen har fremlagt sak som har vært behandlet av utvalget både i møte og I sist møte, sak 83/19, ble saken utsatt for å se på mulighetene for å utvide uteoppholdsareal. Dette er fortsatt til vurdering, og saken vil bli tatt opp til ny behandling når notat vedrørende dette er ferdigstilt. Rådmannen bemerker for øvrig at søkers henvisning til boligbyggeprogrammet og fremtidige elevtallsprognoser, ikke kan tas til inntekt for at rekkefølgekravet er oppfylt. Slik rekkefølgekravet

4 praktiseres i dag, er det ingen direkte kobling mellom boligbyggeprogram og rekkefølgekravet. Boligbyggeprogrammet sier således ikke noe om hvor mange boligenheter som kan bygges hvert år innenfor de enkelte skolekretser. En slik bruk av boligbyggeprogrammet må eventuelt utredes nærmere, og avklares gjennom den prosess som pågår vedrørende alternative måter å regulere boligbyggingen på. Fra søker er det videre fremholdt at planlagt bebyggelse inneholder en blanding av blokkbebyggelse og småhusbebyggelse, som gir en mindre belastning på skolekapasiteten i området enn ren småhusbebyggelse. Det fremholdes at kommunens måte å beregne kapasitet på ikke tar hensyn til den ulike belastningen de ulike boligtyper medfører. Rådmannen kan bekrefte at kommunen benytter en felles faktor for beregning av skolekapasitet, uavhengig av hvilken type bebyggelse som oppføres. Faktoren er basert på erfaringstall, og er da ment å ta høyde for variasjoner i boligmassen. Kommunen har med bakgrunn i dette hatt som praksis å ikke tillegge dette momentet vekt i vurderingen. Tilsvarende lagt til grunn i andre saker som har vært behandlet de senere år, bl.a. søknad på gbnr 11/30 (Kyrkjestaden/Viksund) og gbnr 10/46 (Krokåsdalen Sør). Ved valg av beregningsmåte er det bl.a. sett hen til vanskeligheter med å forutsi hvilke kjøpere som vil være interessert i ulike typer boliger, samt håndheving av evt. begrensninger. Det er også vektlagt at en etablering av leiligheter, seniorboliger o.l. i et område naturlig vil ha som konsekvens at boliger egnet for familier frigjøres. Indirekte får man dermed et økt press på skolekapasitet. Rådmannen bemerker også at det er utfordrende å sikre at boliger forbeholdes bestemte kjøpergrupper. En eventuell tinglysing av heftelser knytt til bestemte kjøpergrupper reiser for eksempel mange problemstillinger, som p.t. ikke er tilstrekkelig utredet. Her kan bl.a. nevnes forholdet til diskrimineringsloven, samt viktigheten av å ha en klar strategi for hvor og når man bruker slike virkemiddel før man evt. griper inn i markedet på denne måten. Det kan også oppstå betydelig press mot kommunen i etterkant, dersom det skulle vise seg at slike heftelser skaper problem med å få omsatt boligene. Rådmannen viser for øvrig til at utvalget har gitt sin tilslutning til dagens beregningsmåte i vedtak av , sak 318/16. Det ble der sagt følgende: «Dagens praksis av utregning av skolekapasitet videreføres. Eventuell differensiering mellom boligtyper og andre mulige endringer tas opp igjen i forbindelse med arbeidet med rullering av kommuneplanens arealdel.» Sak vedrørende sistnevnte er fremlagt av rådmannen. Saken ble første gang behandlet av utvalget i møte , sak 84/18, hvor saken ble avvist. Saken er i etterkant tatt opp igjen, og ble behandlet på ny i utvalget , sak 45/19, hvor det ble gitt følgende innstilling til kommunestyret: «Det må foretas en gjennomgang av dagens metodikk for hvordan Askøy kommune håndterer rekkefølgekrav om skolekapasitet.» Saken ligger nå hos kommunestyret, hvor den har blitt utsatt både i møte og Rådmannen vil med bakgrunn i over nevnte anbefale at man ikke foregriper den prosessen som nå pågår, og at disse forhold derfor ikke tillegges vekt i denne konkrete saken. Dersom kommunen ønsker å vurdere andre måter å håndtere rekkefølgekrav om skolekapasitet, bør dette ses i en større sammenheng og vurderes som en egen sak. Dette for å sikre en likebehandling og forutsigbarhet, samt sikre at en eventuell ny praksis er forsvarlig utredet i forhold til de problemstillinger som naturlig reises.

5 Etter rådmannen vurdering fremstår det etter dette som klart at hensynene bak rekkefølgekravet vil bli vesentlig satt til side ved en dispensasjon. Dispensasjon kan da ikke gis. Rådmannen kan ikke se at de øvrige forhold som fremholdes fra søker gir grunnlag for å endre på denne vurderingen. Når det gjelder henvisningen til forestående utbygging av skolekapasitet innenfor skolekretsen, bemerkes det at det p.t. er flere usikkerhetsfaktorer rundt dette. Her bemerkes særlig betydelig usikkerhet rundt finansieringen av en slik skoleutbygging, samt at reguleringsplaner for utbyggingen enda ikke er vedtatt. Det er derfor vanskelig å forutsi når økt skolekapasitet vil foreligge. En igangsetting av utbygging før dette er nærmere avklart vil medføre en betydelig risiko for at ikke foreligger kapasitet når boligene står klar til bruk. Når det gjelder henvisningen til positiv effekter knytt til oppgradering av teknisk infrastruktur i området, bemerkes det at slike forhold ikke kan begrunne en dispensasjon så lenge det ikke foreligger skolekapasitet. Disse momentene vil først være relevante dersom man vurderer at hensynene bak bestemmelsene ikke blir vesentlig satt til side. Når det gjelder henvisningen til kommunens vekstmål, bemerkes det at slike forhold ikke kan begrunne en dispensasjon så lenge det ikke foreligger skolekapasitet. Disse momentene vil først være relevante dersom man vurderer at hensynene bak bestemmelsene ikke blir vesentlig satt til side. Rådmannen vektlegger for øvrig at utvalget tidligere har avslått flere søknader om dispensasjon fra rekkefølgekrav om skolekapasitet innenfor skolekretsen. Det er de senere år også avslått flere søknader om dispensasjon fra tilsvarende rekkefølgekrav innenfor andre skolekretser, særlig Strusshamn skolekrets og Erdal skolekrets. Rådmannen registrerer samtidig at det i senere tid er gitt dispensasjon fra rekkefølgekrav om skolekapasitet i flere saker. I møte , sak 28/19, ble det gitt dispensasjon innenfor Hanøy skolekrets for 1 enhet innenfor plan 200. I møte , sak 101/19, ble det gitt dispensasjon innenfor Florvåg skolekrets for inntil 100 enheter innenfor plan 211. I møte ble det gitt dispensasjon innenfor Strusshamn skolekrets for tilsammen 110 enheter 25 enheter i sak 123/19, 48 enheter i sak 125/19, 3 enheter i sak 126/19 og 34 enheter i sak 130/19. Sakene innenfor Hanøy skolekrets og Strusshamn skolekrets gjaldt andre skolekretser, samt er begrunnet konkret i situasjonen innenfor de skolekretsene. Rådmannen kan derfor ikke se at sakene har umiddelbare presedensvirkninger for denne saken. Saken innenfor Florvåg skolekrets er i stor grad sammenfallende med denne saken, selv om det i den saken utelukkende skulle oppføres blokkbebyggelse. Dersom utvalget skulle komme til et annet utfall i denne saken, er det derfor viktig at det klart fremkommer hvorfor man her kommer til annet utfall. Herunder om man vurdere sakene som ulike i rettslig eller faktisk forstand, eller om man ønsker å endre praksis. Rådmannen presiserer her at en tidligere praksis ikke fratar utvalget muligheten til å endre praksis i forliggende sak og senere saker. Rådmannen presiserer også at tidligere dispensasjoner i seg selv vil være et saklig argument for å si nei til ytterligere dispensasjoner, da presset på skolekapasiteten vil øke jo flere dispensasjoner som gis. Tilsvarende vil det store antall enheter som det nå søkes om

6 dispensasjon for, i denne saken og de øvrige saker som behandles i dette møtet, også være et moment som taler mot å gi dispensasjon. Folkehelseperspektiv / Barn og unges interesser: Det vurderes som viktig å sikre at både skolebygg og skolens uteområder er dimensjonert og utformet for den elevmassen som skal benytte skolene. Manglende kapasitet vil på sikt kunne ha negative konsekvenser både for den fysiske og psykiske folkehelse, og for barn og unges oppvekstvilkår. Konklusjon: Etter rådmannens vurdering vil en dispensasjon fra rekkefølgekrav om skolekapasitet medføre en vesentlig tilsidesettelse av hensynene bak bestemmelsen. Et av de rettslige vilkår for dispensasjon er da ikke oppfylt, og dispensasjon kan ikke gis. Rådmannen anbefaler at søknaden avslås. Forslag til alternativt vedtak: Utvalg for teknikk og miljø gir med hjemmel i plan- og bygningslovens 19-2 dispensasjon fra rekkefølgekrav om skolekapasitet i 3 pkt. 1 i bestemmelser til reguleringsplan 468, Plan Skansen, Florvågøy. Dispensasjon gis for oppføring av 140 boligenheter innenfor planområdet, som omsøkt. Dispensasjon gis på følgende vilkår: [ ] Dispensasjon gis med bakgrunn i følgende begrunnelse: Vilkår 1: Hensynene bak rekkefølgekravet blir ikke vesentlig skadelidende fordi: [ ] Vilkår 2: Fordelene ved dispensasjonen er klart større enn ulempene fordi: [ ] Saken sendes partene med klagerett. Vedlegg: 1 Søknad om dispensasjon 2 Reguleringsplan plankart 3 Reguleringsplan bestemmelser Kleppestø, Knut Natlandsmyr fagsjef Tore Mundheim fungerende seksjonsleder

7