Husbanken KOSTNADER OG MARKEDSVIRKNINGER VED BYGGING AV OMSORGSBOLIGER. ROLV LEA, cand. oecon. PÅL FØYN JESPERSEN, cand. polit.

Transkript

1

2

3 Husbanken KOSTNADER OG MARKEDSVIRKNINGER VED BYGGING AV OMSORGSBOLIGER ROLV LEA, cand. oecon. PÅL FØYN JESPERSEN, cand. polit., Asplan Viak AS 2 H2-62 ISBN

4

5 FORORD I forbindelse med gjennomføring av handlingsplanen for eldre ( ) er det et mål at det skal bygges 24 4 boenheter i omsorgsboliger og sykehjem. Det gis statlige tilskudd til dette. Husbanken har observert at omsorgsboligene tenderer til å bli vesentlig dyrere enn sammenlignbare, ordinære boliger. I dette prosjektet analyseres mulige årsaker til dette. Det konkluderes med hvilke forhold som har betydd mest for denne kostnadsforskjellen, og det gis forslag til tiltak som kan gjennomføres for å unngå tilsvarende høye kostnader i fremtiden. I gjennomføringen av del A av prosjektet har det vært benyttet et ekspertpanel som både har gitt opplysninger til prosjektet og som gjennom egne drøftinger har bidratt til selve analysen. Deltakere i dette panelet har vært: Thor Olaf Askjer, Prosjektfinans AS Hasse Svensson, Asplan Viak AS Ernst Aukland, Kristiansand kommune Alf Stokke, Nedre Eiker kommune Terje Høgmo, Husbanken Jon Gulliksen, Husbutikken AS Inger Almquist, Oslo kommune Margareth Lien, Bærum kommune Roar Fuglerud, Lier Eiendomsutvikling AS I del B av prosjektet har eiendomsmeglerne Gunnar Krogsveen og Mikkel Røisland bistått ved utforming av det metodiske opplegget. I Asplan Viak AS har cand. polit. (sosialøkonomi) Pål Føyn Jespersen, cand. oecon. Rolv Lea og ing. Hasse Svensson stått for gjennomføringen av prosjektet. Det er i tillegg trukket veksler på andre ressurspersoner i Asplan Viak. Spesielt skal her nevnes siv. ark. Esben Rude og siv. ing. Bjørn Tronstad. Prokonsult AS har vært underleverandør til Asplan Viak AS i deler av prosjektet. Rolv Lea har vært prosjektleder. Rapporten er skrevet av Pål Føyn Jespersen og Rolv Lea, sammen med Hasse Svensson. Kvalitetssikrer har vært Ingeborg Rasmussen. Sandvika, For Asplan Viak as Rolv Lea Prosjektleder Ingeborg Rasmussen Kvalitetssikrer

6

7 INNHOLD SAMMENDRAG DEL A 1 INNLEDNING BAKGRUNN PROSJEKTETS FORMÅL PROBLEMSTILLINGER METODER KOMPARATIV SELVKOSTANALYSE RISIKOANALYSE KVALITATIV, SUPPLERENDE INFORMASJON MARKEDSANALYSE AVGRENSINGER KOMPARATIV SELVKOSTANALYSE RISIKOANALYSE FORMÅL FORUTSATT GJENNOMFØRINGSMODELL (REFERANSEALTERNATIV) GJENNOMFØRING AV ANALYSEN BEARBEIDING OG TOLKNING AV RESULTATENE RESULTATER VEDRØRENDE ANALYSE AV FREMDRIFT RESULTATER AV KOSTNADSANALYSE DRØFTING AV RESULTATER FORSLAG TIL TILTAK DEL B 8 VIRKNINGER PÅ BYGGE- OG BOLIGMARKEDET INNLEDNING BOLIGMARKEDET HYPOTESE ENKEL MARKEDSTEORI ETTERSPØRSELSELASTISITET MARKEDETS STØRRELSE LOKAL PRISUTVIKLING PÅ BRUKTBOLIGER KONKLUSJONER BYGGEMARKEDET INNLEDNING HYPOTESE PRIS- OG KVANTUMSVIRKNINGER I BYGGEMARKEDET KONKLUSJON VEDLEGG... 45

8 I SAMMENDRAG Del A: Årsaker til og tiltak mot høye byggekostnader BAKGRUNN Handlingsplanen for eldreomsorgen har som mål å sette kommunenes helse- og sosialtjeneste i stand til å møte veksten i behovet for pleie- og omsorgstjenester, som en følge av at det er blitt flere eldre. Dette har gjort det nødvendig med en kapasitetsmessig utbygging av tjenestetilbudet, beregnet i St.meld. nr. 5 ( ) til 12 3 nye årsverk og 13 6 nye omsorgsboliger og sykehjemsplasser. Videre krever det en kvalitetsmessig forbedring av pleie- og omsorgstjenestens bygningsmasse, ved at 1 8 alders- og sykehjemsplasser skal få eneromsstandard, utbedres eller skiftes ut. Til sammen er det vedtatt en investeringsramme på 24 4 sykehjemsplasser og omsorgsboliger. For å sette kommunene i stand til å gjennomføre de nødvendige investeringer i handlingsplanen, er det tatt i bruk en finansieringsordning bestående av et engangstilskudd (oppstartingstilskudd) og et tilskudd til å dekke utgifter til renter og avdrag for lån (kompensasjonstilskudd). Til sammen får kommunene dekket utgifter opp til kr 74 pr boenhet i omsorgsbolig. Ordningen fikk tilbakevirkende kraft, slik at prosjekter som fikk tilsagn i 1997 også kom inn under ordningen fullt ut. Oppstartingstilskuddet til omsorgsboliger ble innført i 1994, og økte i og med handlingsplanen fra kr 1 til kr 175 pr ny boenhet. Kompensasjonstilskuddet dekker kommunenes utgifter til renter og avdrag på lån. Tilskuddet dekker differansen mellom oppstartingstilskuddet og kostnadene opp 74 kroner for en boenhet. Prosjekter med lavere kostnader får disse lagt til grunn. Maksimalt beregningsgrunnlag er dermed kr 565 for en boenhet. Gjennomsnittlig anleggskostnad pr boenhet i omsorgsbolig har økt i gjennomsnitt fra kr 842 i 1997 til kr 1 97 i Anleggskostnadene pr m 2 bruksareal for omsorgsboliger har økt med 24 prosent fra 1997 til Kostnadene for ordinære nye boliger finansiert med husbanklån har økt med 22 prosent i samme perioden. Fellesareal, serviceareal, gangareal m.m. er kostnadsdrivende. Selvstendige omsorgsboliger koster i gjennomsnitt kr mer pr kvadratmeter bruksareal enn en vanlig bolig godkjent for husbankfinansiering (tomtekostnader holdt utenfor). Dette betyr at kvadratmeterprisen (i 1999) er om lag 45 prosent høyere i omsorgsboligen enn i en ordinær husbankbolig.

9 II PROBLEMSTILLINGER I prosjektet er følgende konkrete spørsmål lagt til grunn for arbeidet: Kan tekniske forskjeller forklare kostnadsforskjellen? Kan ulikheter i produksjonens organisering forklare forskjellen? Er fortjenesten ved bygging av omsorgsboliger vesentlig høyere enn fortjenesten ved bygging av ordinære boliger? Er det forhold ved tilskuddsordningens innretning som gjennom ulike mekanismer genererer høyere kostnader? METODE I prosjektet har det vært brukt flere forskjellige metoder: Selvkostkalkyle for to nær identiske boligprosjekt, men hvor det ene er omsorgsboliger og det andre ordinære boliger. Analyse av risiko og eksempler på dårlige og gode fremgangsmåter i en byggeprosess, basert på selvkostkalkylen. Økonomisk teori. ANALYSE De viktigste årsakene til høyere kostnader ved bygging av omsorgsboliger enn tilsvarende, ordinære boliger, faller i følgende kategorier: Interne rammebetingelser prosjektdefinisjon arkitekter/konsulenter entrepriseform prosjektorganisering INTERNE RAMMEBETINGELSER Kapasitet Manglende kapasitet i kommunen eller prosjektorganisasjonen til å gjennomføre nødvendig kostnadskontroll og annen oppfølging fører gjerne til at man farer over prosjektet med harelabb. Det synes også å kunne være en grunnleggende kulturforskjell mellom offentlige byråkratier og privat, konkurranseutsatt virksomhet i at byråkratiets kvern maler sakte før det kommer ordentlig i gang. Ideologi Omsorg og omsorgstjenester er et felt som ikke er ferdig utviklet. Dette har betydning både for hvordan omsorgsfunksjonen organiseres og gjennomføres, og for hvordan man i dag utformer omsorgsboliger.

10 Det burde ikke være nødvendig at hver enkelt kommune kjører de samme prosessene, med vanligvis omfattende brukermedvirkning. Sentrumsnærhet Sentrumsnære prosjekt gir mindre handlingsrom, noe som tvinger utbygger inn i mer kostnadskrevende løsninger. Man har også mindre handlingsrom i adkomstveier hvor eksisterende infrastruktur legger føringer. Sist, men kanskje ikke minst, vil sentrumsnære og ledige tomter i et ellers attraktivt område ofte være rest-tomter som dels ikke er tatt i bruk fordi de er vanskelige å utnytte. Presset på å få bygget omsorgsboliger kombinert med kravet om sentrumsnærhet kan med andre ord tvinge en inn i kostnadskrevende bygningsløsninger. III PROSJEKTDEFINISJON Hva er omsorgsboliger Kommunene har en annen oppfatning enn Husbanken med hensyn til hvilken tidshorisont man skal ha for beboerne i omsorgsboliger. Som utbygger er kommunene av den oppfatning at omsorgsboligene bygges for folk med omsorgsbehov som kommer til å bo der resten av sine liv. Videre hevder kommunesiden at ventelistene for å få tildelt omsorgsbolig er så lang at nye boliger tilpasses (skreddersys) de personene som står i køen. Har sammensetningen av klientellet betydning for kostnadene Målgruppene er oftest sammensatte (mht problematikk), men det vil være en kostnadsmessig fordel om man kunne bygge for ensartede målgrupper. Byggekostnader vs drift av omsorgstjenester Det er ikke nødvendigvis riktig å skulle ha det til å funksjonere lengst mulig, fordi det kan være vanskelig å definere behovet så langt frem i tid: For 15 år siden ferdigstilte vi et stort prosjekt, men leilighetene var ikke større enn 2 m 2. Vi måtte (nå) slå sammen to og to leiligheter. Det var bare råbygget som hadde verdi. Prosjektet var avskrevet på 15 år. Det er en tendens til at vi planlegger (for langt) fremover, og så kan det hende at nytenkning gjør at det er gammelt før 2 år (er gått). Brukerkravene Det er et sterkt fokus på brukerkrav og behov ved utbygging av omsorgsboliger. Uenighet i styringskomitéen med hensyn til hvordan brukernes behov skal ivaretas kan medføre både at behandlingen tar lang tid og at kostnadsnivået går opp. Høringsrunder kan også føre til tilbakemeldinger om forhold av marginal betydning. På samme måte som over synes høringsrundene derved å kunne føre til lang behandlingstid. Det er imidlertid stor forskjell i praksisen blant kommunene når det gjelder å gjennomføre slike høringsprosesser. ENTREPRISEFORM Det er nær sagt et utall måter å gjennomføre et byggeprosjekt på hva gjelder entrepriseform. I den ene enden av skalaen kan man sette bort alt, og har egentlig svært liten innflytelse. I den andre enden av skalen kan man gjøre alt selv. På nær sagt et hvert tidspunkt i prosjektgjennomføringen kan byggherren sette bort den gjenstående delen av arbeidet. Jo mer som

11 IV gjenstår, jo mer risiko overlates til andre. Motsatsen til dette er at hvis gjennomføringen settes bort på et for tidlig tidspunkt vil byggherrens innflytelse bli liten. Settes gjennomføringen bort "for sent" tar byggherren en for stor risiko (det vil si for stor i forhold til den kompetanse han har). ARKITEKTER/KONSULENTER Panelet anslo potensialet for å redusere kostnader under dette punktet var å bruke de samme personene om igjen i flere prosjekter. Dette har delvis noe med faglig innsikt i den aktuelle type prosjekter å gjøre, men også en del med å bygge opp et "team" som jobber effektivt sammen. Panelet var spesielt opptatt av at arkitekter og konsulenter uten erfaring med omsorgsboliger kunne trekke kostnadene betydelig opp fordi veien fram til en løsning ble lang, og uten at man egentlig hadde noen garanti for at løsningen heller ville være særlig god. Generelt manglende erfaring med omsorgsboliger ved handlingsplanens oppstart kan således være en forklaringsfaktor for høye byggekostnader. Ideelt sett bør brukerkravene være gitt når prosjekteringen starter (det vil si når arkitekter og konsulenter begynner å jobbe og taksameteret går). PROSJEKTORGANISERING Det viser seg i praksis at såfremt ikke hele prosjektet settes bort som en totalentreprise er det store variasjoner i hvordan kommunene organiserer prosjektene. Dette gjelder altså ulike varianter av byggherrestyrte, delte entrepriser. Prosjektorganisasjonene blir ofte relativt tilfeldig sammensatt både hva gjelder kompetanse, kapasitet og ansvarsfordeling. Svært mye av årsaken til dette ligger i at kommunene ikke har hatt denne type oppgaver tidligere. I den grad kommunene har valgt å selv være byggherre påligger det dem også et ansvar for økonomistyring, oppfølging og kontroll av fremdrift og kvalitet. Hvis manglende kompetanse eller kapasitet eller uklare ansvarsforhold i kommunen gjør at dette ansvaret ikke blir godt nok ivaretatt vil erfaringsvis kostnadene øke prosjektet kommer mer eller mindre ut av kontroll. OPPSUMMERING Kan tekniske forskjeller forklare kostnadsforskjellen? De alternative entreprenørkalkylene viser at tekniske forskjeller mellom omsorgsboliger og ordinære boliger kun kan forklare en liten del av de kostnadsforskjeller som er observert. Kan ulikheter i produksjonens organisering forklare forskjellen? Hvis vi legger en vid definisjon av produksjonens organisering til grunn er det her den største delen av forklaringen av ekstrakostnadene ved bygging av omsorgsboliger finnes. Fellesnevneren for disse forholdene er at det i denne sammenheng svært ofte er avvik fra de fremgangsmåter som er utviklet i byggemarkedet for øvrig. Årsaken til at byggemarkedet og boligbygging virker på den måten det gjør må i stor grad tillegges det forhold at det her er to

12 parter som kan tenkes å bære kostnadene: Entreprenøren og byggherren/boligkjøperen. Dette øker kostnadsbevisstheten til begge parter. I kommunale omsorgsboligprosjekter er det langt flere parter involvert, og det er ikke så klare ansvarsforhold som ved ordinære boliger. Store deler av merkostnaden ved bygging av omsorgsboliger er en tallfesting av hva denne forskjellen i organisering koster. Er fortjenesten ved bygging av omsorgsboliger vesentlig høyere enn fortjenesten ved bygging av ordinære boliger? I paneldiskusjonene som er gjennomført i prosjektet er det gitt uttrykk for at entreprenørenes fortjeneste ved bygging av omsorgsboliger ikke skiller seg fra markedet for øvrig. Det har i andre samtaler med entreprenører fremkommet opplysninger som peker mot enkelttilfeller der entreprenøren tar ut ekstra fortjeneste i prosjektet. Det er også gitt eksempler på at man ikke har noen reell konkurranse mellom utbyggere fordi kommunen i praksis bestemmer seg for en tomt først, og forhandler om utbygging etterpå. V Er det forhold ved tilskuddsordningens innretning som gjennom ulike mekanismer genererer høyere kostnader? Tilskuddsordningen er slik innrettet at det ytes tilskudd opp til 74 kr pr boenhet i omsorgsbolig. Det er altså en kobling mellom kostnader og tilskudd som er slik at det ikke finnes insentiv til å bygge for mindre enn tilskuddsbeløpet (pr boenhet). Forslag til tiltak Det foreslås opprettet et selskap hvor man samler kompetanse i kjøp av entreprenørtjenester, gjennomføring av byggeprosjekter, samt kunnskap om utforming av omsorgsboliger. Kommunene bør være eiere i et slikt selskap. Kunnskap om brukersiden av omsorgsboligfeltet gjøres lettere tilgjengelig for kommuner og entreprenører gjennom et eget forum. Dette kan være selskapet foreslått over. Benchmarking mellom kommuner, dvs. offentliggjøre sammenlignende data fra kommunene og entreprenører. Er det forhold ved tilskuddsordningens innretning som gjennom ulike mekanismer genererer høyere kostnader? Det er et generelt prinsipp i økonomisk teori at et tilskudd gitt som et fast beløp gir det minste effektivitetstapet, gitt at boligprosjektet er godkjent av Husbanken som et omsorgsboligprosjekt. En bivirkning i dette tilfellet er mangel på insitament til å bygge for lavere kostnader enn tilskuddsbeløpet. Her avviker dagens tilskuddsordning fra det ideelle. Det kan være mer hensiktsmessig å gi et fast tilskuddsbeløp uavhengig av byggekostnadene.

13 VI Del B: Markedsvirkninger av utbygging INNLEDNING Vi må anta at de nye omsorgsboligene delvis blir tatt i bruk av personer som flytter fra en egen bolig, delvis av personer som flytter fra en institusjonsplass, for eksempel et sykehjem. Vi antar at de fleste som flytter inn i en ny omsorgsbolig eller sykehjemsplass flytter fra en privat bolig som forholdsvis raskt blir lagt ut for salg e.l. Frigjøring av disse privatboligene representerer starten på flyttekjeder, hvor boligene bli overtatt og flyttet inn i av andre husholdninger. Disse frigjør i sin tur andre boliger, osv. Kunnskapen om slike flyttekjeder er i dag mangelfull. Dette var et forskningstema opp til slutten av 8-tallet, deretter har det vært ganske stille. Forskning innenfor dette feltet er også hemmet av at det i liten grad finnes brukbart datamateriale. Ut fra en enkel markedsteoretisk betraktning forventer vi at det økte tilbudet av omsorgsboliger og sykehjemsplasser vil ha et lavere prisnivå i boligmarkedet som virkning. Størrelsesordenen på denne virkningen avhenger imidlertid av forhold på etterspørsels- og tilbudssiden. Avhengig av hvilket tidsperspektiv som legges til grunn må antallet boenheter som følge av handlingsplanen sees i forhold til markedets størrelse. De nye boenhetene representerer en økning av antallet nybygde boliger over et kort tidsrom. Fordi det umiddelbart etter gjennomføring av handlingsplanen er en større boligmasse vil det være en ulikevekt i markedet for omsetning av brukte boliger. Dette forplanter seg i de ulike delmarkeder med ulike boligtyper, husholdningstyper og geografi gjennom den tidligere omtalte flyttekjedeeffekten. På grunn av denne ulikevekten vil vi også forvente en høyere omsetning av bruktboliger som en følge av handlingsplanen. Både boligmassens størrelse og antallet boliger som årlig ble lagt ut for salg før handlingsplanen ble igangsatt vil være av betydning for hvor store utslag introduksjonen av de 24 tusen nye boenhetene vil kunne gi i markedet. BOLIGMASSEN Etter folke- og boligtellingen fra 199 var det det året til sammen 1,75 mill. bebodde privatboliger i Norge. Det synes ikke nødvendig for vårt formål å oppdatere dette tallet med beregninger av tilgang og avgang. Sett i forhold til denne boligmassen representerer 24 tusen nye boenheter en økning i boligmassen på 1,4 prosent over 4 år. OMSATTE BOLIGER Antallet omsatte boliger i Norge er anslått til om lag 18-2 tusen på landsbasis, pluss om lag 19 tusen nye boliger. Legger vi til grunn at byggingen av handlingsplanens boenheter er jevnt fordelt over de 4 årene planen varer, kommer det om lag 6 tusen boenheter på markedet hvert av disse årene. Dette representerer en stor del av de nye boligene, men ikke mer enn i underkant av 3 prosent av samtlige boliger som omsettes i året.

14 VII LOKAL PRISUTVIKLING PÅ BRUKTBOLIGER Hovedkonklusjonen er at det snarere enn å være en negativ korrelasjon mellom antallet nye boenheter og prisen på bruktboliger, er en positiv korrelasjon: Vi har til sammen 76 observasjoner av kommuner og år med både tilbud av nye boenheter og prisendring på bruktboliger. Av disse observasjonene er det 12 som viser en negativ samvariasjon, dvs. det gjennomsnittlige prisnivået på bruktboliger i kommunen falt samme år som nye boenheter kom på markedet (egentlig samme år som det ble bevilget tilskudd til prosjektet). For 2 observasjoner var prisutviklingen nøytral, mens de øvrige 62 observasjonene er en prisøkning i forhold til året før. I enkelte kommuner sammenfaller et relativt stort, nytt tilbud av handlingsplanens boenheter enkelte år med et prisfall. Slike trekk er imidlertid ikke systematiske nok til at dette kan fremheves som noen hovedkonklusjon. KONKLUSJONER Det kan ikke påvises en slik sammenheng mellom økt tilbud av nye boenheter som følge av gjennomføring av handlingsplanen for eldre, og bruktboligmarkedet som vi forventer etter økonomisk teori. Dette antar vi skyldes to forhold: Antallet nye boenheter som tilbys i det enkelte år er lite i forhold til den samlede omsetning av bruktboliger. Det er andre forhold som langt sterkere har gitt en positiv (stigende) prisutvikling på bruktboligmarkedet, og som derfor har "overdøvet" den beskjedne, negative prisvirkning som følge av en økning av boligtilbudet som de nye boenhetene representerer. "Andre forhold" som har hatt større virkning på prisutviklingen i boligmarkedet kan være: Lav rente Lav arbeidsløshet Høy grad av fremtidsoptimisme Liten nybygging Tilsvarende kan det ikke påvises virkninger av handlingsplanens økte etterspørsel etter byggog anleggstjenester, på byggemarkedet. Vår konklusjon hva gjelder handlingsplanens virkninger på byggemarkedet er at igangsetting av bygging av flere tusen nye boenheter i året har sammenfalt med en konjunkturbestemt høy etterspørsel etter boliger, og slik bidratt til en allerede sterkt stigende prisøkning på boliger. Virkningene på byggemarkedet er en følge av den samlede (overskudds) etterspørselen. Det er ikke meningsfylt å trekke frem den ene eller den andre type bygg som årsak til de generelle pris- og kvantumseffekter.

15

16 DEL A 1 1 INNLEDNING 1.1 Bakgrunn Handlingsplanen for eldreomsorgen har som mål å sette kommunenes helse- og sosialtjeneste i stand til å møte veksten i behovet for pleie- og omsorgstjenester, som en følge av at det er blitt flere eldre. Dette har gjort det nødvendig med en kapasitetsmessig utbygging av tjenestetilbudet, beregnet i St.meld. nr. 5 ( ) til 12 3 nye årsverk og 13 6 nye omsorgsboliger og sykehjemsplasser. Videre krever det en kvalitetsmessig forbedring av pleie- og omsorgstjenestens bygningsmasse, ved at 1 8 alders- og sykehjemsplasser skal få eneromsstandard, utbedres eller skiftes ut. Til sammen er det vedtatt en investeringsramme på 24 4 sykehjemsplasser og omsorgsboliger. To år etter at handlingsplanen for eldreomsorgen ble satt ut i livet, har Husbanken gitt godkjenning til bygging/utbedring av sykehjemsplasser og omsorgsboliger. Til sammen har kommunene for perioden planlagt 11 5 nye årsverk og 26 nye sykehjemsplasser og omsorgsboliger, hvorav 7 4 går med til eneromssatsing og utskifting av gammel bygningsmasse. I tillegg har kommunene planlagt ytterligere 12 5 sykehjemsplasser og omsorgsboliger fram til 23. Omsorgsboliger er betegnelsen på tilrettelagte boliger som gis oppstartingstilskudd fra Husbanken når de tilfredsstiller visse krav til boligen og kommunen har etablert døgnbaserte hjemmetjenester. Definisjon Vi følger her definisjonene i Husbankens statistikker: En bolig er ett eller flere sammenhengende rom innenfor et bygg som har egen inngang og som er avsatt til boligformål. Etter denne definisjonen vil et bygg med flere leiligheter være én bolig. For å gjøre det klarere om det siktes til en enkelt leilighet eller et bygg vil vi bruke betegnelsen boenhet som fellesbetegnelse for hybel, leilighet eller hus som er ment bebodd av én husstand. For å sette kommunene i stand til å gjennomføre de nødvendige investeringer i handlingsplanen, er det tatt i bruk en finansieringsordning bestående av et engangstilskudd (oppstartingstilskudd) og et tilskudd til å dekke utgifter til renter og avdrag for lån (kompensasjonstilskudd). Til sammen får kommunene dekket utgifter opp til kr 74 pr boenhet i omsorgsbolig. Ordningen fikk tilbakevirkende kraft, slik at prosjekter som fikk tilsagn i 1997 også kom inn under ordningen fullt ut. Oppstartingstilskuddet til omsorgsboliger ble innført i 1994, og økte i og med handlingsplanen fra kr 1 til kr 175 pr ny boenhet.

17 2 Kompensasjonstilskuddet dekker kommunenes utgifter til renter og avdrag på lån. Tilskuddet dekker differansen mellom oppstartingstilskuddet og kostnadene opp 74 kroner for en boenhet. Prosjekter med lavere kostnader får disse lagt til grunn. Maksimalt beregningsgrunnlag er dermed kr 565 for en boenhet. Tabell 1.1: Igangsatte og ferdigstilte boenheter i omsorgsboliger og sykehjem. Boenheter i alt I omsorgsboliger I alt Selvstendige Bofellesskap Bokollektiv I sykehjem Igangsatt I alt Ferdigstilt I alt For å komme inn under tilskuddsordningene må omsorgsboligen være utformet slik at det kan ytes heldøgns pleie- og omsorgstjenester til eldre, funksjonshemmede og andre med behov for slike tjenester. Dette innebærer at kommunen må ha en pleie- og omsorgstjeneste som er tilgjengelig hele døgnet, syv dager i uka. En boenhet i omsorgsbolig skal tildeles personer som på grunn av alder, funksjonshemming, funksjonsnedsettelse eller sykdom har behov for en bolig med lett tilgjengelig heldøgns pleie- og omsorgstilbud. Kommunen skal utpeke beboer eller kjøper i en periode på minimum 2 år. Det er kommunene som søker og får utbetalt tilskuddet. Kommunen kan videretildele tilskuddet til andre eiere av omsorgsboligene eller sykehjemmene. Det forutsettes da at tilskuddet inngår i finansieringen. Kommunen kan også velge å bruke tilskuddet til andre formål innen helse- og sosialsektoren. Tabell 1.2: Gjennomsnittlige anleggskostnader (1 kr) pr boenhet og pr kvadratmeter bruksareal. Etter botype (Husbankens godkjenningstall). Omsorgsbolig i alt Selvstendig Bofellesskap Bokollektiv År Pr boenhet Pr m 2 bruksareal Pr boenhet Pr m 2 bruksareal Pr boenhet Pr m 2 bruksareal Pr boenhet Pr m 2 bruksareal , , , , , , , , , , , , Fylkesmennene og fylkeslegene bistår Husbanken med faglige vurderinger av kommunenes prosjekter, for å sikre at retningslinjene for ordningen blir oppfylt. Begge instanser gir også veiledning til kommunene med sikte på å få til et balansert utbyggingsnivå, gode bygningsmessige løsninger og utjamning kommunene imellom. Gjennomsnittlig anleggskostnad pr boenhet i omsorgsbolig har økt i gjennomsnitt fra kr 842 i 1997 til kr 1 97 i Anleggskostnadene pr m 2 bruksareal for omsorgsboliger

18 har økt med 24 prosent fra 1997 til Kostnadene for ordinære nye boliger finansiert med husbanklån har økt med 22 prosent i samme perioden. Fellesareal, serviceareal, gangareal m.m. er kostnadsdrivende. Selvstendige omsorgsboliger koster i gjennomsnitt kr mer pr kvadratmeter bruksareal enn en vanlig bolig godkjent for husbankfinansiering (tomtekostnader holdt utenfor). Dette betyr at kvadratmeterprisen (i 1999) er om lag 45 prosent høyere i omsorgsboligen enn i en ordinær husbankbolig. Det er betydelige variasjoner i anleggskostnadene. Tall fra Husbanken viser at byggekostnadene i 1999 for om lag 5 prosent av omsorgsboligene og sykehjemmene beløp seg til over 1,5 mill kr pr plass eller boenhet. Et generelt trekk ved de kostbare prosjektene er at de er bygget med fellesarealer (serveringsrom, fellesrom etc). 8 prosent av samtlige sykehjems- og omsorgsboligprosjekter (31 av i alt 386 prosjekter) har en kvadratmeterpris på mellom kr Av denne gruppen har igjen 7 prosent byggekostnader mellom kr 1 og 15 pr m 2 bruksareal. 18 prosent av prosjektene har byggekostnader som er høyere enn kr 15 pr m 2 bruksareal. De dyre prosjektene driver gjennomsnittskostnadene opp for begge botyper: Av 159 omsorgsboligprosjekter uten fellesrom i 1999, kostet om lag en fjerdedel over 1 mill kr Det er betydelige regionale forskjeller i byggekostnadene (tomtekostnadene holdes utenfor). For omsorgsboliger varierte de gjennomsnittlige byggekostnadene i 1999 fra kr 741 pr boenhet (Oslo) til vel 1,2 mill kr (Finnmark). I den øvre enden av skalaen er også Akershus (1,15 mill kr) og Hordaland (1,18 mill kr), mens fylker med lave gjennomsnittskostnader (i tillegg til Oslo) er Møre og Romsdal (kr 832 ) og Nord-Trøndelag (kr 833 ) Prosjektets formål Prosjektets mandat har vært som følger: Differensiere og forklare gapet i kostnader mellom omsorgsboliger oppført i kommunal regi og ordinære husbankfinansierte boliger. Også den delen av gapet som ikke kan tilskrives fysiske forskjeller ved boligene skal søkes forklart. Gi forslag til tiltak som kan redusere kostnadene ved bygging av omsorgsboliger. Belyse pris- og kostnadsvirkninger i bolig- og byggemarkedet av at handlingsplanen for eldre gjennomføres, dvs. av at 24 4 nye boenheter bygges i løpet av ca 4 år. I rapporten er de to første kulepunktene behandlet i del A, mens det siste kulepunktet er behandlet i del B.

19 4 2 PROBLEMSTILLINGER Det kan tenkes flere ulike årsaker til at omsorgsboliger kan bli mer kostnadskrevende å bygge enn ordinære og sammenlignbare boliger. I dette kapittelet redegjør vi kort for hva som var de viktigste hypotesene ved innledningen til prosjektet, og som derfor har vært mer eller mindre førende for de metodevalg og valg av data som har vært gjort i løpet av prosjektgjennomføringen. I St.meld. 34 (1999-2) pekes det på følgende forhold som kan forklare kostnadsvariasjonene: Kompleksitet i byggeprosjektene. Store prosjekter som er samlokalisert med, eller tilbygg til eksisterende sykehjem og omsorgsbase, blir gjerne dyrere enn prosjekter med et lite antall boenheter uten felles- og servicefunksjoner. I store bygg stilles det også særlige krav til brannteknisk anlegg, ventilasjon osv. I tillegg har noen av disse fordyrende tilleggskvaliteter som vannbåren varme og varmegjenvinning. Kvalitetsforhold. Kostnadene påvirkes gjennom valg av materiale. Kvalitetsmaterialer som tegl og fliser kan være fordyrende. Husbanken godkjenner høyere kostnader i tilfeller der det er grunn til å tro at kostnader forbundet med forvaltning, drift og vedlikehold over tid vil bli lavere enn om billigere og mindre varige materialer er valgt. Omfang av felles- og serviceareal. I prosjekter med høye kostnader er det i en del tilfeller tunge investeringer som svømmebasseng, storkjøkken, trimrom og parkeringskjeller. Disse utgiftene fordeles på de enkelte boenhetene/plassene. Tomtekostnader. Hvorvidt tomtekostnader blir belastet prosjektene legger føringer på kostnadene. Her er praksisen i kommunene ulik. I tillegg kan høye prosjekteringskostnader være et kostnadsdrivende element. I store kommuner kan saker hope seg opp, særlig der det kreves omreguleringer. Forlengelse av prosjekteringsperioden tilsier ekstra kostnader for byggherren. Høye kostnader kan også ha sammenheng med manglende plankompetanse og erfaring i kommunene med denne type prosjekter. Videre kan tilskuddene i seg selv virke kostnadsdrivende. Ved at staten bidrar med en så stor finansieringsandel som i dette tilfellet, mister kommunene økonomiske insentiver til å fremstille enhetene til en pris under dette nivået. De samlede konsekvenser av dette blir gjerne at gjennomsnittskostnadene trekkes opp. I tillegg kan den etterspørselsøkningen handlingsplanen genererer, sammen med andre store investeringsprosjekter, muligens forklare noe av prisstigningen for anleggskostnadene innenfor bygningsbransjen. I prosjektet er følgende konkrete spørsmål lagt til grunn for arbeidet:

20 Kan tekniske forskjeller forklare kostnadsforskjellen? 5 Slike tekniske forhold kan for eksempel være ulikheter i bygningsmessige krav (trinnløs adkomst, snuplass for rullestol, mv), eller ulikheter i utrustning (alarmer, VVS for funksjonshemmede, mv). Kan ulikheter i produksjonens organisering forklare forskjellen? Slike ulikheter kan være at et omsorgsboligprosjekt i gjennomsnitt er mindre enn et tilsvarende prosjekt for ordinære boliger. Dette kan gi kostnadforskjeller for eksempel gjennom ulike grad av stordriftsfordel i produksjonen. En annen ulikhet kan være graden av gjenbruk av løsninger, eller standardiserte prosjekter. Er fortjenesten ved bygging av omsorgsboliger vesentlig høyere enn fortjenesten ved bygging av ordinære boliger? Hvis det er forskjeller i fortjenesten vil dette utad se ut som kostnadsforskjeller. Er det forhold ved tilskuddsordningens innretning som gjennom ulike mekanismer genererer høyere kostnader? Et eksempel er at kommunene mottar tilskudd og opptrer som byggherre, samtidig som det ikke er kommunen som sådan som skal bruke boligen. Dette gir ordningen et trekk av tredjepartsfinansiering, noe vi vet fra økonomisk teori ofte virker utgiftsdrivende. Videre produserer kommunene omsorgs- og pleietjenester, og er dermed med som aktør flere steder i omsorgssektoren. En hypotese til forklaring av at omsorgsboligene blir dyre kan være at kommunene faktisk optimaliserer omsorgsboligenes utforming og produksjonen av omsorgstjenester, i stedet for å fokusere på hver av disse hver for seg (suboptimalisering).