Prosjektstyring - Lunner kommune

Transkript

1 Innlandet Revisjon IKS Rapport nr Revisjonsrapport fra prosjekt Prosjektstyring - Lunner kommune Overordnet system for styring av byggeprosjekt For kontrollutvalget i Lunner kommune September 2008

2 FORORD Denne rapporten er et resultat av forvaltningsrevisjonsprosjektet Prosjektstyring Lunner kommune, Overordnet system for styring av byggeprosjekter som er gjennomført på oppdrag av kontrollutvalget i Lunner kommune. Forvaltningsrevisjon er en lovpålagt oppgave. Formålet med forvaltningsrevisjon er i følge kommunelovens 77, nr 4: Kontrollutvalget skal videre påse at det føres kontroll med at den økonomiske forvaltning foregår i samsvar med gjeldende bestemmelser og vedtak, og at det blir gjennomført systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra kommunestyrets eller fylkestingets vedtak og forutsetninger. Prosjektarbeidet er utført i perioden juni august 2008 av Kari Robbestad Rapporten ble sendt på høring til rådmannen i e-post 5. september. Vi har mottatt svar i e-post datert 12.september 2008 hvor vi får opplyst at det ikke er kommentarer til innholdet i rapporten. Rådmannen v/kommunalsjefen har videre følgende kommentarer: Jeg ser at det anbefales noen bedringer av rutiner, særlig skriftlig i forhold til politisk rapportering, vi kommer til å arbeide videre med dette fremover. Blant annet jobber vi med ansettelse av prosjektleder som er tenkt å føre disse rutinene fullt på plass. Vi vil takke Lunner kommune for godt samarbeid i gjennomføringen av prosjektet. Lillehammer september 2008 Reidun Grefsrud Oppdragsansvarlig Kari Robbestad Prosjektansvarlig Innlandet Revisjon IKS 2

3 Innhold: FORORD SAMMENDRAG INNLEDNING Bakgrunn for prosjektet Formål og problemstillinger Metode og gjennomføring HVORDAN BØR BYGGEPROSJEKTER STYRES? Innledning krav om internkontroll Målformulering Planlegging og faseinndeling av prosjektet Prosjektorganisasjonen Oppfølging av byggeprosjekter HVORDAN STYRES BYGGEPROSJEKTER I LUNNER KOMMUNE? Styringsdokumenter Byggeprosessen planlegging og faseinndeling Politisk vilje mål for prosjektet Prosjektorganisering Risikostyring i planlegging og gjennomføring av prosjekter Oppfølging av byggeprosjekter HAR KOMMUNEN TILFREDSSTILLENDE SYSTEMER FOR PLANLEGGING, OPPFØLGING OG KVALITETSSIKRING AV BYGGEPROSJEKTER? Tar kommunen tilstrekkelig hensyn til risiko i planlegging og styring av byggeprosjekter? Har kommunen et godt/tilfredsstillende system for å følge opp at prosjektene gjennomføres som forutsatt? REFERANSER/LITTERATUR Innlandet Revisjon IKS 3

4 0. SAMMENDRAG Kontrollutvalget ba i møte den Innlandet Revisjon IKS om å gjennomføre en oppfølging av tidligere revisjonsrapporter om styring av byggeprosjekter. I kontrollutvalgets møte ble prosjektet justert: Det bes om at innfallsvinkelen til oppfølgingsprosjektet justeres slik at det legges større vekt på å evaluere kommunens overordnede system/rutiner for styring av byggeprosjekter med særlig vekt på forprosjektering og risikovurderinger. Vi har formulert hovedproblemstillingen for prosjektet på følgende måte: Formålet med prosjektet er å evaluere kommunens overordnede styring/rutiner av byggeprosjekter. For å besvare hovedproblemstillingen belyses to delproblemstillinger i prosjektet, disse er: a) Tar kommunen tilstrekkelig hensyn til risiko i planlegging og styring av byggeprosjekter? b) Har kommunen et godt/tilfredsstillende system for å følge opp at prosjektene gjennomføres som forutsatt (innenfor vedtatt mål og ramme)? Etter møtet i kontrollutvalget i juni hvor fokuset ble flyttet over på overordnede styringssystemer, har vi fokusert på rutiner og systemer framfor praksis. Vi har foretatt en evaluering av kommunens retningslinjer og rutiner opp mot anerkjent teori og god praksis. Vi har imidlertid også tatt utgangspunkt i de funnene som ble gjort i revisjonens tidligere undersøkelser. Vurderinger og konklusjoner I henhold til kommunelovens 23 punkt 2 er det rådmannen sitt ansvar at styring av prosjekter er gjenstand for betryggende kontroll. Med det menes at administrasjonssjefen for det første må ha oversikt over hvilke risikoer som påvirker om kommunen når sine mål. For det andre må administrasjonssjefen ha adekvate styringssystemer. Disse to kravene til betryggende kontroll har vi forsøkt å vurdere når det gjelder byggeprosjekter gjennom å besvare de to delproblemstillingene i kapitlene 4.1 og 4.2. I kapittel 4.1 har vi vurdert om kommunen tar tilstrekkelig hensyn til risiko i planlegging og styring av byggeprosjekter. Vi har konkludert med at det er vårt inntrykk at det tenkes risiko og at det også foretas en del risikovurderinger i Lunner kommune i forbindelse med planlegging og gjennomføring av prosjekter. Det foreligger imidlertid ingen dokumentasjon på at kommunen foretar en systematisk kartlegging og analyse av risikofaktorer. Vi har satt opp noen punkter som kan ses på som innspill når det gjelder planlegging og gjennomføring av byggeprosjekter i forhold til risiko: At byggeprosjekter er beheftet med usikkerhet bør synliggjøres og kommuniseres bedre. Det er viktig at formannskapets og kommunestyrets medlemmer blir gjort kjent med risikoen, siden dette kan ha betydning for de beslutninger som tas. Risikoanalyse forutsetter at det er satt mål for prosjektet. Mer bevissthet rundt å sette klare målsettinger kan bidra til å gjøre mandatet til rådmannen klarere. Vi anbefaler at Lunner kommune ser litt nærmere på de innledende prosessene i forbindelse med nye prosjekter for å sikre at beslutningsgrunnlaget er godt nok i forhold til Innlandet Revisjon IKS 4

5 konsekvensene av de beslutningene som fattes. Det er viktig å avdekke risikofaktorene i et prosjekt føre en kommer så langt at det er vanskelig eller forbundet med store kostnader å snu. I kapittel 4.2 har vi vurdert om kommunen har et tilfredsstillende system for å følge opp at prosjektene gjennomføres som forutsatt. Det er rådmannen som har hovedansvaret for oppfølgingen av byggeprosjekter og som dermed både har ansvaret for den rapporteringen som går opp til politisk nivå og den rapporteringen som skjer internt i organisasjonen, på administrativt nivå. Vi har nedenfor satt opp noen punkter med kommentarer til kommunens rutiner og reglementer for rapportering. Vi er usikre på hvor bevisste Lunner kommune er på viktigheten av å sette mål. For at rådmannen skal kunne følge opp må han ha et mandat fra kommunestyret. Dette mandatet kan f.eks gis i form av mest mulig operasjonelle resultatmål. På et overordnet nivå har kommunen et reglement som bør være tilstrekkelig til å sørge for at politisk nivå får nødvendig oppfølging. Det er ikke etablert skriftlige rutiner for hvordan rapporteringen skal skje i praksis, hvilket innhold den skal ha og hvilket ansvar de ulike aktørene i organisasjonen har. I tillegg til rapportering til politisk nivå foregår det også en intern rapportering mellom de ulike nivåene i organisasjonen. Det kan være nødvendig å kvalitetssikre denne rapporteringen bedre gjennom skriftlige rutiner der en også fokuserer på innholdet i rapporteringen. Dette kan f.eks gjøres i en prosjekthåndbok. Det har tidligere vært et problem i Lunner kommune at byggeregnskapet og kommunens prosjektregnskap ikke har vært avstemt i forhold til hverandre. Siden forutsetningen for en god oppfølging er at regnskapsføringen er à jour til enhver tid, bør slike avstemminger vektlegges tungt. Dersom det eksisterer flere parallelle regnskaper og eventuelt skyggeregnskaper på siden av kommunens ordinære regnskapssystem, kan dette representere en risiko for at en ikke klarer å holde oversikt. Ideelt sett bør en derfor ha et integrert regnskapssystem, hvis dette lar seg gjøre. Innlandet Revisjon IKS 5

6 1. INNLEDNING 1.1 Bakgrunn for prosjektet Dette prosjektet er et oppfølgingsprosjekt av flere tidligere undersøkelser/rapporter som revisjonen har utført. Følgende undersøkelser er gjort på området: Styring av byggeprosjekter, august 1999 Styring av byggeprosjekter, januar 2006 Notat til kontrollutvalget Lunner kommune, oktober 2006 Oppsummeringsrapport, Styring av byggeprosjekt, november 2006 Etter at oppsummeringsrapporten var ferdig uttalte kontrollutvalget i sak 48/06 i møte at flere forhold vedrørende gjennomføringen av byggeprosjektet Lunner Barneskole var kritikkverdige. Kritikken gjaldt i følge kontrollutvalgets vedtak følgende forhold: Politisk vilje bør i slike saker uttrykkes i form av politiske vedtak. Kommunestyrets forventninger burde vært klarere uttrykt mht. til tidsplan og milepæler for prosjektet. Rådmannen burde på sin side ha bedt kommunestyret om en presisering av tidsplan og milepæler for å forankre sin oppfatning av politisk vilje i konkret politisk vedtak. Kommunikasjonen mellom formannskapet og kommunestyret burde vært bedre. Orienteringer til formannskapet burde vært brakt videre til kommunestyret. Kritiske faser av prosessen burde vært bedre kvalitetssikret. Det går videre fram av kontrollutvalgets innstilling til kommunestyret at rapporten tas til orientering og at det gis støtte til revisors konklusjoner slik de fremkommer i rapporten: Det ble ikke tatt tilstrekkelig høyde for at dette var et stort og komplisert rehabiliteringsprosjekt. Prosjektet ble utført i et for stort tidspress som medførte at ordinære prosedyrer ble avveket. For lite ressurser i prosjekteringsfasen medførte en for svak oppfølging og koordinering av kontraktspartnerne. Dette, i kombinasjon med tidspresset prosjektet ble utført i, førte til at det ikke i tide ble oppdaget at det var store feil og mangler i grunnlaget fra arkitekt og rådgivende ingeniører. Dette medførte videre at det ble sendt inn mange endringsmeldinger, og at mange av disse ble levert sent. Det var derfor ikke mulig til enhver tid å ha full oversikt over økonomien i prosjektet. Usikkerheten i prosjektet ble ikke fortløpende og i tide rapportert til politisk organ. Kommunen har et etterslep på vedlikehold, i tillegg vil de måtte innarbeide vedlikeholdskostnadene til Lunner barneskole i vedlikeholdsplanen. Av kontrollutvalgets innstilling til kommunestyret går det fram at kontrollutvalget vil følge opp rådmannens arbeid for å forbedre kommunens rutiner og prosedyrer for styring og kontroll med større byggeprosjekter. Som en oppfølging av dette vedtaket ba kontrollutvalget i sak 08/2008 i møte den 22. april 2008 Innlandet Revisjon IKS om å gjennomføre en oppfølging av den tidligere revisjonsrapporten, med særlig fokus på forprosjekteringsfasen. Etter en diskusjon i kontrollutvalget på møte vedtok kontrollutvalget følgende justering av prosjektet (sak19/08): Innlandet Revisjon IKS 6

7 Det bes om at innfallsvinkelen til oppfølgingsprosjektet justeres slik at det legges større vekt på å evaluere kommunens overordnede system/rutiner for styring av byggeprosjekter med særlig vekt på forprosjektering og risikovurderinger. Det bes om at sluttrapport legges frem på neste møte. 1.2 Formål og problemstillinger Formålet med prosjektet er å evaluere kommunens overordnede styring/rutiner av byggeprosjekter. Hovedproblemstilling: Har kommunen (administrasjonssjefen) tilfredsstillende systemer for planlegging og oppfølging av byggeprosjekter? Underproblemstillinger: a) Tar kommunen tilstrekkelig hensyn til risiko i planlegging og styring av byggeprosjekter? b) Har kommunen et godt/tilfredsstillende system for å følge opp at prosjektene gjennomføres som forutsatt (innenfor vedtatt mål og ramme)? Avgrensning Planlegging og styring av byggeprosjekter må i noen grad tilpasses størrelsen og kompleksiteten på prosjektet. I vår gjennomgang har vi først og fremst tenkt på større byggeprosjekter. 1.3 Metode og gjennomføring Vi har foretatt en evaluering av kommunens retningslinjer og rutiner opp mot anerkjent teori og god praksis. Mange ulike organisasjonsformer og prosesser kan føre til målet. Det er likevel mulig å identifisere forhold som erfaringsmessig og ut fra teoretisk forståelse av prosjektorganisasjoner og byggeprosesser innebærer en særlig stor grad av risiko for manglende måloppnåelse. En mulig metode kunne ha vært en følgeevaluering av et eller flere konkrete byggeprosjekter for å undersøke kommunens praksis nærmere. Dette ville imidlertid tatt lang tid. Etter møtet i kontrollutvalget i juni ble fokuset flyttet over på overordnede styringssystemer. Vi har derfor fokusert på rutiner og systemer framfor praksis. Vi har imidlertid også tatt utgangspunkt i de funnene som ble gjort i revisjonens tidligere undersøkelser. Datagrunnlaget vårt er først og fremst vedtatte retningslinjer og rutiner for gjennomføring av prosjekt i Lunner kommune, samt utkast til nytt økonomireglement. I tillegg har vi hatt samtaler med kommunalsjef vedrørende praksis i kommunene. Vi har også hatt kontakt med leder for vedlikeholdstjenesten og økonomikonsulent i økonomiavdelingen. Prosjektet har vært gjennomført i perioden juni august Innlandet Revisjon IKS 7

8 2. HVORDAN BØR BYGGEPROSJEKTER STYRES? 2.1. Innledning krav om internkontroll Problemstillingene i pkt 1.2 har vi vurdert opp i mot det vi kaller revisjonskriterier dvs. autoritative standarder som kommunens praksis kan måles mot. Dette er lover, forskrifter, retningslinjer, kommunale vedtak, faglige standarder m.m. som er aktuelle i denne forbindelsen. Vi har valgt å ta utgangpunkt i administrasjonssjefens plikt til internkontroll som er hjemlet i kommunelovens 23 punkt 2: Administrasjonssjefen skal påse at de saker som legges fram for folkevalgte organer, er forsvarlig utredet, og at vedtak blir iverksatt. Administrasjonssjefen skal sørge for at administrasjonen drives i samsvar med lover, forskrifter og overordnede instrukser, og at den er gjenstand for betryggende kontroll. I AGENDAs rapport om Internkontroll i norske kommuner 1 sies det at betryggende kontroll forutsetter at en har en overordnet oversikt over hvilke risikoer som påvirker om kommunen når sine mål eller ikke. Dette må følges opp av tilpassede styrings- og rapporteringssystemer, som gir oversikt og grunnlag for gjennomføring av tiltak ved avvik. Overordnet forståelse av risiko og adekvate styringssystemer kan dermed ses som forutsetninger for betryggende kontroll. For å finne kriterier for hva som er gode styrings- og rapporteringssystemer for byggeprosjekter, har vi tatt utgangspunkt i anerkjent litteratur som brukes i undervisning i fagene prosjektledelse og prosjektstyring skrevet av Westhagen 2 og Rolstadås 3. Westhagens teori om prosjektarbeid beskriver et begrepsmessig rammeverk som gir en grunnleggende forståelse av hva styring, organisering og ledelse av prosjekter innebærer. Den gir og en beskrivelse av hva prosjektarbeid er, samt aktuelle metoder og teknikker som er viktige å ha kunnskap om i prosjektarbeid. Rolstadås teori beskriver praktisk prosjektstyring generelt uten å være rettet mot en spesifikk bransje. Boken dekker og teori om prosjektledelse, forankring av prosjekt samt beskriver entrepriseformer ved bygg og anleggsvirksomhet. Den presenterer praktiske metoder og teknikker basert på de nyeste prinsipper som anvendes i næringsliv og forvaltning. I tillegg har vi også henvist til annen litteratur som; Innovasjon Norge: PLP Per. T. Eikeland: Rapport om Økonomisk risiko Westhagen definerer styring som en beslutning om hvor man ønsker å komme, og å se til at man kommer dit. Det allmenngyldige prinsipp for styring kan illustreres ved hjelp av den såkalte 1 Kommunal- og Regionaldepartementet/Agenda Utredning & Utvikling AS; Internkontroll i Norske kommuner. Status og utviklingsbehov Harald Westhagen, Prosjektarbeid Utviklings- og endringskompetanse Asbjørn Rolstadås, Praktisk prosjektstyring 2006 Innlandet Revisjon IKS 8

9 styringssløyfen. Den gjelder uansett hva styringsobjektet er. Styring er å sette mål, planlegge hvordan målene skal nås, og å følge opp utførelsen. Figur 2.1 Styringssløyfe, kilde Westhagen, Prosjektarbeid Utviklings- og endringskompetanse 2002 Styringssløyfen viser de ulike styringsfunksjonene og hvordan de henger sammen: Målformulering er å beslutte og beskrive hva prosjektet skal resultere i. Planlegging vil si å bryte ned i delmål og oppgaver, og å samordne aktiviteter og ressurser over tid, slik at de oppsatte målene kan nås med minst mulig ressursbruk. Oppfølging er å periodevis registrere (måle) hva som er skjedd i prosjektet og omgivelsene, sammenholde med plan og forutsetninger, og om nødvendig velge korrigerende tiltak. På denne måten blir målformulering, planlegging og oppfølging funksjoner som utgjør et sammenhengende hele, der en funksjon ikke har noen hensikt uten at den er knyttet til de andre. De sentrale styringsfaktorene i ethvert prosjekt er: Egenskaper og kvalitet (kvalitetsstyring) Tid/fremdrift (fremtidsstyring) Ressurser (ressursstyring) Økonomi (økonomistyring) Vi har valgt å ta utgangspunkt i styringssløyfen i figur 2.1 når vi ser nærmere på hvordan byggeprosjekter bør styres. 2.2 Målformulering Målformuleringen er den første av tre elementer i en styringsprosess. Når det er snakk om mål for prosjekter, tenker man umiddelbart på det konkrete resultatet som prosjektet skal munne ut i, og på at det skal foreligge innen visse tids- og kostnadsrammer. Men dette gir ikke svar på hvorfor prosjektet blir gjennomført eller hvilken nytte skal det ha. Westhagen skiller dette i resultatmål og effektmål. Resultatmålene kan betraktes som middel til å oppnå effektmålene, slik som vist i følgende figur: Innlandet Revisjon IKS 9

10 Figur 2.2. Hovedtyper av mål, kilde: Westhagen Prosjektarbeid, Utviklings- og endringskompetanse 2002 Effektmål beskriver de effekter eller gevinster som kommunen tar sikte på å oppnå ved å gjennomføre prosjektet. Eksempler på effektmål er bedre ressursutnyttelse eller lavere kostnader. Det kan også dreie seg om gevinster av mer kvalitativ art, som bedre tjenester eller økt kompetanse. Effektmålene kan ofte bare nås ved bruk eller drift av det konkrete bygg. Derfor kan slike gevinster som regel ikke påvises umiddelbart eller ved avslutning av prosjektet. Det er spesielt viktig at brukerne, det vil se de som bestiller prosjektet og blir berørt av virkningen, deltar aktivt i å utforme effektmålene. Resultatmål fastsettes med utgangspunkt i effektmålene. Alle de fire styringsfaktorene nevnt i kapittel 2.1 er gjenstand for målformuleringer i et prosjekt. Målformuleringsprosessen er ikke noe man gjennomfører en gang for alle. Det karakteristiske for prosjekter er at de er omgitt av usikkerhet og forandring. Poenget må være å komme fram til et prosjektresultat som anses relevant og nyttig i den situasjon som råder ved prosjektslutt. Derfor må også målformuleringen som regel skje som en trinnvis prosess slik som figur 2.3 viser. Figur 2.3 Målformulering som trinnvis prosess, Kilde: Westhagen, prosjektarbeid, utviklings- og endringskompetanse Målene blir mer presise etter hvert som innformasjonsgrunnlaget gir grunnlag for det. De formelle revideringer av målene bør knyttes til de punktene i prosjektvirksomheten der det skal fattes beslutninger om fortsatt investeringer. Et typisk eksempel er overgangen fra prosjektering til bygging i et anleggsprosjekt. Ved slike beslutningspunkter bør også risiko-analysen revideres. Man kan gjerne kalle dette kvalitetssikring av målene for prosjektet. 4 4 Westhagen, Prosjektarbeid, utviklings- og endringskompetanse 2002 Innlandet Revisjon IKS 10

11 2.3 Planlegging og faseinndeling av prosjektet Planlegging er den andre av tre elementer i styringsprosessen. Styringssløyfen forutsetter i prinsippet at det er formulert mål som grunnlag for planleggingen. Når målene er klarlagt, skal vi gjennom planleggingen finne ut hvordan vi skal komme dit. Prosjektet må struktureres. Det må etableres en prosjektorganisasjon og prosjektet må deles opp i deloppgaver/aktiviteter. Planlegging går bl.a ut på å beskrive innholdet i disse deloppgavene, estimere ressursinnsats og tidsbruk og legge oppgavene ut langs en tidsakse. Planleggingen skal sikre at prosjektet kan gjennomføres i praksis innenfor de mål og rammer som er satt for prosjektet. I forbindelse med planleggingen må det også gjennomføres en risikoanalyse der risikofaktorer identifiseres og analyseres. Dette kommer vi nærmere inn på i kap.2.4. Det er en allmenn oppfatning i fagmiljøene at en formell inndeling av byggeprosessen i faser og aktiviteter både er hensiktsmessig og nødvendig for å få til en god overordnet styring av byggeprosjekter. Det brukes vanligvis tre faser, hvorav de to første inngår i planleggingen av prosjektet. Den siste fasen er selve gjennomføringen av prosjektet. I teorien benevnes disse fasene noe forskjellig. I figur 2.5 benevnes fasene som identifisering, definering og gjennomføring. I prosjektstyringsverktøyet PLP brukes forstudie, forprosjekt og hovedprosjekt. Prosjektoppgaver Prosjektfaser Styringsoppgaver Planlegging Oppfølging Identifisering Definering Gjennomføring Formulere mål Utarbeide Plan Beordre plan Registrere fremdrift Iverksette korrektive tiltak Figur 2.5 Styring av prosjekter, Styringssløyfe fra Rolstadås: Kilde Rolstadås, praktisk prosjektstyring Rolstadås sier at en faseinndeling av prosjektet kan bidra til en oppdeling i passende enheter som hver for seg er overkommelige ut fra en styringsmessig synsvinkel. Kompleksiteten i prosjektet reduseres på denne måten. Til hver fase vil det være knyttet leveranse av definerte resultater i form av fysiske gjenstander, systemer, rapporter og lignende. Utløpet av fasen utgjør et kontrollpunkt på om disse resultatene er oppnådd. Innovasjon Norge har utarbeidet PLP Prosjektlederprosessen. Her er prosjektet også inndelt i faser. Hvert prosjekt deles inn i tre faser: forstudie, forprosjekt og hovedprosjekt. Hver fase behandles som et eget prosjekt, og det må tas en selvstendig vurdering om man skal gå videre gjennom etablering av et nytt prosjekt. Gjennom dette prinsipp, sikrer man at prosjekter som ved nærmere gjennomgang ikke ansees realiserbare, avsluttes i en tidligst mulig fase. Dermed kan de totale ressurser hele tiden konsentreres om de mest sentrale prosjektene. Et hovedpunkt er således at det er like legitimt å avslutte et prosjekt underveis som å gjennomføre alle faser. Vi har i det følgende beskrevet innholdet i ulike faser, slik de beskrives i PLP I tillegg til fasene i prosjektet opereres det i PLP også med en fase i forkant som består av flere prioriterte prosjektideer, som ofte benevnes som idefase. Innlandet Revisjon IKS 11

12 Idefase Denne fasen ligger i forkant av selve forprosjektet. Her foretas en analyse av prosjektideene. Er ideen i henhold til vår strategi? Har vi eller kan vi skaffe kompetanse og teknologi? Hvorfor skal ideen prioriteres for videre utvikling? Hvilke prioriteringskriteria har vi? Hvordan bidrar den til oppfyllelse av vårt overordnede mål? Utforming av prosjektspesifikasjon og fullmaktsbehov. Forstudie (identifisering): Når et prosjekt skal utredes videre tas det utgangspunkt i prioriteringer i prosjektspesifikasjonen. Denne fasen er en overordnet analyse av kritiske faktorer, herunder ressurstilgang og kompetanse og har som formål å avklare alternative gjennomføringsmuligheter for å nå prosjektets endelige mål. Forstudien er basis for beslutning om videre satsing og krever tung fagkompetanse hos prosjektleder. Dersom prosjektansvarlig foreslår videreføring, utarbeides det et forslag til prosjektspesifikasjon. Deretter avsluttes delprosjektet (forstudiet). I denne fasen er usikkerheten ennå forholdsvis høy. Forprosjekt(definering): : Når forstudiet er gjennomført, og hvis det besluttes at prosjektet skal videreføres, starter forprosjektet. Denne fasen starter med en gjennomgang og evaluering, samt drøfting av prosjektplanen som signeres av prosjektansvarlig og prosjektleder. Deretter skjer en videreutvikling gjennom nærmere analyser av kompetanse, organisasjon, økonomi osv. for å kunne ta en beslutning om iverksetting av et hovedprosjekt. I denne fasen må de vurderinger som er gjort i forhold til styring, organisering og risikovurderinger som vi har beskrevet i forstudiet tas opp til ny vurdering. Hovedprosjekt (gjennomføring) Når kommunestyret har vedtatt forprosjektet starter realiseringen av prosjektets hovedmål gjennom utvikling og innføring til en driftssituasjon. De vurderinger som vi har beskrevet i forhold til styring, organisering og risikovurderinger vurderes på nytt. 2.4 Prosjektorganisasjonen Westhagen beskriver krav til organisering av prosjektarbeid. Det finnes ingen organisasjonsform som under alle omstendigheter er den beste, den må tilpasses den oppgaven som skal løses og den organisasjonsformen kommunen har. Det er likevel noen momenter som er viktig, og som er sammenfallende for alle prosjekter som gjennomføres. Det må være klart for alle som arbeider i organisasjonen hvor de hører hjemme og hvor de skal henvende seg for å få tak i det de trenger for å utføre sine oppgaver. Spesielt er det viktig at fordeling av ansvar og myndighet er kjent for alle. Prosjektet må ha en intern struktur, som er tilpasset den aktuelle oppgaven. Her har man i praksis en skala fra de store byggeprosjekt, hvor denne strukturen kan være både stiv og omfattende, til de åpne vage småprosjekter hvor organisasjonen formelt sett kun består av prosjektleder. Før man begynner å organisere, dvs gruppere personer om oppgavene, bør en ha en klar formening om hva oppgavene går ut på. Målformulering og grovstruktur bør derfor gjennomføres før man definerer noen formell prosjektorganisasjon. Innlandet Revisjon IKS 12

13 Vi har tatt inn et eksempel på prosjektorganisasjon i figur 2.6 og forklart roller og ansvar nærmere nedenfor. Oppdragsgiver Utforme mandat Styringsgruppe (SG) -rammer - bevilge -kontrollere -støtte for PL Referansegruppe - faglig råd - høringer Prosjektleder (PL) -daglig ledelse -ansvarsmyndighet gitt av SG Arbeidsgruppe (delprosjekt) - faglig utførende Arbeidsgruppe (delprosjekt) - faglig utførende Arbeidsgruppe (delprosjekt) - faglig utførende Figur 2.6 Prosjektarbeid, utviklings- og endringskompetanse.(kilde: Westhagen) Styringsgruppas viktigste oppgaver: sørge for at prosjektmålet blir klargjort og forstått, og å godkjenne det utnevne prosjektleder og gi retningslinjer for prosjektorganiseringen Godkjenne tids- og kostnadsplan og tildele ressurser Ta avgjørelser i viktige prosjektspørsmål. Andre beslutninger delegeres til prosjektlederen Sørge for at sluttevaluering blir gjennomført på en forsvarlig måte. Styringsgruppas formann er prosjektansvarlig overfor oppdragsgiver. Styringsgruppa skal være en støtte for prosjektlederen og gruppen, og ikke bare en kontrollerende instans. Det er ikke alltid nødvendig å ha en egen styringsgruppe. I noen tilfeller kan det være mer hensiktsmessig at f.eks ledergruppen har denne rollen. Prosjektlederen Har ansvar for å planlegge, organisere og gjennomføre prosjektet i samsvar med vedtatte mål. Dette innebærer: å sørge for at mål og planer, totalt og for den enkelte medarbeider, er forstått og akseptert. å etablere gode kommunikasjons- og samarbeidsforhold innenfor prosjektet, og i samspillet med omgivelsene. Innlandet Revisjon IKS 13

14 å ta initiativ når det oppstår problemer eller muligheter som kan kreve endringer i mål og/eller planer å rapportere til styringsgruppa, og bidra til å skape god personlig kontakt til denne. Arbeidsgruppene opprettes etter behov. Det kan være nødvendig å etablere en referansegruppe av personer med ekspertise av verdi for prosjektet. Brukernes rolle i forhold til byggeprosjekter er kanskje den som kan vise de største variasjoner, og som derfor er vanskeligst å organisere. I enkelte prosjekter vil brukerne stå helt sentralt og spille en dominerende rolle når det gjelder programmeringsprosessen og prosjekteringsprosessen. Dette gjelder særlig i offentlige byggeprosjekter, hvor brukernes uttrykte behov som regel er utgangspunktet for at byggeprosjektet blir igangsatt. Prosjekteringsleder Rollen som prosjekteringsleder omfatter ledelse og samordning av de ulike fagene som utfører prosjekteringsarbeidet både med hensyn til prosjekteringsløsninger og når det gjelder fremdriften av prosjekteringsprosessen. Tradisjonelt har arkitekten ivaretatt rollen som prosjekteringsleder, med bakgrunn i den helhetsforståelse og kompetanse som arkitektutdanningen har skullet gi. I de senere årene har imidlertid andre aktører, særlig bygningsingeniører, blitt brukt til å ivareta prosjekteringsledelsen. Bygningsingeniørene har vært antatt å ha tilstrekkelig teknisk innsikt til å kunne ivareta koordineringen, samtidig som egne faglige interesser ikke er så tungtveiende som de interessene og verdiene arkitekter er opplært til å prioritere. Prosjekteringsleder rapporterer og forholder seg til prosjektleder. 2.5 Risiko i byggeprosjekter De aller fleste beslutninger som fattes i et prosjekt er beheftet med en viss usikkerhet og kan innebære en risiko. Dette gjør det nødvendig å kunne identifisere risiko og utvikle strategier for hvordan ulike risikoforhold kan håndteres. Håndtering av risiko er et ledelsesansvar. Det er ledelsens oppgaver å treffe beslutninger knyttet til gjennomføring av prosjektet. Det finnes en rekke prosesser/metoder for risikohåndtering. De fleste deler risikohåndteringer inn i fire til seks trinn 5. Identifisering av risikofaktorer som går ut på å finne frem til hvilke hendelser eller forhold som kan representere en risiko for prosjektet. Identifisering av kritiske suksessfaktorer. (De forhold det er viktigst å lykkes med for å nå målet) Risikoanalyse som går ut på å anslå hvor stor risiko hver enkelt risikofaktor innebærer. Det må vurderes hva sannsynligheten er for at faktorene vil inntreffe. Hva er konsekvensen for prosjektgjennomføringen. Risiko handlingsplan som går ut på å utarbeide en plan som angir hvilke opsjoner vi har i forhold til risikoen og hvilke tiltak vi kan eller bør iverksette. 5 Rolstadås, Praktisk prosjektstyring 2006 Innlandet Revisjon IKS 14

15 Risikooppfølging som går ut på å følge opp at tiltak blir truffet og vurdere om det er endringer i risikonivået eller om det er nye risikofaktorer som må tas i betraktning. Figur 2.8 Prosess for håndtering av risiko, kilde Rolstadås 2006 Per T. Eikeland har i sin rapport RIT 200 økonomisk risiko noen betraktninger rundt forholdet mellom usikkerhet og handlefrihet: Det er viktig å understreke at usikkerhet i prosjekter i stor grad er uttrykk for at prosjektledelsen har handlefrihet både på det strategiske og taktiske planet. Slik handlefrihet er derfor ikke bare en negativ faktor for prosjektstyringen, den er også nødvendig for å kunne iverksette tiltak som kan gi besparelser. Figur 2.9 illustrerer sammenhengen mellom usikkerhet (og handlefrihet) og kostnader i en byggeprosess. Vanligvis vil handlefriheten og usikkerheten bli redusert gjennom hele prosessen, fra start til slutt. FASER, USIKKERHET og AKKUMULERTE KOSTNADER I EN RASJONELL BYGGEPROSESS USIKKERHET BYGGEPROGRAM SKISSEPROSJEKT AKKUMULERTE KOSTNADER FORPROSJEKT BYGGESTART IDÉFASE IDENTIFISERINGSFASE VISJON - MÅL -RAMMER YTRE PREMISSER UTVIKLINGS- FASE DEFINERINGSFASE FYSISKE LØSNINGER YTRE PREMISSER PRODUKSJONS FASE DETALJPROSJEKTERING FYSISK PRODUKSJON OG MONTASJE BRUKS- FASE REKLAMA- SJONER, FDV-U DR. ING. PER T. EIKELAND Figur 2.9 Faser, usikkerhet og kostnader i en byggeprosess. Kilde: Per T. Eikeland Per T. Eikeland betoner viktigheten av slakk i planleggingen. "Slakk" er et viktig begrep når det gjelder å forstå sammenhengen mellom endringer og konsekvensene av disse: slakk med hensyn til kvalitet: særlig arealreserver i det enkelte rom i forhold til forutsatt funksjon, men også rom som kan unnværes, kvalitetskrav som kan reduseres, osv. Denne formen for slakk representerer innsparingsmuligheter, men også en kapasitet til å ta imot økte krav uten endringer av prosjektet. slakk med hensyn til kostnader: reserver, marginer til å dekke økte/endrete krav slakk med hensyn til tid: muligheter for å omarbeide, bearbeide, uten at ferdigstillelsen blir utsatt Innlandet Revisjon IKS 15

16 slakk med hensyn til ressurser i organisasjonen: kapasitet til å ivareta nye oppgaver, takle endringer, løse uventede problemer osv uten forsinkelser Slakk i prosjektet med hensyn til kvalitet, kostnader, fremdrift og organisasjon, vil gi økt handlefrihet og redusert risiko. Fravær av slakk vil på den annen side øke risikoen, fordi konsekvensene av en endring og av uforutsette problemer blir så mye mer omfattende. Når "liten tue kan velte stort lass" er det rett og slett fordi det store lasset tåler mindre av rystelser enn det lille lasset. Selv om byggherrens prosjektorganisasjon kan se ut til å være godt dimensjonert, vil den neppe tåle mye ekstra belastning før den begynner å gjøre feil, forsømme oppgaver, miste oversikten. Dette gjelder ofte i enda større grad for de prosjekterende, arkitekter og rådgivende ingeniører, som har vunnet sine kontrakter etter konkurranse, og derfor sjelden har noe slakk i form av ekstra krefter å sette inn når endringene kommer. Endringer i et prosjekt med lite slakk vil lett føre til forsinkelser og feil, som igjen skaper ekstra arbeid og dermed flere forsinkelser og feil. Erfaring så vel som systematiske undersøkelser viser at prosjektinterne forhold er de viktigste kildene til usikkerhet og risiko i prosjekter. Det er derfor typisk for risikoanalyser at prosjektinterne forhold som prosjektorganisering, byggherrens styringsevne og organisering av brukermedvirkningen presenteres som de dominerende faktorene som kilde til økonomisk risiko. 2.6 Oppfølging av byggeprosjekter Oppfølging er det tredje elementet i styringsprosessen. Oppfølgingen skal ikke bare registrere avvik i forhold til formelle planer. Avvik i tid, kvalitet og kostnader er bare et symptom. Oppfølging innebærer å søke etter årsaker og å gjøre noe med dem. Dette peker på det viktige forholdet mellom den formaliserte og den uformaliserte ( muntlige ) delen av oppfølgingen. Westhagen beskriver den formaliserte oppfølgingen som en varsellampe, den muntlige delen, som gjelder personer og deres gjensidige kommunikasjon, er spesielt viktig i prosjektarbeid, der det finnes lite av rutinemessige gjentakelser. Oppfølging består i å: registrere og rapportere om status i prosjektet, dvs informasjon om resultater, fremdrift, kostnader, prosjektets situasjon generelt identifisere avvik fra mål og planer, og forklare årsakene definere og iverksette korrigerende tiltak Det etableres milepæler for å sikre oppfølgingen av fremdriften i prosjektet. I PLP finnes det to obligatoriske beslutningspunkt: ved start av prosjektfasens arbeid og ved avslutning av fasen (prosjektet). Disse er sentrale i forbindelse med prosjektansvarliges vurdering om prosjektet skal videreføres eller avsluttes. Det må besluttes når og til hvem det skal rapporteres om utviklingen i prosjektet. Oppfølging skjer på de sentrale styringsfaktorene i et prosjekt som er: kvalitet, fremdrift, ressurser og økonomi. Innlandet Revisjon IKS 16

17 3. HVORDAN STYRES BYGGEPROSJEKTER I LUNNER KOMMUNE? I dette kapittelet presenteres data og vurderinger i forbindelse med hvordan byggeprosjekter styres i Lunner kommune. Vi har i dette kapittelet tatt utgangspunkt i styringssløyfa i figur Styringsdokumenter I kommunens gjeldende reglement som ble vedtatt i k-sak 55/98 er det sagt at organisering og drift av alle byggeprosjekt hvor kommunen selv er byggherre fullt og helt er rådmannens ansvar. Det sies videre at kommunestyret skal behandle byggeprosjektene to ganger. Først gang når prinsippvedtak om bygging gjøres, og andre gang når bygget er ferdig prosjektert og alle kostnader er kjent. Det legges opp til en byggekomité bestående av kun administrativt personell. Kontrollutvalget i Lunner kommune gjennomførte i 1999 et revisjonsprosjekt rettet mot styring av byggeprosjekter. Hensikten med prosjektet var å kartlegge og vurdere om kommunen har en hensiktsmessig og effektiv styring av større byggeprosjekter. Rådmannen har i brev av sluttet seg i stor grad til det som står i rapporten og har beskrevet rutine for hvordan byggeprosjekter i framtiden skal gjennomføres i kommunen. 1. Byggesaken settes på dagsorden 2. saken legges fram for kommunestyret, som gjør vedtak om å gjennomføre et forprosjekt. 3. Forprosjektet gjennomfører detaljprosjektering og utarbeider anbuds-/tilbudsdokumenter. Detaljprosjekteringen må bla inneholde: - organisering av prosjektet - framdriftsplan m/tidsfrister - leverandørvurdering - kostnadsoverslag med forslag til finansiering Det må engasjeres en prosjektleder allerede på dette tidspunkt. Prosjektlederen får totalansvaret for hele prosjektet og rapporterer til overordnet leder etter nærmere bestemmelser. 4. Forprosjektet legges fram for kommunestyret for vedtak om byggestart. 5. Start på byggeperioden. Det avholdes regelmessige byggemøter med faste representanter til stede. Brukerne av bygget skal være representert med minst 2 personer. Det skal føres fortløpende prosjektregnskap. Prosjektleder rapporterer økonomi en gang pr. mnd. Formannskapet informeres gjennom tertialrapportene. Dersom prosjektleder antar at det blir budsjettoverskridelse, skal saken straks legges fram for formannskapet. Prosjektet fryses inntil saken er behandlet. 6. Byggeprosjektet avsluttes og sluttrapport m/regnskap legges fram for kommunestyret. I forbindelse med en undersøkelse revisjonen gjennomførte i januar 2006 fikk vi opplyst at kommunen har utarbeidet følgende rutiner for byggeprosjekter: 1. Utbygginger og ombygginger behandles hvert år i kommunens virksomhetsplan og årsbudsjett, herunder kapitel: Investeringer. Budsjettet vedtas i desember hvert år. 2. Alle prosjekter over terskelverdiene i lov om offentlige anskaffelser offentliggjøres i Doffin basen. Innlandet Revisjon IKS 17

18 3. Den videre saksgangen i kommunens valg av utførende aktører i alle ledd i et byggeprosjekt skal være i henhold til lov om offentlige anskaffelser med de frister og krav som følger av denne. 4. Alle kontrakter skal inngås i henhold til Norsk standard for de aktuelle fag. 5. Budsjett og regnskap for byggeprosjekter skal føres i det system hvor den øvrige kommunale økonomi føres. Systemet/systemene skal til enhver tid være tilgjengelige for revisjonen. 6. Når prosjektene er avsluttet skal de fremlegges for kommunestyret for godkjennelse og avslutning. Kommunen har nå utarbeidet utkast til nytt økonomireglement som inneholder nye rutiner for investeringsprosjekt. Reglementet er sendt ut på høring og vil bli lagt fram for kommunestyret i september Vi har derfor også valgt å ta forslag til nye rutiner med i vår gjennomgang. Formålet med reglementet er at det skal gi retningslinjer slik at alle investeringsprosjekt blir likt behandlet. Reglementet består av følgende punkter: Definisjon av investeringsprosjekt Behovsutredning Politiske vedtak før igangsetting Oppfølging av investeringsprosjekt Prosjektansvarlig Forprosjekt Detaljprosjekt Byggestart Oppfølging i byggetiden Prosjektregnskap Tilleggsbevilgning Overtaking Sluttregnskap Utkastet til nytt økonomireglement er mer omfattende og har satt større fokus på gjennomføringsprosessen i prosjektet enn tidligere reglement. Vi har kommentert flere av disse punktene senere i denne rapporten. Prosjekt oppbygging: Prosjektleder Brukeransvarlig/gruppe Økonomisk ramme Omfang for prosjektet Framdrift/driftsplan Fremdrift i fht driftskritisk Føringer for prosjektet Entrepriseform Prosjektets oppbygging i skisse/for og hovedprosjekt Politiske behandlinger Event. Spesielle forhold Beskrivelse I tillegg til økonomireglementet har kommunen utarbeidet et skjema som tar for seg momentene som skal vurderes i prosjektoppbyggingen. Vi har fått opplyst at følgende skjema blir startet på straks et prosjekt tas inn i økonomiplanen, og at opplysninger fylles inn etter hvert som prosjektet behandles i de forskjellige fasene. Rutinene er iverksatt for nye prosjekter fra og med 2006 og er ment å gi en større bevissthet rundt alle forhold som berører et byggeprosjekt. Vi har videre fått opplyst at det skal utarbeides en prosjekthåndbok. Figur 3.1 Skjema med momenter i prosjektoppbyggingen. Innlandet Revisjon IKS 18

19 3.2 Byggeprosessen planlegging og faseinndeling Hvorfor faseinndeling? Som omtalt i kap. 2.3 er en formell inndeling av byggeprosessen i faser hensiktsmessig for å redusere kompleksiteten i prosjektet. Hver fase kan behandles som egne prosjekter med mål og aktiviteter. Ved slutten av hver fase vil det være et beslutningspunkt der resultatene rapporteres og en vedtar om prosjektet videreføres eller ikke. Vanligvis er det tre faser i et byggeprosjekt. To faser i forbindelse med planleggingen av prosjektet og en gjennomføringsfase, jfr omtalen i pkt 2.3. I følge Rolstadås vil faser og trinn i praksis overlappe. For mange prosjekt har det vært vanlig å la prosjektering og bygging overlappe en del. Dette kan lett føre med seg behov for endringer senere i prosjektet. Omfanget av slike endringer må veies mot den gevinst en raskere prosjektgjennomføring medfører. Faseinndeling i Lunner kommune Kommunen har ikke brukt begrepet faseinndeling i eksisterende reglement eller i utkast til nytt økonomireglement, men kommunen bruker likevel en form for faseinndeling i byggeprosjekter. I kommunens gjeldende reglement som ble vedtatt i k-sak 55/98 sies det at: Som prinsipp skal kommunestyret behandle byggprosjekter to ganger. Første gang når prinsippvedtak om bygging gjøres, og andre gang når bygget er ferdig prosjektert og alle kostnader er kjent. Fasene er ikke omtalt noe nærmere i dette vedtaket, men rådmannen har i brev av beskrevet nærmere hva forprosjektet skal inneholde: Forprosjektet gjennomfører detaljprosjektering og utarbeider anbuds-/tilbudsdokumenter. Detaljprosjekteringen må bla inneholde: - organisering av prosjektet - framdriftsplan m/tidsfrister - leverandørvurdering - kostnadsoverslag med forslag til finansiering Det må engasjeres en prosjektleder allerede på dette tidspunkt. Prosjektlederen får totalansvaret for hele prosjektet og rapporterer til overordnet leder etter nærmere bestemmelser. Behovsutredning I kommunens utkast til nytt reglement er behovsutredning beskrevet i punkt 8.4: Rådmannen har ansvaret for å ta initiativ til å legge frem prioriterte investeringsbehov til politisk behandling. Utredningen skal inneholde: Analyse med behov (funksjonsbeskrivelse) Forventet kostnadsramme, herunder konsekvenser for driftsbudsjettet. Lokalisering Vi har fått opplyst at denne utredningen vil være en del av kommunens økonomiplan. Prinsippvedtak vedtak nr 1 I utkastet til nytt økonomireglement er det blant annet spesifisert hvilke opplysninger som skal ligge i vedtaket før investeringsprosjektet kan igangsettes. Utgifter til investeringsprosjekt skal tas med ved rullering av økonomiplan. I unntakstilfelle kan utgifter til investeringsprosjekt fremmes i forbindelse med 1 og 2 tertial rapporteringen. Innlandet Revisjon IKS 19

20 Før investeringsprosjekt kan igangsettes må finansiering være i orden. Vedtaket skal inneholde: o Utgifter til forprosjektering der dette er påkrevd o Utgiftsramme for hele investeringsprosjektet basert på anbud/tilbud evt. et realistisk utgiftsoverslag, herunder konsekvenser for driftsbudsjettet inklusiv fremtidige forvaltnings, drifts- og vedlikeholdsutgifter. Det budsjetteres fortrinnsvis med total utgiftsramme i investeringsbudsjettet det året investeringsprosjektet skal starte. Driftskonsekvensene innarbeides i økonomiplanperioden. o Netto budsjettering er ikke tillatt. Uforutsette tilskudd eller gaver kan ikke brukes til å øke investeringsrammen uten kommunestyrets godkjenning. o Budsjettet (brutto utgifter og inntekter) skal være på prosjektnivå. o For alle investeringer skal det oppgis forventet ferdigstillelsestidspunkt. o Prosjektansvarlig skal oppgis Forprosjektet Når det er vedtatt at forprosjektet skal igangsettes har kommunens utkast til nytt økonomireglement blant annet følgende bestemmelser: Når det foreligger vedtak om forprosjekt skal den som er prosjektansvarlig sørge for at det blir utarbeidet fremlegg til spesifisert program med overslag over totale utgifter. Det blir engasjert arkitekt og/eller konsulent dersom man ikke bruker egenkompetanse, alternativt tillyst arkitektkonkurranse, prosjektkonkurranse eller lignende. Det opprettes prosjektgruppe som inkluderer representanter fra den enheten som er involvert, samt representant fra brukerne av den tjenesten som prosjektet vedkommer og evt. tilknyttede arbeidsgrupper. Det endelige materialet til forprosjekt skal inneholde: o Saksutredning o Forprosjekttegninger o Overslag over totale utgifter minimum spesifisert på eventuelle tomteutgifter/gebyr, inventar, utenomhusanlegg, forventet lønns- og prisstigning i planleggings- /byggeperioden, samt beløp til kunstnersk utsmykking. o Konsekvens for forvaltning, drift og vedlikehold etter ferdigstilling med forventet driftsbudsjettmessige endringer. o Forventet fremdriftsplan for den videre prosjektering og bygging. o I saksfremlegget skal det fremgå på hvilken måte man skal innhente anbud/tilbud. o Beskrivelse av standard og evt. romprogram for bygg. Hovedprosjektet Når forprosjektet er godkjent og hovedprosjektet skal igangsettes finnes følgende rutiner i utkast til nytt økonomireglement: Detaljprosjektering igangsettes når forprosjektering er vedtatt av kommunestyret. Dersom kommunestyrets utgiftsramme er for lav etter detaljprosjektering, må saken legges frem for kommunestyret for ny politisk behandling før prosjektet igangsettes. Før saken legges frem for kommunestyret skal en forsøke å finne løsninger slik at man kan gjennomføre investeringsprosjektet innenfor den opprinnelige utgiftsrammen. Før byggestart må byggetillatelse innhentes, herunder alle godkjenninger fra offentlige instanser. Anbud/tilbud på det planlagte arbeidet må innhentes innenfor gjeldende regelverk og retningslinjer. Innlandet Revisjon IKS 20