Økonomi og styringskraft analyse av utvalgte risikoer. Prosjekt Innlandsuniversitetet

Transkript

1 Økonomi og styringskraft analyse av utvalgte risikoer Prosjekt Innlandsuniversitetet Sluttrapport 23. mars 2012.

2 Denne rapporten er utarbeidet av PwC for Prosjekt Innlandsuniversitetet i samsvar med inngått oppdragsavtale mellom PwC og Oppland Fylkeskommune. Vurderingene og konklusjonene i denne rapporten bygger på faktainformasjon som har fremkommet i dokumenter som Prosjekt Innlandsuniversitetet har stilt til vår disposisjon, og andre offentlig tilgjengelige dokumenter som vi har funnet relevante. PwC har ikke foretatt noen selvstendig verifisering av informasjonen som har fremkommet, og vi innestår ikke for at den er fullstendig, korrekt og presis. PwC har ikke utført noen form for revisjon eller kontrollhandlinger av prosjektet eller de involverte høgskolenes virksomhet. Prosjektet Innlandsuniversitetet har rett til å benytte informasjonen i denne rapporten i sin virksomhet, i samsvar med forretningsvilkårene som fremgår av avtalen. PwC påtar seg ikke noe ansvar for tap som er eller vil bli lidt av Prosjekt Innlandsuniversitetet eller andre som følge av at vår rapport eller utkast til rapport er distribuert, gjengitt eller på annen måte benyttet av virksomhetene. PwC beholder opphavsrett og alle andre immaterielle rettigheter til rapporten samt ideer, konsepter, modeller, informasjon og know-how som er utviklet i forbindelse med vårt arbeid. Enhver handling som gjennomføres på bakgrunn av vår rapport foretas på eget ansvar. PwC Side 2

3 Innhold 1 BAKGRUNN PROSJEKTBESKRIVELSE OG GJENNOMFØRING MANDAT METODE DATAGRUNNLAG OG RAMMER FOR GJENNOMFØRING SAMMENDRAG VURDERING AV STYRKER OG SVAKHETER VED 3 ALTERNATIVE ORGANISASJONSMODELLER MODELLER FOR VURDERING STYRINGSKRAFT GRUNNLEGGENDE FORUTSETNINGER ERFARINGER FRA ANDRE INSTITUSJONER I UNIVERSITETS- OG HØGSKOLESEKTOREN VURDERING AV STYRELEDERS FORSLAG I UPS-SAK 05/ VURDERING AV FORSLAG FRA HIG OG HIL VURDERING AV FORSLAG FRA HIHM OPPSUMMERING ØKONOMISK RISIKO SOM FØLGE AV KOSTNADSFORSKJELLER VED ULIKE MODELLER GENERELT VURDERING AV KOSTNADER KNYTTET TIL ETABLERING AV ET EKSTRA FAKULTET GENERELL USIKKERHET OG UNDERVURDERING AV RESSURSBEHOV OG KOSTNADER FAKULTETSSTYRE RELEVANS AV NIVÅ PÅ FAKULTETSLEDELSE OG FAKULTETSADMINISTRASJON VED ANDRE UNIVERSITETER OG HØGSKOLER OPPSUMMERING OVERORDNEDE VURDERINGER VEDRØRENDE BUDSJETTMODELL BUDSJETTMODELLER SOM EN DEL AV STYRINGSSTRUKTUREN PRINSIPPER VEDTATT I JUNI ELEMENTENE I BUDSJETTMODELLEN SIMULERING AV EFFEKTER AV MODELLEN MULIGE OMFORDELINGSEFFEKTER BUDSJETTMODELLER VED ANDRE INSTITUSJONER OPPSUMMERING ERFARINGSTALL FOR ENGANGSKOSTNADER FOR PROFILERING OG SYSTEMINTEGRASJON PROFILERING SYSTEMINTEGRASJON SAMLEDE ENGANGSKOSTNADER OPPDATERING AV REGNSKAPSMESSIGE VURDERINGER BASERT PÅ ÅRSREGNSKAPET FOR MIDLER SOM KAN OMDISPONERES (USIKRE RESERVER) BORTFALL AV PIU-FINANSIERING FAKTORER SOM ER VIKTIGE FOR Å SIKRE ØKONOMISK BALANSE I FØRSTE FASE BEHOV FOR ET UAVHENGIG INNSTILLENDE ORGAN PwC Side 3

4 1 Bakgrunn De tre høgskolene i Lillehammer, Gjøvik og Hamar har etablert et prosjekt for å vurdere fusjon av de tre høgskolene for senere å søke status som universitet (Prosjekt Innlandsuniversitetet, PIU). I tilknytning til det forberedende arbeidet ble PwC engasjert for å gjennomføre en økonomisk risikoanalyse. Rapport fra dette utredningsarbeidet ble levert Prosjektet er nå i en fase hvor det felles styret (Universitetsprosjektstyret) og styrene ved den enkelte høgskolen skal ta stilling til om søknad om fusjon skal sendes Kunnskapsdepartementet (KD). I arbeidet med å etablere et beslutningsgrunnlag ønskes en nærmere analyse av enkelte av de risikofaktorer som fremkom i PwCs rapport av PwC er på bakgrunn av dette engasjert for å gjennomføre disse analysene i henhold til mandat og engasjementsbrev av Arbeidet er utført i perioden Det er avgitt utkast til delrapporter underveis for internt bruk i prosjektet. Oppdragsansvarlig partner og prosjektleder i PwC for analysen og utredningen har vært Rolf Tørring, med Erik Fremstad som prosjektmedarbeider. PwC Side 4

5 2 Prosjektbeskrivelse og gjennomføring 2.1 Mandat I henhold til mandatet skal analysen omfatte følgende områder innenfor en samlet ramme på 150 timer: a) Vurdering av styringskraft i de tre ulike modellene som fremgår av UPS sak 05/12. En beskrivelse basert på kunnskap om organiseringsmodeller generelt, erfaringer fra andre type virksomheter (flere problemstillinger her vil være generiske), og våre erfaringer fra universitets- og høgskolesektoren. Styrker og svakheter med styreleders forslag til modell i UPS-sak 05/12 vurderes først, deretter vurderes de øvrige forslagene i forhold til denne. b) Økonomisk risiko som følge av kostnadsforskjeller ved ulike modeller En identifisering av risiko knyttet til hvilke elementer som vil medføre ulike kostnader ved de forskjellige modellene, og i den grad det er mulig estimere disse kostnadene. Kostnadsvariasjoner vil være knyttet til antall fakultet. For å belyse dette kan det samles data for kostnader ved å ha ett (ekstra) fakultet. Dette kan bygge på generelle vurderinger mht ressursbehov og erfaringer fra andre sammenlignbare institusjoner med hensyn til kostnader til fakultetsstyrer og fakultetsadministrasjoner. Det må vurderes hvilken alternativ kostnad som kan oppstå i andre ledd knyttet til styrings- og ledelsesmessige utfordringer ved en reduksjon i antall fakultet. c) Overordnede vurderinger vedr. budsjettmodell ut fra de prinsipper som ble vedtatt av høgskolestyrene i juni 2011 En dypere, men fortsatt overordnet, gjennomgang av oppbygging av budsjettmodell i lys av prinsippene. Innhente erfaringer fra andre institusjoner mht etablering av budsjettmodeller. Diskutere elementer i modellen, prosedyre for simulering av effekter og kvalitetssikring, håndtering av effekter i en overgangsfase. I den grad det er mulig innenfor gitte frister, vurdere hensiktsmessighet og økonomiske omfordelingseffekter ved den foreslåtte modellen, men det skal ikke foretas omfattende simuleringer. d) Innhente erfaringstall for engangskostnader ved fusjonen innenfor profilering og systemintegrasjon Innhente opplysninger fra andre institusjoner som har fusjonert / eller planlegger dette for å kunne sammenligne med egne estimater på områdene profilering og systemintegrasjon. Aktuelle kan være Tromsø-fusjonen, HiOA og Oslofjordalliansen. Detaljering og presisjon vil være avhengig av tilgang til sammenlignbare data. e) Gjøre en oppdatering av vurderingene i rapporten av basert på regnskapene fra de tre høgskolene. Usikre reserver Gjennomgang av innholdet i denne posten basert på 2011 regnskap. Vurdering av hvilket reelt handlingsrom som posten innebærer og forutsetninger for dette. Bortfall av PIU-finansiering Hvilke følger vil det få dersom PIU-finansieringen faller bort på ulike tidspunkt. Hva vil behovet være for kostnadsreduksjoner og hvor kan potensialet for dette realiseres. Gjøre en vurdering av høgskolenes evne til å håndtere dette ut fra tilgjengelige reserver og gjeldende kostnadsbase ved bortfall i: for 2013 (scenario dersom prosjektet stopper opp). for 2015 (om det ikke kommer mer kapital enn hva som pr. dato er skutt inn i fondet) PwC Side 5

6 for 2018 (i tilfellet der målet om 300 mill. kroner i kapitalinnskudd nås pr i tråd med gjeldende samarbeidsavtale) Som følge av at KUF-fondet har stanset utbetalingene inntil videre er det også gjort en vurdering av bortfall i Identifisering og vurdering faktorer som er viktige for å sikre økonomisk balanse den første perioden etter sammenslutningen. f) En vurdering av beslutningsprosess framover i lys av tidligere påpekt risiko knyttet til manglende avklaringer og beslutninger, og at prosessen nå er stoppet opp. (tilleggsbestilling) 2.2 Metode Dokumentinnhenting og gjennomgang. Som grunnlag for analysen har vi innhentet interne relevante dokumenter fra arbeidet med fusjonen, herunder fra Arbeidsgruppene, saksfremlegg for UPS og KUF-fondet årsregnskaper og underliggende spesifikasjoner fra høgskolene dokumenter som er offentlig tilgjengelige knyttet til utredninger for fusjonen mellom Høgskolen i Oslo og Høgskolen i Akershus, Oslofjordalliansen og Tromsøfusjonen beskrivelse av budsjettmodeller og saksfremlegg for slike for flere universitet og høgskoler KDs tilstandsrapport for sektoren Evaluering og beskrivelser av KDs budsjettmodell Data om organisasjonsstruktur og bemanning ved utvalgte universitet og høgskoler Videre er det gjennomført intervjuer / samtaler med: Representanter for økonomiområdet ved de 3 høgskolene Representanter for Høgskolen i Oslo Akershus, Oslofjordalliansen og Tromsøfusjonen Prosjektdirektør PIU Høgskoledirektørene ved høgskolene i Gjøvik og Hamar Vi har også bygget på erfaringer som teamet har fra års arbeid med relevante problemstillinger i, og som konsulent for universitets- og høgskolesektoren Analyse er gjort basert på foran nevnte grunnlag. Utkast til rapport er sendt på høring til høgskoledirektørene og prosjektdirektør PIU. Oppdatert og endelig rapport er utarbeidet etter gjennomgang av høringskommentarene. 2.3 Datagrunnlag og rammer for gjennomføring Formålet med denne analysen er å skape en bedre forståelse av risiko og usikkerhet i forhold til beslutningen om en fusjon. Det er i hovedsak den økonomiske risikoen som det ønskes mer informasjon omkring, og om det er mulig å tallfeste denne. I tillegg ønskes styringskraften i ulike organisasjonsmodeller vurdert. Den samlede tidsrammen på 150 timer for analysen er en klar indikasjon på at det vil måtte gjøres en overordnet analyse av de spørsmål som er reist i mandatet. Det har vært et ønske fra oppdragsgiver om en kvantitativ analyse, herunder finne sammenligningstall fra tilsvarende prosesser i sektoren. Datagrunnlaget for en slik analyse må hentes både hos involverte høgskoler og hos andre institusjoner i sektoren. For de spørsmål som ønskes belyst finnes det lite tilgjengelig informasjon i DBH. Det har vært svært vanskelig å finne sammenlignbare kvantitative data. Dette skyldes for det første at det ikke er gjennomført denne type fusjoner i sektoren i Norge. Vi har derfor søkt informasjon PwC Side 6

7 hos de fusjoner som ligger nærmest opptil denne; Tromsø-fusjonen, HiOA og Oslofjordalliansen. Vi konstaterer at relevante data enten ikke finnes, eller er vanskelig sammenlignbare. Kostnadene vil selvsagt også være avhengig av hvilke løsninger man velger, eksempelvis på IKT-området, og her har de 3 høgskolene kommet kort i forhold til konkrete valg. Det innebærer også at det også mangler et tilstrekkelig detaljert datasett fra PIU. Konsekvensen av manglende kvantitativt datagrunnlag er at vi har vært nødt til å gjøre estimater basert på vår kunnskap fra arbeid med sektoren og erfaringer fra omstillingsarbeid generelt. Denne erfaringen har vi også benyttet til å gi kvalitative vurderinger på ulike områder. Det er gjort noe forskning på effekter av fusjonsprosesser i privat sektor, men funnet få klare svar. Vårt samlede inntrykk er at fusjonene er økonomisk lønnsomme for selger, men vanligvis ikke for kjøper. Samtidig oppgis det å være økonomiske drivere bak på begge sider, men det stilles spørsmål om ikke fusjonene i like stor grad drives av personlig motivasjon hos ledere. I dette tilfellet oppfatter vi at motivasjonen for fusjonen av høgskolene er i neste omgang å etablere et universitet til beste for samfunnsutviklingen i sin region. Det er med andre ord ingen direkte økonomiske motiver. Den vesentligste inntekten vil fortsatt komme gjennom bevilgninger, og der kan det ikke forventes store prinsipielle endringer. Innenfor det handlingsrommet som disse inntektene skaper må den fusjonerte høgskolen fastsette sin visjon og utforme strategi. Dette vil være styrende for prioriteringer innen forskning, utdanning og formidling. Organisering, prosesser og rutiner for å gjennomføre denne virksomheten må deretter utformes i detalj, herunder må det vurderes hva som er optimalt kostnadsmessig og påses at de samlede kostnadene holdes innenfor inntektsrammen. Utfordringen blir derfor å etablere styring og kontroll som sikrer en håndtering av kostnadssiden i samsvar med de prinsipper og retningslinjer som vedtas. I en fusjon starter man sjelden med blanke ark, og spesielt ikke i dette tilfellet. Hva som er optimalt kostnadsmessig vil derfor måtte avveies fortløpende mot at det skal balanseres personlige, geografiske, faglige og politiske hensyn. Dette er hensyn som vi heller ikke har kunnet legge til side i vårt arbeid med analysen og rapporten. PwC Side 7

8 3 Sammendrag Uavhengig innstillende organ for videre prosess PwC er engasjert av høgskolene i Gjøvik, Hedmark og Lillehammer for å utføre en analyse av konkrete risikoforhold i tilknytning til fusjonsprosessen for de 3 høgskolene. I løpet av den perioden hvor analysen er gjennomført har høgskolene ikke kommet til enighet om organisasjonsmodell slik som forutsatt i tidsplanen for arbeidet med fusjonen. Det er av avgjørende betydning at prosessen kommer raskt i gang igjen om høgskolene skal lykkes med fusjonen og derved muligheten for å kunne etablere et universitet i innlandet. Etter vår vurdering må det umiddelbart oppnevnes et innstillingsorgan som har legitimitet, men som er uavhengig av de 3 høgskolenes styrer og ledelse, for å utarbeide et forslag til organisasjonsmodell og fusjonssøknad som kan fremlegges for beslutning i høgskolestyrene. Den tidligere benyttede løsningen med et utvalg bestående av styremedlemmer oppnevnt av KD kan være et alternativ om det vurderes at disse styremedlemmene har tilstrekkelig avstand til prosessen. Styrker og svakheter ved foreslåtte organisasjonsmodeller Vi har evaluert styreleders forslag, samt forslagene fra Høgskolen i Gjøvik (HiG)/Høgskolen i Lillehammer (HiL) og Høgskolen i Hedmark (HiHM), med hensyn på styringskraft, slik disse forslagene fremgår av Universitetsprosjektstyrets (UPS) sak 5/12. En samlet analyse må avveie de organisasjonsfaglige vurderingskriterier mot hva som det er tenkbart at partene vil akseptere som en tilstrekkelig balansert løsning. Vi konstaterer at styreleders forslag, mens vi arbeidet med denne rapporten, kun fikk aksept fra en av høgskolene. Kombinasjonen av ansatt rektor og ekstern styreleder gir muligheter for økt balanse i sentrale roller og en tydeligere styringslinje. På nivå 1 mener vi at et enhetlig forslag ville vært å foretrekke. Styreleders forslag innebærer ulike styrings- og ledelsesstrukturer for forskning og utdanning. Selv om dette bryter med enhetlig struktur kan vi se at det er gode grunner for en slik mellomløsning. Det er behov for å tydeliggjøre rollen som prorektor, også i forhold til dekanene, og definere sammensetning og rolle for en ledergruppe på nivå 1. På nivå 2 anser vi at forslagene fra HiG/HiL og HiHM ikke gir tilstrekkelig balanse samlet sett og derved ikke er politisk gjennomførbare. Vi kan heller ikke se at disse forslagene i stor nok grad løser de strukturelle utfordringer som ligger i styreleders forslag. Selv om det, som styreleder for UPS selv påpeker, er svakheter med styreleders foreslåtte modell for fakultetsstruktur, anser vi denne som den som gir sterkest styringskraft av de alternativer som ble fremlagt. Dersom man ønsker at fakultetsstyrene skal etableres som styrende organ med beslutningsmyndighet, og ikke ledergrupper, anbefaler vi at dekanen ikke er styreleder for fakultetsstyrene. Styringskraft vil i minst like stor grad som valg av organisasjonsmodell være knyttet til personlige kvalifikasjoner til de personer som skal inneha posisjonene både på nivå 1 og 2. Kostnadsforskjeller ved ulike organisasjonsmodeller De forslagene som er fremlagt skiller på antall fakultet. Vi er derfor bedt om å estimere merkostnaden med et ekstra fakultet. Denne har vi beregnet til 4,3 mill kr på gitte forutsetninger. Det kan med rette hevdes at de funksjoner som inngår også vil være verdiskapende for høgskolen, og ikke bare et kostnadselement. I UPS-sak 5/12 er tilsvarende kostnad beregnet til minimum 3 mill kr. Differansen i forhold til vår beregning kan henføres til at vi har tatt inn et risikotillegg (1 årsverk) og beregnet driftskostnader. I den utstrekning man velger å bygge en omfattende fakultetsadministrasjon vil dette ha en motpost i reduksjoner på sentralt nivå, institutt eller campus. Disse foreløpige estimatene, uavhengig av om beregningen i UPS-sak 5/12 eller våre beregninger legges til grunn, tilsier at den potensielle ekstra kostnaden neppe bør være av avgjørende betydning i forhold til faglige og politiske valg mht fakultetsstruktur. PwC Side 8

9 Overordnede vurderinger vedrørende budsjettmodell Faglig-strategiske prioriteringer må være styrende for virksomheten og organiseringen av denne. Budsjettmodellen er kun et verktøy i styringen og for å sikre finansiering av de oppgaver og aktiviteter som man prioriterer. Først når strategisk fundament og organisasjonsdesign er på plass bør derfor det konkrete arbeidet starte med detaljering av komponenter og parametre i budsjettmodellen, noe som igjen er en forutsetning for å gjennomføre det krevende arbeidet som det er å simulere effekter i en budsjettmodell. De prinsippene som er foreslått for budsjettmodellen gir etter vår vurdering et godt grunnlag for å bygge en modell. Vi vil anbefale at modellen benyttes allerede for år 1, det er da endringen faktisk skjer. Prinsippet om videreføring av eksisterende nivå år 1 ivaretas ved at differansen mellom beregningen og eksisterende nivå omfordeles. Behovet for videreføring av denne justeringen av beregningsresultatet for år 2 (og eventuelt 3) må styret vurdere i lys av ønsket retning og konsekvenser. Det er hensiktsmessig å ta utgangspunkt i KDs modell for etablering av komponenter i budsjettmodellen. Hvilke verdier som skal tilordnes de enkelte parametrene må baseres på en helhetsvurdering i forhold til ønsket retning og simulering av effektene ved å skru på parametrene. Det oppstår nødvendigvis omfordelingseffekter når 3 høgskoler skal bli til 1. I et faglig-strategisk perspektiv vil disse være knyttet til at det vedtas endringer i studietilbudet eller forskningsprioriteringer. Gjennom prinsippene er man sikret mot at fagmiljøer får redusert økonomisk handlingsrom år 1. Administrativt bør fusjonen over tid innebære vesentlig frigjøring av midler som kan benyttes til å styrke faglig arbeid. Geografisk omfordeling vil være avhengig av den organisasjonsdesign som besluttes, herunder hvor enheter og personer plasseres. En vesentlig del av slike kostnader er tilknyttet campus slik at den geografiske omfordelingseffekten vil være begrenset. Engangskostnader ved fusjonen Vi har forsøkt å finne erfaringstall fra andre fusjoner i universitets- og høgskolesektoren hva gjelder engangskostnader knyttet til profilering og systemintegrasjon. Det finnes imidlertid ingen tilgjengelig informasjon som gir et tilstrekkelig grunnlag for presise estimater. I tillegg vil man ha en rekke alternative valgmuligheter i fusjonsprosessen og disse valgene vil ha vesentlig betydning for engangskostnadene. Videre vil det være av betydning hvor stor andel av arbeidet man har kapasitet og kompetanse til å utføre internt og hvilket prinsipp man velger i forhold til kjøp/gjøre selv. Den reelle merkostnaden ved bruk av interne ressurser vil avhenge av hvor stor andel av de interne ressursene som er utnyttelse av ledig kapasitet. Vi kan derfor kun gi noen grove estimater basert på generell kunnskap om hvilke elementer som slike endringsprosesser inneholder. Eksterne engangskostnader til profilering er estimert til 4 mill kr og til IKT til mill kr. Interne engangskostnader er basert på samme forutsetninger henholdsvis 1 mill kr og mill kr. Det vil også være andre områder enn profilering og IKT hvor det vil påløpe omstillings- og utviklingskostnader knyttet til fusjonen. Det bør derfor tas høyde for et samlet nivå på mill kr i eksterne kostnader og mill kr i reelle interne merkostnader. Disse anslagene må selvsagt verifiseres i det videre planleggingsarbeidet og kan bli vesentlig annerledes avhengig av hvilke strategiske og operative valg som gjøres på de ulike områdene. Midler som kan omdisponeres / usikre reserver Vi har gjort en vurdering av hvor stor andel av midlene som er fritt tilgjengelige eller kan omdisponeres. I denne vurderingen har vi lagt til grunn at interne disponeringer normalt også vil være bindende. Det vil vanligvis oppstå betydelig intern støy om styret velger å trekke tilbake interne tilsagn. Virksomhetskapitalen er en reell egenkapital og danner rammen som kan benyttes til investeringer i eksempelvis randsoneselskaper. Samlet virksomhetskapital er pr på 22 mill kr. PwC Side 9

10 Analysen viser at de 3 høgskolene til sammen har avsetninger som kan omdisponeres på om lag 27,4 mill kr. Med en samlet omsetning på 1088 mill kr (2011) utgjør reserven kun 2,5 %. Dette gir et lite handlingsrom for en såpass stor fusjonert organisasjon. Beløpet inkluderer avdelingenes akkumulerte netto reserve på 12,5 mill kr. Selv om høgskolene legger opp til at den enkelte avdeling får disponere egne reserver, vil styrene kunne beslutte annen disponering av disse midlene i en gitt situasjon. Høgskolene har i juni 2011 fattet beslutninger om at alle avdelinger skal være i balanse på fusjonstidspunktet. Vi konstaterer at høgskolene i utgangspunktet har gitt avdelingene med akkumulert merforbruk 3-4 år til å oppnå balanse, men høgskolene gir også uttrykk for at de ved en beslutning om fusjon vil tilpasse seg tidligere felles vedtak. Bortfall av PIU-fiansiering På bakgrunn av at høgskolestyrene ikke kom til enighet om organisasjonsmodell og det videre arbeidet vedtok KUF-fondet 7.mars 2012 at alle utbetalinger fra KUF-fondet til Prosjekt Innlandsuniversitetet stanses inntil videre. Som følge av dette har vi utvidet vår vurdering av konsekvensene av bortfall av støtte fra KUF-fondet til også å omfatte Vi har tatt utgangspunkt i en årlig effekt av støtten på samlet 35 mill kr for de 3 høgskolene. Selv om støtten ikke er lik i kroner for den enkelte høgskolen, og den økonomiske kapasiteten til å håndtere bortfall varierer noe for den enkelte høgskolen, er ikke forskjellene større enn at vi har valgt å vurdere konsekvensene samlet for høgskolene. Høgskolenes muligheter for å dekke inn bortfall i en situasjon hvor de skal fortsette hver for seg vil være en Reduksjon i studietilbudet Reduksjon i administrative ressurser Generell sparing gjennom at planlagte tiltak og investeringer ikke iverksettes. Studietilbudet fra høsten 2012 er det svært vanskelig å endre og det er kun en svært begrenset del av inntektsbortfallet som kan kompenseres med generelle kostnadsreduksjoner med effekt for Samlet mulighet for omdisponering av virksomhetskapital og avsetninger er om lag 50 mill. kr og bruk av en vesentlig del av dette er sannsynligvis en nødvendig løsning for å dekke inntektsbortfallet i De øvrige tiltak som er nevnt ovenfor gjenstår i så fall i hovedsak å benytte for Vi har estimert at en 3 % effektivisering i administrative lønns- og driftskostnader bør være mulig. Dette vil gi ca 11 mill kr. I tillegg må det med virkning for 2013 omprioriteres i studietilbudet og faglig virksomhet for øvrig med en effekt på 24 mill kr. Det er også viktig å merke seg at disse tiltakene må utformes og iverksettes snarest og senest i løpet av høsten 2012 for å kunne få effekt fra starten av Venter man for lenge må kraften i tiltakene økes ytterligere. Vi har også sett på konsekvensene av bortfall av KUF-midlene i henholdsvis 2015 og I disse scenarioene vil høgskolene være fusjonert og også kunne ha universitetsstatus. Dersom det er mulig å gjennomføre et administrativt effektiviseringsprogram under et scenario hvor man fortsetter hver for seg, må dette også være mulig for en fusjonert høgskole. Muligheten for reelt å ta ut potensialet er også større når man har en lengre tidshorisont. Vi legger derfor til grunn at 11 mill kr kan hentes ut på dette. En vesentlig reduksjon i antall fakultet og institutt vil redusere behovet for ledende stillinger både administrativt og faglig. Et estimat på effekten av dette er om lag 35 ledende stillinger med en økonomisk effekt i 2015 på 14 mill kr. I tillegg har vi estimert netto effekt av bortfall av andre stillinger til 10 mill kr i reduserte kostnader. De elementer som er kommentert foran viser at det bør være mulig innen utgangen av 2015 å redusere kostnadene tilsvarende bortfallet av KUF-midler. Dette krever selvsagt at tiltak iverksettes tidlig og følges opp av ledelsen i samarbeid med tillitsvalgte. Når man kommer til 2018 bør det kunne forutsettes at det antall årsverk (35) som er identifisert må få full effekt, beregnet til 21 mill kr. I tillegg får man med de øvrige effektene nevnt over. PwC Side 10

11 Det er på kort sikt selvsagt ikke kostnadsfritt å gjøre 3 middels store høgskoler om til en av de aller største høgskolene og med universitetsambisjoner. Omstillingskostnaden må likevel i hovedsak sees på som en investering for lavere kostnader og mer effektiv drift etter omstillingsperioden. Faktorer som er viktige for å sikre økonomisk balanse i første fase Når man skal inn i en fusjon er det viktig at partene føler trygghet for hva som skal til for å sikre en positiv start og utvikling i første fase. Vi har nedenfor listet opp hvilke faktorer som er viktige i forhold til dette, i tillegg til ansvarlige holdninger; prosesser og rutiner for styring og kontroll fra oppstart kontroll med den økonomiske farten den enkelte enhet kommer inn med roller og ansvar i ny organisasjonsplan må være tydelig identifisert velger man et fusjonstidspunkt som er uavhengig av årsskiftet (eksempelvis 01.08) vil det oppstå ytterligere utfordringer for økonomistyringen i overgangsfasen PwC Side 11

12 4 Vurdering av styrker og svakheter ved 3 alternative organisasjonsmodeller 4.1 Modeller for vurdering Det er gjennomført en langvarig prosess med sikte på å komme fram til et omforent forslag til organisasjonsmodell for den fusjonerte høgskolen. I denne prosessen har det ikke vært mulig å få partene til å enes om en modell som i stor grad oppfattes å ivareta alles interesser. Løsningen har derfor blitt å finne et kompromiss som er faglig forsvarlig og som er innenfor det akseptable for alle parter. Styreleder i UPS la i sak 05/12 frem et konkret forslag - Helhetlig forslag til faglig og administrativ organisering. I styremøter stemte HiHM for dette forslaget, mens HiG og HiL stemte mot. Vi vil i det etterfølgende drøfte styringsmessige styrker og svakheter ved dette forslaget. Høgskolene har også fremmet sine forslag som fremgår av samme sak: Forslag fra HiG og HiL som vist i UPS-sak 05/12, side 9; 3+2 modellen med distribuert administrativ myndighet Forslag fra HiHM som vist i UPS-sak 05/12, side 11; 6-fakultetsmodell med campusovergripende fakulteter, med valgt rektor og med administrativ myndighet samlet under en høgskoledirektør Styrker og svakheter ved disse forslagene vil bli vurdert opp i mot styreleders forslag. 4.2 Styringskraft grunnleggende forutsetninger En organisasjonsmodell må legge til rette for styring og ledelse både på det strategiske og operasjonelle nivå. Uavhengig av modellvalg er det imidlertid avgjørende at de personer som i neste omgang blir tildelt sentrale roller i styring og ledelse har de rette holdninger og relevant kunnskap og erfaring. Evnen til å bygge tillit og gode relasjoner og samarbeid kan reparere en modell som ikke er optimal, manglende slike evner kan ødelegge selv de beste modeller. Å finne de lederne som skaper tillit og respekt blir etter vår vurdering derfor vel så viktig som valg av organisasjonsmodell. Det innebærer ikke nødvendigvis at lederens oppgave blir å skape konsensus i en hver sak, men han/hun må kunne involvere, lytte til og kommunisere åpent og tillitsfullt med medarbeidere i og utenfor eget ansvarsområde. Styrer og ledergrupper er viktige fora for å bringe virksomheten videre. Disse må føle et felles ansvar på sitt nivå for den virksomheten de er satt til å styre og lede. Enkeltvis avrapportering til leder trenger man ikke å samle en ledergruppe for å få gjort. Her må det skapes en arena for åpen og tillitsfull dialog og utvikling, hvor man også føler ansvar for helheten og å bidra til at andre lykkes på sine områder. Ikke minst for organisasjonen for øvrig er den kraften som ligger i en ledergruppe som opptrer samlende og forutsigbar, og føler ansvar for hele virksomheten av svært stor betydning. Dersom styrer og ledergrupper gjøres til en kamparena hvor motsetninger og problemer dyrkes, fremfor samarbeid og løsninger, vil det sannsynligvis være av mindre betydning hvilken organisasjonsmodell som velges. 4.3 Erfaringer fra andre institusjoner i universitets- og høgskolesektoren Styring og ledelse i universitets- og høgskolesektoren er et tema som har vært mye oppe til debatt, og gjerne med vinklingen; kan (eller bør) en slik institusjon styres og ledes. I tillegg er det kjent at endringer i sektoren skaper betydelig intern debatt blant ansatte. PwC Side 12

13 Når 3 høgskoler skal forenes til 1 ville det derfor vært oppsiktsvekkende om man ikke skulle få en omfattende og engasjert debatt om alternative løsninger, og problemer med å oppnå konsensus. I dette tilfellet er det i tillegg en geografisk tilleggsdimensjon, blant annet med parallelle studietilbud. Vi har gjennomgått en del av vurderinger som foreligger i tilknytning til andre organisatoriske endringer i sektoren, og som berører forskjellige problemstillinger, men i ulik grad er sammenlignbare Sammenslutningen til Høgskolen i Oslo Akershus (HiOA) Sammenslutningen av Høgskolen i Oslo og Høgskolen i Akershus omfatter også flere campuser, men et vesentlig mindre geografisk område. Grunnlaget for å rendyrke fagområder ved organisering av fakulteter er derfor bedre tilrettelagt. HiOA har valgt en modell etter lovens normalordning med delt ledelse og valgt rektor. I utredningsarbeidet er det fremført argumenter for både tilsatt og valgt rektor. Avgjørende for konklusjonen har vært synspunkter som peker på viktigheten av legitimitet i en startfase som overordnet behovet for tydeligere styringsstrukturer og kraft. Videre er det konkludert med 3 prorektorer som skal dekke funksjonsområdene; utdanning, forskning, internasjonalisering og omgivelsesrelatert virksomhet. HiOA etablerer 4 fakultet hvor det ikke er fakultetsovergripende fagområder. Alle områder vedrørende helsefag, som var spredt på begge de tidligere høgskolene, er eksempelvis samlet i det samme fakultetet. Fakultetene skal ledes av et fakultetsstyre. Styrelederen skal være et eksternt medlem oppnevnt av høgskolestyret, mens dekanen er saksforbereder og sekretær for fakultetsstyret. Dekanen blir den øverste faglige og administrative leder og skal tilsettes på åremål for fire år. Det skal sikres at dekanen har tilstrekkelige administrative ressurser. Formelt sett innebærer dette enhetlig ledelse på fakultetsnivå Arbeidet med sammenslutning av Høgskolene i Buskerud, Vestfold og Østfold. Etableringen av det som kan få navnet Høgskolen Viken er den fusjonen som er mest sammenlignbar med fusjonen i Oppland/Hedmark. Her er 3 fylker involvert og en rekke campuser. Arbeidet med Høgskolen Viken er imidlertid kommet noe kortere. Med utgangspunkt i en prosess som har pågått en tid har nå styrene ved de 3 høgskolen sendt ut et Høringsnotat av om fusjonsprosessen mellom de 3 høgskolene 1. Høringsnotatet drøfter også alternativer til en fusjon, men vurderer disse som vanskelig i forhold til målet om en bærekraftig institusjonsstruktur i regionen. Styrene ved de 3 høgskolene har ulikt syn på valgt (1) eller tilsatt (2) rektor. På bakgrunn av dette anbefaler rektorene en ordning for første styreperiode med ansatt rektor og enhetlig ledelse, men at rektor rekrutteres gjennom en valgprosess før tilsetting. I forbindelse med fusjonen mellom UMB og NVH, har KD åpnet for en slik en modell. Modellen omtales som rådgivende valgordning. Høringsdokumentet anbefaler at en fusjonert høgskole får tre prorektorer, som skal dekke forskning, utdanning/internasjonalisering og ekstern samhandling. Høgskolens forankring i de tre fylkene skal også skje gjennom prorektorene. 1 PwC Side 13

14 På underliggende nivå foreslås det at virksomheten organiseres i campusovergripende fakulteter med tilsatt dekan som enhetlig leder, og campusforankrede institutter med instituttleder som enhetlig leder. Dekanene inngår i institusjonens ledergruppe. All myndighet ved fakultetet bør formelt forankres hos dekan etter delegering fra rektor. Det fremgår av dokumentet at det ikke er konkludert i forhold til anbefaling om dekanen skal utøve sin myndighet i samråd med et fakultetsråd eller om det skal etableres fakultetsstyrer. Det synes å være sannsynlig at det må etableres fakulteter med delvis parallelle utdanningstilbud. Høringsnotatet gir få signaler på hva som er ønsket administrativ organisering. Det kan synes som om denne i stor utstrekning er tenkt lagt på fakultetsnivået gjennom administrative ledere på hvert sted og med begrenset sentral overbygging. I den avsluttende fasen av arbeidet med vår rapport er det blitt kjent at de tre høgskolene ikke er kommet til enighet og at arbeidet med fusjonsprosessen er avsluttet Evaluering av enhetlig ledelse ved Høgskolen i Bodø Høgskolen i Bodø har relativt begrenset geografisk spredning og har heller ikke vært i en nylig fusjonsprosess. En del problemstillinger er likevel relevante ettersom høgskolen (universitetet) har hatt ansatt rektor i en periode, har tverrfaglig sammensatte fakulteter, har vært i en fase med overgang til universitetsstatus, og det er foretatt en evaluering av erfaringene med styring og ledelse. PwC gjennomførte i oktober 2010 en evaluering 2 av erfaringene etter den første 4 års perioden med enhetlig ledelse ved Høgskolen i Bodø. Evalueringen ble gjort like før høgskolen oppnådde status som universitet. Forholdet mellom styret og ansatt rektor oppfattes som tydelig og avklart. Rektor fremstår som en tydelig daglig leder med autoritet og legitimitet i organisasjonen. Det er behov for å tydeliggjøre prorektors rolle. Evalueringen viste at administrative ledere reelt har beholdt en uavhengig rolle og ivaretar i hovedsak de samme oppgavene som under todelt ledelse. Det oppfattes å være en omforent og avklart arbeidsdeling mellom hhv rektor og høgskoledirektør og mellom dekan og fakultetsdirektør. Det fremgår videre fra evalueringen at Tilsatt rektor og dekaner oppleves å ha reelt den samme legitimitet som om de hadde vært valgt. Dette kan ha sammenheng med at interne uformelle prosesser bidrar til at de som ansettes også ville hatt stor mulighet for å bli valgt. I evalueringen er det fra flere påpekt at enhetlig ledelse er et spørsmål om et prinsipielt valg. Når dette valget skal omsettes i praktisk ledelse vil de personlige lederegenskapene til nøkkelpersoner være den viktigste suksessfaktoren.. Etter vår vurdering er det viktigere for høgskolens videre utvikling at man finner fram til ledere med de riktige personlige egenskaper enn om disse skal arbeide innenfor en struktur med enhetlig eller todelt ledelse. Tilsettingsprosessen er derfor svært viktig. Evalueringen gir uttrykk for at ledere på ulike nivå gir et blandet inntrykk med hensyn til om enhetlig ledelse har påvirket beslutningskraft og beslutningsprosesser. Ledere er i stor grad tilsatt i kraft av sin akademiske kompetanse, mens det tas for gitt at de har den nødvendige kompetanse i å utøve ledelse. I sum kan det oppfattes som det er et behov for opplæring i ledelse. Vitenskapelige ansatte har varierende oppfatninger av hvordan muligheten til medbestemmelse er påvirket av overgangen til enhetlig ledelse. Studentene mener at deres rett til og ønske om 2 PwC okt. 2010: Evaluering av enhetlig ledelse ved Høgskolen i Bodø PwC Side 14

15 medbestemmelse blir godt ivaretatt på alle nivå, og at ledere prioriterer tid med studentenes representanter. Tilbakemeldingene er entydige fra alle ledere på at de ønsker å beholde enhetlig ledelse, og de aller fleste heller også i retning av at lederne skal tilsettes. Blant de øvrige medarbeiderne som ble intervjuet var synspunktene noe mer varierende, men også der var det et flertall for å beholde dagens ordning. Det viktigste er personvalget - å finne ledere med de rette egenskapene og evne og vilje til å utøve ledelse. Vi konstaterer at HiG har en tilsvarende struktur som Universitetet i Nordland med ansatt rektor og en høgskoledirektør med i betydelig grad tilsvarende rolle som tidligere Evaluering av styring og ledelse ved NTNU NTNU skiller seg på mange måter vesentlig fra de 3 høgskolene og den fusjonerte enheten. Styring og ledelsesstruktur er imidlertid evaluert, og styringsstrukturen på nivå 1 har klare likhetstrekk med forslaget fra HiG og HiL. Rokkansenteret har evaluert 3 styrings- og ledelsesstrukturen ved NTNU på grunnlag av fire hovedpunkter: a) innføringen av enhetlig ledelse, b) overgangen fra valgt til ansatt ledelse, c) overgangen fra styrer til råd og d) i hvilken grad effektene av endringene svarer til forventningene. Av sammendraget fremgår: Ser vi på målsettingene med å innføre enhetlig ledelse, kan vi konkludere med at det er oppnådd en styrking av organisasjonens beslutningsdyktighet og effektivitet gjennom å samle administrativ og faglig ledelse. Kontakten mellom Styret og den sentrale ledelsen, og mellom ledelsen på fakultets- og instituttnivå vurderes gjennomgående som god. Ledelse i form av strategisk styring er et viktig virkemiddel for å fordele og prioritere ressurser utover i organisasjonen. Ledelsen ved NTNU fremstår totalt sett som mer samlet enn før. Det påpekes samtidig at avstanden mellom topp og bunn i organisasjonen har økt og at medarbeidere, i motsetning til ledere, mener ansattes medbestemmelse og innflytelse er svekket. Styrene på fakultet og instituttnivå er erstattet med råd, men disse oppfattes å ha begrenset innflytelse. Evalueringen konkluderer med at det er enighet ved NTNU om at partstyre er svekket og at faglig og samfunnsmessig styring har fått større betydning. Etter vår vurdering innebærer dette at dagens styring og ledelse i større grad har preg av utvikling enn fora hvor partene møtes for kjempe for den gruppen de er utpekt/valgt av. Et avgjørende element, slik Rokkansenteret ser det, for å sikre aksept gjennom hele organisasjonen for den modell som NTNU organiseres og ledes etter, er å formidle og forankre hos ansatte hvordan modellen skal styrke den faglige kvaliteten Sammenfattende vurderinger De erfaringer som vi har sett på fra andre institusjoner vil i større eller mindre grad være sammenlignbare med situasjonen for Innlandet. Vi oppsummer likevel noen trekk som kan synes å peke retning: Spørsmålet om valgt eller tilsatt rektor er åpent. Argumenter som oftest nyttes er legitimitet som valgt i forhold til klarere beslutningsstrukturer ved tilsatt (og enhetlig ledelse). Det er eksempler på at man har tilsatt, men gjennom en prosess som øker sannsynligheten for at samme person kunne blitt valgt. 3 Rokkansenteret Rapport : Evaluering av styring og ledelse ved NTNU PwC Side 15

16 Valg av modeller handler om prinsipper, men valg av prinsipp er kanskje ikke det viktigste. Når disse skal omsettes i praksis handler det om lederes personlige lederegenskaper, og i mindre grad om hvordan de har fått sin posisjon. Ledere tilsettes (ikke bare velges) i kraft av sin faglige kompetanse og det kan være behov for utvikling av lederferdigheter Prorektorenes rolle må være tydelig definert Gjennomgående enhetlig ledelse kan gi sterkere styringskraft. Enhetlig ledelse på fakultetsnivå (med fakultetsdirektør eller tilsvarende underlagt dekan) kan imidlertid utfordre høgskoledirektørens mulighet til effektiv utnyttelse av administrative ressurser Campusovergripende fakulteter, eventuelt også med delvis parallelle fagmiljø, er neppe ønskelig styringsmessig, men sannsynligvis nødvendig for å finne akseptable modeller ved geografisk spredte campus Fakultetsstyrer, gjerne med ekstern leder, gir en tydeligere struktur som utfordrer og stiller krav til ledelsen, mens råd og utvalg kan bli avhengig av om dekanen ønsker å dele makt 4.4 Vurdering av Styreleders forslag i UPS-sak 05/ Vurderingskriterier En vurdering av modellens sterke og svake sider burde tatt utgangspunkt i en klar definisjon av hva som skal oppfattes optimal organisering. Det vil det neppe være full enighet om i dette tilfellet. I et forsøk på å innføre noen objektive vurderingskriterier har vi tatt utgangspunkt i seks overordnede perspektiver. Disse perspektivene vil kunne være innbyrdes motstridende. Hvordan disse skal vektes eller prioriteres vil være situasjonsbestemt, og det finnes ikke noe fasitsvar. Vi har derfor ikke gjort noe forsøk på en tabellarisk evaluering av de 3 modellene opp mot disse perspektivene. Perspektivene som utgangspunktet for vår drøfting av styringskraft er: Avhengigheter: I hvilken grad er det mange og kompliserte avhengigheter mellom enheter, ressurser og ledere? Avhengighetene er knyttet til sentrale prosesser. En prosess som for eksempel er avhengig av aktiviteter eller leveranser fra mange enheter vil det normalt være tyngre å gjøre effektiv. Mange virksomheter velger derfor å organisere virksomheten sin lang sine kjerneprosesser. Spesialister: I hvilken grad underbygger organisasjonen muligheten for å bygge kompetanse på spesifikke områder kritiske for virksomheten. God kvalitet og god effektivitet sikres gjennom kompetente ressurser. Beslutningskraft: Er myndighet delegert og gjort mulig for å sikre effektive beslutningsprosesser. Hierarki: Hvor komplisert og hierarkisk er organisasjonen. Ansvarlighet: Underbygger organisasjonen mulighetene for tydelig å fordele ansvar for oppgaver og leveranser. Fleksibilitet: Vil organisasjonen være i stand til å møte endring i rammebetingelser, og i hvilken grad gir den rom for innovasjon og utvikling i organisasjonen Underliggende utfordringer Høgskolestyrene ved HiHM, HiG og HiL har vedtatt et sett av prinsipper for den faglige organiseringen (sak 16/11, møter 10. og 15. juni 2011). I henhold til prinsipp 3 skal fakultetene som PwC Side 16

17 hovedregel organiseres på tvers av campusene. Det kan hevdes at forslaget fra styreleder bryter med dette prinsippet. Det anses som en forutsetning for en fusjon at denne oppleves som balansert mellom institusjonene. Dette innebærer at sammenslåingen ikke må marginalisere en av høgskolene i forhold til det som oppfattes å være den relative styrke i dag. Det er likeverdige parter som skal fusjonere, selv om de ikke er like store og har faglig styrke på ulike områder. I tillegg skal det også opprettholdes en balanse mellom plassering av roller og ansvar i forhold til de to fylkeskommunene. Disse føringene innebærer ikke automatiske brudd i forhold til vurderingskriteriene, men kan medføre konstruksjoner som gir ikke-optimale hierarki og begrenser full fleksibilitet Ansatt rektor Hvor vidt ansatt eller valgt rektor i sum er en styrke eller svakhet vil det ikke være noe klart svar på. Ordningen med enhetlig ledelse med ansatt rektor vil i dette tilfellet ha følgende styrker: Tydeligere hierarki i en situasjon hvor samlende ledelse vil være viktig Større grad av ansvarlighet gjennom enhetlig ledelse, og mindre usikkerhet om hvor beslutningsmyndighet foreligger Rektor vil være en posisjon som veier tungt når det samlede resultatet skal balanseres. En fordel med ansatt rektor vil være at ekstern styreleder vil være en følgekonsekvens, og dette kan bidra til å balansere fordeling av sentrale roller mellom ulike geografiske miljøer. Svakhetene vil i hovedsak kunne være knyttet til mindre legitimitet hos vitenskapelige ansatte. Etter vår vurdering vil tilsettingsprosedyren være viktig. Det er også mulig å finne løsninger som sikrer betydelig grad av legitimitet. Erfaringene tilsier at tilsatte rektorer gjerne også ville blitt valgt. Personlige egenskaper og lederkompetanse som gjør at vedkommende oppfattes som samlende og bygger tillit i alle miljøer Prorektorer og rektoratet Rektors rolle er tydelig i modellen. Prorektorenes skal inngå i den faglig-strategiske ledelsen. Evalueringer peker på mangel på tydelighet i hvilket ansvar og myndighet som tilligger prorektorrollen. Det fremgår ikke av saken hvilken rolle i hierarkiet prorektorene skal ha utover å sikre at alle dagens 3 høgskoler er representert i rektoratet. Rektoratet som gruppe kan utøve faglig styring gjennom rektor, i en slik prosess blir prorektorene faglige rådgivere for rektor. Det kan også tenkes at prorektorene på sine fagområder utøver rektors myndighet i samhandlingen med organisasjonen ( en 4-hodet rektor ). Vi antar at det forutsettes at prorektorene skal ha ansvar for faglig utvikling og utøve faglig ledelse på sine områder. Samtidig vil dekanene forvente å bli involvert i utforming av strategi og vesentlige faglige beslutninger. Det er viktig å etablere tydelig rolleforståelse og avgrensninger mellom rollen som prorektor og dekan. Prorektor forskning er gitt et tydeligere ansvar gjennom at forskningsdirektør (og bibliotekdirektør) er knyttet opp mot prorektor. Prorektor utdanning er ikke gitt et tilsvarende ansvar i forhold til studiedirektør. Vi har forstått at dette er begrunnet i at forskningsdirektøren vil lede en avdeling som er begrenset i størrelse (6-8 personer) og at arbeidet i betydelig grad vil være av strategisk karakter. Studieavdelingen utgjør en betydelig del av den samlede administrative virksomheten og har i større grad driftsrelaterte oppgaver. Selv om dette bryter med en enhetlig organisasjonsstruktur, kan vi derfor se poenget med ikke å legge en så stor administrativ funksjon under prorektor. Etter vår vurdering ville det vært både mulig og organisatorisk ryddigere å etablere en enhetlig struktur mellom prorektorer og administrative direktører for både forskning og utdanning, men vi kan også se gode grunner for det valget som styreleder har falt ned på. PwC Side 17

18 4.4.5 Ledergrupper Forslaget synliggjør ingen tydelig ledergruppe. Erfaringer fra evalueringer indikerer at løselige grupper som lederforum og råd har vanskelig for å fungere som en ledergruppe. En mulighet er å definere rektoratet som toppledergruppen. Dette blir etter vår vurdering en for smal gruppe selv til toppledelse å være. Man bør inkludere høgskoledirektør som ansvarlig for store deler av den administrative linjen, som ofte er den del av organisasjonen som kjenner rammene og skal effektuere beslutninger. Inkluderes dekanene blir gruppen stor til å være toppledelse. I en første fase vil det imidlertid kunne gi både reelle merverdier, styrke felleskapsfølelsen, involvering og medbestemmelse, å inkludere dekanene i en toppledergruppe sammen med rektor, prorektorer og høgskoledirektør. Vi anbefaler uansett synliggjøring av en ledergruppe i organisasjonsstrukturen Organisering av administrative støttefunksjoner I forslaget er disse i hovedsak organisert under en høgskoledirektør. At dette ikke er konsekvent oppfatter vi som en svakhet. Etter vår vurdering burde man velge en av to løsninger for å oppnå en tydelig og enhetlig struktur. Bevegrunnene kommentert avslutningsvis under kan likevel forsvare løsningen. Et alternativ for enhetlig struktur er å knytte administrative direktører organisatorisk til prorektor; forskningsdirektør, studiedirektør og kommunikasjonsdirektør. Dette betinger at prorektorene skal utøve linjeledelse i det daglige. Øvrige administrative funksjoner legges til høgskoledirektør. Et annet enhetlig alternativet er å samle alle administrative funksjoner organisatorisk under høgskoledirektør. Både styreleders forslag og begge alternativer nevnt i avsnittet foran kan gjennomføres uavhengig av prorektorer og direktørers geografiske plassering. Skal denne fusjonen kunne lykkes må det være aksept for, og finnes praktiske løsninger i forhold til, at ledere har kontrollspenn på tvers av campuser. Eksempelvis vil en forskningsdirektør måtte jobbe i matrise opp mot faglig og administrativ ledelse uansett. Konsekvensen av enhetlig ledelse på fakultetsnivå vil være at administrativt ansatte, inklusive fakultetsdirektør (eller tilsvarende), er underlagt dekanen. Det innebærer at det ikke vil være noen styringslinje mellom høgskoledirektør og en administrativ leder ved fakultetet. Erfaringer tilsier at fakultetsdirektøren kommer i et krysspress mht prioritering av oppgaver og ressurser i en slik organisering. Har man valgt enhetlig ledelse er imidlertid dette en uunngåelig konsekvens. Etter vår vurdering er dette et mindre problem enn at fakultet skal ha to parallelle ledere med den utydelighet som dette kan skape mht ansvarlighet. Gode prosesser og rutiner kan bidra til å sikre en god faglig linje mellom høgskoledirektør (og dennes fagdirektører) og fakultetene. Behovet for administrative stillinger på fakultetsnivå vil være avhengig av hvilke oppgaver som legges til henholdsvis nivå 1, fakultet og institutt. Vi har forstått at dette skal avklares senere. Fakultetene (og sentrene) vil også ha ulik størrelse og derav behov for administrative ressurser. Det kan derfor godt være at behovene for administrative roller og stillinger bør defineres ulikt mellom fakultetene. Prinsippene uttrykker at campusledelse legges til den administrative linja under høgskoledirektør. Hva som ligger i campusledelse i denne forbindelse er ikke nødvendigvis entydig. Dette er et forhold som bør vurderes nærmere når organisasjonsmodellen er vedtatt. Forslaget fra styreleder innebærer at det ikke vil være noe 1:1 forhold mellom fakultet og campus. Enkelte campus vil ha (deler av) flere fakulteter tilstede, mens andre kun vil ha institutt på campus. Administrative tjenester innenfor studieadministrasjon og personal må delvis leveres der hvor PwC Side 18

19 brukerne befinner seg, og behovene vil etter vår vurdering være delvis uavhengig av fakultetstilknytning. Vi mener derfor at studieadministrasjon og personal primært bør organiseres i forhold til campus, med videre primærtilknytning opp mot tilsvarende administrative funksjoner på nivå 1. Det vanlige i sektoren er imidlertid å inkludere alle slike funksjoner opp mot fakultet, eventuelt institutt, og vi har ikke funnet eksempler som samsvarer med vårt forslag. Vi mener imidlertid at dette er en mulighet for å få til mer effektiv drift, og også kan sees på som en forlengelse av prinsippet om at campusledelse legges til den administrative linja under høgskoledirektør. Geografisk plassering av administrative funksjoner må bestemmes basert på en samlet vurdering av hensiktsmessighet for god samhandling og hvor man har ressursene plassert i dag. Det må aksepteres løsninger hvor enheter ikke er geografisk samlet Fakultetsstruktur og fakultetsstyring og -ledelse Fakultetsstyrer og fakultetsadministrasjon Fakultetsstyrer innføres som obligatorisk. Erfaringer med forum og råd er blandet og vi vurderer fakultetsstyrer som en styrke ved forslaget. Forum og råd blir ofte uformelle organer med uklar rolle og myndighet, mens et fakultetsstyre vil ha myndighet og kan treffe beslutninger, som også kan gå på tvers av ledelsens innstilling. Fakultetsstyrene ved HiOA er eksempelvis gitt et tydelig mandat med beslutningsrett. Det foreslås videre at fakultetsstyret skal ledes av dekanen. Det er ikke vanlig at styrer ledes av en ansatt leder for den enheten som skal styres. Konferer også at loven stiller krav om at det skal være ekstern styreleder på nivå 1 når rektor er ansatt. Dersom man ønsker at fakultetsstyret skal utøve uavhengig styring anbefaler vi at dekanen er sekretær for styret slik som ved HiOA. For å sikre intern sammenheng i styringsstrukturen praktiseres i privat sektor et system hvor representanter fra ledergruppen (i dette tilfellet rektoratet) ivaretar oppgaven som styreleder i datterselskapene (fakultetene). Vår kunnskap om institusjonene tilsier at dette er uvanlig, men vi vil ikke utelukke at det kan være en mulighet. Kan dekanen være styreleder så bør vel en prorektor også kunne være det. Det må her vurderes hvilken rolle som er tiltenkt fakultetsstyret; skal det være en ledergruppe for dekanen, eller et styre? Erfaringene tilsier at fakultetsstyrer fungerer ulikt. Eksterne representanter (spesielt om de ikke er en del av sektoren) oppfatter slike styrer ledet av dekanen som ledergrupper hvor de eksterne stiller spørsmål ved både nytteverdi og om det oppfattes ønskelig at de deltar. Styret kan bli vel mye driftsorientert på bekostning av strategisk fokus og evne til å være korrektiv faktor for fakultetets ledelse. Når det gjelder vurdering av fakultetsledelse og fakultetsadministrasjon vises til omtale i kapittel Fakultetsstruktur Det er foreslått en fakultetsstruktur med 6 fakultet. Vi anbefaler at alle benevnes fakultet uavhengig av størrelse, om ikke innarbeidete navn skulle gi sterke føringer på noe annet. Det understrekes imidlertid at navnevalg ikke må være styrende for oppbygging og funksjoner som må være tilstede i et fakultet (eller senter), men dette må bestemmes ut fra størrelse og kompleksitet. Styringsmessig ser vi ingen vesentlig forskjell på om det etableres 5 eller 6 fakultet. Når det gjelder kostnadsmessige aspekter vurderes dette i eget punkt. Som drøftet av styreleder er det ikke ønskelig at høgskolen har parallelle (eller konkurrerende) studietilbud i ulike fakultet slik som det her vil være på helsefag. Samtidig synes det for oss som om denne type løsninger er nødvendig for å oppnå en balanse som det er tenkbart at partene kan enes om. PwC Side 19

20 Så lenge man ikke har campusoverskridende institutter er det neppe problematisk at man tilbyr studier på tilgrensende områder. Hvor områdene er tilnærmet like bør det etableres arenaer for samarbeid mellom fagmiljøene på tvers av fakulteter. Andre institusjoner forsøker å legge til rette for utvikling ved samarbeid mellom institutter med forskjellige fagområder på tvers av fakulteter. Ved NTNU samarbeider eksempelvis Det medisinske fakultet med flere av teknologimiljøene, og Høgskolen i Sør-Trøndelag samarbeider med NTNU om økonomiutdanningen. Det burde da også være mulig å få dette til når fagområdene er relativt like. Et samarbeidsutvalg som foreslått kan være en god løsning. En betydelig del av virksomheten, og studentene, er lokalisert til Elverum / Rena. Vi vurderer det som en styrke at et av fakultetene er lokalisert til dette området, og forslaget gir derved en god balanse mellom campusene. Enkelte høgskoler har satt sammen fakulteter med svært ulikt innhold. Dette kan være egnet til å skape styrings- og ledelsesmessige utfordringer. Ved fakultet for teknologi- og helsefag vil man eksempelvis få en dekan med ansvar for relativt ulike fagområder. Dette kan utfordre legitimitet. Vi har sett at tilsvarende problemstillinger ved andre høgskoler er forsøkt løst gjennom prodekaner for hvert av områdene ( fagdekaner ). Uansett må man være oppmerksom på at slike konstruksjoner vil kunne bli kilde til uro og brytninger mellom fagmiljøer. Slike fagdekaner kan være mer nødvendige ved sammensatte fakultet enn å tilordne prodekaner etter forskning og utdanning som angitt i forslaget. 4.5 Vurdering av forslag fra HiG og HiL Forslaget fra HiG og HiL er i hovedsak i samsvar med et av de enhetlige alternativene som vi har skissert tidligere i dette kapittelet hva gjelder rektoratet og øverste administrative ledelse (nivå 1). Vi ville lagt bibliotekdirektør under høgskoledirektør (administrerende direktør) og knyttet kommunikasjonsdirektør til prorektor for nyskapning og eksterne relasjoner, uten at vi ser på dette som store svakheter ved forslaget. Løsningen betinger etter vårt syn imidlertid at prorektorene tilsettes i full stilling med faglig og administrativt ansvar for sine områder. I motsatt fall gir dette neppe tilstrekkelig styringskraft. På nivå 2 har den foreslåtte fakultetsstruktur den fordel at den samler alle helsefag i ett fakultet. Samtidig blir dette et svært stort fakultet som blander teknologi og helsefag. Dette kan gi styringsmessige utfordringer og man kan ende opp med i realiteten to autonome grupperinger i samme fakultet. Et alternativ kunne være å splitte dette i et fakultet for teknologi og et for helsefag. Vi antar at vi i så fall ikke får en enkel diskusjon hva gjelder lokalisering. Etter vår vurdering er det en svakhet at forslaget ikke gir et så stort miljø som Elverum / Rena ansvar på fakultetsnivå. Forslaget kan redusere kostnader ved 1 fakultetsadministrasjon mindre. Det vises til beregninger i forhold til hva dette estimeres til i kroner (se punkt 5.6). Disse foreløpige estimatene tilsier at denne besparelsen neppe bør være av avgjørende betydning i forhold til faglige og politiske valg mht fakultetsstruktur. Samlet sett vurder vi at forslaget, eventuelt med mindre justeringer, har sterke sider hva gjelder organisering av rektoratet og administrasjonen på nivå 1. På nivå 2 mener vi at forslaget til fakultetsstruktur ikke gir vesentlige fordeler i forhold til styreleders forslag så lenge teknologi og helsefag er samlet i et fakultet, samtidig som vi antar løsningen for Elverum/Rena gir for liten balanse til å være akseptabel for alle parter. 4.6 Vurdering av forslag fra HiHM Forslaget fra HiHM er i hovedsak i samsvar med det andre av de enhetlige alternativene som vi har skissert for nivå 1 tidligere i analysen, med unntak av at vi mener at ansatt rektor gir sterkest styringskraft. Vi kan heller ikke se behov eller argumentasjon for å etablere en egen rektors stab. PwC Side 20