Møteinnkalling. Kontrollutvalet

Transkript

1 Møteinnkalling Kontrollutvalet 28. november 2012

2

3 Møteinnkalling Utval: Kontrollutvalet Møtestad: Møterom 100, Fylkeshuset, Molde Dato: Tid: 10:30 Forfall skal meldast til utvalssekretær, som kallar inn varamedlem. Tlf , mob , epost: Varamedlem møter berre ved spesiell innkalling. Det er sett opp slik tidplan for møtet: 10.30: Behandling av sak Ko-41/12 Forvaltningsrevisjonsrapport 4/2012: Spesialundervisning i vidaregåande opplæring : Lunsj. Frå utdanningsavdelinga møter seksjonsleiar Jane Anita Aspen og rådgivar Kari Volden. Revisjonsselskapet KPMG er representert med manager Kari Hesjedal og manager Øyvind Støle. Deretter saksbehandling etter saklista frå sak Ko-43/ : Behandling av sak Ko-42/12 Kontrollutvalet melding om utført selskapskontroll i Frå administrasjonen møter økonomisjef Gro Kosberg. Deretter behandling av sak Ko-48/12 Vikarordning for kontrollsjefen ved langtidsfråver. Etter oppmoding frå kontrollutvalet møter juridisk sjef Gudmund Lode. Deretter behandling av resterande saksframlegg og referatsaker../. Vedlagt følgjer saksframlegga i sak Ko-41/12 49/12 samt to referatsaker, RS- 3/12 4/12. Møteprotokollen frå førre møte den 3. okt følgjer vedlagt. Forvaltningsrevisjonsrapporten Spesialundervisning i vidaregåande opplæring følgjer som særtrykk i eige hefte. Saksdokumenta m.m. i trykt form blir berre sendt medlemmene, varamedlemmene og fylkesordføraren, dei øvrige mottakarane får møteinnkallinga via epost. Det er sett opp slik sakliste:

4 Saksnr Innhold Uoff KO-41/12 Forvaltningsrevisjonsrapport 4/2012: Spesialundervisning innan vidaregåande opplæring. KO-42/12 Kontrollutvalet - melding om utført selskapskontroll i 2012 KO-43/12 Prosjektskisse, forvaltningsrevisjonsprosjektet "Omdømmebygging og identitet" KO-44/12 Forvaltningsrevisjon i 2013, prioritering av rekkefølgja i utføring av valde prosjekt. KO-45/12 Utdanningsutvalets oppfølging av rapporten "Strategiar for å rekruttere lærarar, og behalde dei vi har" KO-46/12 Samferdselsutvalets oppfølging av rapporten "samhandlinga med Statens Vegvesen - bestillarfunksjonen og kontraktsoppfølging" KO-47/12 Oppfølging av prosjektet "Mindreforbruket av budsjetterte midlar innan vegformål" (3/2012). KO-48/12 Vikarordning for kontrollsjefen ved ev. langtidsfråver KO-49/12 Økonomirapport pr for Sentrale kontrollorgan RS-3/12 Rekneskapsavslutninga 2012 RS-4/12 Finansrapport pr

5 saksframlegg Dato: Referanse: Vår saksbehandlar: /2012 Hans Blø Saksnr Utval Møtedato KO-41/12 Kontrollutvalet Fylkestinget Forvaltningsrevisjonsrapport 4/2012: Spesialundervisning innan vidaregåande opplæring. Bakgrunn Fylkestinget vedtok i sak T-72/11 å be kontrollutvalet om å gjennomføre ei undersøking knytt til oppfylling av regelverket om spesialundervisning, dvs. i kva grad pliktene i opplæringslova blir oppfylte. Etter desse reglane skal elevar med behov for tilrettelagt opplæring så langt det passar ha eit forsvarleg opplæringsopplegg som gir dei utbytte av opplæringa samanlikna med andre elevar og i høve til eigne føresetnader. Det skal ligge føre ei sakkunnig vurdering av behova til kvar elev, og utarbeidast ei individuell opplæringsplan. Kontrollutvalet gav fylkesrevisjonen i oppdrag å gjennomføre undersøkinga som ein forvaltningsrevisjon, og behandla i møte den , sak Ko-24/12, ei førebels prosjektskisse ut frå føresetnadene ovanfor. Ved behandling av skissa ønskte kontrollutvalet i tillegg å få vurdert effekten av spesialundervisning, og i kva grad spesialundervisning medverkar til at alle elevane får realisert potensiale sitt for læring og utvikling. Som følgje av ei oppseiing frå ein av revisorane og for ikkje å tape tid, valde fylkesrevisjonssjefen å lyse prosjektet ut i marknaden. Anbodsrunden vart vunnen av revisjonsselskapet KPMG. Tilleggsbestillinga frå kontrollutvalet vart tatt med i anbodsutlysinga, og ei ny prosjektskisse frå KPMG vart behandla i møte den , sak Ko-39/12. For å løyse oppgåva valde KPMG å snu hovudproblemstillinga til i kva grad spesialundervisninga har effekt, dvs. i kva grad mottakarane får realisert potensialet sitt for læring og utvikling, i kva grad karakterane forbetrar seg, og årsaker og konsekvensar av ev. mangelfull oppfylling av krava til tildeling og oppfølging av spesialundervisning. Med nokre presiseringar frå kontrollutvalets side vart prosjektskissa til KPMG akseptert. Rapporten frå KPMG om spesialundervisning i vidaregåande opplæring følgjer vedlagt som særtrykk. Vurdering

6 Side 2 Som følgje av tidspress pga. omsyna som er nemnt ovanfor, har ikkje kontrollsjefen i tilstrekkeleg grad fått vurdert rapporten, men vil gi ei vurdering i møtet. Forslag til vedtak (førebels): Fylkestinget tar rapporten Spesialundervisning innan vidaregåande opplæring til vitande og ber om at konklusjonar og anbefalingar i rapporten blir følgde opp. Hans Blø kontrollsjefen

7 Spesialundervisning i vidaregåande opplæring Forvaltningsrevisjon 2012 Møre og Romsdal fylkeskommune 1

8 Forord Ved brev av frå Møre og Romsdal fylkeskommune vart KPMG tildelt forvaltningsrevisjonsprosjektet Spesialundervisning i vidaregåande opplæring. Denne rapporten er svar på tildelinga av oppdraget. Retten til spesialundervisning følgjer av Opplæringslova, 5-1. Elevar som ikkje har eller kan få tilfredsstillande utbytte av det ordinære opplæringstilbodet, har rett til spesialundervisning. I utforming av opplæringstilbodet skal det leggjast særleg vekt på utviklingsutsiktene til eleven og at eleven skal få eit forsvarleg utbytte av opplæringa. Prosjektet har undersøkt i kva grad spesialundervisning i vidaregåande skule i Møre og Romsdal har effekt for elevane, og om krav til sakshandsaming for tildeling og oppfølging av spesialundervisning vert følgt. Oppbygging av rapporten Våre konklusjonar og tilrådingar går fram av rapporten sin hovudbodskap. Kapittel 1 har ei innleiing til rapporten. I kapittel 2 er faktagrunnlaget og våre vurderingar. I kapittel 3 er våre tilrådingar til oppfølging, og i kapittel 4 er fylkesrådmannen sin uttale til rapporten. KPMG vil takke alle som har medverka ved gjennomføring av forvaltningsrevisjonen. Bergen, 19. november 2012 Sverre Lunde Director 2

9 Hovudbodskap Prosjektet har undersøkt effektar og resultat av spesialundervisninga for elevar i vidaregåande skule i Møre og Romsdal. Nedanfor er våre konklusjonar og tilrådingar: Hovudproblemstilling: I kva grad har spesialundervisninga i vidaregåande skule i Møre og Romsdal fylkeskommune effekt? For å finne svar på hovudproblemstillinga har vi nytta følgjande underproblemstillingar: a) I kva grad opplevar elevar/foreldre og skolar at elevar som mottar spesialundervisning i vidaregåande skular får realisert sitt potensial for læring og utvikling? b) I kva grad forbetrar elevar som mottar spesialundervisning sine karakterar i skulen? c) I kva grad etterlevar fylkeskommunen krava til tildeling og oppfølging av spesialundervisning, inkludert kva er årsaker og konsekvensar ved eventuell mangelfull etterleving? Hovudkonklusjonen i denne forvaltningsrevisjonen er at spesialundervisninga i vidaregåande skule i Møre og Romsdal i hovudsak fungerar godt og har god effekt. Denne konklusjonen bygger mellom anna på følgjande grunnlag: vurderingar av opplevd effekt blant ansvarlege på skulane: 4 av 5 meinar at effektane av spesialundervisninga er ganske gode. vurderingar av opplevd effekt blant elevar/foreldre: Fleirtalet av respondentane meiner at spesialundervisninga er godt tilpassa deira behov og at dei har utvikla seg og blitt flinkare som følgje av spesialundervisninga. gjennomgang av karakterutviklinga til elevar viser i hovudsak stabilitet (karakter vert uendra), med ein svak positiv tendens (fleire elevar har positiv utvikling enn negativ utvikling). statistisk oversikt over kor stor del av elevar med spesialundervisning som fullførar med bestått (grad av gjennomstrømming) viser at fleirtalet (55 %) fullfører spesialundervisninga med full kompetanse. I samtalar med spesialpedagogisk ansvarlege ved skulane vert det vist til at gjennomstrømming på enkelte yrkesfaglege studieretningar er særs høge, opp mot 100 %. gjennomgang av rutinar og sakshandsaming knytt til tildeling og oppfølging av spesialundervisninga viser at krava i Opplæringslova i hovudsak vert følgt. Hovudinntrykket er at det vert arbeida strukturert med sakshandsaminga på alle nivå, og at det over tid har vore systematisk fokus på forbetring av arbeidet. Gjennomgangen viser samtidig at krava til tildeling og oppfølging av spesialundervisning ikkje vert følgt på alle område, at verken elevar/foreldre eller skular er eintydig positive med omsyn til opplevd effekt av spesialundervisninga, og at karakterutvikling og andre målbare effektindikatorar heller ikkje viser eit eintydig positivt bilete Gjennomgangen av rutinane for tildeling og oppfølging av spesialundervisninga viser at det er systematiske avvik mellom dei sakkunnige tilrådingane og enkeltvedtaka ved skulene. At skulane fattar vedtak som avvikar frå dei sakkunnige tilrådingane er ikkje i strid med regelverket. Regelverket er likevel slik at dersom enkeltvedtaka avvikar frå sakkunnig tilråding, skal avviket grunngjevast. Ingen av dei avvika som er identifisert, er nærmare grunngitt. Praksis på dette området er altså i strid med revisjonskriteria. Avvika gjeld normalt ikkje avvik i konklusjon om rett til spesialundervisning, men avvik i utforminga av innhald, organisering og omfang. Enkeltvedtaka er i dei fleste tilfella mindre konkrete og samtidig meir standardiserte enn tilrådingane i dei sakkunnige vurderingane. Forklaringane til dette varierar noko frå 3

10 skule til skule, men ein klar fellesnemnar er at enkeltvedtaka vert tilpassa eksisterande (ordinært) undervisningstilbod. På bakgrunn av dei grunngjevingane som er oppgitt frå skulane og pp-tenesta gjennom svar på spørjeskjema og i intervju, er det vidare grunnlag for å konkludere med at det reelle undervisningstilbodet som vert gitt til elevar med enkeltvedtak om rett til spesialundervisning i ein del tilfelle reelt sett ikkje er spesialundervisning. Tilbakemeldingar frå elevar og foreldre viser og at dei som er misnøgde med tilbodet dei mottar, opplevar at dette i liten grad er spesielt tilpassa eleven sine individuelle behov. I sum vert desse funna vurdert slik at nokre elevar ikkje får forsvarleg utbytte av spesialundervisninga fordi tiltak i for stor grad er standardisert og grensar opp mot ordinær, tilpassa opplæring. Tilrådingar På bakgrunn av denne forvaltningsrevisjonen er det naturleg å peike på nokre forslag til vidare arbeid med spesialundervisninga i vidaregåande skule i Møre og Romsdal: 1. Halde fram med det gode arbeidet med å vidareutvikle rutinane for tilmelding og oppfølging. På bakgrunn av gjennomgang av sakshandsaminga (kapittel 2.3), vert det peikt spesielt på følgjande område med forbetringspotensial: a. Involvering av elev og foreldre i alle trinn i prosessen b. Fokus på samanheng mellom enkeltvedtak og IOP 1. I mange tilfelle er IOP meir omfattande enn nødvendig og inkluderer gjerne alle faga til eleven, også dei han/ho ikkje har rett på spesialundervisning i. c. Fokus på samanheng mellom IOP og rapportering rapporteringa ser i mange tilfelle ut til å vere lite vektlagt/lite gjennomarbeidd. Rapporteringa skal gje ei grundig vurdering av korleis tiltaka som er sett i verk fungerar. 2. Setje i verk tiltak for å forbetre sakshandsaminga for dei avvika frå regelverket som er identifisert Det er behov for å vidareutvikle praksis for utforming av enkeltvedtak med omsyn til grunngjeving av avvik frå dei sakkunnige vurderingane. Ved ei slik endring av praksis vil alle involverte partar få tydelegare informasjon om kva undervisningstilbod eleven faktisk vil få. 3. Styrke dialog og kommunikasjon med sentrale aktørar om grensegangen mellom spesialundervisning og ordinær tilpassa opplæring På bakgrunn av funna i denne gjennomgangen, vert det tilrådd å vidareføre og styrke diskusjonen om grensegangen mellom ordinær tilpassa undervisning og spesialundervisning. Dette er ein diskusjon som bør femne breitt og inkludere skuleeigar, skulane med skuleleiinga, elevar, foreldre og pptenesta. Moglege tema/spørsmål som kan vere sentrale i ein slik styrka dialog og gje grunnlag for nye tiltak, er: - Er det mogleg å redusere omfanget av spesialundervisning utan at dette går utover elevane sine rettar, jf. Opplæringslova? - Kva er dei viktigaste føresetnadene for å styrke den tilpassa opplæringa og redusere behovet for spesialundervisning? - I kva grad kan ein lære av kvarandre i arbeidet med spesialopplæring/tilpassa opplæring, på tvers av skular og fagretningar? Arbeidet som allereie pågår med å utvikle samarbeidet mellom skulane og pp-tenesta på systemnivå, jf. handlingsplanarbeid som omtalt i kapittel 2.2, framstår som sentralt for å kome vidare i spørsmåla nemnt over. Ettersom det ikkje er sterke tradisjonar for denne typen samarbeid, er det viktig at begge partar legg best mogleg til rette og nyttar nødvendige ressursar for å utvikle samarbeidet i denne retninga. 1 Individuell opplæringsplan 4

11 Innhald Forord... 2 Hovudbodskap... 3 Tilrådingar... 4 Innhald Innleiing Føremål Problemstillingar Revisjonskriteria Metode Spørjeskjema til elev/føresette Datainnhenting frå utvalde skolar Intervju med nøkkelpersonell Nokre ord om undersøkingsdesign korleis kan resultata nyttast? Fakta og vurdering Innleiing Om spesialundervisning i vidaregåande skule Om spesialundervisning i vidaregåande skule i Møre og Romsdal Rutinar for tilråding og oppfølging av spesialundervisning Innleiing Hovudfunn Karakterutvikling Innleiing Grad av gjennomstrømming elevar som har bestått Faktisk karakterutvikling Opplevd utbytte/effekt Innleiing Spørjeundersøking skular Spørjeundersøking elevar Kvalitative vurderingar av effektar av spesialundervisning Grensedragning mellom spesialundervisning og ordinær, tilpassa undervisning Oppsummerande vurdering Forslag til tiltak for vidare arbeid Uttale til rapporten Vedlegg Revisjonskriterium 1: Opplæringslova, 5-1 t.o.m Revisjonskriterium 2: Veileder til opplæringslova om spesialpedagogisk hjelp og spesialundervisning (Utdanningsdirektoratet, 2009), kap Revisjonskriterium 3: Prosedyrar for spesialpedagogisk arbeid i vidaregåande opplæring i Møre og Romsdal (2012)

12 1 Innleiing 1.1 Føremål Føremålet med denne forvaltningsrevisjonen har vore å undersøke resultat og effektar av spesialundervisninga i vidaregåande skule i Møre og Romsdal. Det har og vore eit føremål å tilrå tiltak dersom det i forvaltningsrevisjonen vert avdekt forbetringspotensial. 1.2 Problemstillingar Med utgangspunkt i føremålet med forvaltningsrevisjonen er det lagt til grunn ei hovudproblemstilling og tre underproblemstillingar. Hovudproblemstilling: a) I kva grad har spesialundervisninga i vidaregåande skular i Møre og Romsdal fylkeskommune effekt? For å finne svar på hovudproblemstillinga har vi nytta følgjande underproblemstillingar: a. I kva grad opplevar elevar/foreldre og skolar at elevar som mottar spesialundervisning i vidaregåande skular får realisert sitt potensial for læring og utvikling? b. I kva grad forbetrar elevar som mottar spesialundervisning sine karakterar i skulen? c. I kva grad etterlevar fylkeskommunen krava til tildeling og oppfølging av spesialundervisning, inkludert kva er årsaker og konsekvensar ved eventuell mangelfull etterleving? Hovudproblemstillinga er avgrensa av underproblemstillingane a) til c). Datainnsamlinga er avgrensa til å gjelde elevar som konkurrerar om skuleplass på lik linje med ordinære elevar og som i utgangspunktet følgjer dei same plankrava og kompetansemåla. Vidare har ein i datainnsamlinga tatt utgangspunkt i elevar som mottok spesialundervisning i skuleåret 2011/ Revisjonskriteria Revisjonskriteria er dei standardar som forvaltningsrevisjonsobjektet skal vurderast opp mot. Lovverk og føringar frå sentrale styresmakter og fylkeskommunen sine eigne politiske vedtak, strategiar, prosedyrar og liknande er som regel relevante revisjonskriteria. I denne gjennomgangen er følgjande revisjonskriteria nytta: Opplæringslova, særskilt 5-1 til 5-6 Veileder til opplæringslova om spesialpedagogisk hjelp og spesialundervisning (Utdanningsdirektoratet, 2009), særskilt kapittel 6 (saksgangen knyttet til spesialundervisning) Prosedyrar for spesialpedagogisk arbeid i vidaregåande opplæring i Møre og Romsdal (2012) I vedlegg 1 til rapporten er revisjonskriteria utdjupa, alternativt er det vist til kor ein kan finne dei. 1.4 Metode Forvaltningsrevisjonen er gjennomført i samsvar med krava i RSK001 Standard for forvaltningsrevisjon. Datainnsamlinga i dette prosjektet har inkludert følgjande aktivitetar: Oppstartsmøte Spørjeskjema til eit utval av elevar/foreldre Spørjeskjema til eit utval av skular Gjennomgang/stikkprøvar av elevmapper 6

13 Innhenting av data for karakterutvikling frå utvalde skular Intervju med nøkkelpersonell på utvalde skular, i pp-tenesta og i fylkesadministrasjonen totalt 9 intervju. I arbeidet med forvaltningsrevisjonen har vi nytta ulike datakjelder og ulike metodiske innfallsvinklar til problemstillingane. Ei slik metodetriangulering vert ofte nytta for å forsøke å forstå samansette problemstillingar best mogleg. Under vert det gjort nærmare greie for hovudtrekk i datainnsamlinga Spørjeskjema til elev/føresette Det er nærmare 1000 elevar per år som søkjer om spesialundervisning i vidaregåande skule i Møre og Romsdal. Fleirtalet av desse elevane konkurrerar om skuleplass på bakgrunn av karakterar, og følgjer same læreplanar og har dei same målsetjingane som elevar på ordinær ordning. Denne forvaltningsrevisjonen er som nemnt avgrensa til å gjelde elevgruppa som konkurrerar om skuleplass på lik linje med ordinære elevar (q-gruppa). Ei hovudårsak til denne avgrensinga er at elevar med spesialundervisning som har behov for meir omfattande tilrettelegging i større grad har samansette utfordringar der skule- og læringssituasjonen berre utgjer ein lita del av sakskomplekset. Det er derfor særs krevjande å måle effektar av spesialundervisning innanfor desse elevgruppene. I tillegg er det slik at elevar i gruppa som konkurrerar på lik linje med ordinære elevar utgjer den klart største gruppa, og at det derfor er interessant å få vurdert denne gruppa særskilt. Eit tilfeldig utval på 200 elevar som mottok spesialundervisning i skuleåret 2011/2012 har mottatt eit informasjonsbrev med eit spørjeskjema om korleis dei opplevar spesialundervisninga. Informasjonsbrevet og spørjeundersøkinga vart og sendt til elevane sine føresette slik at dei var informert og eventuelt kunne hjelpe til med å svare på undersøkinga. Informasjonsbrevet vart sendt på fylkeskommunen sitt brevpapir, og var underteikna av leiar i kontrollutvalet i tillegg til prosjektleiar i KPMG. Ferdig frankert svarkonvolutt til KPMG låg ved brevet/undersøkinga. Spørjeskjemaet hadde fem spørsmål knytt til opplevd utbytte, (karakter)utvikling og erfaringar med dialog/kommunikasjon med skulen. Spørjeskjemaet var utforma slik at respondenten ikkje kunne identifiserast, og svara som kom inn var derfor anonyme. Svarprosenten på spørjeundersøkinga vart dessverre ikkje så høg som vi hadde håpa på, med 20 innkomne svar (10 %). Svara vi har fått inn har vore grundige og gitt gode døme på korleis elevar og foreldre oppfattar spesialundervisninga, slik føremålet med spørjeskjemaet var. Det er samtidig grunn til å understreke at materialet ikkje gir grunnlag for å seie noko meir generelt om korleis elevar i Møre og Romsdal opplevar spesialundervisninga Datainnhenting frå utvalde skolar Alle dei vidaregåande skolane i Møre og Romsdal har elevar som får spesialundervising. I denne forvaltningsrevisjonen har vi gått nærmare inn i 5 utvalde skolar. I utveljinga av skular har vi forsøkt å sikre best mogleg breidde i høve til ei rekkje eigenskapar. Dei viktigaste kriteria for utveljing har vore geografi (land/by, region), storleik, andel elevar som mottar spesialundervisning og type skule (studiespesialiserande/yrkesfag eller kombinasjon). For å få inn eit godt datagrunnlag frå dei utvalde skulane har vi gjennomført ulike typar datainnsamling: Elektronisk spørjeskjema til spesialpedagogisk ansvarleg ved dei enkelte skulane. Spørsmål om opplevd effekt/utbytte, rutinar knytt til tildeling og oppfølging, samt føresette sin medverknad. 7

14 Registreringar av karakterutviklinga til elevane i faga dei mottar spesialundervisning i, sett i samanheng med omfang og varigheit (tal år og tal timar). Gjennomgang av tilfeldig utvalde elevmapper, med kontroll av at rutinar for tildeling og oppfølging vert følgt i praksis. Oppfølgingssamtaler med skulen ved spesialpedagogisk ansvarleg (i nokre tilfelle saman med rektor). I denne rapporten vert datagrunnlaget for skulane vurdert under eitt det vert ikkje differensiert mellom svara til ulike skular. Det er ikkje eit føremål med gjennomgangen å peike på praksis ved enkeltskular. Analysen av data gir kunnskap om korleis dei ulike skolane sjølv oppfattar effektar av spesialundervisninga, konkret informasjon om korleis sakshandsaminga fungerar i praksis, samt konkret informasjon om karakterdata og karakterutvikling Intervju med nøkkelpersonell Som del av datainnsamlinga har det vore gjennomført totalt 9 intervju med tilsette ved skular, i pptenesta og i utdanningsavdelinga i fylkesadministrasjonen 2. 5 av intervjua er oppfølgingssamtaler med dei spesialpedagogisk ansvarlege ved skulene, jf over. Identifisering av intervjuobjekt er gjort i samarbeid med utdanningsavdelinga. Hovudføremålet med desse intervjua har vore å få kvalifiserte vurderingar av opplevd effekt av spesialundervisninga og kva som er kritiske faktorar for å lukkast. I tillegg har desse samtalane vore nytta til å få meir generelle vurderingar av funn som vart identifisert i elevmappegjennomgangen, samt for å få ei betre forståing av organiseringa av spesialundervisninga i vidaregåande skule i Møre og Romsdal. Alle intervjuobjekta har fått tilsendt spørsmålsguide i forkant og har verifisert referat i etterkant av samtalene Nokre ord om undersøkingsdesign korleis kan resultata nyttast? I denne forvaltningsrevisjonen er det nytta ein kombinasjon av kvantitative og kvalitative data og metodar. Dei kvantitative delane av datagrunnlaget er spørjeskjema til elevar/foreldre og oversikt over karakterutviklinga til eit utval elevar. Denne delen av datainnsamlinga skal gjere det mogleg å talfeste og måle kvalitetar ved undersøkingsobjektet (spesialundervisninga). Samtidig er utvalet av data for avgrensa til at svara vi har fått inn kan overførast til heile populasjonen (alle som mottar spesialundervisning). I vår samanheng vert svara nytta som døme og som grunnlag for å vise trendar ved undersøkingsobjektet. Ein viktig del av datagrunnlaget er av kvalitativ art, det vil seie informasjon som i første rekkje gir grunnlag for å forstå undersøkingsobjektet, ikkje å måle eller talfeste. Både intervju med nøkkelpersonell i skular, ved pp-tenesta og i fylkesadministrasjonen har hatt dette føremålet. Det samla datagrunnlaget gir etter vår oppfatning godt grunnlag for sokalla analytisk generalisering det vil seie at funna i denne undersøkinga kan nyttast som rettleiing for kva ein kan forvente å finne i ein anna situasjon innanfor det same undersøkingsfeltet. 2 5 frå dei utvalde vidaregåande skulane, 2 frå lokale ppt-kontor, 2 frå utdanningsavdelinga. 8

15 2 Fakta og vurdering 2.1 Innleiing I denne delen vert problemstillingane for forvaltningsrevisjonen svara på ut frå datainnsamlinga som er gjennomført. Etter ein kort introduksjon til spesialundervisningsfeltet, vert data knytt til rutinar for sakshandsaming gjennomgått først, etterfølgt av data om karakterutvikling og til slutt data om opplevde effektar av spesialundervisninga. Det er naturleg å gjennomgå rutinane og sakshandsaminga først, fordi resultat og funn frå denne delen av datainnsamlinga dannar noko av grunnlaget for påfølgjande presentasjon av opplevde effektar og nytte av spesialundervisninga. 2.2 Om spesialundervisning i vidaregåande skule Retten til spesialundervisning er regulert i Opplæringslova, 5-1: Elevar som ikkje har eller som ikkje kan få tilfredsstillande utbytte av det ordinære opplæringstilbodet, har rett til spesialundervisning. I vurderinga av kva for opplæringstilbod som skal givast, skal det særleg leggjast vekt på utviklingsutsiktene til eleven. Opplæringstilbodet skal ha eit slikt innhald at det samla tilbodet kan gi eleven eit forsvarleg utbytte av opplæringa i forhold til andre elevar og i forhold til dei opplæringsmåla som er realistiske for eleven. Elevar som får spesialundervisning, skal ha det same totale undervisningstimetalet som gjeld andre elevar, jf. 2-2 og 3-2. Tilpassa opplæring er eit overordna prinsipp som gjeld all opplæring i grunnskule og vidaregåande opplæring, og det inneber mellom anna at innanfor ramma av dei ordinære ressursar som er stilt til rådvelde noko som kan variere har alle elevar i rimeleg grad krav på merksemd frå skulen og læraren ut frå den enkelte sine behov (ordinær tilpassa opplæring). Også spesialundervisning er ein form for tilpassa opplæring, men ikkje all tilpassa opplæring er spesialundervisning. Spesialundervisning inneber at det vert sett i gang tiltak, utanom dei ordinære, som skal kompensere for utgangsføresetnader som er forskjellige, og som berre nokon har krav på. For å få spesialundervisning må det liggje føre kommunalt vedtak basert på ei sakkunnig vurdering. Eit slikt vedtak er eit enkeltvedtak etter forvaltningsloven 2. Spesialundervisning etter enkeltvedtak har eit juridisk innhald ved at det er knytt individuelle rettar, særskilte ressursar og individuell opplæringsplan til ordninga. Krav til sakshandsaming i samband med tildeling og oppfølging av spesialundervisning går fram av Opplæringslova, 5-3 og 5-4, og er utdjupa i kapittel 6 i Veileder til opplæringslova om spesialpedagogisk hjelp og spesialundervisning (Utdanningsdirektoratet) Om spesialundervisning i vidaregåande skule i Møre og Romsdal Det er som nemnt nærmare 1000 elevar per år som søkjer om spesialundervisning i vidaregåande skule i Møre og Romsdal. Av desse søkjer fleirtalet på grunnlag av karakterar, på lik linje med ordinære elevar. I skuleåret 2011/2012 var det 552 søknader innanfor denne gruppa, og 497 elevar fekk innvilga søknad og rett på spesialundervisning etter enkeltvedtak. Det er fylkeskommunen, og i siste instans, fylkestinget, som har ansvaret for at vidaregåande opplæring i Møre og Romsdal er i samsvar med lovverk og statlege føringar. Det daglege ansvaret vert ivaretatt av utdanningsavdelinga i fylkesadministrasjonen. Innanfor spesialundervisningsfeltet har utdanningsavdelinga ei rekkje oppgåver knytt til styring, koordinering, rettleiing og oppfølging av skulane og pp-tenesta. Vedtaksmynde knytt til enkeltvedtak er delegert til rektor ved den enkelte skule. 9

16 I Møre og Romsdal er det sokalla gjennomgåande pp-teneste, det vil seie at ein og same (kommunale) pp-teneste har ansvar for all rådgiving, frå barnehage til vaksenopplæring. Fylkeskommunen inngår derfor avtalar med kommunane om kjøp av tenestene. I tillegg har fylkeskommunen sjølv ansvar for å leggje premiss for tenestene, sant koordinere og kvalitetssikre arbeidet. Gjennom avtalar med kommunane vert det konkretisert kva pp-tenestene skal yte, kva skulane skal leggje til rette for og samarbeidet mellom skulane og pp-tenesta. Møre og Romsdal fylkeskommune har også utarbeidd ein rettleiar som heiter Prosedyrar for spesialpedagogisk arbeid i vidaregåande opplæring. I denne vert krava i lovverk og forskrift understreka, og det er mellom anna utarbeidd eigne malar for dei sentrale dokumenta som skal liggje til grunn for prosessen med tildeling og oppfølging av spesialundervisning. Dette gjeld til dømes mal for utforming av enkeltvedtak og individuell opplæringsplan (IOP). I intervju med spesialpedagogisk ansvarlege ved skulane, tilsette i pp-tenesta og i utdanningsavdelinga, har organisering av spesialopplæringa og strukturering av prosedyrar for innsøking til vidaregåande skule om spesialopplæring vore eit tema. På bakgrunn av desse samtalene, framstår organisering og innsøkingsprosedyrar for spesialopplæring som standardisert og strukturert. I organiseringa på skulane er spesialpedagogiske ressursteam sentrale. Her jobbar spesialpedagogisk ansvarleg, avdelingsleiarar/kontaktlærarer og den lokale pp-tenesta som dei mest sentrale deltakarane. Det vert utarbeidd årlege handlingsplanar for spesialundervisning mellom dei ulike skolane og den lokale pp-tenesta. Fylkesadministrasjonen legg føringar for desse handlingsplanane. I fleire år har det vore eit tydeleg fokus på utvikling av dokumentasjon knytt til rutinar for tilråding og oppfølging av spesialundervisning. I dei nyaste handlingsplanane har ein retta fokus meir mot systemutvikling og førebyggande arbeid. Ein viktig faktor i dette arbeidet er å styrke samarbeidet mellom skulane og pptenesta i utviklinga av det ordinære, tilpassa undervisningstilbodet og dermed førebygge behov for spesialundervisning. 2.3 Rutinar for tilråding og oppfølging av spesialundervisning Innleiing Ei av problemstillingane i denne forvaltningsrevisjonen er formulert slik: I kva grad etterlevar fylkeskommunen krava til tildeling og oppfølging av spesialundervisning, inkludert kva er årsaker og konsekvensar ved eventuell mangelfull etterleving? Metodisk er dette undersøkt gjennom besøk til fem utvalde skular med stikkprøvekontroll av om lag 30 elevmapper for elevar som mottok spesialundervisning i skuleåret 2011/2012, samt oppfølgingssamtale med spesialpedagogisk ansvarleg ved dei enkelte skulane. I tillegg har spesialpedagogisk ansvarleg ved dei same fem skulane svart på ei elektronisk spørjeundersøking med mellom anna ei rekkje spørsmål knytt til sakshandsaminga. Som grunnlag for elevmappegjennomgangen vart det utarbeidd eit skjema (sjå tabell 1 under) på grunnlag av revisjonskriteria - krava i Opplæringslova 5-3 og 5-4, samt nemnde rettleiar frå Utdanningsdirektoratet. Innhaldet i elevmappene vart kontrollert mot desse krava for tildeling og oppfølging av spesialundervisninga. I tillegg er viktige aspekt ved skulane sin praksis på området nærmare kartlagt gjennom oppfølgingssamtalar med spesialpedagogisk ansvarlege ved skulane. Dette gir grunnlag for å vurdere aspekt ved sakshandsaminga som ikkje vert konkret fanga opp gjennom skjemaet som låg til grunn for elevmappegjennomgangen. Dei mest grunnleggjande elementa i sakshandsamingsprosessen er som følgjer (oversikten under er i hovudsak henta frå Veileder til opplæringsloven om spesialpedagogisk hjelp og spesialundervisning, kapittel 6): Fase 1: Før tilmelding og utgreiing Dersom ein avdekkar at eleven ikkje får tilfredsstillande utbytte av opplæringa, skal skulen utgreie eleven sine behov Dersom skulen vurderer at det er behov for sakkunnig vurdering frå pp-tenesta, skal skulen innhente samtykke frå elev/foreldre til at slik sakkunnig vurdering vert føretatt 10

17 Fase 2: Tilmelding til PP-tenesta Skulen oversendar saka til PP-tenesta for sakkunnig vurdering Fase 3: Sakkunnig vurdering av eleven sine behov PP-tenesta gjennomførar ei sakkunnig vurdering som inkluderar utgreiing og tilråding PP-tenesta har plikt til å rådføre seg med eleven/foreldre i arbeidet med å utforme tilbod om spesialundervisning og leggje stor vekt på synspunkta deira, jf. 5-4 tredje ledd Eleven/foreldra har rett til å få kjennskap til innhaldet i den sakkunnige vurderinga Fase 4: Vedtak Skuleeiger er ansvarleg for at enkeltvedtak vert fatta. Enkeltvedtaket kan gje eleven medhald eller avslag i kravet Eleven/foreldra har rett til å uttale seg før det vert treft enkeltvedtak, og deira syn skal tilleggjast stor vekt. Retten til å uttale seg gjeld særleg ved avvik frå den sakkunnige vurderinga. Eleven/foreldra må samtykke før enkeltvedtak om å setje i gang spesialundervisning vert fatta Eventuell klage, mellom anna dersom eleven ikkje får rett til spesialundervisning eller innhaldet i enkeltvedtaket vert påklagd Fase 5: Planlegging og gjennomføring IOP vert utarbeidd dersom eleven har fått innvilga spesialundervisning Eleven/foreldra vert involvert i arbeidet med å utforme IOP, og deira syn skal tilleggjast vekt Fase 6: Evalueringsfasen Utarbeiding av halvårsrapport Halvårsrapporten vert sendt til eleven/foreldra og skuleeigar 11

18 Tabell 1 under oppsummerar stikkprøvekontrollen av elevmapper ved 5 skular: Tabell 1 Skule Tal kontrol lerte saker Tal saker der samtykke om sakkunnig vurdering frå føresette/ elev mangla Tal saker der sakkunnig vurdering mangla Tal saker der elev/føresette ikkje har fått gjere seg kjent med sakkunnig vurdering Tal saker der elev/føresette ikkje har fått uttale seg før enkeltvedtak var fatta Tal saker der enkeltvedtak mangla Tal saker med avvik mellom sakkunnig vurdering og enkeltvedtak Tal saker der avvik ikkje er grunngitt Tal saker der IOP mangla Tal saker der elev/føresett ikkje er involvert i utarbeiding av IOP Tal saker der halvårs/ årsrapport mangla Tal saker der IOP og rapport ikke er sendt til elev/føresette Hovudfunn Stikkprøvekontroll av elevmappene, som illustrert i tabell 1 over, gav følgjande hovudfunn: Krav til sakshandsaming og rutinar for tilråding og oppfølging av spesialundervisning vert i hovudsak følgt Alle grunnleggjande dokument vert utarbeidd og involvering av elev/foreldre vert i hovudsak ivaretatt Dei sakkunnige vurderingane frå PP-tenesta er grundige, og tilrådingane er i hovudsak konkrete og tydelege Individuelle opplæringsplanar (IOP) er i hovudsak grundige og systematiske med omsyn til omtale av mål, innhald og organisering Svar på spørjeskjema og oppfølgingssamtaler med spesialpedagogisk ansvarlege på skulane underbyggjer desse hovudfunna. I ein forvaltningsrevisjon vil det likevel vere eit naturleg fokus på identifisering av manglar og område med forbetringspotensial. I den vidare gjennomgangen vert denne typen funn gjennomgått. Det mest interessante funnet i denne delen av datainnsamlinga, er at det gjennomgåande er identifisert avvik mellom dei sakkunnige tilrådingane ved pptenesta og skulen sine enkeltvedtak (identifisert i 21 av 28 elevmapper, avvik ved alle skulane). Avvika som er identifiserte gjeld som regel ikkje konklusjonen om eleven har rett på spesialundervisning, men er oftare knytt til spesifisering av innhald, organisering og omfang av tilbodet. Gjennomgåande er det slik at enkeltvedtaka, i si utforming av tilbodet om spesialundervisning, er mindre konkrete og mindre individualiserte enn tilrådinga i den sakkunnige vurderinga. 12

19 Funna er bekrefta gjennom svar på spørjeskjema og oppfølgingssamtaler med skulane det er vanleg at enkeltvedtak avviker frå sakkunnig tilråding. Forklaringane til dette varierer noko frå skule til skule, men ein klar fellesnemnar er at enkeltvedtaka vert tilpassa eksisterande (ordinært) undervisningstilbod på skulen. Fleire av skulane oppgir at den ordinære opplæringssituasjonen inneber tolærarsystem og bruk av assistent i dei fleste gruppar, og at dette tilbodet vert vurdert som tilstrekkeleg. Ved ein skule får dette som utslag at enkeltvedtaka gir tilbod om langt meir spesialundervisning (fleire fag og fleire timar) enn tilrådinga i den sakkunnige vurderinga. Ved ein anna skule vert det oppgitt at dei sakkunnige tilrådingane inneber så omfattande ressursbruk at det ikkje er realistisk med enkeltvedtak i tråd med tilrådingane. At skulane fattar enkeltvedtak som avvikar frå den sakkunnige tilrådinga er ikkje i strid med regelverket. Dei sakkunnige tilrådingane er berre rettleiande, og skulane/skuleeigar skal gjere ei sjølvstendig vurdering av behovet for spesialundervisning. Regelverket er likevel slik at dersom enkeltvedtaka avvikar frå sakkunnig tilråding, skal avviket grunngjevast. Skulen må argumentere for korleis undervisningstilbodet til eleven likevel vil etterleve krava i Opplæringslova 5-1 (jf. 5-3, tredje ledd). Ingen av dei avvika mellom enkeltvedtak og sakkunnig tilråding som er identifiserte i gjennomgangen av elevmapper, er nærmare grunngitt i tråd med krava i regelverket. Det er derfor krevjande å vurdere på kva grunnlag skulen vurderar at undervisningstilbodet til eleven vil etterleve krava. Dette er det klåraste avviket frå regelverket som er identifisert i denne gjennomgangen. Med omsyn til krav om at avvik frå sakkunnig tilråding i enkeltvedtaket skal grunngjevast, viser resultata altså at praksis på dette området ikkje er i tråd med revisjonskriteria. På bakgrunn av dei grunngjevingane som er oppgitt frå skulane gjennom svar på spørjeskjema og i intervju, er det vidare grunnlag for å konkludere med at det reelle undervisningstilbodet som vert gitt til elevar med enkeltvedtak om rett til spesialundervisning i ein del tilfelle reelt sett ikkje er spesialundervisning. Eit sentralt krav i revisjonskriteria er involvering av elev/foreldre gjennom heile prosessen med tildeling og oppfølging av spesialundervisninga. I tillegg er det formulert eit generelt prinsipp om samarbeid med elev/foreldre: Tilbod om spesialundervisning skal så langt som råd er, formast i samarbeid med eleven og foreldra, og det skal leggjast stor vekt på deira syn (Opplæringslova 5-4, tredje ledd). I gjennomgangen av elevmappene er det identifisert nokre manglar med omsyn til involvering av elev/foreldre i enkelte delar av prosessen. Dette gjeld: Ved nokre skular er det ikkje praksis for å informere elev/foreldre om innhaldet i enkeltvedtaket i forkant, heller ikkje om enkeltvedtaket avvikar frå sakkunnig tilråding. Ved nokre skular er det ikkje praksis for å involvere elev/foreldre i utarbeidinga av den individuelle opplæringsplanen. Oppfølgingssamtaler etter elevmappegjennomgangen viser samtidig at det i dei fleste tilfella og på dei fleste skulane er eit tett og godt samarbeid mellom skule og elev/foreldre. Sjølv om elev/foreldre ikkje alltid får eksplisitt høve til å uttale seg før vedtak vert fatta, kjem innhaldet i enkeltvedtaket sjeldan som ei overrasking på elev/foreldre. Funna på dette området inneber at krava i Opplæringslova ikkje vert følgt fullt ut. Det er viktig at elev og foreldre vert informert om innhaldet i enkeltvedtaket i forkant dersom dette avvikar frå sakkunnig tilråding. Vidare er det viktig at elev og foreldre vert involvert i utarbeidinga av den enkelte IOP, jf. krav i Opplæringslova, 5-4, tredje ledd. Dei siste avvika frå regelverket som er identifisert i elevmappegjennomgangen, er knytt til utforminga av IOP og krav til halvårsrapport. Som vist til over, viser elevmappegjennomgangen at IOP i hovudsak er utarbeidd i tråd med krava, jf. revisjonskriteria. I ein del tilfelle er det likevel identifisert avvik mellom innhaldet i enkeltvedtaket og 13

20 innhaldet i IOP. Dette gjeld hovudsakleg avvik der skulen har utarbeidd IOP for fleire fag enn dei faga eleven har krav på spesialundervisning i, jf. enkeltvedtaket. Gjennom oppfølgingssamtalar med spesialpedagogisk ansvarleg ved ein av skulane som er undersøkt, vert det stadfesta at det har utvikla seg ein praksis for at elevar med spesialundervisning i enkelte fag får utarbeidd IOP som også gjeld for andre fag eleven har undervisning i. Dette vert gjort for å setje eit heilskapleg fokus på eleven. Krava til IOP er regulert i Opplæringslova, 5-5. Vidare heiter det i rettleiaren frå Utdanningsdirektoratet: IOP-en kan ikke inneholde nye eller andre rettigheter for eleven enn dem som kan utledes av enkeltvedtaket. IOP-en er bare en operasjonalisering av enkeltvedtaket og er et arbeidsverktøy for skolen/læreren for å sikre at det opplæringstilbudet som eleven får, er innenfor de rammene som enkeltvedtaket trekker opp. Det er ikke IOP- en, men enkeltvedtaket som avgjør hva slags særskilt tilrettelegging eleven skal ha. Det vert og spesifikt slått fast at det ikkje er tilgang til å fastsetje i IOP at eleven skal ha særskilt tilrettelegging i andre fag enn dei som er handsama i enkeltvedtaket. På bakgrunn av funna vist til over er det grunn til å konkludere med at innhaldet i IOP i ein del tilfelle ikkje er i tråd med revisjonskriteria. I ein del tilfelle er evaluering/rapporteringsdelen knytt til IOP fråverande eller openbart mangelfull. Det er store individuelle forskjellar mellom lærarane med omsyn til kva som vert lagt inn av vurderingar knytt til dei tiltaka som er sett i verk i samband med spesialundervisninga. I nokre tilfelle vert det berre vist til karakterkort for vurdering av eleven si utvikling. I opplæringslova, 5-5, heiter det mellom anna: Skolen skal kvart halvår utarbeide skriftleg oversikt over den opplæringa eleven har fått, og ei vurdering av utviklinga til eleven. I rettleiaren frå Utdanningsdirektoratet heiter det vidare om krava til evaluering: Denne fasen består i å vurdere elevens utvikling og hvordan det opplæringstilbudet som eleven får, fungerer. Er det slik at eleven nå får et forsvarlig utbytte av opplæringen, jf. 5-1 annet ledd. Grunnlaget for denne vurderingen er IOP-en. Evalueringen skal gi grunnlag for eventuelt å justere det videre arbeidet, enten det gjelder innhold, arbeidsmåter, organisering eller metoder. Gjennomgangen på dette området viser at praksis i ein del tilfelle ikkje er i tråd med regelverket. 2.4 Karakterutvikling Innleiing Underproblemstilling b) i denne forvaltningsrevisjonen er i kva grad forbetrar elevar som mottar spesialundervisning sine karakterar i skulen? For å svare på denne problemstillinga er det henta inn data på faktisk karakterutvikling frå eit utval av elevar med spesialundervisning på dei fem skulane som inngår i datagrunnlaget, i tillegg til at elevutvalet (spørjeskjema) er spurt direkte om eiga karakterutvikling. Revisjonskriteria, eller normene/standardane resultata skal målast mot, er definert som krava i Opplæringslova 5-1 om at det samla opplæringstilbodet skal gje eit forsvarleg utbytte i forhold til andre elevar og dei opplæringsmåla som er realistiske for eleven sjølv. I tillegg skal det i vurderinga av opplæringstilbodet leggjast særleg vekt på utviklingsutsiktane til eleven. Ein stor del av elevane som mottar spesialundervisning innanfor vidaregåande skule i Møre og Romsdal går yrkesfagleg studieretning. Dette skuldast både at fleirtalet av elevar i vidaregåande skule 14

21 generelt går yrkesfagleg studieretning, og at andelen elevar med spesialundervisning er høgare på yrkesfagleg studieretning enn generell studieførebuande linje. For elevar som går på yrkesfagleg studieretning er det 2 år med skule og deretter 2 år i lære i bedrift for å fullføre den yrkesfaglege opplæringa (og kvalifisere til fagbrev). Med omsyn til karakterar, er det avgjerande å oppnå karakteren bestått (2 eller betre) i alle fag etter 2 år på vidaregåande skule for å kome ut i lære. Dette er i praksis det eine, avgjerande målet elevane som mottar spesialundervisning jobbar for (jf. samtaler med spesialpedagogisk ansvarlege ved skulane som deltek i denne undersøkinga). For elevar på studieførebuande linje vil også det å oppnå full kompetanse ved å få karakteren bestått vere det viktigaste og mest grunnleggjande målet med opplæringa. På bakgrunn av vurderingane over, er det rimeleg å måle forsvarleg utbytte som følgjer: - Grad av gjennomstrømming i kva grad elevane klarar å fullføre utdanninga med bestått (karakteren 2 eller betre) i alle fag, i tråd med mål om full kompetanse. - I tillegg vil ei eventuell positiv karakterutvikling vere ein indikator på at opplæringstilbodet har effekt og dermed at elevane får eit forsvarleg utbytte av spesialundervisninga Grad av gjennomstrømming elevar som har bestått Ein oversyn over fullførtkode for elevar som mottok spesialundervisning i skuleåret 2011/2012 ved dei fem skulane som har inngått i denne undersøkinga, viser følgjande resultat: 55 % av elevane besto 22 % strøk i eitt eller fleire fag 13 % slutta undervegs 10 % vart ikkje vurdert eller hadde andre målsetjingar enn full kompetanse med karakter. Informasjon etter oppfølgingssamtalar med spesialpedagogisk ansvarlege ved skulane peiker i tillegg på at talet på elevar som fullførar skulen med full kompetanse varierer mykje mellom ulike linjer. I vurderingane frå skulane vert det peikt på at gjennomstrømminga er høgare på yrkesfag enn på studieførebuande. Vidare vert det peikt på at gjennomstrømminga er høgast innanfor dei linjene der skulane har best samarbeid med lokalt næringsliv om praksis i skuletida og føreseieleg tilgang på læreplassar. Ved nokre yrkesfaglege studieretningar vert det peikt på at gjennomstrømminga er opp mot 100 %. Generelt underbygger funna at spesialundervisninga fungerer bra for fleirtalet. Samtidig viser resultata at eit stort tal elevar som mottar spesialundervisning ikkje lukkast med å gjennomføre vidaregåande skule slik dei hadde sett seg føre. Det er grunn til å merke seg at 35 % av elevane strok i eitt eller fleire fag eller slutta undervegs. Talet på fråfall er noko høgare enn for ordinære elevar tal frå Kunnskapsdepartementet i 2012 viser at fråfallet (elevar som ikkje har fullført/bestått innan fem år) ligg på om lag 30 % Faktisk karakterutvikling På bakgrunn av karakterdata for knapt 50 elevar som mottok spesialundervisning i 2011/2012 4, har vi gjennomgått karakterutviklinga for kvart fag den enkelte elev har hatt spesialundervisning i (totalt 263 karakterar). Datamaterialet som er mottatt gir ikkje grunnlag for å differensiere resultata med utgangspunkt i omfang av mottatt spesialundervisning, slik det var ambisjonar om i forkant. Hovudbiletet er at spesialundervisninga som oftast inneber stabilitet med omsyn til karakterutvikling. I om lag 65 % av tilfella har det ikkje vore utvikling i form av endring av karakter. Tilsvarande har det vore ein positiv utvikling i 21 % av tilfella, og negativ utvikling i 14 % av tilfella. I den grad det er tale om utvikling i form av endring av karakter, er det med andre ord ein svak positiv tendens (ref figur 1). 3 Gjennomføringsbarometeret 2012:1 (Kunnskapsdepartementet) 4 Karakterdata vart mottatt frå 4 av 5 skular 15

22 Figur 1 Karakterutvikling spesialundervisning Positiv utvikling Inga endring Negativ utvikling Sum karakterar (alle fag) Tabell 2 1. klasse Halvårsvurdering Heilårsvurdering 33 elevar 2,82 2,93 2. klasse Etter 1. år Etter 2. år 13 elevar 2,66 2,74 Dersom ein legg til grunn karakterutviklinga målt som utvikling av samla karaktergjennomsnitt, ser ein naturleg nok mykje av det same biletet. Både innanfor 1. og 2. klasse viser tala ein svak positiv tendens med omsyn til utvikling (ref tabell 2). Spørsmål om karakterutvikling i spørjeskjemaet som vart sendt til elevar og foreldre viser eit noko meir positivt bilete, jf. figur 2. Gitt at dette datagrunnlaget tek utgangspunkt i svar frå eit fåtal (10 %) av elevane som undersøkinga vart sendt til, er det ikkje grunnlag for å tolke resultata som eit gyldig bilete for karakterutviklinga hos elevar som mottok spesialundervisning i Møre og Romsdal generelt. Figur Betre Inga endring Svakare Målt opp mot revisjonskriteria, gir gjennomgangen av karakterdata og karakterutvikling ikkje grunnlag for nokon klar konklusjon knytt til kva effektar spesialundervisninga gir. Det er likevel grunn til peike på at datagrunnlaget viser at fleirtalet av elevane som mottar spesialundervisning gjennomførar vidaregåande opplæring som planlagt, med full måloppnåing. I tillegg viser karakterutviklinga ein svak positiv tendens, noko som underbygger ein konklusjon om at spesialopplæringa har god effekt for fleirtalet av elevane som mottar spesialundervisning. Samtidig viser datagrunnlaget at så mange som 16

23 1 av 3 elevar sluttar eller stryk i eitt eller fleire fag. Dette kan tolkast som eit signal om at spesialundervisninga ikkje har så god effekt som ønskjeleg. Samtidig veit vi at desse utfordringane ikkje gjeld særskilt for spesialundervisning, sjølv om omfanget av fråfall er noko høgare enn fråfallet generelt (for alle elevar) i vidaregåande skule. 2.5 Opplevd utbytte/effekt Innleiing Den siste underproblemstillinga som ligg til grunn for denne forvaltningsrevisjonen av effektar av spesialundervisninga i vidaregåande skule, er formulert slik: I kva grad opplevar elevar/foreldre og skolar at elevar som mottar spesialundervisning i vidaregåande skular får realisert sitt potensial for læring og utvikling? For å få svar på problemstillinga har dei fem utvalde skulane v/spesialpedagogisk ansvarleg fått eit elektronisk spørjeskjema med ulike spørsmål knytt til korleis dei opplevar at spesialundervisninga fungerer med omsyn til utbytte for elevane. Vidare er eit enkelt spørjeskjema sendt ut til eit utval elevar som har mottatt spesialundervisning, med spørsmål knytt til korleis dei oppfattar effektane av undervisninga dei har mottatt. Endeleg er det gjennomført intervju med spesialpedagogisk ansvarlege ved dei fem skulane, tilsette ved pp-tenesta og utdanningsavdelinga i fylkesadministrasjonen. Også her har eit sentralt fokus vore korleis desse nøkkelressursane opplever effektane av spesialundervisninga. Revisjonskriteria som er lagt til grunn er også her krava i Opplæringslova ( 5-1) om krav til forsvarlig utbytte og vektlegging av eleven sine utviklingsutsiktar Spørjeundersøking skular I spørjeundersøkinga til skulane vart respondentane bedne om å vurdere grad av viktigheit av ulike innsatsfaktorar for å lukkast med spesialundervisning. Desse var: - God grunnlagsdokumentasjon (sakkunnig vurdering, IOP, etc.) - Tilstrekkeleg med undervisningspersonell till å følgje opp den enkelte elev - Høg pedagogisk kompetanse blant undervisningspersonellet - God oppfølging og medverknad frå foreldre - Tilstrekkeleg personleg motivasjon hos den enkelte elev Svara viste at alle innsatsfaktorane vart vurdert som viktige, men at kommunikasjon med elev og foreldre vart sett på som viktigast, saman med god grunnlagsdokumentasjon. Høg pedagogisk kompetanse vart sett på som minst viktig. Skulane var deretter bedne om å vurdere korleis dei vurderte situasjonen på eigen skule, med omsyn til dei same innsatsfaktorane. Svara viste at alle vurderte eigen innsats som ganske god (60 %) eller middels (40 %) på alle indikatorane. Skulane vart og bedne om å oppgje korleis ein vurderte effektane av spesialundervisning på si skule, på generelt grunnlag. Svara her viste at 4 av 5 karakteriserte effektane som ganske gode, medan ein vurderte effektane på eigen skule som ganske dårleg. Til slutt var skulane oppfordra til å utdjupe vurderingar av andre forhold som har stor betydning for effekten av spesialundervisninga. Dei viktigaste momenta som kom fram her, var: - Innsøkinga om spesialundervisning til vidaregåande skule er altfor høg er ikkje basert på reelle behov. God tilpassa undervisning vil ofte dekke dei reelle behova - Gode og tette relasjonar til elev og foreldre heilt frå starten av skuleløpet er avgjerande For nærmare omtale av punktet om spesialundervisning versus tilpassa undervisning vert det vist til kapittel