1/2003. Søkelys på arbeidsmarkedet. Integrering av flyktninger på arbeidsmarkedet. Hvilke verdier er viktige i det «nye» arbeidslivet?

Transkript

1 INSTITUTT FOR SAMFUNNSFORSKNING Søkelys på arbeidsmarkedet 1/2003 Integrering av flyktninger på arbeidsmarkedet Hvilke verdier er viktige i det «nye» arbeidslivet? Hjelper det ungdom å delta på tiltak? Utbrenthet i prosjektorganisasjoner Hva bestemmer tidligpensjonering i staten?

2 Søkelys på arbeidsmarkedet 1/2003 årgang 20 ISSN Omslag: Abalone as Trykk: GCS Hurtigtrykk Utgis med støtte fra Arbeids- og administrasjonsdepartementet, hvert halvår, av Institutt for samfunnsforskning, Munthes gate 31, postboks 3233, Elisenberg, 0208 Oslo. Redaksjon: Pål Schøne (redaktør), Guttorm Aanes (redaksjonssekretær), Erling Barth, Fredrik Engelstad, Trygve Gulbrandsen, Geir Høgsnes, Ragnhild Steen Jensen, Marianne Røed, Jon Rogstad og Hege Torp Abonnement koster kr. 200,- pr. år. Ved bestilling av mer enn 10 eksemplarer er prisen kr. 150,- pr. årsabonnement. Abonnement kan bestilles via eller Institutt for samfunnsforskning Postboks 3233 Elisenberg 0208 OSLO Telefon: Telefaks: E-post: Besøk gjerne tidsskriftets hjemmesider:

3 Innhold Redaksjonelt En tåre verdt? 1 Sysselsetting og mobilitet Anne Britt Djuve Introduksjonsordning for nyankomne innvandrere integrering eller overgrep? 3 Ragnhild Steen Jensen Fra arbeid som inntektskilde til arbeid som mening hvilke verdier er viktige i det nye arbeidslivet? 13 Ledighet Hege Torp Høy arbeidsløshet også i året som kommer 23 Hege Torp, Oddbjørn Raaum og Tao Zhang Effekter av AMO på arbeidsinntekt: Er gevinsten større enn kostnadene? 27 Randi Kjeldstad og Marit Rønsen Lav sysselsetting blant enslige forsørgere: Arbeidsvegring eller utestenging? 37 Inés Hardoy Effekter av ungdomstiltak: Er de noe å skryte av? 45 Irene Andreassen og Monica Skjøld Johansen Møtet med arbeidsmarkedsetaten 53 Lønnsutvikling Harald Dale-Olsen Topplønninger i det norske arbeidsliv: Hvordan er de relatert til prestasjon? 61 Erling Barth og Marianne Røed Utdanningsnivå og lønnsnivå i europeiske land 73 Arbeidsmiljø og avtaleverk Jørgen Svalund Organisering, autonomi og arbeidstempo 87 Lars E. Onsøyen, Mads Veiseth og Lisbeth Andersen Utbrenthet i prosjektorganisasjoner 95 Tove Midtsundstad Yrke bestemmer avgangen: En beskrivelse av tidlig pensjonering blant statsansatte 103 Anne Krogstad Tre motiver for å starte egen forretning: Nød, valg eller vedlikehold av livsform 113 Forskningstema Jon Anders Drøpping Et mer inkluderende arbeidsliv: Kontinuitet og nyorientering i arbeidslinja 119 Søkelys på Norden Kenneth Snellmann Lönesättning och flexibilitet i finländska företag 125 Forfatterveiledning 135

4

5 Forfattere i dette nummeret Lisbeth Andersen Cand.mag., prosjektleder ved Prosjekt- og teknologiledelse AS, Trondheim. Irene Andreassen Cand.polit., sosiologi. Erling Barth Dr.polit., samfunnsøkonomi, forsker ved Institutt for samfunnsforskning, Oslo og professor II ved Universitetet i Tromsø. Harald Dale-Olsen Dr.polit., samfunnsøkonomi, forsker ved Institutt for samfunnsforskning, Oslo. Anne Britt Djuve Cand.polit., samfunnsøkonomi, forskningsleder ved Forskningsstiftelsen Fafo, Oslo. Jon Anders Drøpping Cand.polit., statsvitenskap, forsker ved Forskningsstiftelsen Fafo, Oslo. Inés Hardoy Dr.polit., samfunnsøkonomi, forsker ved Institutt for samfunnsforskning, Oslo. Ragnhild Steen Jensen, Cand.philol., samfunnsgeografi, stipendiat ved Institutt for samfunnsforskning, Oslo. Monica Skjøld Johansen Cand.polit., sosiologi, stipendiat ved Handelshøyskolen BI, Sandvika. Randi Kjeldstad Cand.sociol., forsker ved Statistisk sentralbyrå, Oslo. Anne Krogstad Dr.polit., sosialantropologi, forsker ved Institutt for samfunnsforskning, Oslo. Tove Midtsundstad Cand.polit., statsvitenskap, forsker ved Forskningsstiftelsen Fafo, Oslo. Lars E. Onsøyen MSc., organisasjonspsykologi og sosialpsykologi, forsker ved SINTEF Teknologiledelse, Trondheim. Oddbjørn Raaum Dr.polit., samfunnsøkonomi, forsker ved Stiftelsen Frischsenteret for samfunnsøkonomisk forskning, Oslo. Marianne Røed Dr.polit., samfunnsøkonomi, forsker ved Institutt for samfunnsforskning, Oslo. Marit Rønsen Cand.polit., samfunnsøkonomi, forsker ved Statistisk sentralbyrå, Oslo. Jørgen Snellmann Dr.ekon., forsker ved Löntagarnas forskningsinstitut, Helsingfors. Jørgen Svalund Cand.polit., sosiologi, førstekonsulent ved Statistisk sentralbyrå, Oslo. Hege Torp Lic.philos., forskningsleder ved Institutt for samfunnsforskning, Oslo. Mads Veiseth Sivilingeniør, forsker ved SINTEF Teknologiledelse, Trondheim. Tao Zhang Cand.oecon., stipendiat ved Stiftelsen Frischsenteret for samfunnsøkonomisk forskning, Oslo.

6

7 Redaksjonelt En tåre verdt? Regjeringen har vedtatt å overføre forhandlingsansvaret for undervisningspersonalet fra staten til kommuner og fylker. Overføringen skal skje med virkning fra 1. mai Lønnsfastsettelsen for undervisningspersonale i grunnskole og videregående skole er spesiell ved at arbeidstakerne ikke har forhandlet med arbeidsgiverne sine (kommuner og fylkeskommuner), men med staten om lønn og ansettelsesvilkår. Et viktig argument fra regjeringens side for overføringen av forhandlingsansvaret er at forhandlingssystemet bør innrettes slik at det er arbeidsgiver gjennom sin arbeidsgiverorganisasjon som er forhandlingsmotpart for sine ansatte. Selv om overføring av forhandlingsansvaret har vært vurdert flere ganger, og først ble foreslått av en offentlig utredning for over 20 år siden (NOU 1982:27), skjedde den i praksis uten noen forutgående kontakt med lærerorganisasjonene. Reaksjonene lot da heller ikke vente på seg. Helga Hjetland gråt av sinne, lærerne bestemte seg for å bryte det inntektspolitiske samarbeidet, og lærere gikk i demonstrasjonstog mot forslaget fra regjeringen. Lærerorganisasjonenes motstand mot denne omleggingen dreier seg i hovedsak om to ting. For det første at overføringen av forhandlingsansvaret oppfattes som et angrep på den norske enhetsskolen. For det andre at omleggingen oppfattes som et angrep på faglige rettigheter med negative lønnsmessige konsekvenser. Konsekvenser for enhetsskolen lar vi ligge her, men vi ønsker å knytte noen kommentarer til eventuelle lønnsmessige konsekvenser. Vi er nemlig ikke overbevist om at lærerne har så mye å frykte. Lønns- og forhandlingssystemet for lærerne har historisk sett vært svært sentralisert og rigid. Omleggingen av lønnsfastsettelsen ble startet i Fra og med tariffoppgjøret 2000 ble de lokale forhandlingene flyttet fra Kirke-, undervisnings- og forskningsdepartementet (KUF) til kommuner og fylkeskommuner. Men lærerne fulgte fortsatt Hovedtariffavtalen i staten, og staten hadde fortsatt forhandlingsansvaret. De lokale forhandlingene fikk dermed et preliminært preg. Et av problemene med denne tilnærmingen er at lærerne forhandler med staten, både om de sentrale tilleggene og pottene som skal fordeles lokalt. Pottene til lokale forhandlinger blir omtrent like store i hver kommune. Dette gir begrensede muligheter til å bruke lønn som virkemiddel for å rette opp geografiske forskjeller. For at lokale lønnsforhandlinger i kommunene skal fungere, bør den lokale potten i større grad kunne variere mellom kommuner. Kommuner med rekrutteringsproblemer av lærere bør få bruke en større del av sin pott til å øke lønnsnivået for denne yrkesgruppen. Dette muliggjøres gjennom den omleggingen som nå kommer. Motstanderne av omleggingen vil kunne hevde at lønnsnivået til lærerne i for stor grad blir avhengig av den enkelte kommunes økonomi. Kommuner med god økonomi vil kunne heve lønnen til lærerne mens kommuner med dårlig økonomi ikke vil ha slike muligheter. Vi har forståelse for et slikt argument. Men det er også en utfordring for kommunene å prioritere mellom ulike arbeidstakergrupper for å møte rekrutteringsbehovet. I tillegg er det grunn til en viss optimisme etter signaler om kommunene skal bli neste års vinnere i statsbudsjettet. Vi tror i alle fall at det ikke er noen vei utenom et større innslag av desentralisering i lønnsfastsettelsen til lærerne. Et så sentralisert og rigid system for lønnsfastsettelse som lærerne har hatt i mange år har flere åpenbare svakheter. I tillegg til å motvirke nødvendig lokal variasjon Søkelys på arbeidsmarkedet 1/2003, årgang 20, 1 2. ISSN Institutt for samfunnsforskning

8 2 Søkelys på arbeidsmarkedet og muligheter til å bedrive en lønnspolitikk tilpasset lokale forhold, gir det arbeidsgiverne en potensiell monopsonimakt (enekjøper av arbeidskraft). Det kan tenkes at staten gjennom de sentrale forhandlingene har brukt denne makten til å holde lønnen lav. Lav lønn gir det offentlige billig arbeidskraft, det kan være bra for samfunnet, men det er grenser for hvor lav lønnen i offentlig sektor kan være i forhold til privat sektor før det får negative konsekvenser både for rekruttering, motivasjon og avgang. At slike mekanismer finnes fikk vi se på slutten 1990-tallet. Lærerne hadde lagt bak seg en serie med dårlige lønnsoppgjør. Når situasjon til slutt hadde blitt ille nok ble det gjort et skippertak, og lønnen for lærerne har økt markert de senere årene. Selv om de senere års lønnsheving er gode nyheter for lærerne tror vi ikke dette kommer til å fortsette. Til det er det for dyrt for det offentlige å gi så store sentrale tillegg som en regel. Heller er dette lønnsløftet et resultat av et system for lønnsfastsettelse som ikke fungerer. Man holder lønnen nede så lenge som mulig, helt til situasjonen tvinger frem en felles kriseforståelse, og skippertaksløsninger av den typen vi har sett de senere årene. Vi tror ikke et slikt lønnssystem er i lærernes interesse heller. For det første taper man sannsynligvis mer i de dårlige årene enn det man klarer å hente inn i de gode. For det andre fører det til unødvendige store problemer i rekrutteringen av lærerpersonell. Den tidligere relativt store bruken av lærere uten formell kompetanse tror vi er en indikasjon på dette. Vi tror også at en noe mer desentralisert lønnsfastsettelse kan påvirke det generelle lønnsnivået positivt. Gjennom å bruke sentrale forhandlinger har staten effektivt forhindret lokale arbeidsgivere fra å skru opp lønnen for å trekke til seg arbeidere. Desentralisering kan, gjennom økt geografisk konkurranse mellom kommuner, føre til at det generelle lønnsnivået for lærere heves, ved at det blir konkurranse om arbeidskraften. For at dette skal skje kreves det at kommunene blir tilført midler slik at det er en viss størrelse på de pottene det skal forhandles om. La oss videre understreke at dette er et partielt argument. Sett fra samfunnets side kan det godt tenkes at lønnen på denne måten skrus opp for høyt. I privat sektor vil størrelsen på de lokale lønnskravene som regel være begrenset av bedriftens lønnsomhet og konkurranseforhold. I offentlig sektor vil fraværet av konkurranse og enkle målbare kriterier for suksess potensielt gi aktørene større handlingsrom, og større handlingsrom gir større muligheter for å ta gale avgjørelser. Økt handlingsrom stiller høye krav til aktørene i de lokale forhandlingene i offentlig sektor. Dette er et argument for å sette inn virkemidler for skolering av forhandlingspartene lokalt. Vi tror at et todelt system med prosenttillegg sentralt, supplert med lokale tillegg som skal ivareta forskjeller i lokale arbeidsmarkeder, vil være det beste. Dette vil kunne bidra til nødvendig fleksibilitet, samtidig som det bidrar til nødvendig sentral styring og kontroll. Erfaringene fra 2002-oppgjøret, med prosenttillegg over et visst nivå, kan tyde på at dette blir et opplegg også i fremtiden. Ingenting kommer gratis. En potensiell ulempe sett fra lærernes side, er at et slikt desentralisert lønnsforhandlingssystem sannsynligvis vil føre til økte lønnsforskjeller mellom lærere, for eksempel avhengig av hvilken kommune man arbeider i. Dette vil kunne være problematisk for en arbeidstakergruppe som historisk har hatt sterke preferanser for en egalitær lønnspolitikk. En annen utfordring for lærerne er at de i kommunal sektor møter en annen lønnstruktur enn i staten. Det er flere lavtlønnsgrupper i kommunal sektor. Forskjellen mellom gjennomsnittlig lærerlønn og gjennomsnittlønnen totalt er større i kommunal sektor enn i statlig sektor. Lærere vil derfor ha mer å tape på at de sentrale oppgjørene i kommunal sektor skulle få en lavtlønnsprofil.

9 Sysselsetting og mobilitet Anne Britt Djuve Introduksjonsordning for nyankomne innvandrere integrering eller overgrep? Forslaget til lov om introduksjonsordning føyer seg inn i utviklingen fra welfare til workfare i en rekke vestlige velferdsstater. Krav om deltakelse i kvalifiseringstiltak som motytelse for økonomisk støtte begrunnes blant annet utfra ønsket om å unngå klientifiserende prosesser. Samtidig møter bruk av økonomiske sanksjoner motbør, ikke minst fra hjelpeapparatet selv, både på bakgrunn av etiske betenkeligheter og ut fra pedagogiske hensyn. Forsøksvirksomhet med alternativ inntektssikring for flyktninger gir betinget støtte til bruk av økonomiske sanksjoner, samtidig som de etiske betenkelighetene tones ned av flyktningene selv. De største utfordringene for ordningen er knyttet til å sikre en akseptabel kvalitet på tilbudet, samtidig som kvaliteten er av avgjørende betydning for de etiske aspektene. I desember 2002 fremmet regjeringen et lovforslag med tittelen Lov om introduksjonsordning for nyankomne innvandrere. Lovforslaget representerer på flere måter et brudd med den tidligere integreringspolitikken. Den nye loven vil dersom den blir vedtatt medføre en klart sterkere statlig inngripen i den kommunale integreringsinnsatsen, ved at kommunene nå pålegges å anvende et sett med spesifiserte virkemidler. Utformingen av integreringsarbeidet har fram til nå vært opp til den enkelte kommune, med store kommunale variasjoner som konsekvens. Det er imidlertid ikke forholdet stat-kommune som er tema for denne artikkelen, men endringen i virkemiddelbruk i integreringsarbeidet, og disses konsekvenser for nyankomne innvandrere. Det sentrale spørsmålet er om endringen i virkemiddelbruk kan forventes å ha en positiv effekt på nyankomnes integrering i arbeidsmarkedet. Samtidig er det av spesielt stor betydning å vurdere de etiske sidene ved virkemidler som skal anvendes overfor en gruppe som er i en så utsatt posisjon som det flyktninger er. Bakgrunn Formålet med loven er å styrke nyankomne innvandreres mulighet for deltakelse i yrkesog samfunnslivet, og deres økonomiske selvstendighet (Ot.prp 28, , 1). Loven pålegger alle kommuner å tilby et heldags introduksjonsprogram for flyktninger som har vært bosatt i en norsk kommune i mindre enn to år. 1 Alle flyktninger som har vært bosatt i mindre enn to år, og som har behov for grunnleggende kvalifisering, har rett og plikt til å delta i ordningen. En viktig endring fra tidligere er at inntektssikringen for deltakerne skal skje i form av introduksjonsstønad. Rett til stønad er betinget av deltakelse i ordningen, og de som avviser deltakelse i ordningen kan ikke påregne (full) støtte etter sosialtjenesteloven. Innholdet i programmene skal være individuelt tilpasset, og skal minst inneholde norskopplæ- Søkelys på arbeidsmarkedet 1/2003, årgang 20, ISSN Institutt for samfunnsforskning

10 4 ring, samfunnskunnskap og tiltak som forbereder til videre opplæring eller tilknytning til yrkeslivet. (Ot.prp 28, ibid). Utover dette er utformingen av innholdet i programmene opp til den enkelte kommune. Ønsket om en omlegging av integreringsinnsatsen må ses på bakgrunn av at det i løpet av første halvdel av nittitallet ble produsert en stadig økende dokumentasjon av innvandreres og flyktningers svake integrering i det norske arbeidslivet (Djuve og Hagen 1995, Rogstad 1995, Sivertsen 1995), med omfattende og vedvarende sosialhjelpsavhengighet som konsekvens (Hagen 1997). Selv om sosialhjelpsutbetalingene var sjenerøse nok til å sikre en noenlunde akseptabel levestandard, har selvsagt langvarig fravær fra yrkeslivet, manglende norskferdigheter og isolasjon fra det norske samfunnet betydelig negative konsekvenser for livskvaliteten til flyktningene. Situasjonen var også ødeleggende for flyktningenes omdømme i den norske befolkningen, i tillegg til det åpenbare samfunnsøkonomiske tapet. Den svake måloppnåelsen i integreringsarbeidet skjedde dessuten på tross av en nokså sjenerøs bruk av offentlige midler, noe som selvsagt ga grunn til å vurdere virkemiddelbruken. Den kritikken som vokste fram mot den norske integreringsinnsatsen kan oppsummeres i to hovedargumenter: For det første ble det hevdet at det norske sosialhjelpssystemet virket klientifiserende, altså at hjelpen i seg selv bidro til å undergrave flyktningenes evne til å bli selvforsørget (Wikan 1995). For det andre ble det stilt spørsmålstegn ved om kvaliteten, kontinuiteten og intensiteten i programmene var god nok (Djuve og Hagen 1995, Djuve og Pettersen 1997). Wikans årsaksanalyse av integreringsproblemene i Norge måtte tåle hard kritikk fra andre samfunnsforskere (se f.eks Berg 1996, Brochman og Rogstad 1996). Likevel har Wikans argumenter i ettertid fått betydelig gehør, ikke minst i politiske kretser, godt hjulpet av at kritikken sammenfalt i tid med en endring i det politiske landskapet i en rekke vestlige velferdsstater. Bekymringen for at sosialhjelp, spesielt når den anvendes over lang Søkelys på arbeidsmarkedet tid, kan føre til avhengighet snarere enn selvhjulpenhet førte i disse landene til en vridning av sosialpolitikken fra velferd til workfare i løpet av åtti- og nittitallet. 2 En teoretisk forankring for loven Selv om Wikan kanskje ikke hadde særlig omfattende empirisk grunnlag for sin kritikk av det norske hjelpeapparatet, var argumentene ikke hentet rett ut av lufta. Det finnes en rekke ulike teorier som tar sikte på å forklare hvorfor noen grupper blir hengende igjen i sosialhjelp over svært lang tid. I teori om klientifiseringsprosesser står det Bane og Elwood (1994) omtaler som forventningsmodellen sentralt: Modellen vektlegger at det som styrer individets handlinger er forventningen om et ønsket utfall. Hvis utfallet ikke blir som forventet kan motivasjonen svikte. Opplevelsen av manglende kontroll og innflytelse over egen livssituasjon fører gjerne over tid til handlingslammelse: Dersom individet over lengre tid opplever at forsøk på å styre utfall i ønsket retning ikke fører fram, lærer vedkommende at det ikke har noen hensikt å forsøke (lært hjelpeløshet, Seligman 1975), og tilbøyeligheten til å bli avhengig av hjelpeapparatet øker. Av dette følger at for å unngå klientifisering er det for det første viktig å unngå langvarig sosialhjelpsbruk, og for det andre å støtte opp om individenes opplevelse av innflytelse på egen livssituasjon. I vårt sosialpolitiske system vil det å unngå sosialhjelpsbruk forutsette at man finner alternative inntektskilder for dem det gjelder. En introduksjonsordning for nyankomne innvandrere er utformet for å være et slikt alternativ. For at ordningen skal avhjelpe klientifiseringproblemene må den imidlertid styrke deltakernes opplevelse av innflytelse på egen situasjon, hvis ikke blir ordningen å regne for en videreføring av sosialhjelpen, kun med en navneendring. Mead (1997) mener på denne bakgrunn at kvalifiseringsprogrammer som innebærer krav og obligatorisk deltakelse kan forventes å motvirke avhengighet. I det norske arbeidsmarkedet er det å unngå sosialhjelpsavhengighet likevel ikke tilstrekkelig for å få flyktninger over i ordinært arbeid. Kravene

11 Introduksjonsordning for nyankomne innvandrere 5 om norskferdigheter og andre kvalifikasjoner er høye i store deler av det norske arbeidsmarkedet. I tillegg til å motvirke klientifisering bør introduksjonsprogrammene derfor virke reelt kvalifiserende. Deltakerne må både ønske og evne å gå over i ordinært arbeid eller utdanning. Tilføring av relevante kvalifikasjoner vil bidra til å øke flyktningenes handlingsrom i det norske arbeidsmarkedet. I valget mellom de ulike handlingsalternativene vil deltakernes kunnskap om og vurdering av de ulike valgmulighetene være styrende for utfallet. Det er rimelig å forvente at lønnsnivå relativt til sosialhjelp samt øvrige kjennetegn ved de jobbene som (eventuelt) er mulig å få, vil være av stor betydning. Også preferanser knyttet til arbeid versus fritid, yrkesaktivitet versus hjemmearbeid og syn på det å være avhengig av sosialhjelp vil påvirke valget. Samtidig er størrelsen på handlingsrommet, i dette tilfellet utvalget av jobber det er mulig å få for den enkelte innvandrer, av stor betydning for hvor mange som går over i arbeid. Dette vil påvirkes både av etterspørselen i arbeidsmarkedet, kompetansenivået til innvandrerne og omfanget av diskriminerende praksis blant arbeidsgivere. Det er dermed grunn til å forvente at overgang til ordinært arbeid vil lettes av at det finnes økonomiske insentiver for yrkesdeltakelse, arbeidsrettet kompetanseutvikling for de nyankomne innvandrerne og tiltak rettet mot å redusere diskriminering i arbeidslivet. Vil lovforslaget føre til raskere integrering i arbeidslivet? Lovforslaget inneholder endringer som åpenbart er i tråd med de teoretiske implikasjonene for utforming av gode introduksjonsprogrammer som er nevnt ovenfor: Det er grunn til å tro at innføring av introduksjonsstønaden vil innebære at det vil få merkbare økonomiske konsekvenser for dem som velger å ikke delta, handlingsplaner som utformes i samarbeid mellom deltaker og prosjekt gir mulighet for å påvirke egen livssituasjon, og individuelt tilrettelagt heldagstilbud kan forventes å bidra til god og relevant kvalifisering. Dette tilsier en klar forbedring fra en situasjon der svært mange av de nyankomne flyktningene var passive sosialhjelpsmottakere. Rommet for variasjon i hvordan virkemidlene implementeres er likevel stort. Stor variasjon i innhold og kvalitet var et sentralt funn i en evaluering av 16 prøveprosjekter med alternativ inntektssikring for flyktninger (Djuve m.fl 2001). 3 Prosjektene ble gjennomført i perioden , og skulle prøve ut et gitt sett med virkemidler, herunder de som nå inngår i forslaget om introduksjonsordning. Evalueringen av prosjektene er derfor av stor relevans i vurderingen av lovforslaget. Utvikling av metoder som kan bedre arbeidsmarkedsintegreringen av flyktninger var en sentral målsetting for prøveprosjektene. Dette er også en viktig intensjon bak forslaget til lov om ny introduksjonsordning. Jeg vil i det følgende knytte funn fra evalueringen opp mot tre trinn som må fungere for at introduksjonsordningen skal bedre flyktningers integrering i arbeidslivet: 1. Innslusing i programmet: Nyankomne flyktninger må velge å delta. 2. Innholdet i programmet: Det må a) være utformet slik at det er et reelt alternativ til sosialhjelp og altså ikke har de samme klientifiserende effektene, og b) det må tilføre deltakerne relevante kvalifikasjoner for det norske arbeidsmarkedet. 3. Utslusing til ordinært arbeid: Deltakerne må ønske overgang til ordinært arbeid, og arbeidslivet må være åpent for arbeidskraft med ikke-vestlig bakgrunn. Ad 1) Framstår deltakelse i programmene som attraktivt? Etableringen av en introduksjonsstønad som knyttes opp mot deltakelse i introduksjonsprogram, og som vil gjøre tilgang til sosialhjelp svært vanskelig, må forventes å virke som et sterkt økonomisk insentiv for deltakere uten andre inntektskilder det vil si det store flertall av nyankomne flyktninger. Fafos evaluering gir støtte til at det eksisterer en slik insentiveffekt, men det framkom samtidig både at behovet for slike insentiver er begrenset, og at også andre forhold og

12 6 da særlig kvaliteten på kvalifiseringstilbudet er av stor betydning for deltakernes motivasjon. Gjennom de kvalitative intervjuene med prosjektlederne fikk vi klart inntrykk av at koblingen mellom økonomisk støtte og deltakelse i kvalifiseringstiltak ble opplevd som positivt av prosjektledere: Ordningen gjorde det lettere å motivere deltakere for å gå i gang med kvalifiseringsvirksomhet. Spesielt ble det framhevet at ordningen gjorde det lettere å rekruttere gifte kvinner. Siden ytelsen er individuell, i motsetning til sosialhjelpen som er beregnet ut fra husholdningsstørrelse, skapes det et betydelig økonomisk insentiv for at begge ektefeller skal delta i kvalifisering. Mange understreket likevel at flertallet av flyktningene i utgangspunktet var godt motivert for deltakelse, og at ønsket om å lære norsk og bli selvforsørget var sterkt hos mange. Formidling av et godt kvalifiseringstilbud var dermed som regel nok. Trusler om sanksjoner var kun unntaksvis aktuelt. Flere av prosjektlederne pekte likevel på at det var viktig å få med også de flyktningene som var lite motiverte, både av hensyn til dem selv og av hensyn til likebehandlingsprinsippet: det kan virke demotiverende på deltakerne dersom andre mottar like mye økonomisk støtte uten å gjøre noen innsats. Ordningen ble også i all hovedsak positivt mottatt av deltakerne. Mange rapporterte at de opplevde mottak av sosialhjelp som et tegn på nederlag, og var svært glade for å få et alternativ. Et stort flertall av deltakerne selv (75 prosent) svarte også at de mente ordningen med sanksjoner ved ugyldig fravær var rettferdig. De deltakerne som er kritiske til sanksjoneringen innvender gjerne at kvaliteten på kvalifiseringstilbudet har vært så dårlig at sanksjonering ikke kan forsvares, at reglene er urettferdige med hensyn til trekkets størrelse eller hva som regnes som gyldig fraværsgrunn, eller de reagerer på manglende likebehandling med andre flyktninger. Ad 2a) Beholder/gjenvinner deltakerne kontrollen over eget liv? Introduksjonsstønaden vil slik den er beskrevet i lovforslaget i seg selv medføre en form Søkelys på arbeidsmarkedet for innflytelse på egen livssituasjon: Stønaden er knyttet til deltakelse i programmet, og udokumentert fravær medfører lavere ytelser. For å oppnå full utbetaling må deltakerne møte opp på alle aktiviteter som inngår i vedkommendes kvalifiseringsløp, normalt 37,5 timer i uka. Dette er likevel en nokså spesiell form for innflytelse, og det er vesentlig mer interessant om introduksjonsordningen vil gi rom for at deltakerne kan påvirke innholdet i kvalifiseringstilbudet. Lovforslaget inneholder kun én bestemmelse som omhandler brukermedvirkning, nemlig bestemmelsen om at de individuelle kvalifiseringsplanene skal utformes av deltaker og program i fellesskap. Planene skal dessuten følges opp jevnlig. Implementeringen av bestemmelsen om at planene skal utarbeides i fellesskap blir dermed svært bestemmende for den faktiske brukermedvirkningen. I evalueringen av de 16 prøveprosjektene framkom det at arbeidet med kvalifiseringsplaner er en akilleshel i integreringsarbeidet. Planene varierer sterkt i omfang og innhold, og en del av de dokumentene som av prosjektansatte omtales som kvalifiseringsplaner har svært få kjennetegn som minner om en plan. Problemene knyttet til brukermedvirkning illustreres av at mens alle prosjektledere rapporterer at det er utarbeidet kvalifiseringsplaner for samtlige deltakere, er det kun halvparten av deltakerne selv som er klar over at det eksisterer en slik plan. Intensjonene bak individuelle kvalifiseringsplaner er å bidra til at den enkelte deltaker får individuelt tilrettelagt og målrettet kvalifisering, å være et verktøy for brukermedvirkning, og at de skal virke forpliktende på både deltaker og kommune. Innføring av et dokument som heter kvalifiseringsplan er likevel åpenbart ikke tilstrekkelig. Samtidig er det slett ikke sikkert at lovbestemmelser er den riktige veien å gå for å lette dette arbeidet. Den praktiske bruken av kvalifiseringsplaner vil være en viktig del av kompetansen til ansatte i introduksjonsprogram, og det er vel tvilsomt om det er mulig (eller hensiktsmessig) å detaljstyre bruken av kvalifiseringsplaner i lovs form. Dette illustrerer

13 Introduksjonsordning for nyankomne innvandrere 7 igjen behovet for kvalitetssikring av integreringsarbeidet. Kvaliteten på tilbudet er av stor betydning også for deltakernes opplevelse av innflytelse på egen livssituasjon. Dersom deltakerne opplever at de tvinges til deltakelse i meningsløse aktiviteter er det mer sannsynlig at de vil oppleve avmakt enn medbestemmelse. Ad 2b) Økes handlingsrommet i arbeidsmarkedet? Dette spørsmålet er selvsagt også nært knyttet til kvaliteten på tilbudet. I lovforslaget stilles det få krav til innholdet i introduksjonsprogrammene. De kravene som stilles er at programmene skal organiseres som heldagsprogrammer og minst inneholde norsk med samfunnskunnskap (Kravet om at det skal foreligge en plan for kvalifiseringen er også relevant i forhold til kvaliteten på tilbudet, men kravet er i seg selv ikke styrende for innholdet i tilbudet). Fafos evaluering viste at antall timer kvalifisering per uke ikke hadde innvirkning på resultatene, verken målt ved overgang til arbeid eller bedrede norskferdigheter. Samtidig fant vi at kravene til kvalitet og relevans til tilbudene som inngikk i den enkeltes kvalifiseringsopplegg varierte sterkt fra prosjekt til prosjekt. En mulig forklaring på at et intensivt kvalifiseringsprogram ikke fører til høyere yrkesdeltakelse kan derfor være at kvaliteten på tilbudet synker med antall timer kvalifisering i uka fordi det selvsagt er lettere å gi heldagstilbud når kravet til kvalitet og relevans senkes. I forslaget til lov om introduksjonsordning er spørsmålet om kvalitetssikring ikke behandlet. Kvalitetssikringen av tilbudet er dermed opp til tjenesteprodusentene selv, noe som selvsagt er uheldig i de tilfellene kvaliteten er dårlig. Loven fastsetter at fylkesmannen skal være klageinstans. Det kan klages på tildeling av program og stønad og på vesentlig endring av innholdet i handlingsplanen. I hvilken grad fylkesmannen i praksis vil kunne vurdere og behandle klager på kvaliteten på innholdet i kvalifiseringstilbudet er imidlertid noe usikkert. Dette betyr selvsagt ikke at kvaliteten på kvalifiseringsarbeidet jevnt over er dårlig. Det betyr imidlertid at den kan være dårlig, og at det er svært uklart hvordan dårlig kvalitet skal påvises og avhjelpes. Lovforslaget i seg selv bidrar lite til å sikre kvaliteten på tilbudet. Ad 3) Er overgang til arbeid attraktivt og mulig? Nivået på introduksjonsstønaden er såpass lavt at det er lite trolig at denne vil virke demotiverende i forhold til overgang til ordinært arbeid. På den annen side vil mange barnefamilier ha krav på supplerende sosialhjelp, og dermed komme opp i et samlet stønadsnivå som overstiger det familien vil kunne hente ut av arbeidsmarkedet. Disse familiene vil ikke ha (kortsiktige) økonomiske insentiver for overgang til arbeid. Etter at de to årene med introduksjonsprogram er over vil dessuten alle flyktningene ha samme rettigheter til sosialhjelp som resten av befolkningen har. Samtidig er som sagt motivasjonen for å bli selvhjulpen svært høy blant mange flyktninger. Markedslønninger som ligger under sosialhjelpsnormen virker derfor ikke alltid avskrekkende nok til å hindre yrkesaktivitet (Djuve og Hagen 1995). I tråd med det ovenstående er det dessuten grunn til å tro at deltakerne på introduksjonsprogram vil ha vært utsatt for mindre klientifiserende prosesser enn tidligere ankomne flyktninger. Til syvende og sist er flyktningenes integrering i arbeidslivet avhengig av at arbeidslivet er villig til å slippe dem til. Omfanget av diskriminering av ikke-vestlige innvandrere i det norske arbeidsmarkedet er vanskelig å tallfeste, men det er liten tvil om at diskriminering forekommer. Det er rimelig å se omfanget av diskriminering i sammenheng med den risiko arbeidsgivere opplever ved å ansette personer hvis bakgrunn og utdanning de har liten kunnskap om (Djuve 1999, Rogstad 2000). Bruk av arbeidspraksis kan forventes å motvirke slik diskriminering, fordi arbeidsgivere gjennom ordningen nokså risikofritt kan skaffe seg større kunnskap om og erfaringer med innvandrere som an-

14 8 satte. Bruk av arbeidspraksis er riktignok ikke en obligatorisk del av den foreslåtte introduksjonsordningen, men vil være aktuell for et stort antall deltakere. Samtidig strever mange kommuner med å finne mange nok og relevante nok praksisplasser for sine deltakere. Lovforslaget inneholder ikke virkemidler som kan motivere næringslivet til å involvere seg sterkere i kvalifiseringsarbeidet. Det er grunn til å tro at introduksjonsordningen vil møte på de største utfordringene på det som her er kalt trinn to og tre. Med såpass sterke økonomiske insentiver som det legges opp til er det grunn til å tro at rekrutteringen av deltakere vil bli relativt problemfri. Det er betydelig større usikkerhet knyttet til hvordan brukermedvirkning, sikring av kvalitet på innholdet i programmet og innhenting av mange nok og gode nok praksisplasser skal løses. Inneholder loven de effektive virkemidlene? Så langt har jeg kun kommentert de virkemidlene som er omtalt i lovforslaget. Forsøkene med alternativ inntektssikring omfattet imidlertid en del flere virkemidler, og i forhold til overgang til ordinært arbeid er det grunn til å peke på tre viktige funn fra evalueringen: 1. Arbeidspraksis (målt ved om deltakerne har hatt minst 80 timers arbeidspraksis) øker sannsynligheten for overgang til ordinært arbeid. 2. Tett personlig oppfølging av deltakerne øker sannsynligheten for overgang til ordinært arbeid. Tett oppfølging er målt ved om prosjektene har hatt rutiner for personlig varsling av den enkelte deltaker før trekk i stønad er iverksatt. I samtalene skulle årsaken til det illegitime fraværet, mulige løsninger på problemet og informasjon om mulige økonomiske sanksjoner være tema. 3. Ansvar for egen økonomi, målt ved at deltakerne betaler regningene sine selv (framfor at sosialkontor/flyktningkontor gjør dette direkte) øker sannsynligheten for overgang til ordinært arbeid. Søkelys på arbeidsmarkedet Funnene framkom gjennom multivariat analyse (logistisk regresjon), og det er kontrollert for effekten av kjønn, alder, utdanning, omsorgssituasjon (barn under 11 år), norskferdigheter ved kursstart, tid i programmet, etnisk bakgrunn (for de to største nasjonalitetsgruppene) og arbeidsledighet i kommunen. Det kan være mange årsaker til at arbeidspraksis har positiv effekt på integrering i arbeidslivet. Arbeidspraksis kan virke kompetanseutviklende både når det gjelder språkferdigheter og annen kompetanse. Når vi finner positiv effekt av selv svært kortvarig arbeidspraksis (80 timer), er det likevel nærliggende å anta at det er nettverksbygging og reduksjon av opplevd usikkerhet hos arbeidsgiverne som er den viktigste mekanismen. (Det er liten grunn til å tro at 80 timer er tilstrekkelig til noen særlig omfattende kompetanseheving). Det kan også tenkes at det er en viss grad av seleksjon som ligger bak dette funnet, gjennom at de mest motiverte og best kvalifiserte har større sannsynlighet for å komme ut i arbeidspraksis enn andre. Å la deltakerne beholde ansvaret for å styre sin privatøkonomi, ved for eksempel å betale sine egne regninger, omtales gjerne som et ansvarliggjørende tiltak. Denne begrepsbruken kan helt klart diskuteres: Først fratar man flyktningene det økonomiske ansvaret, deretter kaller man det et ansvarliggjørende tiltak når de får det tilbake. Norske sosialkontor har gjerne hatt som praksis å styre klientenes økonomi på denne måten, noe som må ses i sammenheng med et stort antall klienter med rus- og psykiatriproblematikk. Flyktningene har imidlertid hatt ansvar for sin personlige økonomi helt fram til de kom til Norge, og det er ingen grunn til å tro at de ikke skulle klare det her. Det viser seg da også at de prosjektene som lar flyktningene beholde dette ansvaret har bedre resultater med arbeidsmarkedsintegreringen enn de øvrige prosjektene. Det er viktig å påpeke at dette er målt på prosjektnivå, det er altså ikke slik at det kun er de mest ressurssterke flyktningene som har fått dette ansvaret.

15 Introduksjonsordning for nyankomne innvandrere 9 Tett oppfølging av deltakerne må forventes å bidra til at eventuelle problemer løses fortløpende, det gir mulighet for fleksibilitet og tilpasning av kvalifiseringstilbudet etter hvert, og bygging av personlige relasjoner mellom deltaker og ansatt kan virke motiverende i seg selv. Når tett oppfølging måles ved om det gjennomføres forhåndsvarsling av sanksjonering, kan funnet også tolkes som en effekt av at sanksjonene gjøres tydelige og troverdige. Bruk av økonomiske sanksjoner uten tett oppfølging gir forøvrig ikke signifikant høyere yrkesdeltakelse. Vi tror likevel det er lite sannsynlig at det er tydeliggjøring av sanksjonene alene som fører til høyere yrkesdeltakelse. Det er lite trolig at sanksjonene er så dårlig kommunisert til deltakerne at forhåndsvarsling er nødvendig for å få effekt. Den nye introduksjonsloven vil ikke pålegge de kommunale introduksjonsprogrammene å bruke noen av disse virkemidlene. Det er dermed opp til den enkelte kommune om de vil ta virkemidlene i bruk. Dersom det medfører at effektive virkemidler ikke blir brukt, er dette selvsagt bekymringsfullt. På den annen side er det ikke sikkert at en detaljstyring av innholdet i programmene i lovs form er verken praktisk gjennomførbar eller hensiktsmessig. Flere av høringsinstansene som uttalte seg om lovutkastet etterlyste en klarere spesifisering av innholdet i programmene. Disse innvendingene ble ikke tatt til følge, og i Ot.prp nr 28 begrunnes dette med at detaljregulering kan komme i konflikt med ønsket om at introduksjonsløpene skal tilpasses til den enkeltes bakgrunn og behov. Er sanksjoner etisk forsvarlig? Målgruppen for introduksjonsprogrammene består for en stor del av mennesker som har blitt krenket og fratatt kontrollen over sitt eget liv. De er i en særdeles sårbar posisjon, både psykologisk, økonomisk og juridisk. Mange er bosatt i en kommune de ikke selv har valgt, og har små muligheter til å velge hvor de vil følge introduksjonsprogram (Djuve og Kavli 2000). Dette gjør det spesielt viktig å vurdere de etiske sidene ved kvalifiseringsarbeidet. Relasjonen mellom nyankomne flyktninger og norske myndigheter er åpenbart preget av en sterk maktasymmetri. Bruk av maktmidler, som for eksempel økonomiske sanksjoner, må derfor vurderes nøye. Samtidig er det viktig å ha med i vurderingen at introduksjonsprogrammene er utformet blant annet for å jevne ut en annen asymmetri, nemlig den ressursasymmetri som kjennetegner forholdet mellom levekårene til flyktningene og majoritetsbefolkningen. Deltakelse i introduksjonsprogram skal forhåpentligvis tilføre deltakerne ressurser og forebygge helseskader som følger med langvarig passivisering. De eventuelle etiske problemene knyttet til å anvende virkemidlene i en introduksjonsordning må derfor holdes opp mot de etiske problemene knyttet til å ikke anvende dem. Negative økonomiske sanksjoner oppleves gjerne som mer etisk problematiske enn positive sanksjoner: det er verre å bli straffet enn å ikke bli belønnet. I hvilken grad introduksjonsstøtten skal karakteriseres som positive eller negative sanksjoner er imidlertid langt på vei et definisjonsspørsmål, og opplevelsen av om den er det ene eller det andre kan også være kulturelt betinget. I evalueringen av forsøksprosjektene omtalte prosjektlederne unisont ordningen som et belønningssystem: deltakerne ble honorert for oppmøte. Deltakerne opplevde det imidlertid gjennomgående som negative sanksjoner: de ble trukket i lønn for ulegitimert fravær. Opplevelsen ble helt sikkert også farget av at det forelå andre alternativer: deltakerne fant fort ut at andre flyktninger mottok sosialhjelp uten at det ble stilt krav om deltakelse i kvalifisering. Vurderingen av de etiske sidene ved virkemiddelbruken avhenger dermed i stor grad av to forhold: for det første stilles det krav til likebehandling, og for det andre til kvaliteten til tilbudet. Å tvinge folk til å delta i tiltak som ikke virker bidrar ikke til integrering, og fører snarere til avmaktsfølelse enn til opplevelse av kontroll over egen situasjon.

16 10 Avslutning Det kommunale tilbudet til nyankomne flyktninger har vært kjennetegnet av store variasjoner i innhold og kvalitet. Måloppnåelsen i integreringspolitikken har vært lav relativt til ressursinnsatsen, og mistanken om at flyktningene ble utsatt for klientifiserende prosesser sterk. Dersom lovforslaget blir vedtatt, er det grunn til å forvente at de velferdsstatlige tilbudene til nyankomne flyktninger vil endre seg i en retning som fører til mindre klientifiseringsproblemer: krav om deltakelse i kvalifisering, heldagstilbud og en intensjon om brukermedvirkning i utformingen av programmene antas å motvirke klientifisering. Det er likevel grunn til å forvente betydelige problemer knyttet til implementering av virkemidlene, spesielt når det gjelder brukermedvirkning og sikring av kvaliteten på tilbudet. En del norske kommuner har allerede i flere år anvendt mange av de metodene og virkemidlene som ble testet ut i prøveprosjektene med alternativ inntektssikring. Mange har imidlertid opplevd manglende lovhjemling av en alternativ inntektssikringsordning som et hinder i arbeidet. Den nye loven vil gi en slik mulighet. Det betyr selvsagt ikke at alle kommuner vil være fornøyd med måten introduksjonsstønaden er utformet på. Selve introduksjonsstønaden er utformet slik at den ikke gir rom for kommunale variasjoner. Lovforslaget er likevel lite detaljert med hensyn på hvilke virkemidler som skal inngå i introduksjonsprogrammene, og gir ingen retningslinjer for kvalitetssikring av tilbudet. Det er dermed grunn til å forvente at den interkommunale variasjonen i innhold og kvalitet på tilbudet fortsatt vil være betydelig. Kvaliteten på tilbudet er av avgjørende betydning for at flyktningene skal komme over i ordinært arbeid og utdanning. I verste fall kan lovforslaget medføre at det innføres introduksjonsprogrammer som oppnår stor deltakelse, som følge av de økonomiske sanksjonene, men som ikke evner å tilføre deltakerne reelle kvalifikasjoner for det norske arbeidslivet. I så fall vil sanksjonsbruken også være svært vanskelig å forsvare etisk. Søkelys på arbeidsmarkedet Lovforslagets utforming kan gi mistanke om at det er fundert på en noe overdreven tro på effekten av økonomiske sanksjoner. Det er et sentralt funn fra evalueringen av forsøk med alternativ inntektssikring at bruk av økonomiske sanksjoner alene ikke har signifikant effekt på yrkesdeltakelse. Det er kun i kombinasjon med tett oppfølging virkemiddelet ser ut til å ha effekt. En nærliggende fortolkning er at økonomiske sanksjoner kan gjøre det lettere å rekruttere deltakere slik en del prosjektledere hevdet men at sanksjoner alene ikke er tilstrekkelig for å få til integrering i arbeidslivet. Noter 1. Med flyktninger menes her overføringsflyktninger via FN-systemet, tidligere asylsøkere som har fått innvilget asyl eller opphold på humanitært grunnlag, samt familiegjenforente med disse gruppene. 2. Med workfare menes her programmer der deltakelse i arbeidspraksis eller kvalifiseringstiltak gjøres til vilkår for utbetaling av økonomisk støtte. Betegnelsen er importert fra USA, der slike programmer har vært anvendt siden begynnelsen av 1980-tallet (Walker 1991). 3. Stortinget vedtok i 1997 å iverksette prøveprosjekter med såkalt alternativ inntektssikring for flyktninger i 16 kommuner. Prøveprosjektene skulle teste ut et gitt sett med virkemidler. Utover den alternative inntektssikringen (til sosialhjelp) skulle de organiseres som heldagsprogrammer, de skulle ved hjelp av grundig kartlegging skreddersys den enkelte deltakers behov, og arbeidspraksis (eller språkpraksis) skulle anvendes parallelt med norskopplæring. Deltakelse i programmet var ikke obligatorisk i tradisjonell forstand, men ble gjort til vilkår for full økonomisk støtte. Prosjektene ble evaluert av Fafo i 2001 (Djuve m.fl. 2001), og det er denne evalueringen som ligger til grunn for det følgende. Datagrunnlaget for evalueringen er tredelt: 1) prosjektledernes rapportering av bakgrunnsinformasjon og innhold i individuelt kvalifiseringsprogram fra måned til måned for 306 deltakere. Rapporteringen ble gjort ved hjelp av et felles dokumentasjonsverktøy, og pågikk over en periode på to år. 2) 150 personlige intervjuer med deltakere. 3) personlige intervjuer med ansatte i hvert av prøveprosjektene og deres samarbeidende etater. Evalueringen omfatter ikke noen kontrollgruppe, delta-

17 Introduksjonsordning for nyankomne innvandrere 11 kernes resultater sammenholdes kun med øvrige deltakere. Litteratur Bane, M., og D. Elwood (1994), Welfare realities: From rhetoric to reform. Harvard University Press. Berg, B. (1996), Det kommunale flyktningearbeidet- i spenningsfeltet mellom politikk og forvaltning. Tidsskrift for Samfunnsforskning, 37: Brochmann, G., og J. Rogstad (1996), Integrasjon, underklasse og marginalisering. Tidsskrift for Samfunnsforskning, 37: Djuve, A. B. (1999), Etniske minoriteter og de nordiske velferdsstatene. Rapport 304/1999. Oslo: Forskningsstiftelsen Fafo. Djuve A. B., og H. Kavli (2000), Med styring over eget liv. Levekår og flytteaktivitet blant flyktninger i lys av myndighetenes bosettingsarbeid. Rapport 344/2000. Oslo: Forskningsstiftelsen Fafo. Djuve, A. B. og H. Pettersen (1997), Virker tvang. Erfaringer med bruk av økonomiske sanksjoner i integreringsprogrammer for flyktninger. Rapport 234/1997. Oslo: Forskningsstiftelsen Fafo. Djuve, A.B., H. Kavli, M. Lund og T. Østberg (2001), Fra sosialhjelp til lønnet kvalifisering. Rapport 364/2001. Oslo: Forskningsstiftelsen Fafo. Djuve, A.B., og K. Hagen (1995), Skaff meg en jobb. Levekår blant flyktninger i Oslo. Rapport 184/1005. Oslo: Forskningsstiftelsen Fafo. Hagen, K. (1997), Innvandrere og sosialhjelp. Kunnskapsstatus og utfordringer for videre forskning. Notat 7/1997. Oslo: Forskningsstiftelsen Fafo. Mead, L. (red.) (1997), The new paternalism: Supervisory Approaches to Welfare. The Brookings Institution. Ot.prp nr 28, ( ), Om lov om introduksjonsordning for innvandrere. Rogstad, J. (1995), Innvandrere og arbeidsmarked i Norge. I Magerøy J. (red): Innvandrere på arbeidsmarkedet. Rapport 1995:4. Oslo: Institutt for samfunnsforskning. Rogstad, J. (2000), Mellom faktiske og forestilte forskjeller. Dr.gradsavhandling i sosiologi. Rapport 2000/17. Oslo: Institutt for samfunnsforskning. Seligman, M. (1975), Helplessness: On depression, development and death. A series of books in psychology. San Fransisco: Freeman. Sivertsen, J. E. (1995), Høy arbeidsledighet blant innvandrere. Samfunnsspeilet. Statistisk Sentralbyrå. Walker, R (1991), Thinking about Workfare: Evidence from the USA. London, HMSO. Wikan, U. (1995), Mot en ny norsk underklasse. Innvandrere, kultur og integrasjon. Gyldendal Norsk Forlag.

18 TIDSSKRIFT FOR SAMFUNNSFORSKNING Innhold hefte nr. 2/2003 Artikler Rune J. Sørensen, Jostein Grytten og Irene Skau Kontraktsvalg og tjenesteproduksjon i allmennlegetjenesten Torkel Bjørnskau og Randi Hjorthol Gentrifisering på norsk urban livsstil eller praktisk organisering av hverdaglivet? Kjersti Melberg Alternative strategier i norsk landbruk ny verdiskaping som livsstil på gård? Minneord Lawrence E. Rose Gabriel A. Almond in memoriam Ragnvald Kalleberg Robert K. Merton in memoriam Et tilbakeblikk på forfatterskapet Foredrag/aktuell debatt Rolf Hobson og Tom Kristiansen Det «lille hamskiftet» i norsk militærhistorie. Den indre sikkerhetsberedskapen i mellomkrigstiden og alle de andre temaene i norsk forsvarshistorie Nils Ivar Agøy Skjellsord og stråmenn, men ingen svar. Sluttkommentar til Rolf Hobson og Tom Kristiansen Bok-kronikker Tordis Borchgrevink Foraktens logikk. Dr. Weininger og hans angst for likhet Trond Nordby Om makten bak steinløvene en reise gjennom Stortingets kontroll Tore Schweder Statistikkens historie i Norge faktisk uten statistitikere Henvendelser om abonnement, forsendelse og annonser rettes til: Universitetsforlaget AS, Postboks 508 Sentrum, 0105 Oslo

19 Ragnhild Steen Jensen Fra arbeid som inntektskilde til arbeid som mening hvilke verdier er viktige i det nye arbeidslivet? Det norske arbeidsmarkedet har i løpet av de siste tretti årene endret seg fra å være et industridominert arbeidsmarked til å bli et postindustrielt arbeidsmarked. I dette ligger blant annet at det har vært en nedgang i industrisysselsettingen, mens det har vært sterk vekst i service- og tjenesteyrker. Spørsmålet som stilles i denne artikkelen er hvilke verdier som er viktige i dette nye arbeidslivet. Både i media og forskning blir det hevdet at mens arbeid for industriarbeideren først og fremst betydde lønn, har dagens høyt utdannede arbeidstakere andre krav og forventinger til hva arbeid skal være. Sentrale stikkord er selvrealisering, mening og karriere. I artikkelen nyanseres bildet som gis av det nye arbeidsmarkedet og den nye arbeidstakeren, og det vises at noen av industrisamfunnets tradisjonelle verdier fortsatt er viktige. Det mangler ikke på beskrivelser i media og i forskningslitteraturen av det nye arbeidslivet og den nye arbeidstakeren. Bakgrunnen for beskrivelsene er knyttet til at arbeidsmarkedene i vestlige industriland er dramatisk endret de siste tiårene. I mye av den samfunnsvitenskaplige litteraturen er endringene beskrevet som overgangen fra et industrielt til et postindustrielt samfunn, et informasjonssamfunn eller kunnskapssamfunn. Selv om det innenfor ulike teorier er en viss uenighet om hva det nye er, er det stor grad av enighet om at industrisamfunnet med sine tradisjonelle institusjoner er endret. Den mannlige industriarbeideren som forsørger kone og to barn er ikke lenger den typiske arbeidstakeren. Også arbeidsmarkedet i Norge er sterkt endret i løpet av de siste tretti årene og forløpet av næringsstrukturendringene på nasjonalt nivå er velkjent: sysselsettingsnedgangen innenfor jord- og skogbruk startet allerede på 1950-tallet og den fortsetter, det er en nedgang i andelen sysselsatte innenfor industri, mens det er en vekst i det vi grovt kan kalle for service- og tjenestesektoren. Ved inngangen til det nye årtusenet sysselsatte offentlig, sosial og privat tjenesteyting i underkant av 40 prosent av all sysselsatte. Dersom vi også tar med næringene bank- og finansiering og varehandel, blir det enda tydeligere at vi har beveget oss fra et industriarbeidsmarked til et arbeidsmarked dominert av service og tjenester. I 1999 var andelen sysselsatte innenfor disse tre næringene samlet 66 prosent (Statistisk årbok 2000). Denne sektordreiningen fra industri til tjenester betyr at yrkesstrukturen i det postindustrielle arbeidsmarkedet er en annen enn den som karakteriserte industriarbeidsmarkedet. I dagens arbeidsliv utfører rundt 70 prosent såkalt kunnskapsbasert arbeid og/eller servicearbeid (Sørensen 1999). I takt med endringene i arbeidsmarkedet har det også vært endringer knyttet til kjennetegn ved arbeidstakerne. For det første har arbeidstakerne i dag mer utdanning enn for tretti år siden. Dette er delvis resultat av en generell velferdsutvikling hvor den obligatoriske utdanningen er utvidet, og knyttet til at de eldre arbeidstakerne som forlater arbeidsmarkedet gjennomgående har lavere utdanning enn de yngre som kommer inn. Den andre sentrale endringen er knyttet til Søkelys på arbeidsmarkedet 1/2003, årgang 20, ISSN Institutt for samfunnsforskning

20 14 arbeidstakerens kjønn. Mens andelen sysselsatte kvinner i alderen mellom 20 og 66 år var 48 prosent i 1972, var andelen i prosent (Jensen 2000). Og mens det for 20 år siden var 23 prosentpoeng flere yrkesaktive menn enn kvinner, var det i 1999 bare 7 prosentpoeng som skilte menns og kvinners yrkesdeltakelse (Statistisk sentralbyrå 2002). Vi har altså fått et nytt arbeidsliv med et arbeidsmarked og arbeidstakere som har andre kjennetegn enn det som karakteriserte industrisamfunnet. Mens arbeid i industrisamfunnet først og fremst var knyttet til lønn, og det var et klart skille mellom arbeid og fritid, er dette endret i det postindustrielle arbeidsmarkedet. I dag arbeider vi for å realisere oss selv, blir det hevdet. Vi krever at arbeid skal være noe utover lønn det skal ha mening og egenverdi. Den høyt utdannede arbeidstakeren har andre ønsker og forventinger enn det den tradisjonelle industriarbeideren hadde (Frønes og Brusdal 2000). I denne artikkelen ønsker jeg å nyansere bildet som tegnes av det nye arbeidsmarkedet og den postindustrielle høyt utdannede, fleksible og karriereorienterte arbeidstakeren. Mye av den kunnskapen vi har om endringsprosesser i arbeidsmarkedet og blant arbeidstakere bygger på erfaringer fra internasjonale og globale utviklingstendenser. Selv om det er en antagelse om at økt økonomisk globalisering stiller de kapitalistiske land overfor mange av de samme utfordringene, er det også økt oppmerksomhet mot at de globale endringsprosessene vil være ulike i ulike land fordi de er forankret i landenes ulike historier og vilkår (Esping-Andersen 1999, Ellingsæter 2001). Men også det nasjonale vil ofte være et for høyt aggregert nivå når man ønsker å se på endringer i arbeidsmarkedet. Jeg vil argumentere for at arbeidsmarkeder ikke først og fremst er nasjonale, men at de nasjonale arbeidsmarkedene omfatter ulike lokale arbeidsmarkeder med varierende næringsstruktur, ulik arbeidsdeling og ulike kompetansebehov. Det lokale nivået er også viktig i den forstand at det er her mennesker bor og tar sine yrkesvalg. Kvinners og menns holdninger, valg og preferanser i forhold til utdanning og arbeid er Søkelys på arbeidsmarkedet utformet i disse lokale kontekstene, og i en viss utstrekning avhengig av, eller knyttet til, de tilbud og muligheter som finnes her. To industristeder to løp I denne artikkelen ser jeg nærmere på to lokale arbeidsmarkeder: Årdal og Mo i Rana. Dette var to i utgangspunktet forholdsvis like arbeidsmarkeder. De var begge ensidige industristeder, dominert av hver sin hjørnesteinsbedrift. Omstillingen i den internasjonale økonomien på 1980-tallet rammet industrien både i Årdal og Mo i Rana, men konsekvensene i de to lokale arbeidsmarkedene ble ulik. Restrukturering av industrien og en offentlig nærings- og velferdspolitikk førte utviklingen i to ulike spor: I Årdal forble industrien dominerende, og aluminiumsverket er den viktigste sysselsetteren i kommunen også i dag. I Mo i Rana har det vært mer dramatiske endringer. I 1988 ble koksverket nedlagt og jernverket omstilt. Det var staten, som eier av industrien, som initierte og gjennomførte det som er den hittil største omstillingsprosessen i Norge (Hansen og Selstad 1999). Omstillingen omfattet nedlegging av industriarbeidsplasser og etablering av en rekke nye virksomheter innenfor tjenesteytende næringer blant annet Nasjonalbiblioteket og NRKs lisenskontor. Tilbud om utdanning og etterutdanning var også en viktig del av omstillingspakken. Tradisjonelt har utdanningsnivået til befolkningen på ensidige industristeder som Årdal og Mo i Rana vært lavt, formet av industriens behov for ufaglært arbeidskraft. Det er interessant å se disse to arbeidsmarkedene i forhold til hverandre og se hvilke holdninger folk har til hva som er viktig ved et arbeid. Mo i Rana har endret seg mot det vi forbinder med et postindustrielt arbeidsmarked med et stort innslag av service- og tjenesteyrker. Årdal representerer i større grad fortsatt det tradisjonelle industriarbeidsmarkedet. I artikkelen er det to spørsmål som stilles: Hvilke verdier oppgir arbeidstakerne som sentrale ved et arbeid i de to arbeidsmarkedene? Og er det forskjeller mellom generasjoner og kvinner og menn i hva de vurderer som viktig ved et arbeid?

21 Fra arbeid som inntektskilde til arbeid som mening 15 Data Dataene som brukes for å besvare disse spørsmålene er hentet fra surveyundersøkelsen Arbeid i endring gjennomført ved Institutt for samfunnsforskning høsten Et spørreskjema ble sendt til tusen innbyggere i fire norske kommuner hvorav Årdal og Mo i Rana var to 1. Deltakerne i undersøkelsen var et tilfeldig utvalg personer mellom 18 og 65 år, trukket av Norsk samfunnsvitenskaplig datatjeneste. Undersøkelsen ble gjennomført som en postal undersøkelse og svarprosenten ble 54 prosent i Årdal og 52 i Mo i Rana. Vi var på forhånd klar over at et slikt generelt trukket utvalg ville kunne resultere i en noe lav svarprosent 2. Svarprosenten er imidlertid ikke lavere enn for tilsvarende undersøkelser (se Knudsen 2001). I spørreskjemaet er det stilt spørsmål om utdanningsbakgrunn, nåværende arbeidssituasjon, yrkeshistorie og en del holdningsspørsmål knyttet til vurderinger av lønnsarbeid, likestilling og forsørgelse. Analysene i denne artikkelen er begrenset til å se på ulike forhold ved arbeidssituasjonen. Respondentene blir bedt om å vurdere ulike forhold ved en jobb, og å krysse av på om de opplever forholdet som svært viktig, ganske viktig, mindre viktig eller ikke viktig. Det er altså holdninger til hva som er viktig ved en arbeidssituasjon vi analyserer. Det er en viss skepsis blant samfunnsforskere når det gjelder holdningsspørsmål. Ikke hør på hva de sier, men se hva de gjør, er en innvending som blir rettet mot holdningsundersøkelser. Og det er selvsagt riktig at vi ut fra folks holdninger ikke kan si noe sikkert om deres praksis. Men folks holdninger er interessante i seg selv, også fordi dette er en måte vi kan få tilgang til hvilke meninger og begrunnelser folk gir sine handlinger. Vi har altså noen bilder av at det har skjedd endringer i folks holdninger til hva som er viktige verdier i et arbeid i takt med arbeidsmarkedets endringer. Samtidig er ikke folks holdninger og preferanser fullstendig individuelle, men formes, som vi har vært inne på tidligere, i kontekster. Derfor er det interessant å se hvilke holdninger eller vurderinger folk har av hva som er viktig med et arbeid, i konkrete lokale arbeidsmarkedskontekster. Hva er viktig ved en jobb? Det er, som pekt på innledningsvis, en oppfatning av at dagens arbeidstakere har andre ønsker og forventninger til hva arbeidet skal være enn det industrisamfunnets arbeidere hadde. Frønes og Brusdal (2000) hevder at mens lønn og en trygg jobb var viktige verdier for den ufaglærte industriarbeideren, er arbeidstakeren i det nye arbeidsmarkedet mer opptatt av at jobben skal være interessant og meningsfull. Dette er i tråd med Goldthorpe et al. (1968) sin forståelse av industriarbeiderens instrumentelle forhold til arbeidet. Arbeid var for industriarbeideren først og fremst lønn og et middel for leve det gode liv utenfor arbeidet i fritiden. Arbeidets innhold og mening var for industriarbeideren av liten betydning. For den nye arbeidstakeren er derimot arbeidet et mål i seg selv, og interessante arbeidsoppgaver, utviklingsmuligheter i jobb og karriere er sentrale verdier. Hva oppgir arbeidstakerne i Mo i Rana og Årdal som viktig? Finner vi spor av den nye arbeidstakeren i det restrukturerte arbeidsmarkedet Mo i Rana? Og er det industriarbeiderens instrumentelle holdning til arbeid som dominerer i det mer tradisjonelle arbeidsmarkedet i Årdal? I spørreskjemaet har vi stilt spørsmål om hvilke forhold ved en jobb de vektlegger. Dersom vi ser på de forholdene som kan sies å dekke det vi oppfatter som sentrale kjennetegn ved det nye arbeidsmarkedet: Interessante arbeidsoppgaver, muligheter for opprykk/karriere og stor grad av medbestemmelse og innflytelse over arbeidet, finner vi ikke så store forskjeller mellom de to arbeidsmarkedene. I Mo i Rana, det postindustrielle arbeidsmarkedet, finner vi at av de tre forholdene er det interessante arbeidsoppgaver som vurderes som viktigst. Det gjelder både for kvinner og menn: 55 prosent både av kvinnene og mennene oppgir at dette er svært viktig. Det er færre som oppgir at stor grad av medbestemmelse og innflytelse over arbeidet er svært viktig: henholdsvis 31 pro-

22 16 Søkelys på arbeidsmarkedet Tabell 1. Vurderinger av betydningen av postindustrielle verdier ved arbeidssituasjonen etter kjønn. Mo i Rana og Årdal kommune. Prosent Interessante arbeidsoppgaver Forhold ved arbeidssituasjonen Stor grad av medbestemmelse og innflytelse Muligheter for opprykk/karriere Kvinner, Mo i Rana Svært viktig Ganske viktig Mindre viktig Ikke viktig Sum Menn, Mo i Rana Svært viktig Ganske viktig Mindre viktig Ikke viktig Sum Kvinner, Årdal Svært viktig Ganske viktig Mindre viktig Ikke viktig Sum Menn, Årdal Svært viktig Ganske viktig Mindre viktig Ikke viktig Sum I tabellen varierer N i Mo i Rana mellom 239 og 247 for kvinnene og mellom 237 og 244 for mennene. I Årdal varierer N mellom 224 og 236 for kvinnene og mellom 268 og 279 for mennene. sent av kvinnene og 33 prosent av mennene svarer det. Når det gjelder det siste forholdet, muligheter for opprykk/karriere, er det få som mener at det er svært viktig: bare 10 prosent av kvinnene og 12 prosent av mennene oppgir det. Sammenlikner vi disse svarene med svarene fra det tradisjonelle industriarbeidsmarkedet, Årdal, er det mest interessante at det er så små forskjeller i respondentenes vurderinger. Også i Årdal er det interessante arbeidsoppgaver som vurderes som viktigst. Forskjellen mellom kvinner og menn er litt større her enn i Mo i Rana. Mens 57 prosent av mennene oppgir at interessante arbeidsoppgaver er svært viktig, er det 68 prosent av kvinnene som svarer det samme. En forklaring på kjønnsforskjellen kunne være at vi her ser den mannlige industriarbeideren, som først og fremst vurderer arbeid som en måte å overleve økonomisk på. En slik forklaring passer imidlertid ikke helt i forhold til at det er litt flere menn i industridominerte Årdal enn i restrukturerte Mo i Rana som oppgir interessante arbeidsoppgaver som svært viktig. I Årdal er det også få som vektlegger muligheter for karriere/opprykk: 12 prosent av kvinnene og mennene oppgir at dette er svært viktig. At muligheter for karriere og opprykk ikke vurderes som så viktig kan her muligens knyttes til industriens fortsatte dominans og at karrieremulighetene innenfor aluminiumsverket er relativt begrensede. Interessant i vår sammenheng er imidlertid at vi finner så små forskjeller mellom det postindustrielle og det tradisjonelle arbeidsmarkedet i hvordan de vurderer de postindustrielle verdiene. Nå kan det innvendes at selv om Mo i Rana har fått et større innslag av service- og tjenestejobber er det ikke et typisk postindustrielt arbeidsmar-

23 Fra arbeid som inntektskilde til arbeid som mening 17 Tabell 2. Vurdering av betydningen av postindustrielle verdier ved arbeidssituasjonen etter alder. Mo i Rana og Årdal kommune. Prosent Interessante arbeidsoppgaver Forhold ved arbeidssituasjonen Stor grad av medbestemmelse og innflytelse Muligheter for opprykk/karriere 40 år eller yngre, Mo i Rana Svært viktig Ganske viktig Mindre viktig Ikke viktig Sum Eldre enn 40 år, Mo i Rana Svært viktig Ganske viktig Mindre viktig Ikke viktig Sum år eller yngre, Årdal Svært viktig Ganske viktig Mindre viktig Ikke viktig Sum Eldre enn 40 år, Årdal Svært viktig Ganske viktig Mindre viktig Ikke viktig Sum I tabellen varierer N i Mo i Rana mellom 240 og 243 for dem som er 40 år eller yngre og mellom 237 og 248 for dem som er eldre enn 40 år. I Årdal varierer N mellom 249 og 253 for dem som er 40 år eller yngre og mellom 239 og 254 for dem som er eldre enn 40 år. ked med et stort innslag av karrierearbeidsplasser og jobber som krever høy utdannelse. De fleste typer høyere utdanninger vil ofte føre til yrkesvalg og karrierer som bare kan realiseres på arbeidsmarkeder i de mest urbane strøk. Mo i Rana har heller ikke mange av de typiske nye yrkene innenfor informasjon og teknologi, reklame, design, media o.l. Likevel er de to arbeidsmarkedene såpass ulike at vi kanskje kunne forventet å finne større forskjeller i vurderingene av de postindustrielle verdiene. Det er mulig at forskjellene i vurderingene er større når vi ser på de yngre i forhold til de eldre respondentene. Ut fra en antagelse om at de unge, som både har mer utdanning og er på et annet stadium i en karriere, vil ha andre ønsker og forventinger til en jobb enn de eldre. Og ettersom de unge i Mo i Rana forholder seg til et mer variert arbeidsmarked enn de unge i Årdal, er det mulig at vi vil finne større forskjeller i holdninger mellom de to arbeidsmarkedene. I Årdal finner vi at de yngre (40 år eller yngre) vurderer hva som er viktig ved en jobb litt annerledes enn de eldre. Det gjelder særlig for hvor viktig de oppgir at interessante arbeidsoppgaver er. Mens det er 70 prosent av de som er 40 år eller yngre som oppgir at det er svært viktig, er det 53 prosent av de eldre enn 40 år som svarer det. Forskjellen er mindre når vi ser på de to andre forholdene. Det er like mange av de yngre som av de eldre som oppgir at stor grad av medbestemmelse og innflytelse over arbeidet er viktig. Mens det er litt flere av de yngre som oppgir at muligheter for karriere og opprykk er svært viktig (14 prosent mot 10). Dette er ikke uventet, men i tråd med at de yngre er tidligere i sine yrkeskarrierer og derfor også vil ha større forventinger til det videre løpet. Det slående er imidlertid at det er få, både av

24 18 Søkelys på arbeidsmarkedet Tabell 3a. Vurderinger av betydningen av tradisjonelle verdier ved arbeidssituasjonen etter kjønn og etter alder. Mo i Rana kommune. Prosent En sikker og stabil arbeidsplass Forhold ved arbeidssituasjonen En god lønn At arbeidet gir gode muligheter for fritid Kvinner, Mo i Rana Svært viktig Ganske viktig Mindre viktig Ikke viktig Sum Menn, Mo i Rana Svært viktig Ganske viktig Mindre viktig Ikke viktig Sum år eller yngre, Mo i Rana Svært viktig Ganske viktig Mindre viktig Ikke viktig Sum Eldre enn 40 år, Mo i Rana Svært viktig Ganske viktig Mindre viktig Ikke viktig Sum N se tabell 1 og 2. yngre og eldre, som oppgir at dette er svært viktig. Det kan være flere grunner til det. En mulighet er at de som har svart på spørsmålet har oppnådd det de kan av karriere i sine jobber og derfor ikke anser det som viktig. Det skulle i høyre grad gjelde eldre enn yngre. Men det kan også være slik at de befinner seg innenfor jobber og yrker med få opprykksmuligheter og at det av den grunn oppleves som lite viktig. Dette er en rimelig tolkning i forhold til arbeidsmarkedet i Årdal hvor industrien er den dominerende sysselsetteren. Ser vi på Mo i Rana er ikke svarene så forskjellig fra Årdal. Det er i likhet med i Årdal flere yngre enn eldre som oppgir at muligheter for karriere er svært viktig, 15 prosent av de unge mot 8 prosent av de eldre svarer at muligheter for karriere/opprykk er svært viktig. Det mest slående er imidlertid også her at det er få som oppgir dette. Selv om Mo i Rana altså ikke representerer det vi sterkest forbinder med det nye arbeidsmarkedet, representerer det et langt mer variert arbeidsmarked enn Årdal. En mulig forklaring på at karriere og opprykk vurderes som mindre viktig kan være at det simpelthen ikke er en viktig dimensjon i vurderingen av en jobbs kvaliteter. Når det gjelder de to andre forholdene, interessante arbeidsoppgaver og stor grad av medbestemmelse og innflytelse, er det også i Mo i Rana litt flere blant de unge enn eldre som oppgir at dette er svært viktig, men forskjellene er små. Og vi finner heller ikke store forskjeller i vurderingene mellom de unge i de to arbeidsmarkedene. Det ser altså ikke ut til at det mer tjeneste- og serviceorienterte arbeidsmarkedet i Mo i Rana fører til at de unge har mer postindustrielle holdninger enn de unge i Årdal.

25 Fra arbeid som inntektskilde til arbeid som mening 19 Tabell 3b. Vurderinger av betydningen av tradisjonelle verdier ved arbeidssituasjonen etter kjønn og etter alder. Årdal kommune. Prosent En sikker og stabil arbeidsplass Forhold ved arbeidssituasjonen En god lønn At arbeidet gir gode muligheter for fritid Kvinner Årdal Svært viktig Ganske viktig Mindre viktig Ikke viktig Sum Menn, Årdal Svært viktig Ganske viktig Mindre viktig Ikke viktig Sum år eller yngre, Årdal Svært viktig Ganske viktig Mindre viktig Ikke viktig Sum Eldre enn 40 år, Årdal Svært viktig Ganske viktig Mindre viktig Ikke viktig Sum N se tabell 1 og 2. De tradisjonelle verdiene er viktigst Vi har identifisert tre forhold ved et arbeid som vi oppfatter eller definerer som tradisjonelle verdier. Disse er: en sikker og stabil arbeidsplass, en god lønn og at arbeidet gir gode muligheter for fritid. Det mest i øyefallende er hvor store andeler som oppgir at det å ha en sikker og stabil arbeidsplass er svært viktig. Dette gjelder i begge de to arbeidsmarkedene og på tvers av alder og kjønn. Nærmere 80 prosent av både kvinnene og mennene i Årdal og Mo i Rana oppgir at det å ha en sikker og stabil arbeidsplass er svært viktig. Vi finner begge steder at det er litt flere blant de eldre (eldre enn 40 år) enn yngre (40 år eller yngre) som svarer at det er svært viktig. Dette er ikke overraskende, men som forventet ut fra at de unge vil være mer fleksible og orienterte mot mobilitet enn de eldre, og også ut fra at de unge kanskje ser mulighetene for å få en ny jobb som større enn de eldre. Men likevel vurderer også de unge det å ha en trygg og stabil arbeidsplass som svært viktig. Man kunne tenke seg at vurderingen av hvor viktig en sikker og stabil arbeidsplass er, vil variere med situasjonen på arbeidsmarkedet, og at betydningen av trygghet og stabilitet ville være stor under usikre tider og nedgangskonjunkturer. Denne undersøkelsen ble imidlertid gjennomført i 1997, en periode preget av stabilitet, vekst og mangel på arbeidskraft i det norske arbeidsmarkedet. Dette gjelder imidlertid på et aggregert, nasjonalt nivå. Og når en trygg og stabil arbeidsplass vurderes som så viktig også blant de unge i Årdal og Mo i Rana, kan det skyldes at det ikke var, eller opplevdes å være, så mange alternative sysselsettingsmuligheter i det lokale arbeidsmarkedet. Det hører også med at begge disse arbeidsmarkedene var gjennom stor usikkerhet i forbindelse med

26 20 den internasjonale industrikrisen, og det kan være at denne historien gjør behovet for trygghet og stabilitet stort. Denne forklaringen imøtegås imidlertid av at vi finner omtrent den samme vektleggingen av en sikker og stabil arbeidsplass i de to andre lokale arbeidsmarkedene som var med i survyundersøkelsen (se note 1). Nord-Odal og Elverum har ikke vært gjennom de samme omstillingene som Årdal og Mo i Rana, men også her er en sikker og stabil arbeidsplass det forholdet de fleste respondentene oppgir som svært viktig ved et arbeid. Det er også mulig at forståelsen av, eller troen på, at tradisjonell ansettelsestrygghet erstattes med kompetansetrygghet i det nye arbeidsmarkedet er overvurdert. Enkelte har fremhevet at et trekk ved kunnskapsarbeidsmarkedet er at den ansattes kompetanse er en stor verdi for virksomheten, så stor at den gir arbeidstakeren større makt: Han eller hun kan når som helst ta med seg sin kompetanse til en ny arbeidsgiver. Dette er kanskje ett trekk ved en del av det nye arbeidsmarkedet, men bildet er nok mer sammensatt. Selv om utdanning og kompetanse er viktige faktorer i dagens arbeidsmarked, og selv om også industrien i Årdal har satset mye på å utvikle kompetansen hos sine ansatte med krav om fagutdanning, dreier det seg i mange tilfeller om en kompetanse som er forholdsvis begrenset og ikke like attraktiv i andre deler av arbeidsmarkedet. I dette ligger også at utdanning kan føre til en nisjeavhengighet, noe som ikke øker arbeidstakerens muligheter i arbeidsmarkedet. Når det gjelder de to andre forholdene, en god lønn og at arbeidet gir gode muligheter for fritid, finner vi små forskjeller mellom kvinnene og mennene i Mo i Rana i hvor viktig de oppgir at dette er. Det er 36 prosent av kvinnene og mennene som svarer at en god lønn er svært viktig. I Årdal er det 33 prosent av kvinnene som svarer dette, men her skiller mennene seg ut: nesten halvparten av mennene (49 prosent) oppgir at en god lønn er svært viktig. Ser vi på muligheten for fritid finner vi noe av det samme, det er mennene i Årdal som skiller seg litt ut: 43 Søkelys på arbeidsmarkedet prosent svarer at fritid er svært viktig, mens det er 37 prosent av mennene i Mo i Rana som oppgir det samme. Det kan se ut til at vi her er på sporet av den tradisjonelle industriarbeideren: han som ikke realiserer seg selv gjennom arbeidet, men som finner meningen med livet utenfor jobben, i fritiden. Ser vi på de unge (40 år eller yngre) finner vi, som vi gjorde for de postindustrielle verdiene, litt andre vurderinger enn blant de eldre. Som nevnt, er en sikker og stabil arbeidsplass svært viktig også for de unge. Når det gjelder de to andre tradisjonelle verdiene, lønn og fritid, er det forholdsvis små forskjeller i vurderingene hos de unge i de to arbeidsmarkedene. Det betyr at vi finner litt ulike vurderinger av hva som er viktig ved jobb hos de yngre og hos de eldre. De yngre, både i Årdal og Mo i Rana, oppgir litt større oppslutning til det vi har definert som postindustrielle verdier enn de eldre. Men forskjellene er små. Avslutning Mellom de to arbeidsmarkedene Årdal og Mo i Rana er det forholdsvis små forskjeller i hva respondentene oppgir at de vurderer som viktig ved et arbeid. En stabil og sikker arbeidsplass er viktig for alle. Og svært mange oppgir at de vurderer interessante arbeidsoppgaver som viktig. En god lønn betyr også mye. De er mindre opptatt av at arbeidet skal gi muligheter for karriere og opprykk. Det er tidligere vist at kvinner er mindre yrkesmobile enn menn. Dels fordi de arbeider innenfor et smalere spekter av yrker, men også fordi kvinner tradisjonelt har vært mindre geografisk mobile enn menn. Da kvinnene gikk ut i lønnet arbeid på tallet var yrkesdeltakelsen tilpasset familiens behov både når det gjaldt arbeidstid og geografisk plassering. Det har også vært pekt på at lønn tradisjonelt har vært mindre viktig for kvinner enn menn. Det gjelder i hvert fall for de gifte kvinnene, hvor deres inntekt i stor grad har vært en ekstra inntekt til husholdet. Og forskning har vist at for middelklassens kvinner har lønnet arbeid i større

27 Fra arbeid som inntektskilde til arbeid som mening 21 grad representert selvrealisering enn lønn (Ellingsæter et al. 1997). Slike kjønnsforskjeller kommer imidlertid ikke tydelig frem i kvinnene og mennenes vurderinger i denne undersøkelsen. Det vi har sett, er at det er forholdsvis små forskjeller mellom kvinner og menn i hvordan de vurderer ulike forhold ved et arbeid. Det gjelder både innad i de to arbeidsmarkedene og mellom dem. Et unntak gjelder mennene i Årdal. De vurderer interessante arbeidsoppgaver som mindre viktig enn kvinner i Årdal og kvinner og menn i Mo i Rana. En god lønn vurderer de derimot som mer viktig og det er også litt flere blant mennene i Årdal som oppgir at det at arbeidet gir gode muligheter for fritid er svært viktig. En forsøksvis forklaring på hvorfor mennene i Årdal skiller seg litt ut kan være at vi her ser den tradisjonelle industriarbeideren. Han som først og fremst er opptatt av at arbeid er lønn og at det gode liv leves i fritiden. Men forskjellene er altså ikke veldig store. Den nye arbeidstakeren, som har arbeid som mening og selvrealisering som mål, har vi sett mindre til. Vi finner riktignok en litt større oppslutning om det vi har definert som postindustrielle verdier (interessante arbeidsoppgaver, stor grad av medbestemmelse og innflytelse over arbeidet og gode muligheter for opprykk/karrierer) blant de yngre enn de eldre. Men vi finner små forskjeller mellom de yngre i de to lokale arbeidsmarkedene i hva de vurderer som viktig ved et arbeid. Der vi finner en forskjell er, kanskje noe uventet, at det er en større andel unge i Årdal som vurderer interessante arbeidsoppgaver som svært viktig enn det er i Mo i Rana. Uventet fordi arbeidsmarkedet fortsatt er dominert av aluminiumsverket, en virksomhet hvor man ville anta at interessante arbeidsoppgaver ikke er det som først og fremst kjennetegner arbeidet. Nå er det mulig at vårt bilde av industrijobbene som monotone, med begrenset medvirkning og få utviklingsmuligheter ikke helt stemmer med dagens industriarbeid. Andre studier har f. eks vist at andelen faglærte arbeidere har økt sterkt i Årdal og at Hydro bevisst har arbeidet for å heve industriarbeidets status (Amdam 1997, Fosso 1998). Det kan også være at vårt bilde av de nye kunnskapsjobbene som noe helt annet enn de tradisjonelle jobbene i industrisamfunnet, er litt unyansert. Veksten innenfor service- og tjenesteyrker innbærer også vekst i mer rutinepregede oppgaver som f. eks rengjøring og varehandel. Rønning (2002) viser da også at når det gjelder mange av de endringene vi knytter til det nye arbeidsmarkedet, som fleksibilitet i forhold til hvor og når man jobber, prosjektarbeid og teamarbeid, så er ikke disse kvalitetene så utbredt i det norske arbeidslivet. Hun konkluderer med at det nye arbeidslivet foreløpig er for de få. Det nye arbeidslivet fremstilles i media og deler av litteraturen som et generelt fenomen, men det er det ikke. Rønning (2002) hevder at det først og fremst er menn med høy utdanning som arbeider innenfor yrkesgruppene administrative ledere og politikere og frie akademiske yrker som kan karakteriseres som de nye arbeidstakerne. Og dem er det nok ikke så mange av verken i Årdal eller Mo i Rana, eller andre lokale arbeidsmarkeder med unntak av de største byene. Det betyr at de ekte postindustrielle arbeidstakerne finner vi i en forholdsvis marginal del av det norske arbeidsmarkedet, i noen sektorer i de største byene. Det er likevel interessant at vi finner forholdsvis små forskjeller i folks vurderinger av hva som er viktig ved et arbeid i Årdal og Mo i Rana. For selv om Mo i Rana ikke representerer et typisk postindustrielt arbeidsmarked, er det lokale arbeidsmarkedet endret og innslaget av service- og tjenesteyrker er forholdsvis stort. En forklaring på at vi ikke finner større oppslutning om de postindustrielle verdiene her enn i Årdal, kan være at vi i Mo i Rana har et kulturelt etterslep, det vil si at befolkningens måte å forholde seg til arbeidslivet på fortsatt er preget av industrisamfunnets verdier. En annen forklaring kan være at når det å ha en stabil og sikker arbeidsplass vurderes som så viktig på tvers av arbeidsmarkeder, kjønn og alder, er det fordi en økonomisk trygghet, stabilitet og forutsigbarhet er en sentral verdi også i velferds-

28 22 samfunnet. Og fortsatt er det slik for de aller fleste at den økonomiske sikkerheten er knyttet til deltakelse på arbeidsmarkedet. Noter 1. Nord-Odal og Elverum var de to andre kommunene som var med i undersøkelsen. 2. Det var ingen oppdragsgiver, som f. eks en bedrift eller organisasjon som sto bak og som kunne bidra til at de som fikk tilsendt spørreskjema ville føle seg forpliktet til å svare. Respondentene hadde heller ingen egeninteresse av å svare. Dette sammen med at datatilsynet kun ga tillatelse til én omgang med purringer kan forklare den noe lave svarprosenten. Referanser Amdam, R. P. (1997), På plass i Hydro, i: Amdam R. P., A. Hompland og D. Gjestland red., ÅrdAl. Verket og bygda Oslo: Samlaget. Ellingsæter, A. L et al. (1997), Sosial ulikhet blant kvinner: polarisering, utjevning eller status quo?. Tidsskrift for samfunnsforskning 38: Ellingsæter, A. L. (2001), Tidsregimer under omforming. Tidsskrift for samfunnsforskning 42: Esping-Andersen, G. (1999), Social Foundations of Postindustrial Economies. Oxford: Oxford University Press. Søkelys på arbeidsmarkedet Fosso, E. (1997), Industristeders arbeidstilbud og generasjoners forhold til utdanning, arbeid og sted eksempelet Årdal. Dr. Polit Avhandling. Norges Handelshøyskole og Universitetet i Bergen. Frønes, I. og R. Brusdal (2000), På sporet av den nye tid. Kulturelle varsler for en nær fremtid. Oslo: Fagbokforlaget. Goldthorpe, J. H. et al. (1968), The Affluent Worker: industrial attiuteds and behaviour. Cambridge: Cambridge University Press. Hansen, J. C. og T. Selstad (1999), Regional omstilling strukturbestemt eller styrbar? Oslo: Universitetsforlaget. Jensen, R. S. (2000), Kvinner og jobb etter småbarnsfasen. ISF-rapport 2000:10. Oslo: Institutt for samfunnsforskning. Knudsen, K. (2001), Hvor store bør ulikhetene være?. Tidsskrift for samfunnsforskning 42: Rønning, E. (2002), Jakten på den moderne arbeider. Samfunnsspeilet 16: Statistisk sentralbyrå /magasinet Statistisk årbok Oslo: Statistisk sentralbyrå. Sørensen, B. Aa. (1999), Arbeidslivsforskningens utfordringer til kvinneforskningen:...retorikk og lokal virkelighet i det nye arbeidslivet. Nytt om Kvinneforskning 23:

29 Ledighet Hege Torp Høy arbeidsløshet også i året som kommer Brutto arbeidsløshet målt ved helt ledige pluss deltakere i tiltak økte med personer fra 2001 til Utviklingen på arbeidsmarkedet gjennom 2002 og i 1. kvartal 2003 har gitt en sterkere økning i arbeidsløsheten enn den underliggende trenden de siste årene skulle tilsi. Legger vi den faktiske økningen i arbeidsløshet til grunn for utviklingen framover, peker det retning av at brutto arbeidsløshet vil øke med personer fra 2002 til En styrking av konkurranseevnen gjennom lavere rente, lavere kronekurs og lavere lønnsvekst vil kunne gi avvik fra denne nye trenden ved at det igjen blir vekst i etterspørselen etter arbeidskraft i konkurranseutsatt sektor. En lavere sparerate vil gi fortsatt vekst i husholdningenes forbruk, noe som også kan bidra til økt etterspørsel etter arbeidskraft. Slike modererende effekter er bygget inn i ekspertenes prognoser, som viser en mindre økning i arbeidsløsheten fra 2002 til 2003 enn hva vår enkle trendforlengelse tilsier. Det har vært en markant økning i arbeidsløsheten gjennom 2002 og så langt i Målt ved antall personer registrert i Aetat som helt ledige, økte ledigheten fra gjennomsnittlig i 2001 til i 2002, en økning på personer eller 20 prosent. Sesongkorrigerte tall for 1. kvartal 2003 viser at ledigheten har økt med personer eller 27 prosent siden 1. kvartal 2002 (Aetat 2003a). Antall deltakere på ordinære arbeidsmarkedstiltak gikk ned fra gjennomsnittlig personer i 2001 til i I løpet av de siste månedene har imidlertid tiltaksvolumet økt. Sesongkorrigerte tall for 1. kvartal 2003 viser at antall deltakere i ordinære arbeidsmarkedstiltak har økt relativt like mye som ledigheten siden 1. kvartal 2002, dvs. med 27 prosent (2 400 personer). Tiltaksnivået per i dag er likevel svært lavt sammenliknet med tidligere perioder med et tilsvarende høyt arbeidsledighetsnivå. Brutto arbeidsløshet, dvs. helt ledige pluss personer på tiltak, økte med 16 prosent fra 2001 til 2002 ( personer). Arbeidskraftundersøkelsene som gjennomføres av Statistisk sentralbyrå, viser en noe svakere vekst i ledigheten: Gjennomsnittlig arbeidsløshet i 2002 ligger om lag 10 prosent høyere enn i 2001 (8 500 personer). AKU-ledigheten utgjorde 3,6 prosent av arbeidsstyrken i 2001, og 3,9 prosent i Når Aetats tall øker mer enn AKU-tallene, kan forklaringen være at meldetilbøyeligheten har økt, noe som igjen har sammenheng med hvem som er arbeidsledige: Om de er nykommere på arbeidsmarkedet (lav meldetilbøyelighet) eller veletablerte med rett dagpenger under arbeidsløshet (høy meldetilbøyelighet). Hva ligger bak? Økningen i arbeidsløshet i 2002 skyldes at Søkelys på arbeidsmarkedet 1/2003, årgang 20, ISSN Institutt for samfunnsforskning

30 24 veksten i etterspørsel etter arbeidskraft (sysselsettingen) har vært mindre enn veksten i tilbudet av arbeidskraft (antall personer i arbeidsstyrken). Sviktende vekst i etterspørselen etter arbeidskraft har mange årsaker. For konkurranseutsatt sektor har internasjonale nedgangstider og tap av konkurranseevne hatt en stor og umiddelbar effekt. Dette gjelder særlig for industrien, men også for anleggsbransjen og for tjenesteytende sektor, som også (men i noe mindre grad) er utsatt for internasjonal konkurranse. Tap av konkurranseevne skyldes dels at kronekursen styrket seg gjennom 2002 og dels at kostnadsnivået i Norge de seneste årene har økt mer enn kostnadsnivået hos våre konkurrenter, og da i hovedsak som følge av høy lønnsvekst. Høy lønnsvekst og vekst i disponibel realinntekt for husholdningene, har imidlertid også bidratt til å holde den innenlandske etterspørselen oppe. Dette har igjen bidratt til å holde sysselsettingen oppe og arbeidsløsheten nede. Ser vi på sammensetningen av de arbeidsledige, viser tall fra Aetat at økningen det siste året er noe større blant menn enn kvinner (Aetat 2003b). Når det gjelder yrkesmessig tilknytning, har ledigheten blant personer med bakgrunn fra IKT-relaterte yrker vært særlig sterk det siste året. Det har også vært en markant økning blant personer med administrativt arbeid i privat og offentlig sektor. Dette er grupper der ledigheten tradisjonelt er lav. Mot slutten av 2002 økte ledigheten også mer enn gjennomsnittlig blant industriarbeidere og i bygge- og anleggsbransjen. Søkelys på arbeidsmarkedet Utsiktene framover Finansdepartementet (2002), Statistisk sentralbyrå (2003), Norges Bank (2003) og Arbeidsdirektoratet (Aetat 2003b) forventer alle en økning i arbeidsløsheten fra 2002 til Regnet som gjennomsnitt for året og som andel av arbeidsstyrken ligger SSBs anslag på 0,4 prosentpoeng eller om lag personer. Dette er noe mer enn økningen i AKU-ledighet fra 2001 til Aetats anslag for registrerte helt ledige (som er den sist publiserte av de nevnte prognosene) ligger høyere: 0,7 prosentpoeng av arbeidsstyrken eller personer. Ekspertenes anslag er basert på den økonomiske og politiske situasjonen på et gitt tidspunkt, nasjonalt og internasjonalt, samt makroøkonomiske modellberegninger. Utviklingen de seneste månedene også etter at prognosene ble laget har gitt lavere rente og svekket kronekurs. Kombinert med et moderat lønnsoppgjør kan dette gi bedre utsikter for konkurranseutsatt sektor. Det kan imidlertid ta tid før etterspørselen etter arbeidskraft i denne sektoren tar seg opp. Det er forventet at det private konsumet vil øke med om lag 3 prosent fra 2002 til 2003 (Statistisk sentralbyrå 2003). Dette vil bidra til å holde sysselsettingen oppe. For offentlig konsum og investeringer forventes veksten å være langt lavere i tråd med det vedtatte statsbudsjettet for Yrkesaktiviteten i Norge er fremdeles på et svært høyt nivå både historisk og internasjonalt. For hele befolkningen år var 70 prosent av kvinnene og 77 prosent av mennene med i arbeidsstyrken i 2002 (Arbeidskraftundersøkelsene, Statistisk sentralbyrå). Dette rekordhøye nivået og den demografiske situasjonen tilsier at veksten i tilgangen på arbeidskraft vil bli mindre i årene som kommer. I tillegg kan den økende arbeidsledigheten føre til lavere yrkesaktivitet, for eksempel ved at ungdom i større grad velger utdanning framfor jobb. Dette kan bidra til at arbeidsløsheten øker mindre enn den vil gjøre ved en ren trendforlengelse. Dersom finanspolitikken blir mer ekspansiv enn statsbudsjettet legger opp til, kan vi på kort sikt få en mindre økning i ledigheten enn det ekspertenes prognoser tilsier. Økte offentlige utgifter vil for eksempel gi økt sysselsetting i offentlig sektor, men også i privat tjenesteytende sektor. Argumentet mot en slik politikk, er at den vil bidra til sterkere kostnadsvekst og dermed svekket konkurranseevne og en ytterligere reduksjon i sysselsettingen innenfor industri og annen konkurranseutsatt virksomhet. En økning i omfanget av aktive arbeidsmarkedstiltak utover i 2003 vil redusere den åpne arbeidsløsheten, men neppe brutto ar-

31 Høy arbeidsløshet også i året som kommer 25 Figur 1. Brutto arbeidsløshet januar 1999 mars 2003 og framskrivinger for 12 måneder med utgangspunkt i mars 2002 og mars Antall personer /1 99/7 00/1 00/7 01/1 01/7 02/1 02/7 03/1 03/7 04/1 År/måned Observert ledighet (brutto) Trend mars 2002 Trend mars 2003 beidsløshet. En økning i tiltaksomfanget kan tvert i mot bidra til at færre trekker seg tilbake fra arbeidsmarkedet og på den måten opprettholde yrkesaktiviteten og på kort sikt arbeidsløsheten. På lengre sikt kan et større tiltaksomfang bidra til at flere arbeidsløse kommer tilbake i jobb. En trendforlengelse Her i Søkelys på arbeidsmarkedet presenterer vi fra tid til annen en trendforlengelse av arbeidsløsheten. Som mål på arbeidsløshet bruker vi bruttoledighet, dvs registrerte helt arbeidsløse pluss deltakere i ordinære arbeidsmarkedstiltak, basert på data fra Aetat Arbeidsdirektoratet. Trendforlengelsen lages på grunnlag av månedlige observasjoner fra og med januar 1979, og viser hva arbeidsløsheten vil bli i månedene framover dersom utviklingen fortsetter, dvs. dersom de sesongmessige svingningene over året gjentar seg og dersom de underliggende kortsiktige og langsiktige trendene forlenges. Dersom det i ettertid viser seg at utviklingen avviker fra trendforlengelsen, vil det være en indikasjon på at det har skjedd noe i løpet av året, noe som har forrykket forholdet mellom etterspørselen etter arbeidskraft og tilbudet av arbeidskraft. Figur 1 viser den faktiske utviklingen i brutto arbeidsløshet fra januar 1999 til mars For perioden fra april 2002 til mars 2003 er det tegnet inn en beregnet utvikling basert på data fra januar 1979 til og med mars Denne trenden ble presentert i Søkelys på arbeidsmarkedet for et år siden (Torp 2002). Som vi ser, ble bruttoledigheten høyere enn vi kunne forvente ut fra de historiske tallene. De faktiske tallene viser en brutto arbeidsløshet på gjennomsnittlig personer i den angitte 12 måneders perioden, mens trendforlengelsen viser personer. Figur 1 viser også en ny trendforlengelse basert på data fram til og med mars 2003 for kommende 12 måneders periode, april 2003 mars Denne viser en klar økning i bruttoledigheten særlig mot slutten av perioden, i 1. kvartal Sammenliknet med forrige 12 måneders periode da det var gjennomsnittlig ledige, tilsier denne nye trenden en brutto arbeidsløshet på personer i neste 12 måneders periode, dvs en økning på personer eller 16 prosent. Sett i forhold til arbeidsstyrken

32 26 tilsvarer det en økning i arbeidsløshetsprosenten på om lag 0,6 prosentpoeng. Basert på en kombinasjon av faktiske og beregnede tall for 2003 får vi en gjennomsnittlig brutto arbeidsløshet for 2003 på personer. Dette er en økning fra 2002 på , noe som svarer til 1 prosentpoeng sett i forhold til arbeidsstyrken. (Dette gjelder for antatt uendret arbeidsstyrke.) Denne økningen i arbeidsløshet er større enn hva ekspertenes prognoser viser. Prognosene presentert av Finansdepartementet (2002), Statistisk sentralbyrå (2003), Norges Bank (2003) og Arbeidsdirektoratet (Aetat 2003b) tar alle (i større eller mindre grad) hensyn til ulike modererende forhold, som nevnt ovenfor: Blant annet at kronekursen ikke vil fortsette å styrke seg, men tvert i mot svekkes, at lønnsveksten neppe vil bli like sterk som i fjor, at husholdningenes sparerate vil gå ned og at tilbudet av arbeidskraft ikke vil øke like mye som forrige året. Søkelys på arbeidsmarkedet Vår trendforlengelse tar ikke hensyn til slike forhold. Den kan derfor tolkes som et anslag på hva som vil skje med brutto arbeidsløshet dersom disse modererende forhold ikke realiseres. Referanser Aetat (2003a), Pressemelding, nr 9, april Oslo: Aetat Arbeidsdirektoratet. Aetat (2003b), Rapport om arbeidsmarkedet, nr.1, Oslo: Aetat Arbeidsdirektoratet. Finansdepartementet (2002), Nasjonalbudsjettet. St.meld.nr. 1 ( ). Oslo: Finansdepartementet. Norge Bank (2003), Inflasjonsrapport, nr. 1, Oslo: Norges Bank. Statistisk sentralbyrå (2003), Økonomisk utsyn over året Økonomiske analyser 2003/1. Oslo: Statistisk sentralbyrå. Torp, H. (2002), Trenden tilsier økende arbeidsløshet. Søkelys på arbeidsmarkedet, 19:41-43.

33 Hege Torp, Oddbjørn Raaum og Tao Zhang Effekter av AMO på arbeidsinntekt: Er gevinsten større enn kostnadene? For første gang har vi tilgang til data som gjør det mulig å studere effekten av et arbeidsmarkedstiltak over en lang periode etter at tiltaket er avsluttet. Analysene viser at for arbeidsløse arbeidssøkere med en viss yrkeserfaring er inntektseffekten av deltakelse på AMO-kurs positiv og økende over tid. For kvinner med yrkeserfaring er den akkumulerte inntektseffekten over 5 år større enn kurskostnadene. For menn er den akkumulerte effekten omtrent lik kurskostnadene. For nykommere på arbeidsmarkedet er inntektseffekten av AMO-kurs mindre og mer usikkert anslått. Men også for denne gruppen er effekten økende over tid. Arbeidsløsheten i Norge er økende. Sesongjusterte tall fra Aetat Arbeidsdirektoratet viser at antall registrerte arbeidssøkere helt uten arbeid økte fra til i løpet av I gjennomsnitt for hele 2002 utgjorde de arbeidsløse 3,2 prosent av arbeidsstyrken. Tilsvarende tall for 1998 var 2,4 prosent. Høye lønnskostnader, høyt rentenivå og sterk kronekurs er noe av forklaringen på at arbeidsløsheten har økt det siste året. Men samtidig som antall arbeidsplasser i konkurranseutsatt sektor reduseres, er det mangel på arbeidskraft i deler av privat tjenesteyting og innenfor helse- og omsorgssektoren. Arbeidsløsheten er derfor delvis et resultat av misforhold mellom arbeidssøkernes kvalifikasjoner og de kvalifikasjonene som etterspørres. Mens penge- og finanspolitikken skal bidra til å stabilisere etterspørselen og holde kostnadsnivået nede, er det arbeidsmarkedspolitikken som skal bidra til at arbeidsløse arbeidssøkere kommer i jobb. Norge fører en aktiv arbeidsmarkedspolitikk. Vi bruker mer ressurser til aktive arbeidsmarkedstiltak for arbeidsløse arbeidssøkere enn de fleste andre land sett i forhold til antall arbeidsløse. Den aktive arbeidsmarkedspolitikken har tre formål: Den skal virke omfordelende til gunst for de arbeidsløse på bekostning av de sysselsatte og andre som betaler skatt. For det andre skal den bidra til å øke tilgangen på arbeidskraft. Dette skjer ved at den aktive arbeidsmarkedspolitikken stimulerer til deltakelse og hindrer tilbaketrekning; dermed holdes yrkesaktiviteten oppe. For det tredje, dersom de aktive tiltakene tilfører deltakerne kompetanse, vil arbeidskraftens kvalitet og markedsverdi øke. En indikasjon på hvorvidt arbeidskraftens kvalitet og markedsverdi øker, er om tiltakene gir deltakerne høyere jobbsannsynlighet, mer stabile og bedre betalte jobber (og dermed høyere årlig arbeidsinntekt). Nettopp dette er en av de sentrale problemstillingene i debatten og forskningen om effekter av aktive arbeidsmarkedstiltak: Kommer deltakerne bedre ut enn de ville gjort uten tiltak, eller mer konkret: Oppnår de høyere arbeidsinntekter enn de ellers ville fått? Aktive arbeidsmarkedstiltak har også en kostnadsside. De skal organiseres og administreres, og det må stilles lokaler og utstyr til rådighet. Dessuten krever de instruktører, veiledere og lærere. For disse kostnadene kan markedspriser og lønninger gi indikasjoner på verdien av ressursene som brukes. I tillegg kommer at tiltakene legger beslag på deltakernes tid. I den grad deltakerne alternativt hadde vært i arbeid, kan vi bruke tapt arbeidsinntekt som mål på verdien av de arbeidskraftressursene det legges beslag på. Søkelys på arbeidsmarkedet 1/2003, årgang 20, ISSN Institutt for samfunnsforskning

34 28 Neste spørsmål melder seg derfor: Er gevinsten som deltakerne oppnår i form høyere jobbsannsynlighet, mer stabile og bedre betalte jobber (og dermed høyere arbeidsinntekt) etter at tiltaket er gjennomført, større enn kostnadene ved å gjennomføre tiltaket? I denne artikkelen skal vi forsøke å besvare nettopp disse to spørsmålene, og vi skal se på ett spesielt tiltak, nemlig arbeidsmarkedsopplæringskurs. 1 Oppnår deltakerne på AMO-kurs høyere årlig arbeidsinntekt etter at kurset er gjennomført enn de ville gjort uten kurs, og er denne gevinsten større enn kurskostnadene? Vi skal se på effektene og kostnadene for en gjennomsnittlig kursdeltaker år, men skille mellom kvinner og menn, og mellom deltakere med en viss yrkeserfaring og deltakere uten yrkeserfaring. Vi har data for alle som deltok på AMO-kurs i og følger dem hele perioden Søkelys på arbeidsmarkedet Hvordan måle gevinster og kostnader? I tillegg til effekter som følger av de tre nevnte målsettingene for den aktive arbeidsmarkedspolitikken, kan slike tiltak også ha indirekte og utilsiktede, både negative og positive, effekter. For eksempel, dersom deltakerne får jobb, men fortrenger andre arbeidsløse i jobbkøen, vil tiltakene ha negative indirekte virkninger. Det er også pekt på at den aktive arbeidsmarkedspolitikken kan ha en uheldig effekt på lønnsdannelsen ved at den bidrar til at lønnsveksten er høyere enn ellers for et tilsvarende nivå på arbeidsløsheten (Calmfors og Forslund 1991, Calmfors og Nymoen 1990; se også Forslund 2002). Vedvarende høy lønnsvekst bidrar til å dempe etterspørselen etter arbeidskraft. Dermed opprettholdes (eller øker) arbeidsløsheten. På den annen side, dersom den aktive arbeidsmarkedspolitikken bidrar til å opprettholde tilbudet av arbeidskraft, vil det i seg selv dempe lønnsveksten. I det følgende skal vi likevel fokusere på de direkte effektene for dem som faktisk deltar fordi dette regnes som de viktigste effektene. Mer spesielt skal vi se på effekter i form av endringer i årlig arbeidsinntekt som et mål på endringer i arbeidskraftens kvalitet. Økt årlig arbeidsinntekt er riktignok et svært grovt mål på endringer i arbeidskraftens samfunnsmessige verdi siden markedslønn ikke er sammenfallende med arbeidskraftens samfunnsøkonomiske verdi. Dettes skyldes for det første at det ikke er perfekt konkurranse i arbeidsmarkedet, men tvert i mot mangelfull informasjon, friksjon og mobilitetskostnader samt konkurranseregulering gjennom lovverk og avtaler. For det andre er arbeidskraften hardt beskattet uten at beskatningen primært er innrettet mot å oppveie for imperfeksjoner i markedet. Beskatningen innebærer at det er store forskjeller i kjøpepriser og selgerpriser. Generelt kan vi regne med at brutto markedslønn undervurderer verdien av arbeidskraft (NOU 1997:27, NOU 1998:16). Med endringer i arbeidsinntekt som mål på gevinsten av aktive arbeidsmarkedstiltak, blir med andre ord gevinstsiden mest sannsynlig undervurdert. Også når det gjelder kostnadssiden, er regnestykket ikke så enkelt som det kan se ut for. Det er allerede nevnt at markedspriser og lønninger ikke nødvendigvis avspeiler samfunnsmessige verdier. I tillegg kommer at det å finansiere offentlige utgifter (til aktive arbeidsmarkedstiltak) i seg selv medfører kostnader. Ved skattefinansiering innebærer økte utgifter til aktive tiltak økte skatter. Siden skatter har en tendens til å vri relative priser og typisk vri dem bort fra det som ville avspeile samfunnsøkonomiske verdier vil økte skatter bidra til mindre effektiv ressursbruk. Det er svært komplisert å finne ut hvor stort dette effektivitetstapet er. I en offentlig utredning fra 1998, anbefales det å bruke et kostnadspåslag på 20 prosent (NOU 1998:16). Siden den økte utgiften går til å dekke lønnskostnader og forbruk, genereres nye skatteinntekter. Det viser seg at netto finansieringsbehov er anslagsvis 74 prosent av det opprinnelige. Kostnadspåslaget blir dermed noe i nærheten av 15 prosent (Holmøy og Strøm 2002).

35 Effekter av AMO på arbeidsinntekt 29 Matching som estimeringsmetode For å kunne si noe om effekten av et tiltak må vi kjenne eller kunne beregne utfallet både med og uten tiltaket. For deltakere på AMO-kurs vet vi ikke hvordan det hadde gått med dem dersom de ikke deltok; i vårt tilfellet: hvilken arbeidsinntekt de hadde oppnådd. Vi må derfor konstruere det kontrafaktiske utfallet. Det er flere måter å gå fram på for å estimere effekten av tiltak for deltakerne (Heckman et al. 1999). Det grunnleggende problemet er som nevnt at vi ikke kan observere utfallet både med og uten tiltaket. De mest brukte estimeringsmetodene er basert på å bruke ikke-deltakere som sammenlikningsgruppe. Dette bør være personer som tilhører målgruppen for tiltaket, men som ikke har deltatt. Gitt at det ikke er andre forskjeller mellom deltakerne og sammenlikningsgruppa (som er av betydning for utfallet), vil forskjellen i utfall mellom de to gruppene gi et korrekt anslag på effekten av tiltaket. I praksis vil det være vanskelig å finne to grupper som er så like. Det vil nesten alltid være større eller mindre forskjeller knyttet dels til observerte kjennetegn og dels til ikke observerte kjennetegn. Den første typen forskjeller er det langt på vei mulig å ta hensyn til. For eksempel hvis vi kjenner deltakernes og ikke-deltakerens utdanning og yrkeserfaring, kan vi ta hensyn til at dette er kjennetegn som kan være av betydning når vi sammenlikner utfallet, dvs arbeidsinntekten for de to gruppene. Den andre typen forskjeller, såkalt uobservert seleksjon, er det vanskeligere å gjøre noe med. Dess bedre data vi har (dess mer vi vet om deltakerne og ikkedeltakerne), dess mindre omfattende vil imidlertid denne typen forskjeller være. Det finnes metoder som kan ta hensyn til uobservert seleksjon, men dette er metoder basert på forutsetninger som ikke lar seg teste fullt ut. I det følgende skal vi bruke en metode som kalles matching (Heckman et al. 1997, 1998). 2 Dette er en metode som bare tar hensyn til forskjeller i observerte kjennetegn, og som derfor krever gode data med mye informasjon om deltakerne og ikke-deltakerne. Fordelen med metoden er at den er enkel å bruke, og at den ikke er basert på omfattende forutsetninger som ikke lar seg teste. Vi starter med utvalget av deltakere og tar for oss hver enkelt av dem. Deretter finner vi en makker blant ikke-deltakerne som er mest mulig lik deltakeren, dvs en parvis matching. Når alle har fått en makker, beregner vi gjennomsnittlig utfall (arbeidsinntekt) for de to gruppene og bruker differansen som estimat på den gjennomsnittlige effekten. Kriteriet mest mulig lik kan spesifiseres på mange måter. Det viktigste er at makkerne er like når det gjelder kjennetegn som er av betydning for utfallet, arbeidsinntekten (som for eksempel utdanning og yrkeserfaring). Men de skal også være like når det gjelder sannsynligheten for å delta på tiltaket som evalueres. Vi må med andre ord også vite noe om hva som bestemmer hvem som deltar på tiltaket. I denne studien har vi derfor estimert sannsynligheten for å delta på AMO både for de som faktisk deltar, og for de som ikke deltar (sammenlikningsgruppa). Ved denne estimeringen har vi brukt relativt detaljert informasjon om kjennetegn, som for eksempel alder, utdanning, kjønn, familieforhold, tidligere arbeidsløshets- og tiltakserfaring, tidligere yrkeserfaring og bostedsfylke. Deretter har vi brukt mest mulig lik estimert sannsynlighet for å delta på AMO, som kriterium for den parvise matchingen. Siden vi har hatt et stort antall personer å velge blant (se nedenfor), har vi funnet makkere som gir en tilnærmet perfekt match med hver enkelt deltaker. Datagrunnlaget Det analyserte datamaterialet er basert på informasjon fra en rekke administrative registre, tilrettelagt av Statistisk sentralbyrå og Frischsenteret. Fra denne databasen er det hentet informasjon om alle potensielle og faktiske deltakere i AMO-kurs i aldersgruppen år, definert på grunnlag av informasjon fra Aetat Arbeidsdirektoratet. Nærmere bestemt alle som var registrert i

36 30 Søkelys på arbeidsmarkedet Figur 1. Årlig arbeidsinntekt Deltakere i AMO-kurs høsten Gjennomsnitt kroner Menn med DP Menn uten DP Kvinner med DP Kvinner uten DP Aetats Sofa-søkerregister som helt ledig i løpet av desember 1991 juli Fra det samme registeret samt fra andre registre som er Det sentrale personregisteret, Utdanningsregisteret og Likningsregisteret, er det hentet en rekke kjennetegn for perioden Det opprinnelige utvalget, før matching, besto av observasjoner av AMO-deltakere og observasjoner av arbeidsløse ikke-deltakere. (Siden mange er gjengangere, er antall forskjellige personer mindre.) Med utgangspunkt i dette materialet har vi definert 16 grupper av AMO-deltakere. For det første skiller vi mellom deltakere på vinterkurs og deltakere på høstkurs, dvs mellom dem som går fra å være registrert som helt ledig i desember og i juli til deltakelse i AMO-kurs i løpet av den påfølgende tomåneders perioden januar-februar eller august-september. Dette gir oss 4 grupper (2 x 2). For det andre skiller vi mellom kvinner og menn (da er vi oppe i 8 grupper). Og for det tredje skiller vi mellom personer som har rett til dagpenger og de som ikke har det (det gir oss 16 grupper). For hver av de 16 gruppene av AMOdeltakere har vi konstruert en sammenlikningsgruppe blant ikke-deltakere som også var registrert som helt ledig måneden før kursstart (hhv. desember året før og juli samme år), men som fortsatt var helt ledig ved utgangen av hhv. februar og september og som ellers er av samme kjønn og har samme dagpengestatus. Som nevnt, konstrueres de 16 sammenlikningsgruppene ved hjelp av parvis matching med hver enkelt deltaker, der vi trekker fra en relativt stor gruppe av ikke-deltakere. Som kriterium for matchingen brukes mest mulig lik estimert sannsynlighet for overgang fra arbeidsløshet til AMO-kurs. 3 Figur 1 viser årlig arbeidsinntekt for kvinner og menn, med og uten rett til dagpenger under arbeidsløshet (DP), som deltok på AMO-kurs høsten Gjennomsnittsinntekten følger et typisk forløp: Året før AMO-deltakelse er inntekten relativt høy for dem med rett til DP, og betydelig lavere for dem uten rett til DP. I kursåret er arbeidsinntekten relativt lav for alle fire grupper. I årene etter stiger arbeidsinntekten. Menn har høyere arbeidsinntekt enn kvinner alle år. Dette kan dels avspeile at kvinner har lengre perioder som arbeidsløs eller utenfor arbeidsstyrken dels at de har kortere arbeidstid (flere kvinner arbeider deltid) og dels at de har lavere lønn (per time).

37 Effekter av AMO på arbeidsinntekt 31 Vi ville fått et liknende bilde for de arbeidsløse i sammenlikningsgruppen som ikke deltar på tiltak. Spørsmålet er om deltakerne eller sammenlikningsgruppa kommer best ut i etter-perioden. Effekt av AMO på årsinntekt Det analyserte materialet omfatter totalt observasjoner av AMO-deltakere og like mange observasjoner i sammenlikningsgruppen. Antall observasjoner i hver av de 16 gruppene varierer fra til (dvs fra 700 til match ete par). Effekten på årlig arbeidsinntekt er estimert ved differansen i gjennomsnittlig årsinntekt for AMO-deltakerne og for den match ete sammenlikningsgruppen for samtlige av de 16 gruppene. Alle arbeidsinntekter er målt i 1997-kroner. Analysene av kortsiktige og langsiktige effekter viser at det er stor variasjon i årlige inntektsgevinster, fra minus (det første året) til pluss (det 5. året), målt i 1997 kroner. Se vedleggstabell. Effektene varierer mellom kvinner og menn, etter dagpengestatus og over tid. Det typiske er at effektene på lang sikt, dvs 4-5 år etter kurset er mer positive og større enn på kort sikt, dvs 1-2 år etter kurset. Av 72 estimerte effekter, er 46 signifikant positive (5 prosentsnivå). 20 estimerte effekter er ikke signifikante. Negative effekter (6 estimater) finner vi bare for 1. årseffekter for dem som går på AMOkurs om høsten. Hovedkonklusjonen er at deltakelse på AMO-kurs har en positiv effekt på arbeidsinntekten. En positiv effekt på arbeidsinntekten kan dels forklares ved at AMO-deltakerne kommer raskere i jobb enn de ville gjort uten AMO-kurs, dels ved at de får mer stabile jobber, og dels ved at de får bedre betalte jobber. Gitt at de estimerte effektene er relativt store og gitt at lønnsforskjellene i Norge er relativt små, er det nærliggende å anta at effekten i hovedsak skyldes høyere jobbsannsynlighet og mer stabile jobber. Når det gjelder variasjon i effekter, finner vi som nevnt en tendens til at inntektsgevinsten øker over tid i det minste innenfor den femårsperioden vi har data for. Videre er det typisk at effekten det første året er større for dem som går på AMO-kurs om vinteren enn for dem som går på kurs om høsten. Til en viss grad holder denne forskjellen seg også i årene deretter; se vedleggstabell. Forskjell i førsteårseffekt henger trolig sammen med at relativt flere av høstkurs-deltakerne fortsetter på AMO året etter, for eksempel med påbygningskurs. Det kan også være en viss forskjell når det gjelder hvilke typer kurs som arrangeres om vinteren og hvilke som arrangeres om høsten. I den grad det er relativt flere kurs som kvalifiserer for opptak i det ordinære utdanningssystemet blant høstkursene og relativt flere rent yrkesrettede kurs blant vinterkursene, vil høstkursene tiltrekke seg relativt flere utdanningssøkende enn vinterkursene. Dette kan i så fall forklare tendensen til vedvarende lavere inntektseffekter av høstkursene. Når det gjelder forskjellen i effekt for kvinner og menn, er det vanskelig å finne et systematisk mønster. Et annet resultat av interesse er at effekten på arbeidsinntekt er mindre (og mer usikkert estimert) for deltakere uten rett til dagpenger under arbeidsløshet (DP), dvs for nykommer i arbeidsmarkedet, enn for deltakere med rett til dagpenger, dvs deltakere med en viss yrkeserfaring. Forklaringen kan være at for arbeidsløse uten dagpenger, vil kurspengene være et insentiv for å delta på AMO. For arbeidsløse med dagpenger vil dette være av liten eller ingen betydning. For dem vil insentivene være knyttet til mulighetene for å komme i jobb etter kurset. Dette gir ulik rekruttering til AMO for de to gruppene og dermed en mulig forklaring på forskjellen i effekt. Figur 2 viser estimert gjennomsnittlig inntektseffekt for AMO-kursdeltakere høsten 1993, både i selve kursåret og i årene etterpå. Som vi ser, er effekten typisk negativ både i kursåret og i det første året etter. (For vinterkurs er effekten typisk positiv allerede det første året, se vedleggstabell). Deretter er effekten positiv og relativt stor for deltakere med rett til dagpenger enn for deltakere uten rett til dagpenger. For denne gruppen er effekten større for kvinner enn for menn.

38 32 Søkelys på arbeidsmarkedet Figur 2. Effekt av AMO-kurs på årlig arbeidsinntekt Deltakere i AMO-kurs høsten Gjennomsnitt kroner Menn med DP Kvinner med DP Menn uten DP Kvinner uten DP Akkumulerte langtidseffekter Den akkumulerte langtidseffekten er målt ved nåverdien av årlige inntektseffekter for kursåret, dvs tapt arbeidsinntekt i hhv 1992 og 1993 (som varierer fra minus til null, 1997 kroner), og gevinster i en etterperiode på henholdsvis 4 og 5 år ( og ). De årlige inntektseffektene er som før målt ved forskjell i gjennomsnittlig arbeidsinntekt for deltakerne og sammenlikningsgruppene basert på de match ete utvalgene. Langtidseffekten er summen av de årlige inntektseffektene, summert slik at inntektstapet i kursåret og førsteårseffekten teller mer enn inntektseffektene i tredje, fjerde og femte året (bestemt av diskonteringsraten). Beregningene viser at AMO-kurs deltakere med noe yrkeserfaring (rett til dagpenger) oppnår en betydelig gevinst, varierende fra til kroner avhengig av diskonteringsrate og av for hvor mange år vi har inntektsdata. For nykommere i arbeidsmarkedet (uten rett til dagpenger) er den akkumulerte effekten mye mindre og i de fleste tilfellene ikke signifikant forskjellig fra null. Tabell 1 viser nåverdi av akkumulert inntektsgevinst medregnet tapt arbeidsinntekt i kursåret, med diskonteringsrate 0,05 (lavere diskonteringsrate gir større gevinst). La oss så sammenlikne den totale inntektsgevinsten for deltakerne med kostnadene knyttet til det å arrangere AMO-kurs. Kostnadsberegningene er basert på gjennomsnittskostnader per måned per kursdeltakere (regnet i 1997-kroner) hentet fra Aetat Arbeidsdirektoratet. Deretter er det beregnet en gjennomsnittlig kurskostnad per deltaker for hver av de 16 gruppene, basert på gjennomsnittlig varighet av AMO-deltakelse i kursåret for hver gruppe. De direkte kurskostnadene er korrigert for marginalkostnaden ved skattefinansiering av offentlige utgifter (MCF, marginal cost of funding), her satt til 15 prosent. Gjennomsnittlig kurskostnad per deltaker utgjør mellom og kroner, se siste kolonne i tabell 1. Tallene viser at for kvinner med noe yrkeserfaring, er den estimerte, gjennomsnittlige inntektseffekten signifikant større enn de direkte kostnadene. For menn med noe yrkeserfaring, er gjennomsnittlig nettogevinst noe mindre. For 1992-kohorten med effekter over 5 år går regnestykkene omtrent i balanse, mens nettobeløpet er negativt for kohorten med effekter bare over 4 år. For nykommere i arbeidsmarkedet både menn

39 Effekter av AMO på arbeidsinntekt 33 Tabell 1. Akkumulerte, gjennomsnittlige inntektsgevinster av AMO. Estimert nåverdi av framtidige inntektseffekter (standardfeil). Diskonteringsrate d = 0,05. Gjennomsnittlig kurskostnad (MCF=0,15) kroner Etterperiode Kurskostnad Kurs DP Kjønn 4 år 5 år MCF 0,15 Vinter 92 Ja M (11 464) Høst 92 Ja M (7 510) Vinter 93 Ja M (10 854) Høst 93 Ja M (8 923) Gj.snitt Ja M (4 720) Vinter 92 Ja K (11 308) Høst 92 Ja K (6 287) Vinter 93 Ja K (11 281) Høst 93 Ja K (6 973) Gj.snitt Ja K (4 100) Vinter 92 Nei M (18 230) Høst 92 Nei M (11 349) Vinter 93 Nei M (17 383) Høst 93 Nei M (11 708) Gj.snitt Nei M (7 036) Vinter 92 Nei K (11 903) Høst 92 Nei K (6 918) Vinter 93 Nei K (13 568) Høst 93 Nei K (7 511) Gj.snitt Nei K (4 511) (13 637) (9 484) (7 847) (13 175) (7 685) (6 712) (20 650) (13 887) (11 701) (16 847) (9 154) (8 190) Note. Kjønn, K= kvinne, M= mann. Inntektseffekter med uthevet skrift er signifikante på 5 prosentsnivå. Standardfeil er estimert ved bootstrapping og kvinner er den akkumulerte langtidseffekten mindre enn kurskostnadene. Avslutning To konklusjoner kan trekkes på grunnlag av disse analysene: For deltakere med noe yrkeserfaring, er det en signifikant positiv gevinst ved å delta i AMO-kurs. Akkumulert inntektseffekt etter 4-5 år er like stor som eller større enn kurskostnadene. For nykommere i arbeidsmarkedet, er inntektseffekten etter 4 5 år mindre enn kurskostnadene. For det andre: De årlige inntektseffektene er stigende eller i det minste vedvarende et-

40 34 ter 3-4 år. Det er derfor nødvendig med data for en virkelig lang periode for å beregne den totale effekten av å delta i AMO-kurs. Særlig for nykommere i arbeidsmarkedet ser det ut til at effekten stiger relativt bratt etter 3-4 år. Dette er illustrert i Raaum, Torp og Zhang (2002b), som utvider etter-perioden fra fire til sju år. Som anslag på inntektseffekten i hvert av de nye årene, brukes gjennomsnittet av effekten for de to sist observerte årene. Deretter beregnes nåverdien av akkumulert inntektseffekt over hele sjuårsperioden. For alle grupper av deltakere er denne nåverdien større enn nåverdien av inntektseffekter over fire år. For deltakere med en viss yrkeserfaring er effekten over sju år klart større enn kurskostnadene. For nykommere i arbeidsmarkedet er effekten regnet over sju år større enn kostnadene for menn. For kvinner over effekten over sju år noe mindre enn kostnadene. Politikkimplikasjonen av den første konklusjonen, er at arbeidsløse med noe yrkeserfaring bør prioriteres ved inntak til AMO-kurs dersom vi fokuserer på effektivitet. I lys av den andre konklusjonen er det imidlertid mulig at en analyse av virkelig langsiktige effekter vil avsløre at nettogevinsten av AMO er positiv også for nykommere i arbeidsmarkedet. Noter 1. Artikkelen er basert på resultater fra et samarbeidsprosjekt for Institutt for samfunnsforskning og Stiftelsen Frischsenteret for samfunnsøkonomisk forskning. Prosjektet har mottatt støtte fra Norges forskningsråd, /510 og /510. Flere resultater fra prosjektet er publisert i Raaum et al. (2002a, 2002b) 2. Man går fram ved å betinge (matche) utvalget av personer i de to gruppene på et sett av observerte kjennetegn som er slik at kontrollert for disse kjennetegnene, er det å delta i tiltaket - eller ikke, og utfallet (enten man deltar eller ikke) stokastisk uavhengige. Deretter estimeres effekten av tiltaket ved å sammenlikne utfallet for personer i deltakergruppen med utfallet for personer i tiltaksgruppen. Gitt at uavhengighetskravet er oppfylt, vil estimatene være forventningsrette. For å estimere gjennomsnittseffekter av tiltaket for dem som faktisk deltar, er det tilstrekkelig med et noe svakere uavhengighetskrav. Gitt at uavhengighetskravet er oppfylt (det sterke eller Søkelys på arbeidsmarkedet det noe svakere) er det tilstrekkelig å betinge utvalgene på sannsynligheten for å delta i tiltaket som en funksjon av de samme kjennetegnene (propensity score). 3. I tillegg har vi betinget (matchet) på estimert sannsynlighet for å delta i andre typer arbeidsmarkedstiltak, samt estimert sannsynlighet for å forlate Aetats register. Litteratur Calmfors, L. og A. Forslund (1991), Real wage determination and labour market policies: The Swedish experience. The Economic Journal 101: Calmfors, L. og R. Nymoen (1990), Nordic employment. Economic Policy 5: Forslund, A. (2002), Arbetsmarknadspolitikens sysselsättingseffekter svenska erfarenheter. Søkelys på arbeidsmarkedet, 19: Heckman, J. J., H. Ichimura og P. Todd (1997), Matching as an econometric evaluation estimator: Evidence from evaluating a job training programme. Review of Economic Studies, 64: Heckman, J. J., H. Ichimura og P. Todd (1998), Matching as an econometric evaluation estimator. Review of Economic Studies, 65: Heckman, J. J., R. LaLonde og J. Smith (1999), The Economics and Econometrics of Active Labor Market Programs. In: O. Ashenfelter and D. Cards, (eds.), Handbook of Labor Economics, Volume III, Amsterdam: North-Holland Elsevier. Holmøy, E. og B. Strøm (2002), The social cost of public spending: A CGE assessment of resource costs and costs of public funds in Norway. Discussion Paper. Oslo: Statistisk sentralbyrå. NOU, Norges offentlige utredninger (1997:27), Nyttekostnadsanalyser. Oslo: Finansdepartementet. NOU, Norges offentlige utredninger (1998:16), Nyttekostnadsanalyser. Veiledning i bruk av lønnsomhetsvurderinger i offentlig sektor. Oslo: Finansdepartementet. Raaum, O, H. Torp og T. Zhang (2002a), Business cycles and the impact of labour market programmes. Memorandum No 14 (2002). Institutt for økonomi, Universitetet i Oslo. ( Raaum, O., H. Torp og T. Zhang (2002b), Do individual programme effects exceed the costs? Norwegian evidence on long run effects of labour market training. Memorandum No 15/2002, Institutt for økonomi, Universitetet i Oslo. (

41 Effekter av AMO på arbeidsinntekt 35 Vedleggstabell. Estimerte, gjennomsnittlige inntektseffekter av AMO-kurs på kort og lang sikt (standardfeil) kroner Kurs DP Kjønn Kursåret 1. årseffekt 2. årseffekt 3. årseffekt 4. årseffekt 5. årseffekt Vinter 92 Ja M (2 395) (3 210) (3 515) (3 569) (3 778) (4 120) Høst 92 Ja M (1 376) (2 051) (2 542) (2 703) (2 948) (3 086) Vinter 93 Ja M (2 260) (3 085) (3 226) (3 482) (3 795) Høst 93 Ja M (1 543) (2 346) (2 790) (3 095) (3 337) Vinter 92 Ja K (1 931) (2 860) (3 217) (3 384) (3 573) (3 751) Høst 92 Ja K (1 115) (1 646) (2 088) (2 234) (2 401) (2 565) Vinter 93 Ja K (2 081) (3 100) (3 455) (3 694) (3 923) Høst 93 Ja K (1 251) (1 958) (2 350) (2 581) (2 780) Vinter 92 Nei M (3 342) (4 554) (4 934) (5 237) (5 660) (5 997) Høst 92 Nei M (2 455) (3 029) (3 770) (3 992) (4 552) (4 841) Vinter 93 Nei M (3 224) (4 389) (4 858) (5 712) (5 773) Høst 93 Nei M (2 139) (3 195) (3 912) (4 405) (4 852) Vinter 92 Nei K (2 196) (3 214) (3 619) (3 778) (4 101) (4 431) Høst 92 Nei K (1 157) (1 796) (2 213) (2 403) (2 564) (2 746) Vinter 93 Nei K (2 314) (3 416) (3 749) (3 966) (4 284) Høst 93 Nei K (1 370) (1 965) (2 400) (2 652) (3 002) Note. Tall med uthevet skrift er signifikante på 5 prosentsnivå. Standardfeil er beregnet ved bootstrapping.

42 Besøk ISF på internett På våre internettsider finner du siste nytt om bøker, rapporter og tidsskrifter, forskningsområder, prosjektoversikter og ansatte ved Institutt for samfunnsforskning Søkelys på arbeidsmarkedet på nett På nettsidene til Søkelys på arbeidsmarkedet kan du lese mer om tidsskriftet, besstille abonnement, samt finne tidligere utgivelser i fulltekst. Sidene finner du på

43 Randi Kjeldstad og Marit Rønsen Lav sysselsetting blant enslige forsørgere: Arbeidsvegring eller utestenging? Sysselsettingsutviklingen for enslige forsørgere har vært svært forskjellig fra utviklingen for gifte og samboende mødre og fedre gjennom de siste 20 årene. I denne artikkelen spør vi etter mulige årsaker til de ulike utviklingstrekkene. Vi diskuterer særlig betydningen av endringer i stønadsreglene for enslige forsørgere i folketrygden og konjunktursvinger i arbeidsmarkedet. Analysen peker i retning av at endringer i trygdereglene har hatt en mer begrenset betydning enn endringer i etterspørselen etter arbeidskraft. Det har tidligere eksistert lite systematisk kunnskap om utviklingen i yrkesdeltaking og arbeidsmarkedsforhold for enslige forsørgere. Vi har for eksempel manglet kunnskap om helt grunnleggende forhold som arbeidstid, arbeidsløshet og undersysselsetting, og endring i yrkesfrekvens og sysselsetting over tid, herunder ulikheter i tilpasning mellom enslige mødre og enslige fedre. Dermed har man til nå hatt dårlig grunnlag for å vite hvilke muligheter og hindringer eneforsørgere møter på det norske arbeidsmarkedet, og hva som ellers er av betydning for deres yrkestilpasning. Savnet av slik kunnskap har kanskje vært særlig problematisk gjennom de siste par tiårene, da spørsmålet om stønadsreglene for denne gruppen har vært oppe til vurdering flere ganger i trygde- og velferdspolitikken 1. Gjennom Statistisk sentralbyrås tidsbruksundersøkelser og levekårsundersøkelser har vi fått noe informasjon, men dette har vært utvalgsundersøkelser, og enslige forsørgere har utgjort så små utvalg i disse undersøkelsene at det er stor usikkerhet knyttet til tallene fra dem. Folketellingene har kunnet gi noe informasjon, men de gjennomføres svært sjelden, inntil i dag bare hvert tiende år. Vi har hatt registeropplysninger fra Rikstrygdeverket om trygdebruk og fradrag for forventet inntekt, men disse gir bare indirekte opplysninger om yrkesdeltaking, og omfatter dessuten bare en del av de enslige forsørgerne, nemlig stønadsmottakerne. Statistisk sentralbyrås arbeidskraftundersøkelser (AKU) er godt egnet til å kartlegge endringer i arbeidsmarkedstilknytning for små grupper, dels fordi de omfatter store utvalg av befolkningen, dels fordi de gjennomføres hyppig og har pågått i mange år. Men for å lage statistikk om enslige forsørgere i arbeidskraftundersøkelsene, kreves det en rekke datatilrettelegginger og koblinger til folkeregisterdata. Dette har ikke vært gjort tidligere, og i den løpende arbeidsmarkedsstatistikken har det ikke vært gitt tall for enslige forsørgere. Derfor har vi til nå ikke hatt løpende representativ statistikk om enslige forsørgere på arbeidsmarkedet, bare sporadiske og usikre tall for enslige mødre, og praktisk talt ingenting for enslige fedre. Politikk for økt yrkesdeltaking og 1990-årene har vært preget av skiftende konjunkturer på arbeidsmarkedet, med nedgangskonjunktur og høy arbeidsløshet rundt 1983 og 1993 og vekst i sysselsettingen de fleste mellomliggende og senere år. Samtidig har det på 1990-tallet vært gjennomført flere viktige endringer i trygdepolitikken overfor enslige forsørgere. Det har vært benyttet forskjellige virkemidler, men målsettingen har stort sett vært den samme, nemlig å øke eneforsørgernes (særlig enslige mødres) yrkesdeltaking. Enslige forsørgere er en av de viktigste målgruppene for Søkelys på arbeidsmarkedet 1/2003, årgang 20, ISSN Institutt for samfunnsforskning

44 38 Søkelys på arbeidsmarkedet Figur 1. Andel sysselsatte enslige og gifte/samboende mødre og fedre * Prosent Gifte/samboende Mødre Enslige Mødre Gifte/samboende Fedre Enslige Fedre * Data for 1988, 1989 og 1990 mangler Kilde: Arbeidskraftundersøkelsene, Statistisk sentralbyrå åras arbeidslinje i trygdepolitikken. I 1990 ble det for eksempel innført nye avkortingsregler i trygden mot arbeidsinntekt for å oppmuntre til økt yrkesdeltaking gjennom deltidsarbeid. I 1998 fikk vi en innstramming i stønadsrettighetene overfor eneforsørgere med barn over tre år, bl. a. med vilkår om et aktivt forhold til arbeidsmarkedet for å få stønad. Samtidig har vi sett en motsatt tendens i den generelle familiepolitikken. Her har formålet de senere år vært å dempe tidsklemmen mellom barnomsorg og yrkesarbeid og gi bedre muligheter til å velge bort yrkesarbeidet i perioder, samt å gi mer tid til samvær mellom foreldre og barn. Stikkord her er tidskontoordningen, pappapermisjon og kontantstøtte. Endringene i velferdspolitikken overfor enslige forsørgere har i disse årene for en stor del vært begrunnet med at enslige forsørgere (særlig enslige mødre) i liten grad deltar i arbeidslivet, og at de ofte er sosialt isolerte fordi de ikke deltar i samfunnslivet på linje med andre mødre og fedre. I vårt forskningsprosjekt Yrkesstilknytning i livsfasen som enslig forsørger. Muligheter og hindringer 2 spør vi om disse antagelsene stemmer med virkeligheten, og om det eventuelt har skjedd endringer i eneforsørgernes arbeids- og aktivitetsmønster gjennom de siste 20 årene. Her presenteres noen resultater fra analysene vi har gjort ut fra koblete data fra Statistisk sentralbyrås arbeidskraftundersøkelser og det sentrale folkeregisteret. Analysene viser utviklingen på arbeidsmarkedet for enslige mødre og fedre i forhold til for gifte og samboende mødre og fedre. Denne oversikten gir grunnlag for å spørre hvilke forhold som har betydning for eneforsørgeres deltakelse på arbeidsmarkedet. Vi er spesielt opptatt av å diskutere betydningen av endrete stønadsregler og skiftende konjunkturforhold. Utviklingen på og 1990-tallet Et velkjent trekk fra den publiserte arbeidsmarkedsstatistikken de siste tiårene er den sterke veksten i kvinners og spesielt mødres

45 Lav sysselsetting blant enslige forsørgere 39 Figur 2. Andel med heltidsarbeid (faktisk arbeidstid 35 timer og over av personer i arbeid) enslige og gifte/samboende mødre og fedre * Prosent Gifte/samboende Mødre Enslige Mødre Gifte/samboende Fedre Enslige Fedre * Data for 1988, 1989 og 1990 mangler Kilde: Arbeidskraftundersøkelsene, Statistisk sentralbyrå yrkesdeltakelse. Våre analyser viser imidlertid at denne utviklingen ikke har omfattet alle mødregrupper. Ved folketellingen i 1960 var f.eks. enslige mødre yrkesaktive i langt større grad enn gifte mødre, mens det ved tellingen i 1980 ikke lenger var noen særlig forskjell. Dette skyldes både økt aktivitet blant gifte og redusert aktivitet blant enslige mødre i perioden. Statistikken fra levekårsundersøkelsene og tidsbruksundersøkelsene tyder også på at andelen yrkesaktive i våre to mødregrupper ikke var særlig forskjellig ved inngangen til 1980-tallet, men enslige mødre brukte likevel mer tid til inntektsgivende arbeid enn gifte og samboende fordi langt flere jobbet heltid. Dette bildet bekreftes av våre AKU-analyser (figur 1 og 2). Andel sysselsatte i begge grupper var ca. 60 prosent i I 1991 var denne andelen økt til 74 prosent for gifte mødre, mens nivået var uendret for enslige mødre. Først midt på 1990-tallet begynte sysselsettingen å øke blant enslige mødre, og i 1999 var hhv. 81 prosent av de gifte og 68 prosent av de enslige mødrene sysselsatt. Også blant fedre er sysselsettingen lavere for de enslige enn for gifte og samboende. I tjueårsperioden siden 1980 har sysselsettingsandelen variert rundt 95 prosent for gifte og rundt 85 prosent for enslige fedre. Eneforsørgernes spesielle stilling på arbeidsmarkedet kommer særlig tydelig fram når vi ser på utviklingen i arbeidsløshet (figur 3). Gjennom de siste 20 årene har arbeidsløsheten blant enslige mødre og fedre vært klart høyere enn arbeidsløsheten blant gifte og samboende foreldre. Forskjellen er særlig stor i lavkonjunkturperioder med høy arbeidsløshet. I det økonomiske bunnåret 1993 var ca. fire prosent av gifte mødre og fedre arbeidsløse, mot tolv prosent av enslige mødre og ti prosent av enslige fedre. Ved årtusenskiftet (1999) var ca. to prosent av gifte og samboende mødre og fedre arbeidsløse, mot ca. seks prosent av enslige mødre og tre prosent av enslige fedre. Vi finner også at rapportert undersysselsetting er langt høyere blant enslige forsørgere enn blant gifte og

46 40 Søkelys på arbeidsmarkedet Figur 3. Andel arbeidsledige enslige og gifte/samboende mødre og fedre I prosent av arbeidsstyrken Gifte/samboende Mødre Enslige Mødre Gifte/samboende Fedre Enslige Fedre * Data for 1988, 1989 og 1990 mangler Kilde: Arbeidskraftundersøkelsene, Statistisk sentralbyrå samboende gjennom hele 1990-tallet. Undersysselsatte er personer i deltidsjobb som aktivt forsøker å få lengre arbeidstid. Av alle sysselsatte enslige mødre er 11 prosent undersysselsatt i 1999, mens blant de gifte og samboende utgjør de undersysselsatte 5 prosent. Forklaringer Hvilke forklaringer kan vi tenke oss er viktige for å forstå forskjellene i yrkestilknytning mellom enslige og gifte/samboende foreldre gjennom de siste 20 årene? I forskningen om enslige forsørgere på arbeidsmarkedet er det særlig 4 typer forklaringer som har vært trukket fram: 1) Sosial seleksjon; enslige forsørgere er en sosialt selektert gruppe foreldre med gjennomgående svakere ressurser i forhold til arbeidsmarkedet enn andre foreldre, f.eks. lavere utdanning og svakere arbeidserfaring, 2) enslige forsørgere er i en spesiell livssituasjon, med eneomsorg for barn og dermed sterkere tidsbinding til hjemmet enn partene i to-foreldre-familier som i større grad kan dele på de daglige omsorgsforpliktelsene, 3) diskriminering av enslige forsørgere i arbeidslivet, enten ved ansettelse eller ved innskrenkinger og oppsigelser og 4) individuelle økonomiske avveininger, der mulige belastninger ved å være i jobb vurderes opp mot eventuelle alternative kilder til forsørgelse. Forklaringene gjelder først og fremst mødre, men vi mener at de kan være relevante også for å forstå enslige fedres situasjon. Trygdelovgivningen er som kjent kjønnsnøytral i Norge, også de reglene som gjelder for enslige forsørgere. Og selv om det er enkelte viktige forskjeller mellom enslige mødre og fedre, for eksempel at enslige fedre som oftest har eldre barn enn enslige mødre, har de mye til felles, ikke minst det å være alene om den daglige omsorgen og forsørgelsen for barn. Vi ser jo også av figurene at den relativt svake situasjonen på arbeidsmarkedet gjelder enslige foreldre uansett kjønn. Blant de fire forklaringstypene er det tre som postulerer generelt lavere yrkesdeltaking, mens den fjerde i utgangspunktet gir argumenter for høyere yrkesdeltaking blant enslige enn blant gifte mødre. Blant de tre som argumenterer for lavere sysselsetting, vektlegger én at enslige forsørgere gjennomgående er en ressurssvak gruppe i samfunnet, også i forhold til arbeidsmarkedet. Men norsk levekårsforskning gir grunn til å nyansere dette bildet. Når det gjelder såkalt human kapital, er det grunn til å tro at enslige

47 Lav sysselsetting blant enslige forsørgere 41 forsørgere blir stadig mer like folk flest. For det første er det å være enslig forsørger gjerne avgrenset til en relativt kort periode i livet. Denne livsfasen kommer gjennomgående senere i dag enn for få tiår siden, fordi de fleste eneforsørgerne i dag har et samliv bak seg. Oppløste samliv skjer i dag i de beste familier, og en kortere eller lengre tilværelse alene med barn er ikke lenger ensbetydende med å være en ung kvinne som har kommet i uløkka. Enslig fedre ser endatil ut til å være en spesielt ressurssterk gruppe, med høyere utdanning enn andre fedre og ofte i en livsfase med relativt store barn og med mange år bak seg i yrkeslivet. Seleksjonshypotesen er nok mindre fruktbar i dag enn tidligere og sannsynligvis mindre fruktbar for norske forhold enn for forholdene i enkelte andre land. Den er særdeles lite fruktbar for å forstå eller forklare de enslige fedrenes utsatte posisjon på arbeidsmarkedet 3. En annen måte å forklare lav yrkesdeltaking blant enslige forsørgere på som er hyppig brukt i forskningslitteraturen, er knyttet til den spesielle omsorgssituasjonen og de særlige omsorgsforpliktelsene det innebærer å være alene med et (eller flere) barn. Aleneomsorgstilværelsen gir mindre fleksibilitet mht. tid til andre gjøremål, og barn antas å være en større hindring for yrkesdeltaking i disse familiene enn i familier med to foreldre. En del forskning tyder desstuen på at enslige mødre vil prioritere barnomsorgen høyere enn gifte og samboende mødre, nettopp fordi barnet ofte bare har den ene voksenpersonen å forholde seg til. Men samtidig viser amerikansk forskning at enslige fedre prioriterer yrkesarbeidet ekstra høyt og ser på yrkeskarriere som et viktig mål på vellykkethet som enslig far (Greif and DeMaris 1995). Forklaringen om den særegne omsorgssituasjonen er utilstrekkelig av flere grunner. Den er ute av stand til å forklare eneforsørgernes høye arbeidsløshet og undersysselsetting. Samtidig finner vi i våre analyser at enslige mødre ofte er aktive på andre samfunnsarenaer. For eksempel deltar de langt oftere i utdanningsaktiviteter enn gifte og samboende, og færre oppgir hus- og hjemmearbeid som sin hovedsakelige virksomhet. Tredje type forklaring vektlegger forhold i arbeidsmarkedets etterspørselsside, og spørsmål om det skjer en stille diskriminering av aleneforsørgere ved ansettelser. En tysk undersøkelse finner at arbeidsgivere er skeptiske til å ansette enslige forsørgere fordi de antas å ha mye fravær og være lite fleksible med hensyn til arbeidstider (Böttger and Rust, henvist til i Drobnic 2000). Også Björnberg og Gardberg (1998) reiser dette spørsmålet for Sveriges vedkommende. Avisoppslag her til lands tyder på at dette forekommer også i Norge. Men dette er det så vidt vi vet ikke forsket nærmere på. (Vi finner forøvrig i våre analyser at fravær i forbindelse med permisjoner og egen og barns sykdom er gjennomgående lavere for enslige enn for gifte mødre). Hvis det foregår en slik siling ved ansettelser, er det rimelig å anta at silingen forsterkes i perioder med lav etterspørsel etter arbeidskraft. De utviklingstrekkene mht. sysselsetting og arbeidsløshet vi finner i statistikken, harmonerer godt med denne typen forklaring. Den tydelige forverringen for enslige mødre og fedre i bunnårene 1983 og 1993 tyder på at enslige forsørgere er i en særlig utsatt posisjon når det er kamp om arbeidsplassene. Forklaring 4 vektlegger de økonomiske kostnadene ved å være alene om omsorg og forsørgelse av barn. For det første innbærer det å bli enslig med barn ofte tap av tidligere hoved- eller medforsørger. For det andre vil det å bli alene for mange bety økte bokostnader, økte kostnader til barnepass osv. I mange land betyr det at enslige mødre tvinges ut på arbeidsmarkedet mer eller mindre for første gang. I Norge har vi inntil i dag (eller riktigere, inntil 1998) hatt et relativt sjenerøst trygde- og stønadssystem, som har forhindret direkte nød i disse familiene, også der hvor eneforsørgeren ikke har vært i jobb. Derfor har insentivene til å søke arbeid vært ansett å være relativt lave. Arbeidslinja og endringene i trygdesystemet i 1990 og 1998 hadde da også som formål å øke de økonomiske insentivene for å ta lønnet arbeid, den siste endringen ved å begrense rettighetene til alternativ inntekt kraftig. Våre analyser av arbeidsmarkedsstatistikken er for grove til å

48 42 gi sikre svar på betydningen av stønadsordningene for yrkestilpasning blant enslige forsørgere og eventuelle virkninger av endringer i regelverket. Ut fra våre oversiktstall finner vi likevel overraskende stabile utviklingstrekk gjennom perioder med endring i stønadsreglene: For eksempel startet sysselsettingsøkningen blant enslige mødre og fedre flere år før innstrammingen i 1998, og økningen i deltidsandelen blant enslige mødre flere år før endring i avkortingsreglene i Søkelys på arbeidsmarkedet Avslutning Kort oppsummert peker denne kartleggingen i retning av at arbeidsmarkedets etterspørselsside spiller en viktig rolle når det gjelder integrering av enslige forsørgere på arbeidsmarkedet. Utestenging og diskriminering ved ansettelse virker å være en viktig forklaring på eneforsørgernes utsatte posisjon på arbeidsmarkedet. I neste fase av vårt forskningsprosjekt diskuterer vi denne problemstillingen nærmere gjennom en forløpsanalyse av individuelle overganger ut og inn av arbeid, arbeidsløshet og trygdeforsørgelse ved hjelp av data fra SSBs registerbaserte forløpsdatabase, FD-trygd. Hovedfokus er fortsatt betydningen av endrete stønadsregler og skiftende konjunkturforhold. Resultatene fra denne delen av prosjektet vil bli publisert senere i 2003, men her kan vi røpe at forløpsanalysen bekrefter at enslige forsørgere, både mødre og fedre, har vært signifikant mer utsatt på det norske arbeidsmarkedet enn gifte og samboende mødre og fedre på tallet. Konklusjonene gjelder etter kontroll for ulikheter i en rekke observerbare kjennetegn som personlige ressurser, omsorgsforpliktelser, etterspørsel etter arbeidskraft i lokale arbeidsmarkeder og om, og eventuelt hvordan, den enkelte berøres av endringer i trygdereglene. Resultatene av forløpsanalysen støtter opp om forklaringer som vektlegger forhold i arbeidsmarkedets etterspørselsside, ved at konjunkturendringer og variasjon i lokale arbeidsmarkeder har signifikant betydning for forskjeller i arbeidsmarkedstilknytning mellom gifte og enslige forsørgere. Forskjellen mellom enslige og gifte foreldre oppstår både gjennom prosesser inn i og ut av arbeidsmarkedet. Men et hovedfunn er at eneforsørgernes særegne problemer i lavkonjunktur først og fremst gjelder mulighetene til å komme inn på arbeidsmarkedet. Dersom de først er inne, ser de ikke ut til å ha større problemer enn andre foreldre når situasjonen på arbeidsmarkedet forverres. Spørsmål om det foregår en diskriminering fra arbeidsgivernes side ved nyansettelser, synes derfor særlig relevant. Samtidig tyder så vel tverrsnittsanalysene av AKU som analysen av individuelle forløp på en viss effekt av endringer i trygdereglene på arbeidsmarkedstilpasningen blant enslige forsørgere. Men effekten er nokså begrenset. Her må vi imidlertid ta forbehold om kort observasjonsperiode etter at den viktigste regelendringen ble innført i Generelt synes likevel endringer i etterspørselen etter arbeidskraft å ha større betydning for enslige forsørgeres tilpasning på arbeidsmarkedet enn endringer i trygdreglene. Gode konjunkturer og/eller en mer fordomsfri holdning blant arbeidsgivere når det gjelder å ansette enslige forsørgere, kan dermed vise seg å være mer effektive virkemidler for å øke eneforsørgernes deltakelse på arbeidsmarkedet enn stramme trygderegler. Noter 1. Denne artikkelen er en bearbeidet versjon av foredraget: Enslige foreldre på arbeidsmarkedet holdt på avslutningskonferansen for NFR s forskningsprogram: Sysselsetting og arbeidsmarked, Oslo 26. september De empiriske resultatene er hovedsakelig hentet fra Kjeldstad og Rønsen Finansiert av Norges forskningsråd og SSB. 3. Her henvises til Dahl 1993 og Kjeldstad 1998 og Litteratur Björnberg, U. and C. Gardberg (1998): Subsistence and welfare in transition. Lone mothers local strategies. Paper for the seminar: Current European Research on Lone Mothers. Göteborg University Dahl, G. (1993), Enslige forsørgere. I Sosialt Utsyn 1993, Oslo/Kongsvinger: Statistisk Sentralbyrå

49 Lav sysselsetting blant enslige forsørgere 43 Drobnic, S. (2000): The Effects of Children on Married and Lone Mothers Employment in the United States and (West) Germany. European Sociological Review. Vol. 16(2): Greif G.L. and A. DeMaris (1995): Single Fathers With Custody. Do They Change Over Time? I Marsiglio W. (ed.): Fatherhood. Contemporary Theory, Research, and Social Policy. SAGE publications Kjeldstad, R. (1998): Enslige forsørgere: Forsørgelse og levekår før og etter overgang til en ny livsfase. Sosiale og økonomiske studier 100, Statistisk sentralbyrå Kjeldstad, R. (2000): Employment Strategy Policies and Lone Parenthood: The Case of Norway. Social Politics: International Studies in Gender, State and Society, 7(3): Oxford University press, Oxford, UK Kjeldstad, R. og M. Rønsen (2002): Enslige foreldre på arbeidsmarkedet En sammenligning med gifte mødre og fedre. Statistiske analyser 49. Statistisk sentralbyrå.

50 Nordic Journal of Political Economy (NOPEC) trykker artikler fra økonomisk og samfunnsvitenskapelig forskning med spesiell relevans for politiske spørsmål. Tidligere årganger av NOPEC har publisert artikler av høy kvalitet fra spesielt inviterte forfattere. NOPEC ønsker også artikler fra andre forfattere velkommen. Alle innsendte bidrag gjennomgår en fagfellevurdering. Tidsskriftet publiseres i årganger, med to numre per årgang. Tidsskriftet trykkes på engelsk, og er indeksert i JEL på CD, e-jel og EconLit. Tidsskriftet legger særskilt vekt på: artikler som omhandler politiske og normative spørsmål økonomiske og samfunnsvitenskapelige undersøkelser med interesse for et bredere publikum tverrfaglige bidrag empirisk forskning fra de nordiske land. Abonnement Enkeltpersoner: kr 180,- (Utenfor Norden: USD 35) Institusjoner: kr. 290,- (Utenfor Norden: USD 55) Bestilling av abonnement kan sendes til: Redaksjonen Nordic Journal of Political Economy Institutt for samfunnsforskning Pb Elisenberg 0208 Oslo Norge nopec@samfunnsforskning.no

51 Inés Hardoy Effekter av ungdomstiltak: Er de noe å skryte av? For ti år siden var arbeidsledigheten i Norge på det høyeste siden andre verdenskrig. Nå er den på vei oppover igjen. I lavkonjunkturperioder er ungdom spesielt rammet. Aktive arbeidsmarkedstiltak er en del av arbeidsmarkeds- og utdanningspolitikken for ungdom. Erfaringene med slike tiltak fra tidlig på 1990-tallet kan være til nytte i kampen mot dagens økende ungdomsledighet. En evaluering av arbeidsmarkedstiltak for ungdom som ble ledige i 1991 viser at effektene varierer med tiltakstype, over tid, etter aldersgruppe og kjønn. To år etter start på tiltak viser analysene at sysselsettingstiltak har en positiv effekt på sannsynligheten for å være i jobb eller utdanning. Dette gjelder for menn og kvinner år, men ikke for kvinner under 21 år. Arbeidsmarkedsopplæring og praksisplasser, derimot, ser ikke ut til å ha positive effekter, hverken ett eller to år etter påbegynt tiltak. Da arbeidsløsheten nådde toppen i 1993 med 6 prosent i gjennomsnitt av arbeidsstyrken, var ledigheten blant ungdom år nesten 18 prosent og blant ungdom år om lag 12 prosent. For 2002 ser vi et lignende mønster: En gjennomsnittlig arbeidsledighet på 3,9 prosent og en ungdomsledighet på 11,4 prosent. Under høykonjunkturen i 1998 var tilsvarende tall henholdsvis 3,2 og 9,3 prosent. Økningen siden 1998 har vært markert sterkere for ungdom enn for alle aldersgrupper under ett. 1 Hvorfor rammes spesielt ungdom i perioder med økende arbeidsledighet? De har lite eller ingen yrkeserfaring, og er ofte de første som mister jobben når bedriften skal redusere bemanningen. Når det blir problemer på arbeidsmarkedet, holder de sysselsatte på jobbene sine slik at det blir færre jobbåpninger. Mangel på yrkeserfaring og stive lønninger nedover gjør det vanskelig for de unge å konkurrere på det åpne arbeidsmarkedet. Mange av de arbeidsledige ungdommene har heller ikke rett til dagpenger under arbeidsløshet. Videre utdanning kan være et relevant alternativ til det å være yrkesaktiv for mange ungdommer, men slett ikke for alle. Et lands økonomiske utvikling er avhengig av en kompetent arbeidsstyrke. Ungdomsledighet hemmer oppbygningen av kompetanse i startfasen av yrkeskarrieren og kan i verste fall føre til utstøting (langvarig passivisering). Aktive arbeidsmarkedstiltak tar sikte på å øke kompetansen gjennom opplæring og arbeidstrening, og på å motvirke mulige negative konsekvenser av arbeidsledighet. Ungdom er en høyt prioritert gruppe for arbeidsmarkedspolitikken. Ungdom deltar på tiltak i større grad enn andre. Ungdom opp til 20 år er omfattet av ungdomsgarantien, som skal sikre tiltaksplass for dem som ikke får jobb og heller ikke kommer inn på en utdanning. I 1993, da arbeidsledigheten og tiltaksvolumet var på det høyeste, deltok nesten halvparten (45 prosent) av de arbeidsledige under 25 år på arbeidsmarkedstiltak, mens tilsvarende tall for voksne over 24 år var litt over en fjerdedel (28 prosent). 2 Ungdomstiltak I dag er det slik at nesten alle ungdommer fortsetter med videre utdanning etter grunnskole. Nær 80 prosent av alle 18-åringer er under utdanning. Ungdom som ikke fullfører Søkelys på arbeidsmarkedet 1/2003, årgang 20, ISSN Institutt for samfunnsforskning

52 46 videregående skole og som heller ikke på en annen måte skaffer seg en yrkesrettet utdanning, vil stå svakt på arbeidsmarkedet. For mange vil det også være svært vanskelig å gå tilbake til skolebenken for å fullføre utdanning i voksen alder. Kan den arbeidstreningen og opplæringen deltakelse på tiltak gir, kompensere for manglende ordinær utdanning og dermed være et relevant alternativ for dem som ikke kommer inn på ordinær utdanning? Det er særlig tre typer arbeidsmarkedstiltak som ungdom deltar på. Praksisplasser gir en kombinasjon av opplæring og arbeidstrening, og er det mest omfattende ungdomstiltaket. Lønnstilskudd for ungdom og nykommere på arbeidsmarkedet er et tiltak med hovedvekt på formidling til ordinært arbeid (i hovedsak til faste stillinger). Det er også mange ungdommer som deltar på kvalifiseringstiltaket Arbeidsmarkedsopplæring (klasseundervisning). Det store omfanget av arbeidsmarkedstiltak rettet mot ungdom samt de økonomiske ressursene dette krever, gjør det spesielt viktig å studere virkninger av tiltakene for denne målgruppen. Her viser vi resultater fra en evaluering av effektene av tre hovedtyper av tiltak: Praksisplasser, arbeidsmarkedsopplæring og sysselsettingstiltak. Det siste omfatter både lønnstilskudd og ekstraordinære arbeidsplasser i det offentlige. Vi ser på fire ulike grupper: kvinner år, menn år, kvinner år og menn år, og studerer om tiltaksdeltakelse øker sjansen for å komme i jobb eller i utdanning ett og to år etter tiltaksstart. Data Dataene omfatter alle ungdommer mellom 16 og 25 år som registrerte seg på det lokale arbeidskontoret i løpet av 1991 som helt ledige eller tiltaksdeltakere, til sammen ungdommer. 3 For disse ungdommer har vi registerbasert informasjon tilrettelagt av Statistisk sentralbyrået om blant annet kjønn, alder og utdanning, landbakgrunn og foreldres utdanning samt detaljerte opplysninger om tilpasningen på arbeidsmarkedet i perioden Søkelys på arbeidsmarkedet Følgende regel er brukt for å dele arbeidsledige ungdom i et tiltaks- og en sammenligningsgruppe: Alle ungdommer som deltok på et tiltak i løpet av 1991 tilhører tiltaksgruppen. Ungdommer som opplevde ledighet (én eller flere ganger), men ikke deltok på tiltak i 1991, er med i sammenligningsgruppen. Dersom medlemmer av tiltaksgruppen deltok på flere tiltak i løpet av 1991, er de plassert etter det første tiltaket de deltok i. Mange studier viser at ledighetsperioden knyttet til overgangen til tiltak for tiltaksdeltakere er av stor betydning for sannsynligheten for å delta på tiltak og seinere arbeidsmarkedstilpasning. Mange tiltaksdeltakere avbryter en ledighetsperiode for å begynne på tiltak, dvs. at de har en overgang fra ledighet til tiltak. Sammenligningsgruppen har ikke slik overgang, siden overgangen fra ledighet til ledighet ikke er mulig. Å unnlate å bruke informasjon om ledighetserfaring rett før reell eller potensiell tiltaksstart vil kunne føre til skjevheter i estimerte effekter av tiltaksdeltakelse. For å løse dette problemet lager vi en hypotetisk tiltaksstart for sammenligningsgruppen. 5 Prosedyren fører imidlertid til at noen ikke-deltakere får tildelt en ledighetsperiode knyttet til den hypotetiske tiltaksstarten som er lengre enn den faktiske ledighetsperioden. Disse må utelates fra analysen. I vår analyse gjelder dette 28 prosent av ikke-deltakerne. Det endelige utvalget som brukes i analysene har ungdommer i sammenligningsgruppen, ungdommer på sysselsettingstiltak (Syss), ungdommer på praksisplasser (PPL) og ungdommer på arbeidsmarkedsopplæring (AMO). Summarisk statistikk viser at deltakere på praksisplass er gjennomgående yngre, har mindre utdanning, mindre ledighetserfaring og mindre yrkeserfaring enn alle de andre gruppene. Imidlertid er deres foreldres utdanning ikke forskjellig fra de andre kategoriene. Deltakere på sysselsettingstiltak har mer utdanning, yrkeserfaring og ledighetserfaring enn de andre tiltakskategoriene, på tross av at gjennomsnittsalderen er omlag det samme som for deltakere på AMO-kurs.

53 Effekter av ungdomstiltak 47 Tabell 1. Arbeidsmarkedstilpasning ett år og to år etter tiltaksstart, etter tiltakskategori. Andel Ikke-deltakere Syss PPL AMO N= Ett år seinere: 1. Arbeidsledighet 0,19 0,18 0,09 0,16 2. Tiltak 0,05 0,14 0,16 0,20 3. Delvis sysselsatt 0,13 0,10 0,09 0,09 4. Fulltidssysselsatt 0,36 0,40 0,25 0,28 5. I utdanning 0,13 0,08 0,21 0,17 6. Andre tilstander 0,15 0,10 0,20 0,09 To år seinere: 1. Arbeidsledighet 0,13 0,14 0,11 0,12 2. Tiltak 0,07 0,09 0,10 0,11 3. Delvis sysselsatt 0,13 0,12 0,12 0,12 4. Fulltidssysselsatt 0,41 0,43 0,29 0,37 5. I utdanning 0,09 0,07 0,14 0,07 6. Andre tilstander 0,17 0,16 0,25 0,19 Note: Fulltidssysselsatt hvis mer enn 30 timer i uken. I utdanning omfatter også sysselsetting i tillegg til utdanning. Andre tilstander er restkategorien og omfatter alle tilstander som ikke er spesifisert ellers, som for eksempel militærtjeneste og ubetalt omsorgsarbeid hjemme. Deltakere på AMO-kurs kjennetegnes ved at de har større andel innvandrere fra ikkevestlige land. Sammenlignet med deltakere har ikke-deltakere høyere utdanning, mer yrkeserfaring og mindre ledighetserfaring. Dette kan tyde på at ikke-deltakere har kjennetegn som gir dem et fortrinn på arbeidsmarkedet sammenlignet med tiltaksdeltakere, dvs. at ikke-deltakere er en selektert gruppe (se Hardoy 2002 for detaljene). Formålet med arbeidsmarkedstiltak er å øke sjansen for at deltakerne kommer seg i jobb eller tar videre utdanning; dermed er deltidsjobb, fulltidsjobb og utdanning mål på suksess. Tabell 1 viser fordelingen av arbeidsmarkedstilpasning for de ulike gruppene ett og to år etter tiltaksstart. Som det fremgår av tabellen, ligner ikke-deltakere mest på deltakere på sysselsettingstiltak, både ett og to år etter tiltaksstart. Deltakere på PPL skiller seg ut ved at de har en større andel i utdanning og i restkategorien, og lavest andel i fulltidsjobb, både ett og to år etter tiltaksstart. Deltakere på AMO har høyere andel på tiltak enn de andre gruppene etter ett år, men ikke etter to år. Andelen delvis sysselsatte er omtrent lik for alle gruppene. Legg også merke til at tiltaksdeltakere har høyere sannsynlighet for å delta på tiltak igjen enn ikke-deltakere. Er de observerte forskjellene i tilpasningen mellom deltakere og ikke-deltakere som vises i tabell 1, en effekt av tiltakene eller skyldes de andre faktorer? Vi kan i hvert fall konstatere at det er forskjeller, og at ikkedeltakere synes å ha egenskaper som oftere fører til suksess i betydningen sysselsetting eller utdanning sammenlignet med deltakere i PPL og AMO. Analyseopplegget For å kunne måle effekten av et tiltak for dem som deltar, trenger forskeren å vite det faktiske utfallet gitt deltakelse i tiltak, samt det kontrafaktiske utfallet om deltakeren ikke hadde deltatt. Differansen mellom disse to verdiene gir et mål på effekten av tiltaket. Problemet er at det kontrafaktiske utfallet ikke er kjent. For å måle effekten av et tiltak må man nødvendigvis bruke en annen observasjon (av samme person, eller som her: av en annen person) uten tiltaksdeltakelse. Bruk av sammenligningsgrupper som ikke er fremskaffet ved tilfeldig trekking, reiser visse metodiske problemer fordi ingen sammenligningsgruppe er perfekt. Det er

54 48 Søkelys på arbeidsmarkedet ikke uten grunn at noen deltar på tiltak og andre ikke gjør det. Med andre ord, gruppen som deltar er en selektert gruppe. Dermed risikerer vi å få et feilaktig mål på effekten av tiltak ved bruk av ikke-eksperimentelle data. De to viktigste typer av skjevheter er: 1) seleksjon til tiltak som skjer på grunnlag av observerte kjennetegn og 2) utvelgelse på grunnlag av kjennetegn som forskeren ikke observerer. Det er imidlertid utviklet flere metoder som kan håndtere seleksjon på ulike måter. Strategien vi bruker for å identifisere den kausale sammenhengen mellom tiltak og utfall, er en ikke-parametrisk metode som går ut på å koble sammen deltakere med ikkedeltakere med tilnærmet samme sannsynlighet for å delta på tiltak. For hver deltaker på hver type tiltak finner vi en ikke-deltaker som er mest mulig lik deltakeren bortsett fra at vedkommende ikke deltok på tiltak i Med lik menes her at de skal ha samme sannsynlighet for å delta på det spesifikke tiltaket. Siden vi trekker med tilbakelegging fra gruppen av ikke-deltakere, vil noen ikkedeltakere kunne bli brukt flere ganger. Kun koblete par brukes i analysen. Metoden kalles propensity score matching (Heckman et al. 1996, 1998 og Lechner 2002a, 2002b). 6 Deretter måles effekten av hver type tiltak ved å ta differansen mellom andelene med et gitt utfall for de to gruppene henholdsvis de som faktisk deltok og ikke-deltakerne. Metoden er enkel og intuitiv, men krever tilgang til gode data for å få til en god kobling av deltakere og ikke-deltakere. Dette fordi matching-metoden forutsetter at all seleksjon skjer på grunnlag av observerte kjennetegn. Jo flere kjennetegn som påvirker seleksjon til tiltak samt utfallet og som er inkludert i analysen, jo mer pålitelig kan den estimerte effekten regnes for å være. Vårt datasett har mange av de viktige kjennetegnene som er med på å bestemme deltakelse på tiltak og seinere arbeidsmarkedstilpasning. Mange av de parametriske metodene som vanligvis brukes til å estimere tiltakseffekter, er basert på forutsetninger om hvordan den kausale sammenhengen skal være (funksjonsformen) eller pålegger restriksjoner av typen: Kjennetegn A skal påvirke sannsynligheten for å delta, men ikke seinere arbeidsmarkedstilpasning. Slike forutsetninger er vanskelig å teste, og dersom de ikke er oppfylt, kan estimatene bli skjeve. Fordelen med propensity score matching, på linje med andre ikke-parametriske metoder, er at man ikke trenger slike forutsetninger. Empirisk analyse Selv om ungdom kan regnes for å være en homogen gruppe, varierer både sannsynlighet for å delta på tiltak og seinere arbeidsmarkedstilpasning med alder og kjønn. Vi har derfor delt utvalget i fire grupper: kvinner år, menn år, kvinner år og menn år. Deretter deles hver gruppe én gang til i tre grupper hvor ikkedeltakerne inngår i alle tre, dvs. deltakere på sysselsettingstiltak samt ikke-deltakerne, deltakere i PPL samt ikke-deltakerne, og deltakere i AMO samt ikke-deltakerne. Dette gir til sammen tolv underutvalg. For hvert enkelt utvalg estimerer vi sannsynligheten for å delta på tiltak i forhold til å ikke delta. Modellen som brukes til å estimere sannsynligheten for å delta er binær Probit. Datasettet inneholder mange viktige kjennetegn for perioden til tiltaksstart som påvirker tiltakstilbøyelighet og sannsynlighet for suksess: arbeidsledighetserfaring (varighet, frekvens og om de har mottatt dagpenger), tiltakserfaring (type, frekvens og varighet), sysselsettingserfaring (varighet og frekvens) årslønn, type utdanning, høyeste oppnådde utdanningsnivå, foreldres utdanning, innvandrerbakgrunn, barn, sivilstatus og kjennetegn ved det lokale arbeidsmarkedet. Ikke alle kjennetegn er statistisk signifikante i hver enkelt analyse. Til å bestemme hvilke kjennetegn som skal inkluderes, bruker vi den såkalt omitted variable test. Her skal vi gjengi noen hovedresultater (se Hardoy 2002 for flere detaljer). Jo høyere utdanning ungdommen har og jo høyere utdanning foreldrene har, jo lavere er sannsynlighet for å delta. Høyere yrkeserfaring og årslønn, og lavere arbeidsledighet og tiltaks-

55 Effekter av ungdomstiltak 49 Tabell 2. Tiltaksdeltakere og ikke-deltakere. Estimerte gjennomsnittseffekter på sannsynligheten for å være i jobb eller i utdanning (standardavvik i parentes) Menn 20 Kvinner Menn 21 Kvinner Ett år seinere Syss versus ikke-tiltak 0,07 (0,03) 0,05 (0,04) -0,02 (0,02) 0,00 (0,02) AMO versus ikke-tiltak 0,05 (0,02) 0,02 (0,03) -0,05 (0,02) 0,00 (0,02) PPL versus ikke-tiltak -0,03 (0,02) -0,02 (0,02) -0,06 (0,02) -0,05 (0,02) To år seinere Syss versus ikke-tiltak 0,07 (0,03) 0,02 (0,03) 0,04 (0,02) 0,06 (0,02) AMO versus ikke-tiltak -0,02 (0,02) 0,01 (0,03) 0,02 (0,02) 0,02 (0,02) PPL versus ikke-tiltak 0,00 (0,02) 0,02 (0,02) 0,00 (0,02) 0,03 (0,02) Note: Estimater som er statistisk signifikante på 5 % nivå er uthevet. erfaring, virker negativt på sannsynligheten for å delta. Etter å ha estimert sannsynligheten for å delta for hver enkelt ungdom, kobles deltakere med ikke-deltakere i hvert underutvalg slik at de to som utgjør et par har mest mulig lik estimert sannsynlighet for å delta på tiltak. Deretter beregner vi andelen i jobb eller utdanning for henholdsvis deltakere og ikkedeltakere i det koblede utvalget. Effekten av hvert enkelt tiltak beregnes ved å ta differansen mellom andelene i jobb eller utdanning for de som faktisk deltok og ikkedeltakerne. 7 Siden utfallet måles ett år og to år etter tiltaksstart, får vi 24 estimater for tiltakseffekter, slik tabell 2 viser. Resultatene indikerer at effekten av tiltak på sannsynligheten for å være i jobb eller i utdanning (utfallene 3, 4 og 5 i tabell 1) varierer over tid og med tiltakstype. Effekten varierer også med kjønn og aldersgruppe. Effekten er mer positiv to år enn ett år etter tiltaksstart. Tabell 2 viser at ett år etter tiltaksstart har sysselsettingstiltak og arbeidsmarkedsopplæring positiv effekt på mellom 5 og 7 prosentpoeng på sannsynligheten for å være i jobb eller i utdanning for menn under 21 år. For menn over 20 år har arbeidsmarkedsopplæring og praksisplasser en negativ effekt på mellom 5 og 6 prosentpoeng. Praksisplasser har også en negativ effekt på 5 prosentpoeng for kvinner over 20 år. To år etter tiltaksstart forsvinner alle negative effekter. Resultatene i den nederste delen av tabell 2 viser at sysselsettingstiltak er den eneste tiltakstypen som ser ut til å ha en positiv gjennomsnittseffekt to år etter tiltaksstart. Dette gjelder for menn under 21 år og for kvinner og menn over 20 år, men ikke for yngre kvinner. Effektene er i størrelsesorden 4 til 7 prosentpoengs økning i forhold til hva utfallet hadde vært hvis deltakerne i sysselsettingstiltak ikke hadde deltatt på tiltak i For menn under 21 år tilsvarer 7 prosentpoeng en økning på 12 prosent i sannsynligheten for å være i jobb eller utdanning. For menn år tilsvarer 4 prosentpoeng en økning på 6 prosent, og for kvinner år tilsvarer 6 prosentpoeng en økning på 10 prosent i sannsynligheten for å være i jobb eller utdanning. Praksisplasser og arbeidsmarkedsopplæring ser ut til å ha mer positive effekter to år enn ett år etter tiltaksstart. De estimerte effektene er imidlertid små og ikke statistisk signifikante. Som tidligere nevnt, regnes ledighetserfaring for å være spesielt viktig for å forklare tiltakstilbøyelighet og seinere arbeidsmarkedstilpasning. Vi har derfor sett nærmere på betydningen av ledighetserfaring for den estimerte effekten av sysselsettingstiltak to år etter tiltaksstart. Først ser vi på hva som skjer når informasjon om ledighetsperioden knyttet til tiltaksstart ikke er inkludert som forklaringsvariabel i estimeringen av sannsynlighet for å delta på tiltak. Deretter ser vi på konsekvensen av å gjøre en analyse basert på den opprinnelige sammenligningsgruppen på ungdommer istedenfor den reduserte sammenligningsgruppen på Første linje i tabell 3 er en reproduksjon av resultatene i tabell 2 som vi har kalt ut-

56 50 Søkelys på arbeidsmarkedet Tabell 3. Deltakere på sysselsettingstiltak (T) versus sammenligningsgruppen (NT). Estimerte gjennomsnittseffekter på sannsynligheten for å være i jobb eller i utdanning to år etter tiltaksstart (standardavvik i parentes) Utvalg 1A (NT: ; T: 5 849) Utvalg 1B (NT: ; T: 5 849) Utvalg 2 (NT: ; T: 5 849) Note: Estimater som er statistisk signifikante på 5 % nivå er uthevet. Menn 20 Kvinner 20 Menn 21 Kvinner 21 0,07 (0,03) 0,02 (0,03) 0,04 (0,02) 0,06 (0,02) 0,03 (0,03) 0,06 (0,03) -0,03 (0,01) 0,05 (0,01) 0,00 (0,02) 0,03 (0,03) -0,03 (0,01) 0,03 (0,02) valg 1A. Andre linje viser resultatene når informasjonen om ledighetsperioden knyttet til tiltaksstart (varighet, om de mottok dagpenger eller ikke og hvilken måned tiltaket startet) ikke er inkludert i analysen. Siden utvalget i den andre linjen er det samme som i den første linjen, men modellspesifikasjonen er forskjellig, har vi kalt det utvalg 1B. Tredje linje viser resultatene av en analyse med samme modellspesifikasjon som for utvalg 1B, men for den opprinnelige sammenligningsgruppen med ikke-deltakere. Dette kaller vi utvalg 2. Informasjonen om ledighetsperioden knyttet til tiltaksstart er heller ikke med i denne analysen. En sammenligning av resultatene for utvalg 1A og utvalg 1B i tabell 3 viser at estimatene er følsomme for fjerning av kjennetegn knyttet til den siste ledighetsperioden før tiltaksstart (som er beregnet for ikkedeltakere). Dette underbygger viktigheten av å ta hensyn til ledighetserfaring rett før tiltaksstart. Videre, for alle gruppene bortsett fra kvinner opp til 20 år, blir estimert effekt mindre når disse kjennetegnene fjernes, noe som tyder på at skjevhetene ikke er entydige, men forskjellige for de ulike gruppene. En sammenligning av utvalg 1B og utvalg 2 i tabell 3 viser at de fleste estimatene blir mindre når vi tar utgangspunkt i den opprinnelige sammenligningsgruppen. Dette har nok sammenheng med at sammenligningsgruppen i utvalg 1A og utvalg 1B i gjennomsnitt har lengre ledighetserfaring enn den opprinnelige sammenligningsgruppen (utvalg 2). Grunnen til det er at prosedyren vi benytter for å lage en hypotetisk tiltaksstart for ikke-deltakere, tilsier at når ikke-deltakere får tildelt en ledighetsperiode som er lengre enn den faktiske, må de fjernes fra analyseutvalget. Det innebærer at ikkedeltakere med kortvarig ledighetserfaring har større sjanse for å bli fjernet enn de med langvarig ledighetserfaring. Konklusjon Analysene viser at sysselsettingstiltak kan bidra til å få arbeidsløs ungdom ut i arbeid eller utdanning både ett og to år etter tiltaksstart. To år etter tiltaksstart er effekten av sysselsettingstiltak positiv for menn og for kvinner år, men ikke for jenter 16 til 20 år. Praksisplass og arbeidsmarkedsopplæring ser derimot ikke til ha noen effekt to år etter tiltaksstart. Analysene viser at deltakelse i aktive arbeidsmarkedstiltak i liten grad bidrar til å øke sannsynligheten for å komme i jobb eller utdanning. Dette gjelder særlig arbeidsmarkedsopplæring og praksisplasser. Arbeidsmarkedstiltak kan imidlertid ha andre positive effekter. Deltakelse på tiltak kan blant annet bidra til at den unge arbeidssøkeren opprettholder kontakten med arbeidsmarkedet, og det kan bidra til å forhindre sosial mistilpasning. Videre finner vi at det er svært viktig å ta hensyn til ledighetsperioden knyttet til overgangen til tiltak for tiltaksdeltakere, og å konstruere et tilsvarende mål for ikkedeltakere. Neglisjering av slik informasjon fører til en undervurdering av effektene av tiltakene. Her har vi undersøkt effekten av å ha påbegynt et tiltak i 1991 og målt effekten ett og to år seinere. Faktum er at mange

57 Effekter av ungdomstiltak 51 tiltaksdeltakere deltok på flere tiltak i løpet av denne to årsperioden: 76 prosent av deltakere på arbeidsmarkedsopplæring, 73 prosent av deltakere på praksisplasser og 71 av deltakere på sysselsettingstiltak. Tilsvarende tall for ikke-deltakere er 30 prosent. Dette har delvis sammenheng med ungdomsgarantien, som skal sikre ungdom under 20 år som ikke får jobb eller kommer inn i en utdanning muligheten til å delta på tiltak. Samtidig kan det tenkes at gjentakelse av tiltak er et resultat av at de ikke har klart å komme seg i vanlig jobb eller utdanning. Å se bort fra tiltaksgjentakelse kan føre til såkalt kontaminasjonsskjevhet fordi vi ikke skiller effekten av det ene tiltaket fra effekten av andre påfølgende tiltak. En slik analyse ville kreve en dynamisk fremgangsmåte (se Lechner og Miquel 2002) framfor den statiske fremgangsmåten brukt her (og ellers i litteraturen). En studie av effekten av sekvensiell tiltaksdeltakelse ville kunne avdekke mulige konsekvenser av dagens ungdomsgaranti for ungdoms tilpasning på arbeidsmarkedet. I tillegg er det slik at mange unge ikke registrerer seg som arbeidsledige før de begynner på tiltak. Dette gjelder 53 prosent av deltakere på sysselsettingstiltak, 59 prosent av deltakere på praksisplasser og 53 prosent av deltakere på arbeidsmarkedsopplæring. Andelen som ikke var registrert som arbeidsledig før de begynte på tiltak, er større for yngre deltakere. Dette kan tyde på at mange ungdommer ikke får veiledning fra arbeidskontoret til å finne en jobb før de begynner på tiltak. Det er kjent at søkeintensiteten blir redusert mens ungdom deltar på tiltak. Det kan tenkes at ungdom ville være tjent med å få hjelp til å søke på jobber før de får tilbud om å begynne på tiltak. I så fall gjenspeiler resultatene at ungdom blir kanalisert inn i tiltak alt for tidlig og at det er en potensiell gevinst av å vente. Hvor lenge det er optimalt for ungdom å søke før et eventuelt tiltak blir tilbudt, kan være et tema for framtidig forskning. Resultatene fra denne analysen av arbeidsmarkedstiltak for ungdom er mer optimistiske enn analysene fra andre europeiske land og USA (Martin og Grubb 2001, Heckman et al. 1999). Sverige er kanskje det landet det er mest nærliggende å sammenligne oss med. Erfaringene med ungdomstiltak i Sverige er ganske nedslående. Larssons (2000) studie av de to mest omfattende ungdomstiltak i Sverige, som er den eneste av sitt slag som omfatter 1990-årene, viser ingen eller negative effekter. Calmfors et al. (2002) oppsummerer de svenske erfaringene med arbeidsmarkedstiltak og peker på to mulige årsaker til de dårlige resultatene. For det første varierer tiltakseffektene over konjunktursyklusen: effektene er mer negative i perioder med høy og økende arbeidsledighet. Analysene hos Raaum et al. (2002) av effekten av AMOkurs for voksne i Norge peker i samme retning. Arbeidsledigheten var nesten 10 prosent i Sverige i 1993, mot 6 prosent i Norge. Dette kan være med på å forklare hvorfor arbeidsmarkedstiltak har vært mindre vellykkete i Sverige enn i Norge. For det andre økte Sverige tiltaksvolumet betraktelig over en kort periode. Andel av arbeidsstyrken i arbeidsmarkedstiltak nådde 5 prosent i Sverige (1996), men var kun 2,5 prosent på det høyest i Norge (1994). Det kan tenkes at volumet gikk på bekostning av kvaliteten og at tiltakene dermed har virket mot sin hensikt. Calmfors et al. (2002) konkluderer med at så stort omfang av tiltak som det var i Sverige på 1990-tallet ikke er en effektiv sysselsettingspolitikk. Noter 1. Alle tall er fra Arbeidskraftundersøkelsen, Statistisk sentralbyrå. 2. Tallene er hentet fra Arbeidsdirektoratets historiske statistikk. 3. For å gjøre utvalget mer homogent har vi utelatt deltakere på attføringstiltak samt de som mottok uføretrygd eller attføringspenger i løpet av den 5-årsperioden vi har data for. 4. I databasen er det koblet opplysninger fra Arbeidsgiver/arbeidstakerregisteret, Lønns- og trekkoppgaveregistert, Utdanningsregisteret, Personregisteret, Trygderegistret og SOFAsøker-registeret. 5. Opplegget er utviklet av Lechner (1999). Metoden går ut på å generere en tilfeldig ledighetsperiode knyttet til tiltaksstart for sammen-

58 52 Søkelys på arbeidsmarkedet ligningsgruppen ved å trekke tilfeldig fra den diskrete fordelingen av ledighetsperiode knyttet til tiltaksstart for deltakerne. Dette gir en hypotetisk tiltaksstart som deretter brukes til å dele den faktiske ledighetsperioden for ikkedeltakere i to. På den måten vil også ikkedeltakerne få en overgang fra ledighet til en hypotetisk tiltaksstart, på linje med deltakerne. 6. Koblingsprosedyren nærmeste nabo kobling med tilbakelegging har gode egenskaper med store utvalg og en forholdsvis stor sammenligningsgruppe. 7. En detaljert beskrivelse av de ulike trinn i estimeringsmetoden samt ulike tester både i forbindelse med estimering av probit-modellen og når det gjelder selve koblingsprosedyren finnes i Hardoy (2002). Litteratur Calmfors, L. A. Forslund and M. Hemström (2002), Does active Labour market policiy work? Lessons from the Swedish experiences. Working Paper 2002:4. Uppsala: IFAU-Office of Labour. Hardoy, I. (2002), A study of the effect of labour market programmes for youth in Norway using propensity score matching. Konferansepapir presentert for European Society for Population Economics ESPE. Bilbao, juni Heckman J., H. Ichimura, J. Smith og P. Todd (1996), Sources of Selection Bias in Evaluating Programmes: An Interpretation of Conventional Measures and Evidence on the Effectiveness of Matching as a Programme Evaluation Method. Proceedings of the National Academy of Sciences USA, 93(23): Heckman J., H. Ichimura og P. Todd (1998), Matching As An Econometric Evaluation Estimator. Review of Economic Studies, 65: Heckman, J., R. LaLonde og J. Smith (1999), The Economics and Econometrics of Active Labour Market Programmes. I: O. Ashenfelter and D. Card, red., Handbook of Labour Economics, Volume III. Amsterdam: North- Holland. Larsson, L. (2000), Evaluation of Swedish Youth Labour market Programmes. Working Paper 2000:1. Uppsala: IFAU. Lechner, M. (1999), Earnings and Employment effects of continuous off-the-job training in East Germany after unification. Journal of Business & Economics Statistics, 17(1): Lechner, M. (2002a), Program Heterogeneity and Propensity Score Matching: An application to the Evaluation of Active labour market Policies. The Review of Economics and Statistics, 84(2): Lechner, M. (2002b), Some practical issues in the evaluation of heterogeneous labour market programmes by matching methods. Journal of the Royal Statistical Society, Series A, 165(1): Lechner, M. og R. Miquel (2002), Identification of Effects of Dynamic Treatments by Sequential Conditional Assumptions. Discussion Paper. Department of Economics, University of St. Gallen. Martin, J. P. og D. Grubb (2001), What works and for whom: A review of OECD countries experiences with active labour market policies. Presentert ved konferansen What are the effects of active labour market policy? Stockholm, 8. oktober Raaum, O., H. Torp og T. Zhang (2002), Business cycles and the impact of labour market programmes. Memorandum No 14. Økonomisk Institutt, Universitet i Oslo.

59 Irene Andreassen og Monica Skjøld Johansen Møtet med arbeidsmarkedsetaten Det er til dels store variasjoner i hvordan brukere av arbeidsmarkedsetatens tjenester opplever møtet med etaten. Halvparten sier seg fornøyd med behandlingen de fikk i sitt siste møte med etaten, mens én av tre oppgir at de er nokså eller svært misfornøyde. Tilfredsheten varierer med alder, og aldersgruppen 50 pluss utmerker seg som de mest fornøyde brukerne. Videre forsøker om lag én av fem å endre avgjørelser som etaten har tatt. Av de som forsøker å endre en avgjørelse, får halvparten medhold. Alt i alt oppgir to av tre at de i hovedsak fikk sine ønsker oppfylt i møtet med etaten. Personer over 30 år opplever i større grad enn yngre at de får sine ønsker oppfylt. 1 I de senere årene har det vært tiltagende interesse for å kartlegge ulike brukergruppers opplevelse av å møte institusjoner og etater i den norske velferdsstaten. Brukerundersøkelser er flittig brukt innen blant andre helsevesenet, skolevesenet, trygdeetaten, sosialtjenesten og arbeidsmarkedsetaten (Aetat) (se for eksempel Pettersen og Veenstra 1999, Vestre 1995, Bomann-Larsen 1985, Hoff 1993, Jessen 1997). Arbeidsmarkedsetaten har gjennomført undersøkelser årlig blant sine brukere siden Undersøkelsene tar for seg hvordan brukerne benytter seg av tjenestetilbudet og hvor tilfredse de er med Aetat og tjenestetilbudet (Arbeidsdirektoratet 2002). 1 Tidligere brukerundersøkelser har i utstrakt grad blitt brukt til å kartlegge antall personer som mottar tjenester, brukernes sosiale profil og til å innhente synspunkter om tjenestetilbudet og servicen. Undersøkelsene har i mindre grad tatt for seg brukernes klageadgang og deres forsøk på å endre avgjørelser som tjenesteyterne fatter. I denne artikkelen vil vi se på hvordan brukerne av Aetats tjenester opplever møtet med etaten, og se om vi kan avdekke noen forskjeller mellom ulike grupper. Vi vil også gjøre sammenligninger med sosialetatens brukere. Aetat og sosialkontorene er begge viktige som en del av velferdsstatens økonomiske sikkerhetsnett. Etatenes brukergrupper søker hjelp fra det offentlige i en mer eller mindre sårbar eller vanskelig situasjon. Etatene har tildels overlappende brukergrupper, og samordner delvis sine tilbud. Til tross for disse likhetene, skiller de seg likevel fra hverandre ved at Aetat er en statlig institusjon, mens sosialkontorene er kommunale. Dette innebærer at de kommunale tjenestetilbudenes omfang og innhold kan variere noe fra kommune til kommune. Vår hypotese er at Aetat som en statlig institusjon har et mer helhetlig perspektiv og en mer likeartet tjenesteyting enn de kommunale sosialkontorene. Hvert år gjennomfører Norsk Gallup på oppdrag fra Arbeids- og administrasjonsdepartementet (AAD) en omfattende undersøkelse som kartlegger brukernes tilfredshet med ulike offentlige tilbud, deriblant arbeids- og sosialkontorene (Gallup 2001). Utover denne kjenner vi ikke til tidligere norske, landsomfattende undersøkelser som muliggjør en sammenligning mellom de to etatene. Spørsmålene vi ønsker å besvare i denne artikkelen er: Hvordan vurderer brukerne av Aetats og sosialkontorenes tjenester behandlingen de får i møtet med institusjonene? I hvilken grad forsøker brukerne å endre avgjørelser etatene har tatt? Får de sine ønsker oppfylt? Bakgrunn Et hovedmål for velferdsstaten er å sikre alle Søkelys på arbeidsmarkedet 1/2003, årgang 20, ISSN Institutt for samfunnsforskning

60 54 Søkelys på arbeidsmarkedet en rimelig levestandard. Virkemidlene for dette er å legge til rette for at flest mulig kan forsørge seg og sin familie gjennom eget arbeid, og ved offentlige tjenester og overføringer til de som ikke kan forsørge seg selv. Velferdsstatens dilemma ligger i at de etablerte støtteordningene kan svekke den enkeltes insentiver og muligheter for å ta ansvar for egen velferd. Dette dilemmaet gjenspeiles blant annet i arbeidsmarkedspolitikken, hvor målsettingen dels er å sikre arbeidsledige en rimelig levestandard, og dels at det skal være fordelaktig å arbeide slik at flest mulig kan og vil forsørge seg selv gjennom egen arbeidsinntekt. I arbeidsmarkedspolitikken satses det derfor på to hovedområder; inntektskompensasjon og arbeidsmarkedstiltak (Torp 1999). På bakgrunn av en aldrende befolkning ventes store utfordringer i fremtiden knyttet til å sikre tilstrekkelig tilgang på arbeidskraft. En mindre andel av befolkningen vil være i yrkesaktiv alder. Samtidig vil vi se et økende behov for sysselsetting i pleie- og omsorgssektoren. Av den grunn er det et velferdspolitisk mål å bidra til høy yrkesdeltagelse. Hovedutfordringen er å bidra til at flest mulig kommer seg ut i arbeid. Velferdsordningene skal derfor formes slik at arbeid blir det naturlige førstevalget for den enkelte. Dette omtales som arbeidslinjen i norsk velferdspolitikk (St. meld. nr. 4, ). Arbeidsmarkedsetaten er en statlig styrt etat. Personer i yrkesaktiv alder som av ulike årsaker faller utenfor eller har problemer på arbeidsmarkedet, kan benytte seg av etatens tjenester. Etatens hovedoppgave er å bistå arbeidssøkere, drive yrkes- og utdanningsrettledning, behandle søknader om dagpenger, bistå arbeidsgivere ved rekruttering eller omstilling samt forebygge og dempe skadevirkningene ved arbeidsledighet. En konsekvens av etatens spredte arbeidsområde er at brukerne har ulike motiver for å oppsøke etaten. Arbeidskontorene blir i stor utstrekning brukt som jobbsøkerkanal for jobbsøkere. En annen viktig grunn til å registrere seg ved arbeidskontoret er at dette er nødvendig for å få dagpenger under arbeidsløshet. Videre gir arbeidskontoret tilbud om arbeidsmarkedstiltak. Eksempler på slike tiltak er lønnstilskudd til arbeidsgivere, AMOkurs og vikarplass. Personer på attføring utgjør en tredje gruppe. Etatens oppgave overfor disse er knyttet til å utarbeide attføringstiltak som er tilpasset den enkelte, samt veiledning, rådgivning og oppfølging av brukeren før, under og etter attføring (Arbeidsdirektoratet 1997, Jessen 1997). De individrettede tjenestene i den kommunale sosialtjenesten fungerer som et sikkerhetsnett for mennesker som ikke får dekket sine økonomiske behov på arbeidsmarkedet, i familien eller gjennom trygdeordninger. Sosiale tjenester omfatter økonomisk stønad, praktisk bistand og opplæring. Videre finnes det avlastningstiltak for familier eller personer som har særlig tyngende omsorgsarbeid, støttekontakt for personer og familier som har behov for dette på grunn av funksjonshemming, alder eller sosiale problemer. Det gis også tilbud om plass i institusjon eller bolig med heldøgns omsorgstjenester til de som har behov for det på grunn av funksjonshemming, alder eller av andre årsaker, samt lønn til personer som har et særlig tyngende omsorgsarbeid. Sosialtjenester innebærer også hjelp til de som ikke kan ta omsorg for seg selv eller som er helt avhengig av praktisk eller personlig hjelp for å greie dagliglivets gjøremål (jf. Lov om sosiale tjenester). Sosialkontorenes kjernegruppe er personer med betydelige økonomiske problemer, og mottakere av økonomisk bistand utgjør det store flertallet av sosialtjenestens brukere. Mange har sosiale og helsemessige problemer i tillegg til de økonomiske, og en del har liten eller ingen tilknytning til arbeidsmarkedet (St. meld. nr.14, ). Data Den følgende analysen bygger på Makt- og demokratiutredningens Medborgerundersøkelse fra Dette er en postal surveyundersøkelse om politisk deltagelse i ulike deler av samfunnet. Undersøkelsen inneholder blant annet noen spørsmål om Aetat og sosialkontorene som er relevante i denne sammenheng. Det totale antall respondenter i

61 Møtet med arbeidsmarkedsetaten 55 Figur 1. Tilfredshet med Aetat og sosialkontorenes tjenester, prosent Prosent Svært misfornøyd Misfornøyd Verken eller Fornøyd Svært fornøyd Aetat Sosialkontor undersøkelsen er 2297, med en svarprosent på 45,9. Analysen av frafallet viser en overrepresentasjon av høyt utdannede. På grunn av at det er få respondenter over 75 år, har vi valgt å utelukke denne gruppen fra analysene. 288 respondenter oppgir at de har vært i kontakt med arbeidsmarkedsetaten som privatpersoner siste 24 måneder. Tilsvarende oppgir 160 respondenter at de har vært i kontakt med et sosialkontor. Blant mottakerne av Aetats tjenester, har 25 % også vært i kontakt med et sosialkontor i samme periode. Tilsvarende har 49 % av sosialtjenestens brukere vært i kontakt med Aetat. Begge disse utvalgene er relativt små, noe som begrenser mulighetene til å trekke statistisk signifikante konklusjoner. I tillegg er det en overrepresentasjon av høyt utdannede i begge utvalgene, særlig når vi sammenlikner med utdanningsnivået blant arbeidsmarkedsetatens og sosialtjenestens brukere. 3 Denne skjevfordelingen innebærer at utvalgene ikke er helt representative for etatenes brukergrupper. Som vi skal se senere, viser det seg imidlertid at utdanningsnivå ikke er særlig viktig for de spørsmålene vi skal analysere. Brukertilfredshet For å få et bilde av hvordan brukerne opplever å møte henholdsvis arbeidsmarkedsetaten og sosialkontoret, er respondentene stilt spørsmålet: Tenk på siste gangen du var i kontakt med den/de etaten(e) du hadde vært i kontakt med i forrige spørsmål. Hvor fornøyd var du med den behandlingen du fikk av etaten i angjeldende sak? 4 Figur 1 viser at nærmere halvparten er tilfredse med sitt møte med Aetat og sosialkontoret. Henholdsvis 47 og 51 prosent har svart at de enten er svært fornøyde eller nokså fornøyde med behandlingen de fikk. På den andre siden har omlag en av tre sagt seg svært eller nokså misfornøyd med tjenestene de har mottatt. Omkring hver femte bruker sier seg verken fornøyd eller misfornøyd med behandlingen de fikk av Aetat eller sosialkontoret. Norsk Gallups (2001) undersøkelser viste lignende resultater. Tidligere undersøkelser har vist at brukertilfredsheten i Aetat varierer mellom ulike brukergrupper. Arbeidsmarkedsetatens egne brukerundersøkelser fra 1995 og 1996 viste for eksempel at langtidsledige er blant de minst tilfredse. Det fremsettes som en mulig forklaring at en vanskelig situasjon på arbeidsmarkedet kan skape en generell oppgitthet både når det gjelder en selv og systemet som arbeidskontoret representerer (Arbeidsdirektoratet 1997). Videre viste tilsvarende undersøkelse i 2001 at yrkeshemmede er mer fornøyd med servicen enn andre. Dette blir satt i sammenheng med at den-

62 56 Søkelys på arbeidsmarkedet Tabell 1. Tilfredshet etter alder, prosent (antall) Aldersgruppe Total Aetat Fornøyd 41 (44) 47 (62) 60 (30) 47 (136) Verken eller 24 (26) 24 (31) 18 (9) 23 (66) Misfornøyd 35 (37) 29 (38) 22 (11) 30 (86) Total 100 (107) 100 (131) 100 (50) 100 (288) Sosialkontor Fornøyd 49 (22) 47 (36) 58 (21) 50 (79) Verken eller 13 ( 6) 21 (16) 14 ( 5) 17 (27) Misfornøyd 38 (17) 33 (25) 28 (10) 33 (52) Total 100 (45) 100 (77) 100 (36) 100 (158) ne gruppen får mer oppfølging enn en gjennomsnittlig arbeidssøker (Arbeidsdirektoratet 2002). Når det gjelder sosialetaten, har tidligere undersøkelser vist at etaten kommer godt ut når det gjelder personalets evne til å snakke forståelig, muligheten til å snakke uforstyrret, samt saksbehandlernes tilgjengelighet og skrankepersonalets serviceinnstilling. De negative erfaringene er knyttet til manglende informasjon, sprikende råd, lite individuell tilpasning av tjenestene og lang saksbehandlingstid. (St. meld. nr. 14, , Gallup 2001). Vi antar at brukernes tilfredshet eller misnøye dels er avhengig av selve møtet mellom saksbehandler og klient, men at tilfredsheten i tillegg kan variere systematisk med den enkeltes ressurser og hvordan en ved hjelp av sine ressurser mestrer systemet. Av individuelle kjennetegn som kjønn, alder og utdanning, finner vi at det kun er alder som gir signifikante resultater. Fordelingen etter alder er vist i tabell 1. Resultatet er noe overraskende. Arbeidsmarkedsetatens undersøkelser har funnet både kjønns- og utdanningsmessige skillelinjer. Menn er mer misfornøyde enn kvinner, og lavt utdannede er mer misfornøyde enn høyt utdannede (Arbeidsdirektoratet 1997, Arbeidsdirektoratet 2002). Årsaken til at Medborgerundersøkelsen gir andre resultater er uklar. Forstyrrer overrepresentasjonen av høyt utdannede effekten av utdanningsvariabelen? Er det slik at kjønnsforskjellene kun gjør seg gjeldende i den gjennomsnittlige brukergruppen og ikke i ressurssterke brukergrupper? Vi har med vårt datamateriale ikke godt nok grunnlag til å svare på disse spørsmålene. Tabell 1 viser at personer over 50 år skiller seg ut som de mest tilfredse brukerne av Aetat. Tendensen er den samme blant brukerne av sosialkontorenes tjenester, men her er imidlertid forskjellene ikke signifikante, noe som har sammenheng med relativt få observasjoner i hver celle. At tilfredshet varierer med alder blant Aetats brukere, samsvarer med Arbeidsdirektoratet undersøkelser fra 1996 og Arbeidsdirektoratet antyder at årsaken kan være at ulike aldersgrupper har ulike forventninger til hva Aetat kan tilby dem. Den eldre arbeidssøkeren vil kanskje ikke forvente å få så mange jobbtilbud og vil derfor møte etaten med lavere forventninger enn de som er yngre (Arbeidsdirektoratet 1997 og Arbeidsdirektoratet 2002). Videre er andelen langtidsledige økende med alderen, og langtidsledige er en gruppe som er prioritert av Arbeidsmarkedsetaten. Prioriterte grupper får gjerne mer veiledning og rådgivning, noe som spiller positivt inn for hvordan brukeren opplever etaten. Samtidig har tidligere undersøkelser vist at unge personer i større grad har problemer med å forstå informasjonen som blir gitt, noe som kan bidra til større misnøye i denne gruppen (St. meld. nr. 14, ). Brukerinnflytelse Det er et politisk mål at tjenestetilbudene skal være brukerrettet. Dette innebærer blant annet at brukernes egne erfaringer og ideer må trekkes aktivt inn slik at de offentlige

63 Møtet med arbeidsmarkedsetaten 57 Tabell 2. Forsøk på å endre avgjørelse etter tilfredshet, Aetat, prosenter (antall) Fornøyd Verken eller Misfornøyd Total Ja 10 (13) 11 ( 7) 29 (25) 16 (45) Nei 62 (80) 50 (33) 31 (26) 50 (139) Ikke truffet avgjørelse 29 (37) 39 (26) 40 (34) 35 (97) Total 100 (130) 100 (66) 100 (85) 100 (281) Tabell 3. Forsøk på å endre avgjørelse etter tilfredshet, sosialkontor, prosenter (antall) Fornøyd Verken eller Misfornøyd Total Ja 9 ( 7) 22 ( 6) 37 (19) 21 (32) Nei 73 (56) 59 (16) 48 (25) 62 (97) Ikke truffet avgjørelse 18 (14) 19 ( 5) 15 ( 8) 17 (27) Total 100 (77) 100 (27) 100 (52) 100 (156) hjelpetiltakene skal gi et best mulig resultat både for den enkelte og for samfunnet (St. meld. nr.14, ). Sett i lys av at 30 prosent er misfornøyd med behandlingen de fikk, er det av interesse å undersøke hvor mange som forsøker å få endret etatenes avgjørelse. Det er rimelig å tenke seg at personer som er misfornøyde med den behandlingen de har fått ved Aetat eller sosialkontoret, i større grad enn personer som er fornøyde, har forsøkt å endre etatens avgjørelse. Sammenhengen mellom tilfredshet og et forsøk på å endre en avgjørelse blir illustrert i tabellene 2 og 3. Respondentene er stilt spørsmålet: Hvis det ble truffet en avgjørelse i din siste kontakt med...etaten(e), har du da forsøkt å få endret denne avgjørelsen? Nesten en tredjedel av de misfornøyde brukerne av Aetats tjenester har forsøkt å endre en avgjørelse. Andelen er noe høyere blant misfornøyde brukere av sosialkontorenes tjenester. Ikke overraskende er andelen som har forsøkt å endre sin avgjørelse høyere blant de som er misfornøyde enn blant de som ikke er det. Det er viktig å være klar over at årsaksretningen i dette tilfellet er noe uklar. Respondentene har gjort en helhetlig vurdering av hvor fornøyde eller misfornøyde de er med det siste møtet de hadde med enten Aetat eller et sosialkontor. Vi kan ikke se bort i fra at en del respondenter har oppgitt at de er nokså eller svært fornøyde med sitt siste møte fordi de hadde et vellykket forsøk på å endre en avgjørelse i deres sak. For øvrig fordeler de som enda ikke har fått avgjort saken sin, seg relativt jevnt utover tilfredshetsskalaen. I disse tilfellene kan vi være rimelig sikre på at utfallet av saksbehandlingen ikke har vært bestemmende for hvor tilfredse eller misfornøyde de er med behandlingen de fikk i sitt siste møte med etaten. Totalt oppgir henholdsvis 16 og 21 prosent å ha gjort et forsøk på å endre en avgjørelse etaten har tatt i deres sak. Andelenes størrelse er noe usikre fordi mange fortsatt ventet på en avgjørelse i sin sak på undersøkelsestidspunktet. Det er rimelig å tenke seg at tabell 2 og 3 gir dekkende bilder av det relative forholdet mellom andelen som har gjort et forsøk og andelen som ikke har gjort et slikt forsøk. Dersom vi ser bort fra de som ennå ikke har fått avgjørelse i sin sak, er andelen blant brukerne av Aetats tjenester som har gjort forsøk på å endre 24 prosent, og den tilsvarende andelen blant brukerne av sosialkontorenes tjenester 25 prosent. Når det gjelder hvem som gjør et forsøk på å endre en avgjørelse tatt av etatene, finner vi ingen forskjeller etter kjønn, alder og utdanning. Med andre ord er det i dette datamaterialet ikke grunnlag for å hevde at det er forskjeller mellom menn og kvinner, ulike aldersgrupper og mellom personer på ulikt utdanningsnivå når det gjelder det å forsøke å få sin sak endret. Manglende effekt av utdanning kan imidlertid skyldes utvalgsskjevheter.

64 58 Tabell 4. Ønsker i hovedsak oppfylt og gjennomslag, prosent (antall) Ønsker oppfylt Gjennomslag Aetat Ja 68 (153) 49 (22) Nei 32 (71) 51 (23) Total 100 (224) 100 (45) Sosialkontor Ja 67 (80) 41 (13) Nei 33 (40) 59 (19) Total 100 (120) 100 (32) Brukernes gjennomslagskraft Det er vesentlig for brukernes opplevelse av møtet med etatene om de har muligheten til å uttrykke sine preferanser og meninger, men det er vel så viktig i hvilken grad brukerne opplever å bli hørt. Respondentene ble stilt spørsmålet: Fikk du i hovedsak dine ønsker oppfylt? Vi har skilt mellom de respondentene som har forsøkt å endre en avgjørelse, og de som kun har svart på om de alt i alt har fått sine ønsker oppfylt i sitt møte med etaten. Dette innebærer at spørsmålet gir oss to mål, ett på i hvilken grad brukernes forventninger til etatens tjenester ble innfridd og ett på brukernes gjennomslagskraft når de prøver å endre en avgjørelse (tabell 4). Ser vi på gruppen som har vurdert møtet med Aetat på et generelt grunnlag, finner vi at to av tre opplever å ha fått sine ønsker oppfylt. Tilvarende andeler finner vi blant brukerne av sosialkontorenes tjenester. Når så mange som to av tre sier at de opplever at deres ønsker i hovedsak er oppfylt, er dette en indikasjon på at brukernes forventninger i stor grad er i tråd med hva etaten kan tilby. I tillegg er andelen brukere som opplever at de ikke har fått sine ønsker oppfylt i de to etatene, lik andelen brukere som er svært eller nokså misfornøyde (figur 1). Samtidig viser en korrelasjonsanalyse positiv samvariasjon mellom tilfredshet og opplevelsen av å få sine ønsker oppfylt i møte med de to etatene. 5 Blant de som forsøkte å endre en avgjørelse, oppgir om lag halvparten at de fikk Søkelys på arbeidsmarkedet medhold. Tallene er dog noe usikre. Både på sosialkontoret og i arbeidsmarkedsetaten vil det skje en filtrering av potensielle klagesaker. Saksbehandlerne er aktive i klageprosessen hvor de både gir råd og hjelper til med å skrive en eventuell klage. Dette innebærer at saksbehandleren på forhånd vil vurdere om klienten har en god sak eller ikke. En del saker som klientene vurderer å klage på, får aldri et formelt avslag fordi de allerede har fått beskjed om at de mest sannsynlig ikke vil få medhold og at det derfor ikke er hensiktsmessig å klage (Haugen 2000). De som klager, vil derfor ofte ha en god sak, og får dermed gjennomslag. Vi har sett på om det å få gjennomslag og det å få sine ønsker oppfylt i møtet med arbeidsmarkedsetaten og sosialkontorene avhenger av alder, kjønn og utdanning. Analysene av sosialkontorenes brukere gir ingen statistisk signifikante resultater. Blant mottakerne av Aetats tjenester finner vi ingen signifikante forskjeller når det gjelder kjønn og utdanning. Derimot finner vi at alder igjen ser ut til å ha en betydning for møtet med Aetat, denne gangen for hvorvidt brukerne opplever å få sine ønsker oppfylt i møte med etaten, se tabell 5. Aldersgruppen år opplever i mindre grad enn personer over 30 år å få sine ønsker oppfylt i sitt møte med Aetat. Resultatet likner mønsteret vi så når det gjaldt variasjonene i tilfredshet, hvor vi fant at gruppen over 50 år er de mest fornøyde. Forskjellen er at aldersskillet i dette tilfellet ser ut til å ligge på 30 år. Forklaringen kan også her være knyttet til brukernes ulike forventninger om hva arbeidskontoret faktisk kan hjelpe dem med. En del yngre personer som tar kontakt med etaten vil ha lavt utdanningsnivå og/eller liten arbeidserfaring. Dette betyr at det kan være vanskelig å finne en jobb til dem, og i alle fall en de kan si seg fornøyd med. De vil i mange tilfeller heller ikke ha rett til dagpenger (Arbeidsdirektoratet 1997, Arbeidsdirektoratet 2002).

65 Møtet med arbeidsmarkedsetaten 59 Tabell 5. Oppfyllelse av ønsker etter alder, prosent (antall) Aldersgruppe Total Aetat Ja 54 (47) 78 (78) 76 (28) 68 (153) Nei 46 (40) 22 (22) 24 ( 9) 32 (71) Total 100 (87) 100 (100) 100 (37) 100 (224) Sosialkontor Ja 71 (25) 64 (36) 66 (19) 67 (80) Nei 29 (10) 36 (20) 35 (10) 33 (40) Total 100 (35) 100 (56) 100 (29) 100 (120) Avsluttende kommentarer Som en sammenfatning kan vi trekke fram at brukerne av Aetat og sosialkontorenes tjenester opplever møtet med de to etatene relativt likt. Vi finner at omlag halvparten av etatenes tjenestemottakere er fornøyde med det siste møtet med etaten. Ser vi på individuelle kjennetegn, skiller brukere av Aetat over 50 år seg ut som de mest tilfredse. Om lag 20 prosent gjør et forsøk på å endre avgjørelser etatene har tatt. Av disse har rundt halvparten fått medhold. Antallet observasjoner i dette tilfellet er få, noe som gjør at resultatet er usikkert. To av tre oppgir at de fikk sine ønsker oppfylt i sin kontakt med arbeidsmarkedseller sosialetaten. Blant de som har vært i kontakt med Aetat, opplever de mellom år i mindre grad enn brukere over 30 år å få sine ønsker oppfylt. Det er rimelig å anta at dersom brukerne får sine ønsker oppfylt, vil de også i større grad være fornøyde. På den annen side er det ingen perfekt korrelasjon mellom tilfredshet og en opplevelse av få sine ønsker oppfylt. Selv om brukeren får sine ønsker innfridd, så betyr ikke dette nødvendigvis at man er svært tilfreds med behandlingen man har fått. Mangelfull informasjon eller dårlig kundebehandling kan være årsaker til dette. Noter 1. Takk til Fredrik Engelstad for kommentarer til et tidligere utkast av artikkelen. 2. Innsamling av data er utført av MMI, mens generell koordinering og tilrettelegging av data er utført av Norsk samfunnsvitenskapelig datatjeneste (NSD). NSD har stilt data til disposisjon i anonymisert form. Verken Makt- og demokratiutredningen , MMI eller NSD er ansvarlige for analysene av dataene eller de tolkninger som er gjort her. 3. Blant brukerne av Aetats tjenester i materialet har 10,1 % utdanning på grunnskolenivå, 57,1 % har videregående skole som høyeste fullførte utdanning, mens 32,8 % har utdanning utover videregående skole. I en undersøkelse utført av Arbeidsdirektoratet (1997) som tar for seg brukerne av arbeidsmarkedsetaten, har mellom 23 og 36 % grunnskoleutdanning, avhengig av om vi snakker om helt ledige, personer på arbeidsmarkedstiltak eller yrkeshemmede. De tilsvarende andelene med utdanning utover videregående er mellom 7 og 12 %. Blant sosialkontorets brukere i materialet har 14,3 % utdanning på grunnskolenivå, 55,8 % har utdanning videregående skole som høyeste fullførte utdanning, mens 29,2 % har utdanning utover videregående skole. I dette utvalget er det også en sterk overrepresentasjon av høyt utdannede. I 1997 hadde kun 6 % av sosialhjelpsmottagerne høyskole- eller universitetsutdanning (St. meld. nr. 14, ). 4. Svaralternativer: svært fornøyd, nokså fornøyd, verken fornøyd eller misfornøyd, nokså misfornøyd, svært misfornøyd og vet ikke. Vet ikke -kategorien er behandlet som manglende data. Spørsmålet måler brukernes subjektive opplevelse og vurdering av møtet med Aetat og sosialkontorene. Tilfredshetsdimensjonen uttrykker brukernes egen evaluering av behandlingen de har mottatt. Hva brukerne legger i spørsmålet er individuelt, men sier samtidig noe om helhetsvurderingen av etaten. 5. Vi har brukt Kendalls tau, som viser en korrelasjon på henholdsvis 0,459 og 0,539. Resultatene er signifikante på 0,01 nivå. Referanser Arbeidsdirektoratet (1997), Brukerundersøkelsen Arbeidssøkernes vurdering av arbeids-

66 60 Søkelys på arbeidsmarkedet markedsetatens service og tjenester. Rapport nr.3. Oslo: Aetat, Arbeidsdirektoratet. Arbeidsdirektoratet (2002), Brukerundersøkelsen Brukertilfredshet og bruksmønster blant arbeidssøkere i møte med Aetat lokal. Rapport nr.1. Oslo: Aetat, Arbeidsdirektoratet. Bomann-Larsen, P. (1985), Service eller saksbehandling? En brukerundersøkelse ved 18 trygdekontor. Bergen: Institutt for offentlig administrasjon og organisasjonskunnskap, Universitetet i Bergen. Gallup (2001), Befolkningens vurdering av bostedskommunen og de offentlige tjenester. Norsk Gallup Institutts nasjonale befolkningsog brukerundersøkelse Oslo: Norsk Gallup. Haugen, N. (2000), Maktforhold i møte mellom offentlig forvaltning og publikum. En komparativ studie av skatteetaten, trygdeetaten og arbeidsmarkedsetaten. Oslo: Hovedoppgave i sosiologi ved Universitetet i Oslo. Hoff, J. (1993): Medborgerskab, bruggerrolle og magt. I Andersen, J. G., A.-D. Christensen, K. Langberg, B. Siim og L. Torp: Medborgerskab. Demokrati og Politisk deltagelse. Herning Forlaget Systime Jessen, J. (1997), Brukere i attføringsapparatet: Tilfredshet og medvirkning. De yrkeshemmedes erfaringer og vurderinger av service og tjenester i møtet med trygdekontor og arbeidsmarkedsetat. Rapport 9b. Oslo: Norsk institutt for forskning om oppvekst, velferd og aldring. NOVA. Lov om sosiale tjenester. Lov av 13. desember 1991, nr. 81 Pettersen, K. I., og M. Veenstra (1999), Pasienterfaringer og helserelatert livskvalitet i norske sykehus; resultater fra en tverrsnittsundersøkelse høsten Rapport nr 3. Lørenskog: HELTEF Stiftelsen for Helsetjenesteforskning. St. meld. nr. 4 ( ), Langtidsprogrammet Oslo: Finansdepartementet. St. meld. nr. 14 ( ), Samordning av Aetat, trygdeetaten og sosialtjenesten. Oslo: Sosialdepartementet. Torp, H. (1999), Innledning. Kapittel 1 i Dagpengesystemene i Norden og tilpasning på arbeidsmarkedet. TemaNord 1999:572. København: Nordisk Ministerråd. Vestre, S. E. (1995), Foreldresyn på grunnskolen. Oslo: Kirke-, utdannings og forskningsdepartementet

67 Lønnsutvikling Harald Dale-Olsen Topplønninger i det norske arbeidsliv: Hvordan er de relatert til prestasjon? Vi finner en klar positiv sammenheng mellom bedriftens resultat og nivået på topplønningene, både på kort og lang sikt. Dette skyldes ikke kun at mer produktive personer jobber i bedrifter som gjør det bedre. Et positivt resultat på kort sikt høy profitt per ansatt slår imidlertid primært ut gjennom frynsegodene. Frynsegoder omfatter enkelte lønnskomponenter av mer langsiktig karakter (som f.eks. skattbare opsjoner). En mulig forklaring kan derfor være at langsiktige belønningsformer innløses i større grad når bedriften går godt. Det virker som om incentivvirkningen er sterkere i mindre bedrifter enn i større bedrifter. Vi finner indikasjoner på at topplønnsmottakere får sin avlønning bestemt gjennom en vurdering av konkurrenters resultat. Dette gjelder i særlig grad for bedrifter som er del av aksjeselskap og de bedriftene hvor resultatet varierer positivt med konkurrentenes resultat. Sterkere konkurranse reduserer avlønningen til topplønnsmottakere. Topplønninger er et aktuelt tema både i økonomisk litteratur og i den allmenne debatt. 1 Murphy (1999) viser i en oversiktsartikkel om lederlønninger at antall studier på 90- tallet faktisk har vokst raskere enn lederlønningene i USA. Flere oversiktsstudier, et vell av teoretiske arbeider knyttet til incentivproblematikk samt en mengde empiriske studier av relasjonen mellom lønn og prestasjon er publisert de siste 10 årene. 2 Flertallet av de empiriske artiklene studerer lederlønnen som en funksjon av prestasjon. Prestasjon kan her måles ved aksjekurs, omsetning, profitt etc. Min artikkel følger opp denne litteraturen, i det jeg studerer hvordan topplønningene relaterer seg til bedriftenes profitt per ansatt. Jeg vil videre teste tre hypoteser relatert til topplønninger. Resulterer høyere profitt per ansatt i høyere lønn for topplønnsarbeidere? Den første hypotesen, hypotese 1, er at høyere profitt per ansatt i forrige periode resulterer i høyere lønn. En kan her spørre seg om hvorfor kausaliteten går denne veien. Motivasjonen finnes i prinsipal-agent-teoriene i økonomisk incentiv-litteratur. Her betegner prinsipal en person eller enhet som ønsker at en eller flere andre personer eller enheter skal utføre en aktivitet som gir prinsipalen nytte. Agenten er den eller de personene som skal utføre aktiviteten. Poenget er at man antar at den innsatsen agenten vil utføre for prinsipalen strider med agentens oppfatninger og mål. Denne innsatsen kan derfor sies å være forbundet med ubehag for agenten. Prinsipalen oppnår ønsket innsats ved å knytte lønnen opp mot innsatsen (indirekte siden denne innsatsen som regel ikke kan observeres). I fastsettelsen av lederlønnen Søkelys på arbeidsmarkedet 1/2003, årgang 20, ISSN Institutt for samfunnsforskning

68 62 utgjør bedriftens styre prinsipalen, mens lederen har agentrollen. 3 Styret som fastsetter lederlønnen antas å kjenne til lederens avveining mellom motviljen mot å utføre handlinger i tråd med eiernes interesser og lønn. Dermed kan de finne den lønnen som gir et resultat best mulig i tråd med eiernes interesser. Dette vil typisk gi en lønnsprofil positivt avhengig av resultatnivået. 4 Sammenhengen mellom lønn og resultatmål er blitt studert i en serie studier, primært internasjonale. Dessverre finnes få norske studier. Med fokus på eierbedrifter, finner Gulbrandsen (2001) ingen effekt av overskudd, utbytte og egenkapital på eiernes lønn. De internasjonale studiene har ofte avdekket en positiv sammenheng (jamfør kunnskapsstatusene til Prendergast (1999) og Murphy (1999)). Deckop (1988) avdekker en klar positiv effekt, mens Gregg, Machin og Szymanski (1993) finner få tegn til noen positiv effekt. Jensen og Murphy (1990) er kanskje den mest klassiske studien innen denne litteraturen, og de finner at en $1000 økning i verdien til et stort amerikansk selskap medfører en økning i lederlønnen på $3,25. Jensen og Murphy (1990) har faktisk en normativ konklusjon, i det de konkluderer med at ledere mottar for lite incentiver. Men denne konklusjonen er i høyeste grad usikker. Problemet er at vi som forskere som regel mangler kjennskap til mange viktige forhold som vil ha betydning for lederlønnsfastsettelsen og hvilken incentivvirkning et bestemt betalingsregime vil ha. Et typisk eksempel kan være risiko. En skulle forvente ut i fra teorien at høyere risiko i prosjektet medfører at man må betale mer for å oppnå en bestemt innsats, dvs. at økende risiko demper incentivvirkningene. Studier av avveiningen mellom risiko og incentiver i lederkontrakter gir imidlertid blandete resultater. Garen (1994) finner liten effekt av hvordan støyen knyttet til resultatmålene påvirker lederlønnen, mens Aggarwal og Samwick (1999a) nettopp finner bevis for en slik avveining mellom risiko og avlønning. Et annet relatert eksempel er noe så enkelt som risikoaversjon. Noen trives med mye risiko, Søkelys på arbeidsmarkedet andre krever kompensasjon for risiko. Et tredje eksempel er evner. Noen fremstår faktisk med bedre evner og talenter enn andre. Når dermed Haubrich (1994) eksperimenterte med ulike parameterverdier i Jensen og Murphys model, fant han at konklusjonen angående incentiver kunne bli både for lite og mer enn nok. En kan imidlertid tenke seg andre teorier for lederlønnsfastsettelse enn prinsipalagent-teori. Enkelte forskere hevder at en agent allerede vil ha en iboende motivasjon for å gjøre en god innsats ( intrinsic motivation ), og at resultatlønn faktisk i enkelte tilfeller vil kunne virke mot sin hensikt (se for eksempel Deci 1971, Kreps 1997). Når dermed et styre fastsetter en resultatbasert lederlønn, tror de at dette sikrer god innsats av lederen. I virkeligheten oppnår de lite eller ingenting med å fastsette resultatlønn (eller faktisk reduserer lederens innsats for å opptre i eiernes interesser). Flere andre teoretikere hevder også at man ikke skal forvente en positiv sammenheng mellom resultat og lønn (March 1984, Finkelstein og Hambrick 1988). Multi-tasking er et annet sentralt problem innen incentiv-litteraturen (Holmstrøm og Milgrom 1991, Baker 1992). Problemet kan enkelt beskrives ved at aktøren velger å yte maksimalt knyttet til aktiviteter som er direkte knyttet til avlønningen, men nedprioriterer alle andre aktiviteter. Knyttes lederlønnen opp mot et bestemt produksjonsmål i bedriften, medfører dette at lederen gis incentiv til å maksimere akkurat dette produksjonmålet, mens andre viktige oppgaver kanskje ikke blir utført. Problemene knyttet til Multi-tasking har man trolig antatt kunne reduseres ved bruken av opsjoner. Opsjonene ville avspeile markedets vurdering av virksomheten, og denne vurderingen ville i større grad være en gjennomsnittsvurdering av mange forhold ved driften. I mitt datamateriale har jeg informasjon om skattbare frynsegoder, oppgitt som beløp. Siden frynsegodebegrepet innbefatter opsjoner er frynsegoder særdeles interessante sett fra et ledelsesavlønningsperspektiv. I artikkelen presenteres derfor separate analyser av lønn ink-

69 Topplønninger i det norske arbeidsliv 63 lusive skattbare frynsegoder og lønn uten skattbare frynsegoder. 5 Opsjoner har sine svakheter. Markedet evaluerer et selskap basert på kvartalsrapporter og årsmeldinger. Siden hvordan og hva som offentliggjøres påvirkes av bedriftsledelsen, vil uærlighet fra ledelsens side kunne medføre feilaktig verdifastsettelse av opsjoner og aksjer. Healy (1985) viste dessuten allerede i 1985 at utformingen av bonusplaner påvirker bokføringsbeslutninger, noe som igjen impliserer at en ledelse på en legitim måte kan manipulere verdifastsettelsen av opsjoner og aksjer. Anvendes relative belønningsformer i avlønningen av topplønnsarbeidere? De to neste hypotesene som testes i artikkelen, er knyttet til et prinsipp som i dag fremmes som en indirekte kritikk av bruken av opsjoner i næringslivet. I følge hypotese 2 betyr ikke bare absolutt prestasjon mye for topplønningene, men også relativ prestasjon er av avgjørende betydning. Hvis denne hypotesen gir et riktig bilde av lønnsfastsettelsen, betyr det at en høy avlønning ikke følger automatisk av et godt resultat hvis alle andre naturlige konkurrenter også gjør det godt. De gode incentivegenskapene ved relativ prestasjonsvurdering som belønningskriterium ble fremhevet av Holmstrøm (1982). Holmstrøm viste at hvis forstyrrelser og sjokk i produksjonsforholdene til en bedrift var korrelert med forstyrrelser til andre bedrifter i samme næring, er en optimal avlønningsform rent incentivmessig, å relatere avlønningen til bedriftslederen til hvilke resultater lederens bedrift oppnår relativt til alle de andre bedriftene i samme næring. Man kan si at informasjon om konkurrenters resultat anvendes til å avdekke eller avsløre lederens innsats i egen bedrift. 6 Hvorfor kan dette prinsippet forstås som kritikk av dagens opsjonsbruk? Gary Becker skrev i Business Week av 5. august 2002: Salaries and normal bonuses should compensate management for average performance compared with competitors. Options, on the other hand, should only reward business leaders who help their companies do unusually well. og: Changing the way options are doled out would boost transparency while still pushing execs to strive for excellence. Det er ikke kun dyktighet som blir premiert slik opsjoner vanligvis er blitt utformet. Når en hel bransje opplever bobletilstander og stor vekst i aksjemarkedet for hele bransjen, ja da belønnes også dårlige ledere. I USA vil dessuten eieren av opsjonen tjene masse penger dersom kursen stiger, men ikke tape nok når markedet faller sammen. Denne kritikken er alvorlig siden opsjoner (særlig i USA) har blitt presentert som løsningen på incentiv-problemet mellom eiere og bedriftsledere, noe som igjen reflekteres i utbredelsen. 7 Testing av hypotese 2 følger den tradisjonelle fremgangsmåten i litteraturen, ved å ikke bare betrakte sammenhengen mellom topplønningen og egen bedrifts resultat, men også inkludere konkurrerende bedrifters resultat i betraktningene. Støtte for en relativ belønningform, dvs. hypotese 2, innebærer at vi skal observere at avlønningen for ledelsen i en bedrift blir redusert dess bedre resultat konkurrerende bedrifter oppnår. Finner man støtte for at relative belønningsformer anvendes? I økonomisk litteratur finner man ingen klare konklusjoner angående bruken. Barro og Barro (1990) og Joh (1999) finner en positiv sammenheng mellom avlønningen for ledelsen i en bedrift og det resultatet konkurrerende bedrifter oppnår. Flere forskere hevder at relative belønningsformer er lite brukt og betyr lite (Jensen og Murphy 1990, Rappaport 1999, Aggarwal og Samwick 1999b). Aggarwal og Samwick (1999b) finner for eksempel ingen empirisk støtte for forekomsten av relative belønningsformer. Gibbons and Murphy (1990) og Antle og Smith (1986) observerer den ovennevnte negative sammenhengen mellom avlønningen for ledelsen i en bedrift og konkurrerende bedrifters resultat hvilket følgelig er til støtte for bruken av relative belønningsformer. Hvorfor virker det som om relative belønningsformer ikke brukes ofte? Bebchuk, Fried og Walker (2002) tar den manglende bruken av relative belønningsformer som et

70 64 signal om manglende uavhengighet mellom de som fastsetter lederlønnen og lederen selv. Tanken er at bruk av disse belønningsformene ville ha vært ugunstig for lederen. Når de ikke er innført, kan dette følgelig være et signal om manglende uavhengighet. 8 Dette er nok et noe kjapt resonnement. Helt andre grunner kan være årsaken. Hvide (2002) viser i en enkel teoretisk modell at det å basere seg på relative belønningsformer for ledere ikke er uproblematisk. Det er ikke urimelig å anta at en leder ikke bare bestemmer sin egen innsats, men også kan påvirke bedriftens prosjektportefølje. Ulike prosjekter har ulik risiko. Når en leder i tillegg til sin innsats også bestemmer bedriftens risikoprofil gjennom valg av prosjekter, vil en relativ belønningsform i verste fall kunne føre til at lederne får maksimale incentiver til å yte liten innsats, og i stedet velge prosjekter med maksimal risiko. For det skal være noe hensikt å anvende relative belønningsformer i en bedrift, må informasjonen om konkurrentenes resultater gi en pekepinn om hvordan innsatsen har vært i denne bedriften. For mange bedrifter er dette ikke tilfelle, og relative belønningsformer vil ikke anvendes. Prendergast (1999) fremhever at relative belønningsformer skal i større grad anvendes blant bedrifter hvor konkurrenters resultat samvarierer (er korrelert) med egen bedrifts resultat. Den siste hypotesen som testes i artikkelen, hypotese 3, er derfor at anvendelsen av relative belønningsformer er større blant bedrifter hvor resultatene samvarierer positivt med konkurrentenes resultater. Søkelys på arbeidsmarkedet Data Jeg anvender et datasett som består av en sammenkopling av flere administrative registre (for eksempel AA-registrene, Personregisteret, LTO-registeret, Likningsregisteret, Utdanningsregisteret) og av Industristatistikken. Datasettet består av 4068 privat sektor bedrifter som sysselsetter arbeidstakere ( observasjoner) i løpet av perioden Datasettet inneholder informasjon om arbeidstakerkarakteristikker som utdanning (år/type), total lønn, frynsegoder, pensjonsgivende inntekt, ansiennitet, potensiell erfaring, ekteskapelig status, varighet av jobb, arbeidstid (intervall), bedriftstilhørighet, og bedriftskjennetegn som antall ansatte, ansettelser, jobbsepareringer, næringstilhørighet, foretakstilhørighet, lokalisering, brannforsikringsverdier (som gir et utrykk for kapitalmengde), og profitt per ansatt. Jeg kjenner heller ikke ansattes posisjon i bedriftshierarkiet, men lar ledelsen være definert ved ansatte tilhørende de øverste 5 percentilene når det gjelder avlønning hos bedriften. Konstruksjonen av to bedriftsspesifikke lønnsmål og økonometrisk metode I analysen konstrueres tre bedriftsspesifikke lønnsmål for bedriftens ledelse. Lønnsmålene konstrueres ved å estimere ved minste kvadraters metode (MKM-regresjon) enkle log lønnsrelasjoner på individnivå hvor jeg kontrollerer for erfaring, ansiennitet, utdanningstyper (ikke i alt. ii) og dummier for bedrift. Avhengig variabel i regresjonene er total lønn per time (lønn+frynsegoder) og lønn per time, hvor timelønnen konstrueres ut i fra daglønn og forventet antall arbeidstimer. Estimatet for bedriftsdummien uttrykker den bedriftsspesifikke lønnspremien ledelsen mottar i sin bedrift. Selve beregningen av de bedriftsspesifikke lønnsmålene er nærmere beskrevet i Dale-Olsen (2003). De tre bedriftsspesifikke lønnsmålene er: i. en tidsvarierende bedriftsspesifikk lønnspremie som uttrykker hvor mye mer ledelsen mottar i totallønn (lønn+ frynsegoder) i sin bedrift relativt til ledelsen i andre bedrifter; ii. en tidsvarierende bedriftsspesifikk lønnspremie som uttrykker hvor mye mer ledelsen mottar i totallønn (lønn+ frynsegoder) i sin bedrift relativt til ledelsen i andre bedrifter, gitt at vi har kontrollert bort alle faste egenskaper knyttet til individet, 9 iii. en tidsvarierende bedriftsspesifikk lønnspremie som uttrykker hvor mye mer ledelsen mottar i lønn (totallønn-

71 Topplønninger i det norske arbeidsliv 65 Tabell 1. Avlønning av topplønnsmottakere og profitt per ansatt. Modell 1 Modell 2 Modell 3 Modell 4 Populasjon: Alle Alle Alle Bedrifter del av aksjeselskap Endring profitt per ansatt fra periode t-2 til t-1 Profitt per ansatt periode t- 2 Lønn type i) Total lønn 0,0831 *** (0,0301) 0,0555 *** (0,0155) Lønn type ii) Totallønn ekskl. individegenskap 0,0785 *** (0,0271) 0,0720 *** (0,0142) Lønn type iii) Totallønn ekskl. frynsegode 0,0579 (0,0366) 0,0554 *** (0,0190) Lønn type iii) Totallønn ekskl. frynsegode 0,0748 * (0,0427) 0,1112 *** (0,0259) Lønn periode t-1-0,9057 *** -0,9488 *** -0,8755 *** -0,8719 *** (0,0488) (0,0477) (0,0512) (0,0552) R 2 -adj. 0,0942 0,0997 0,0786 0,0770 Antall observasjoner Note: I siste kolonne er populasjonen begrenset til kun bedrifter som er del av aksjeselskap. Avhengig variabel er endring fra periode t-1 til t i variabel angitt ved kolonnehode. Observasjonsperioden dekker Feilkorrigeringsmodeller. Se Dale-Olsen (2003) for nærmere detaljer knyttet til estimeringsmetode. Alle regresjoner inkluderer også et konstantledd, log antall ansatte, log kapitalintensitet, dummy for utenlandsk eier, og kontroll for år, fylke, bedrift del av aksjeselskap(og endring)(ikke inkl. når kun aksjeselskaper analyseres), arbeidsgiveravgiftssone(og endring) og for 2-siffer næring(nace) i form av dummyvariabler. Alle observasjonene i regresjonene er vektet med antall ledere. ***, ** og * uttrykker henholdsvis signifikansnivå 1%, 5% og 10%. frynsegoder) i sin bedrift relativt til ledelsen i andre bedrifter. I de følgende analysene måles nå lønnen ved disse lønnspremiene. Vi omtaler premie type i), ii) og iii) som henholdsvis Lønn type i), ii) og iii). Alle analyser utføres heretter på bedriftsnivå, men vi har observasjoner av hver bedrift over tid. Dette muliggjør analyser som eksplisitt tar hensyn til tilpasningen over tid. Den økonometriske modelleringen baseres videre på det som kalles feilkorrigeringsmodeller (FKM). Jeg antar at det finnes en sammenheng mellom profitt og lønn som er stabil over lengre tid. Samtidig vet jeg at det forekommer hendelser som kan forstyrre stabile sammenhenger. Noen ganger medfører de kun kortvarige endringer, andre ganger kan de gi varige endringer. Svingninger i produktetterspørselen kan f.eks. gi kortvarige variasjoner i sammenhengen mellom profitt og lønn, mens en varig innføring av en strengere toppskatt kan gi en permanent endring. Estimeringen av en FKM anslår en endringseffekt (såkalt kortsiktig effekt) av økt profitt på lønn, gir et anslag på hvor lang tid det tar fra en forstyrrelse inntreffer og til en stabil sammenheng igjen etableres, og gir et anslag på den stabile (langsiktig) sammenhengen mellom profitt og lønn. Modellene er nærmere beskrevet i Dale-Olsen (2003). En positiv sammenheng mellom lønn og profitt per ansatt? Hypotese 1 belyses i Tabell 1. I alle regresjonene har vi kontrollert for nærings- og fylkesforskjeller, samt for forskjeller i antall ansatte, kapitalintensitet og utenlandsk eierskap. I tabellen kan parameterestimat knyttet til Endring i profitt per ansatt tolkes som en mer kortsiktig endringseffekt på lønn, mens parameterestimat knyttet til Profitt per ansatt gir anslag på den stabile langsiktige sammenhengen mellom profitt per ansatt og lønn. 10 Modell 1 viser resultatene for total lønn (lønn+frynsegoder). Både på kort og på lang sikt vil en økning av profitt per ansatt medføre høyere lønn. Kortsiktseffekten er noe sterkere kroner mer i profitt per ansatt gir en totallønnsvekst på 0,8 prosent men over tid faller effekten av profittøkningen til en langtidslønnseffekt på i underkant av 0,6 prosent. Dette virker umiddelbart lite, men man skal være klar over at profitt per ansatt varierer sterkt mellom bedrifter. Derfor betrakter vi fordelingen mellom bedrifter i profitt per

72 66 Søkelys på arbeidsmarkedet Tabell 2. Avlønning av topplønnsmottakere, profitt per ansatt og betydningen av relative belønningsformer Modell 1 Modell 2 Modell 3 Modell 4 Populasjon: Alle Positiv korrelasjon Alle Bedrifter eid av aksjeselskaper Avhengig variabel: Lønn type i) Total lønn Endring i profitt per ansatt periode t-1 Profitt per ansatt periode t-2 Endring i Konkurrenters profitt per ansatt periode t Konkurrenters profitt per ansatt periode t-1 Endring i antall konkurrenter periode t Lønn type i) Total lønn Lønn type i) Total lønn Lønn type i) Total lønn 0,0780*** 0,2423 0,0749 ** 0,0985 *** (0,0302) (0,1907) (0,0302) (0,0353) 0,0399*** 0,4848 *** 0,0362 *** 0,0947 *** (0,0124) (0,1357) (0,0125) (0,0206) -0,0040-0,4704 *** -0,0245-0,0278 * (0,0161) (0,4009) (0,0165) (0,0166) 0,0124 (0,0152) -0,8228 ** (0,4047) 0,0021-0,0065 (0,0154) (0,0155) -0,0031 *** -0,0030 *** (0,0005) (0,0005) Antall konkurrenter t-1-0,0002 ** -0,0002 * (0,0001) (0,0001) Lønn periode t-1-0,8880*** (0,0488) -1,8236 *** (0,4039) -0,9120 *** (0,0493) -0,9057 *** (0,0523) R 2 -adj. 0,0883 0,0081 0,0903 0,0899 N Note: Populasjon: kun bedrifter i næringer hvor man på 3-siffer NACE-nivå finner minst 2 bedrifter. I modell 2 er populasjonen avgrenset til kun de bedrifter hvor bedriftens resultat er signifikant positivt korrelert med konkurrentenes resultat (1 % nivå). I modell 4 er populasjonen begrenset til kun bedrifter som er del av aksjeselskap. Avhengig variabel er Endring lønn fra periode t-1 til t. Observasjonsperioden dekker Feilkorrigeringsmodeller. Se Dale-Olsen (2003) for nærmere detaljer knyttet til estimeringsmetode. Alle regresjoner inkluderer også et konstantledd, log antall ansatte, log kapitalintensitet, dummy for utenlandsk eier, og kontroll for år, fylke, bedrift del av aksjeselskap(og endring) (ikke inkl. når kun bedrifter som er del av aksjeselskaper analyseres), arbeidsgiveravgiftssone(og endring). Alle observasjonene i regresjonene er vektet med antall ledere. ***, ** og * uttrykker henholdsvis signifikansnivå 1%, 5% og 10%. ansatt og beregner standardavviket i fordelingen. Standardavvik er et mål på spredningen omkring fordelingens gjennomsnitt. Ett standardavvik vil derfor måle den gjennomsnittlige spredningen i fordelingen. Øker vi profitt per ansatt med ett standardavvik, så innebærer dette en kortsiktig økning av lønnen på 4 prosent, som faller over tid til 3 prosent på lang sikt. En annen måte å vurdere størrelsen på denne effekten er å sammenligne mine tall med hva Jensen og Murphy fant (Jensen og Murphy 1990). I deres studie vil en verdiøkning på $1 000 medføre en økning i lederlønnen på $3,25. En alternativ tolkning er at lederen vil motta drøye 0,3 prosent av hver dollar i gevinst som tilfaller eierne. Gjennomsnittsbedriften i mitt datamateriale har 60 ansatte. Her mottar topplønnsarbeiderne kroner i lønn. For denne bedriften vil en økning i profitt per ansatt med ett standardavvik innebære at kroner i verdiøkning gir 5 kroner mer i topplønn. Topplønnsarbeiderne mottar altså 0,5 prosent av verdiøkningen som tilfaller eierne. Alternativt kan vi betrakte en bedrift med 1000 ansatte hvor den årlige topplønnen antas å være kroner. For denne bedriften vil ett standardavvik mer profitt per ansatt innebære at en verdiøkning på kroner gir 0,6 kroner mer i lønn. Her vil topplønnsarbeiderne kun motta 0,06 prosent av verdiøkningen som tilfaller eierne. Dette betyr at vi observerer en sterkere incentiveffekt i avlønningen av topplønnmottakere blant mindre norske bedrifter enn hva som observeres i Jensen og Murphys studie, mens incentivef-

73 Topplønninger i det norske arbeidsliv 67 fekten blant de store norske bedriftene er klart mindre. Mange vil hevde at grunnen til at vi observerer en positiv sammenheng mellom resultatet og lønnen, er at dyktigere personer jobber i de bedriftene som gjør det bedre. Dette betyr at den positive sammenhengen skal skyldes individegenskaper og ikke avlønningsstrategier. I modell 2 har vi derfor kontrollert bort alle faste egenskaper ved individet. Hvis den positive sammenhengen nå kun skyldes faste individegenskaper, så skal den signifikante sammenhengen rapportert under modell 1 forsvinne. Vi ser i modell 2 at den positive sammenhengen mellom resultat, dvs. profitt per ansatt, og lønn i hvert fall ikke blir svakere. Den er klart signifikant og positiv, både på kort og lang sikt. Følgelig kan vi slutte at det at dyktigere personer kan jobbe i bedrifter som gjør det bedre (vår analyse sier ikke noe om det er tilfelle), ikke alene forklarer den positive sammenhengen mellom resultat og lønn. Modell 3 viser resultatene for lønn eksklusive frynsegoder. På kort sikt finner vi nå ingen effekt av bedriftens resultat på topplønningene. Effekten på lang sikt er omtrent uendret sammenlignet med langtidseffekten for totallønn. Dette indikerer at når bedre resultat gir en økning i totallønnen på kort sikt, skjer dette primært gjennom bruken av frynsegoder. Nå fanger frynsegoder også effekten av enkelte langsiktige, men skattbare kompensasjonselementer som aksjer, opsjoner, gunstig lån osv. Vårt funn presentert i modell 3 kan i så fall tolkes i tråd med Duru og Iyengar (1999), som finner at det er den langsiktige kompensasjonen som primært er relatert til prestasjon. Vi kan få ytterligere informasjon om dette ved å se nærmere på kun bedrifter hvor foretakene er organisert som et aksjeselskap. Ideen er at en bedrift må inngå i et aksjeselskap før opsjoner kan gis som avlønning. Problemet med denne avgrensningen er selvfølgelig at aksjene også må være omsettelige. For mange aksjeselskap omsettes ikke aksjer, og opsjoner vil følgelig ikke anvendes. Et annet argument for å se nærmere på bedrifter som er del aksjeselskap, er at for disse selskapene vil regnskapene være åpent tilgjengelig, noe som i større grad åpner for mulighetene for en koordinering av avlønningen, med sterkere fokus på resultatet. Modell 4 presenterer resultatene for bedrifter organisert som aksjeselskap. På kort sikt finner vi nå en svak signifikant positiv effekt av høyere profitt per ansatt på lønnen. Effekten på lang sikt er nå doblet sammenlignet med resultatet i modell 3. For det første tyder dette på at aksjer og opsjoner ikke er hovedårsaken til at frynsegodene fanger raskt opp effekten av bedre resultat. For aksjeselskapsbedrifter skjer en økning i totallønnen på kort sikt ikke kun gjennom frynsegodene, men også gjennom annen lønn. For det andre viser resultatet i modell 4 at lønnen i askjeselskapsbedrifter er langt mer følsom for bedriftenes resultat. Anvendes relative belønningsformer i avlønningen av topplønnsmottakere? Hypotese 2 er at avlønningen også bestemmes relativt til hvilke prestasjoner konkurrentene oppnår. Dette kan vi teste i praksis ved å anta at konkurrentene er andre bedrifter i samme næring, og dermed inkludere også et resultatmål for næringen i analysen. I en enkel lineær regresjonsmodell hvor lønn er avhengig variabel, vil hypotesen finne støtte hvis parameteren assosiert med næringens resultatmål er negativ og signifikant. Desto bedre resultat de andre konkurrentene oppnår, desto mindre bonus får lederen fra sin bedrift. Hypotese 3 er at vi skal finne større støtte for anvendelsen av relative belønningsformer blant bedrifter hvor resultatene samvarierer med konkurrentenes resultater. Jeg tester disse to hypotesene ved samme type regresjoner som for testen av hypotese 1. I alle regresjonene har vi kontrollert for nærings- og fylkesforskjeller, samt for forskjeller i antall ansatte, kapitalintensitet og utenlandsk eierskap. Testene begrenses til å gjelde kun bedrifter som er aktive i næringer hvor det minst finnes en annen bedrift (hvor næring er definert på 3-siffer nivå NACE). Resultatet er presentert i Tabell 2. I tabellen

74 68 kan parameterestimat knyttet til endringsvariabler tolkes som kortsiktig effekt på lønn, mens parameterestimat knyttet til nivåvariabler (for eksempel Profitt per ansatt og Konkurrenters profitt per ansatt) gir anslag på den langsiktige sammenhengen mellom nivåvariablene og lønn (se note 8). Modell 1 viser resultatene for total lønn (lønn+frynsegoder). Som vist tidligere vil en økning av profitt per ansatt med kroner, medføre på kort sikt en vekst i totallønnspremien på 0,8 prosent. På lang sikt er effekten av et bedre resultat for selve bedriften igjen redusert, i det kroner økning i profitt per ansatt kun øker lønnspremien med 0,4 prosent. I følge modell 1 har resultatene til konkurrentene lite å si for totallønnen. Estimatene angir på kort sikt en negativ effekt på totallønnspremien, mens den langsiktige effekten er positiv. 11 Disse estimatene er imidlertid ikke signifikante. Vi finner følgelig ikke støtte for at relative belønningsformer anvendes hyppig i Norge, men dette betyr ikke at relative belønningsformer ikke anvendes. Relative belønningsformer betinget på konkurrenters resultat har kun hensikt der hvor dette gir informasjon om innsatsen i egen bedrift. I tråd med hypotese 3 tar vi derfor i modell 2 utgangspunkt i observasjoner av bedrifter hvor profitt per ansatt er sterkt positivt korrelert (på 1 % signifikansnivå) med andre konkurrenters gjennomsnittlige resultat. 12 Førsteinntrykket av modell 2s resultat er at det for disse bedriftene finnes en sterk positiv langsiktig effekt av profitt per ansatt på lønn, og at denne positive effekten er sterkere enn den jeg rapporterte i tabell 1 for alle bedrifter. Her må man imidlertid huske at for bedriftene som analyseres i modell 2, vil lønnen bestemmes på bakgrunn av både egen profitt og konkurrentenes profitt. For bedrifter hvor konkurrentene oppnår null i profitt, viser modell 2 at øker profitt per ansatt i egen bedrift med kroner, øker lønnen her med nærmere 3 prosent. Positive resultater for konkurrentene medfører imidlertid en sterk negativ effekt på avlønningen i egen bedrift. Søkelys på arbeidsmarkedet Hvis konkurrentene i snitt oppnår samme resultat som bedriften, forsvinner hele det positive bidraget fra egen bedrifts resultat og på lang sikt reduseres faktisk lønnen. Dette er i tråd med både hypotese 2 og hypotese 3. Modell 3 inkluderer kontroll for antall konkurrenter i analysen. Dette har lite å si for resultatene fra modell 1, selv om man bør legge merke til at den negative korttidseffekten av profitt nå er i ferd med å bli signifikant. Både på kort og lang sikt vil en økning i antall konkurrenter redusere lønnen til topplønnsarbeiderne. Dette resultatet kan forklares på to måter. En tolkning er at siden dette resultatet er betinget på gitt profitt betyr dette at skjerpet konkurranse medfører at man trenger å betale topplønnsmottakerne mindre for å oppnå den innsatsen som gir dette gitte profittnivået. En alternativ tolkning er at desto flere konkurrenter, desto lettere vil det være å skaffe seg informasjon om hva som er effektiv innsats. Flere konkurrenter innebærer at informasjon om konkurrenters atferd blir mindre usikker, noe som igjen innebærer at det blir lettere å danne seg et bilde av sammenhengen mellom lønn, innsats og bedriftens resultat. Dermed kan de lønnsmessige incentivene reduseres. Flere konkurrenter medfører også større usikkerhet for lederen når det gjelder i hvilken grad hans innsats vil gi i et bestemt resultat. Regresjonsresultatene presentert i modell 4 er kun basert på observasjoner fra bedrifter som er del av aksjeselskaper. Vi ser at for disse bedriftene er lønnen mer sensitiv for et godt resultat enn for bedriftene som helhet. Dette samsvarer med resultatene presentert i modell 1 i tabell kroner mer i profitt per ansatt innebærer at lønnen øker med 1 prosent både på kort og lang sikt. Hovedresultatet fra modell 4 er imidlertid at for aksjebedrifter vil vekst i konkurrenters profitt per ansatt resultere i en reduksjon av topplønnen på kort sikt. Desto bedre konkurrentene gjør det, desto mindre blir premieringen av et godt resultat i egen bedrift. Dette er også tråd med antagelsen om at man anvender en relativ belønningsform. Oppnår konkurrentene samme resultat, dempes den kortsiktige økningen av lønnen med ca. 30 pro-

75 Topplønninger i det norske arbeidsliv 69 sent. Øker profitt per ansatt med kroner, både i egen bedrift og blant konkurrentene, innebærer dette at lønnen øker på kort sikt med 0,7 prosent. Også på lang sikt finner vi et negativt estimat, men dette estimatet er ikke signifikant. Forklaringen til at relative belønningsformer fremstår som mer utbredt blant bedrifter som er del av aksjeselskap, er trolig at for disse selskapene vil regnskapene være åpent tilgjengelig. Dette vil åpenbart gjøre sammenligninger lettere og dermed enklere å konstruere kontrakter hvor konkurrenters resultat inngår. På den andre siden vil ledere i bedrifter som er del av aksjeselskap hvor aksjene omsettes og hvor opsjoner/aksjer anvendes i avlønningen, oppleve mindre grad av belønning for godt resultat. Beckers kritikk mot dagens bruk av opsjoner går nettopp på dette. I boom-næringer på børsen (f.eks. under bobletilstandene i IT-næringen) hvor alle gjør det godt, premieres alle ledere, uavhengig av om de yter noen god innsats. At denne motvirkende effekten ikke slår igjennom, tyder på at disse selskapene er i relativt mindretall i Norge. Avslutning I artikkelen studeres sammenhengen mellom profitt per ansatt og topplønnen. Jeg finner en klar støtte for at denne sammenhengen er positiv, både på kort og lang sikt. Kortsiktseffekten er noe sterkere kroner mer i profitt per ansatt gir en totallønnsvekst på 0,8 prosent men over tid faller effekten til en langtidslønnseffekt på i underkant av 0,6 prosent. Dette virker umiddelbart lite, men man skal være klar over at profitt per ansatt varierer sterkt mellom bedrifter. Den kanskje mest klassiske studien innen litteraturen om lederlønninger konkluderer at for store amerikanske foretak er sammenhengen mellom resultat og lederlønn for liten, dvs. incentiveffekten er for svak. En direkte sammenligning mellom min studie og denne studien er vanskelig og preget av stor usikkerhet. Det er imidlertid interessant at hvis man likevel foretar denne sammenligningen med de amerikanske foretakene, vil mine tall for norske bedrifter faktisk angi en sterkere incentiveffekt for de mindre norske bedrifter, mens incentiveffekten for de store norske bedriftene er klart svakere enn for de amerikanske foretakene. Analysen motbeviser argumentet om at grunnen til at vi observerer en positiv sammenheng mellom resultatet og lønnen, er at mer produktive personer jobber i de bedriftene som gjør det bedre. Når alle faste egenskaper ved individet er kontrollert bort, finnes fortsatt en signifikant positiv sammenheng mellom resultat, dvs. profitt per ansatt, og lønn, både på kort og lang sikt. Følgelig kan en slutte at det at mer produktive personer kan jobbe i bedrifter som gjør det bedre (analysen sier ikke noe om det er tilfelle), ikke alene forklarer den positive sammenhengen mellom resultat og lønn. Analysen studerer også hvordan et bedre resultat kan gi høyere avlønning for topplønnsmottakerne. Et bedre resultat slår ut i både høyere lønn og mer frynsegoder. Det er imidlertid noe overraskende at et positivt resultat høy profitt per ansatt slår særlig ut gjennom mer frynsegoder. Dette gjelder særlig for bedrifter som ikke er del av aksjeselskap. Jeg finner kun svake indikasjoner på at relative belønningsformer er generelt utbredt i Norge. Dette innebærer imidlertid ikke at relative belønningsformer ikke anvendes. Relative belønningsformer betinget på konkurrenters resultat har kun hensikt der hvor dette gir informasjon om innsatsen i egen bedrift. I tillegg må informasjon om konkurrentenes resultat være tilgjengelig. Betraktes bedrifter hvor resultatet er sterkt korrelert med konkurrentenes resultat, vil konkurrentenes positive resultater ha sterk negativ effekt på avlønningen i egen bedrift. Hvis konkurrentene i snitt oppnår samme resultat, forsvinner hele det positive bidraget fra egen bedrifts resultat og på lang sikt reduseres faktisk lønnen. For aksjebedrifter finnes et lignende, men svakere resultat. Vekst i konkurrenters profitt per ansatt resulterer i en reduksjon av topplønnen på kort sikt. Desto bedre konkurrentene gjør det, desto mindre blir den kortsiktige premieringen av et godt resultat i

76 70 egen bedrift. Forklaringen til at relative belønningsformer fremstår som mer utbredt blant bedrifter som er del av aksjeselskap, er trolig at for disse selskapene vil regnskapene være åpent tilgjengelig. Dette vil åpenbart gjøre sammenligninger lettere og dermed enklere å konstruere kontrakter hvor konkurrenters resultat inngår. En økning i antall konkurrenter vil både på kort og lang sikt redusere lønnen til topplønnsarbeiderne. Dette betyr at skjerpet konkurranse og synlighet medfører at man trenger å betale topplønnsmottakernes mindre for å oppnå den innsatsen som gir et ønsket innsatsnivå. Noter 1. Arbeidet er initiert av Maktutredningen og finansiert av ISF og Norges forskningsråd over bevilgning / For andre oversiktsartikler og arbeider med et mer overordnet perspektiv, se også Lazear (1995), Malcomsom (1999), Prendergast (1999). 3. Erkjennelsen at informasjonsskjevheter mellom eiere og bedriftsledere skaper incentivproblemer kan tilskrives Bearle and Means (1932). 4. I mange dynamiske modeller (Wang 1997, Holmstrøm 1999) besluttes både lønn og innsats i denne periode (innsats denne periode gir resultat denne periode som bestemmer lønn) av et resultatmål for forrige periode. For oss er den viktigste begrunnelsen at ved å betrakte mål for ulike perioder, fjerner man mulige endogenitetsproblemer. 5. Se Kirkeberg og Epland (2000) for en nærmere innføring i hvilke lønnskomponenter som inngår i frynsegodene og omfanget av de ulike lønnskomponentene. Når det gjelder opsjoner bør man være klar over at de norske skattereglene for opsjoner er langt strengere enn hva man finner i USA. For en innføring og oversikt over skatteregler knyttet til opsjoner og en vurdering av bruken av opsjoner i det norske arbeidsliv, se Osmundsen og Torgrimsen (2000). Når det gjelder bruken av opsjoner i det norske arbeidsliv, se også Thoresen (2001). Den norske regnskaploven behandler også opsjoner langt strengere enn hva som kreves i USA. Søkelys på arbeidsmarkedet 6. Legg merke til at dette er i tråd med informativeness principle (Holmstrøm 1979, Murphy 1999), som sier at avlønningen skal baseres på informasjon om lederens handlinger eller innsats. Men desto mindre begrenset handlingsrom en leder har, desto dårligere fungerer the informativeness principle som konkret rettesnor for fastleggelse av lederlønnen, noe som igjen har ført til bruk av opsjoner. 7. Bruken av opsjoner er langt mer alminnelig i USA enn i mange andre land (Abowd og Kaplan 1999). Opsjoner utgjør 50% av avlønningen til topplederen i USA, og selv personalledelsen mottar 30% av avlønningen i form av opsjoner (Rappaport 1999). 8. Den manglende bruken av relative belønningsformer har fått enkelte til å tvile på at det eksisterer en uavhengighet mellom de som fastsetter lederlønnen og lederen selv (Bebchuk, Fried og Walker 2002). Nå er ikke Bebchuk, Fried og Walker de første til fremheve manglende uavhengighet mellom leder og styre. Dette har lenge vært hevdet innen management-litteraturen tidligere (for eksempel av Wade, O Reilly og Chandratat 1990). 9. Se Abowd, Kramartz og Margolis (1999) for dekomponering av lønn i faste bedrifts- og personeffekter. 10. Hvis man snur fortegnet til parameterestimatet tilknyttet Lønn, for deretter å invertere parameterestimatet, fremkommer den tiden det tar før effekten av et kortsiktig sjokk på lønn forsvinner og den langsiktige sammenhengen gjenopprettes. Den langsiktige sammenhengen mellom profitt per ansatt og lønn fremkommer ved å multiplisere den tiden det tar før effekten av et sjokk forsvinner, med estimatet på parameteren tilknyttet profitt per ansatt. 11. Den førstnevnte effekten støtter hypotesen om relative belønningsformer, mens den andre effekten er mer i tråd med teorien til Fershtman, Hvide og Weiss (2002) om at ledere får nytte ikke bare av nivået på sin egen lønn, men også av å motta en lønn som er høyere enn andre ledere de sammenligner seg med, enn teorier om relative belønningsformer. Hvis teorien til Fershtman, Hvide og Weiss (2002) er tilfellet så oppstår det en positiv korrelasjon mellom avlønningen i næringen og lederens avlønning, men punktestimatene er ikke signifikante. 12. Dette utgjør kun 420 observasjoner, noe som dessverre gjør analysen noe mer usikker, og mer sårbar for multikollinearitetsproblemer.

77 Topplønninger i det norske arbeidsliv 71 Litteratur Abowd, J. M. og D. S. Kaplan (1999), Executive Compensation: Six Questions That Need Answering. Journal of Economic Perspectives 13: Abowd, J. M., F. Kramarz og D. N. Margolis (1999), High-Wage Workers and High-Wage Firms. Econometrica 67: Aggarwal, R. og A. Samwick (1999a), The Other Side of the Tradeoff: The Impact of Risk on Executive Compensation. Journal of Political Economy 107: Aggarwal, R. og A. Samwick (1999b), Executive Compensation, Strategic Competition, and Relative Performance Evaluation. Journal of Finance 54: Antle, R. og A. Smith (1986), An Empirical Investigation of the Relative Performance Evaluation of Corporate Executives. Journal of Accounting Research 24: Baker, G. (1992), Incentive Contracts and Performance Measurement. Journal of Political Economy 100: Barro, J. R. og R. J. Barro (1990), Pay, Performance, and Turnover of Bank CEOs. Journal of Labor Economics 8: Bearle, A. og Means, G. (1932), The Modern Corporation and Private Property. New York: Macmillan. Bebchuk, L. A., J. M. Fried og D.I. Walker (2002), Managerial Power and Rent Extraction in the Design of Executive Compensation. NBER working paper Cambridge, MA: National Bureau of Economic Research. Dale-Olsen, H. (2001), Forskjeller i frynsegoder mellom kvinner og menn i perioden ISF-rapport 2000:4. Oslo: Institutt for samfunnsforskning. Dale-Olsen, H. (2003), Pay for Performance? Payment Strategies at the Top. Manuskript. Oslo: Institutt for samfunnsforskning. Deci, E. (1971). The Effect of Externally Mediated Rewards on Intrinsic Motivation. Journal of Personality and Social Psychology 18: Deckop, J. R. (1988), Determinants of Chief Executive Compensation. Industrial and Labor Relations Review 41: Duru, A. og R. Iyengar (2000), The Relevance of Firms Accounting And Market Performance for CEO Compensation. The Journal of Applied Business Research 17: Fershtman, C., H. Hvide og Y. Weiss (2002), A Behavioural Explanation of the Relative Performance Evaluation Puzzle. Manuskript. Finkelstein, S. og D. C. Hambrick (1988), Chief Executive Compensation: A Synthesis and Reconciliation. Strategic Management Journal 9: Garen, J. (1994), Executive Compensation and Principal-Agent Theory. Journal of Political Economy 102: Gibbons, R. og K. J. Murphy (1990), Relative Performance Evaluation for Chief Executives Officers. Industrial and Labor Relations Review 43: 30-S 51-S. Gregg, P., S. Machin og S. Szymanski (1993), The Disappearing Relationship Between Director s Pay and Corporate Performance. British Journal of Industrial Relations 31: 1 9. Gulbrandsen, T. (2001), Utbytte og lederlønn i eierstyrte bedrifter. Søkelys på arbeidsmarkedet 18(1): Haubrich, J. G. (1994), Risk Aversion, Performance Pay, and the Principal-Agent Problem. Journal of Political Economy 102: Healy, P. (1985), The Effect of Bonus Schemes on Accounting Decisions. Journal of Accounting and Economics 102: Holmstrøm, B. (1979), Moral Hazard and Observability. Bell Journal of Economics 10: Holmstrøm, B. (1982), Moral Hazard in Teams. Bell Journal of Economics 13: Holmstrøm, B. (1999), Managerial Incentive Problems: A Dynamic Perspective. Review of Economic Studies 66: Holmstrøm, B. og P. Milgrom (1991). Multitask Principal-Agent Analyses: Incentive Contracts, Asset Ownership and Job Design. Journal of Law, Economy and Organisation 7(special issue): Hvide, H. (2002). Tournament Rewards and Risk Taking. Journal of Labor Economics 20: Jensen, M. og K.J. Murphy (1990). Performance Pay and Top Management Incentives. Journal of Political Economy 98:2: Joh, S. W. (1999), Strategic Managerial Incentive Compensation in Japan: Relative Performance Evaluation and Product Market Collusion. Review of Economics and Statistics 81: Kirkeberg, M. I. og J. Epland (2000), Frynsegodene mer populære, men påvirker de inntektsfordelingen? Økonomiske analyser 8/2000. Kreps, D. (1997), Intrinsic Motivation and Extrinsic Incentives. American Economic Review 87:

78 72 Søkelys på arbeidsmarkedet Lazear, E. (1995), Personnel Economics. Cambridge, MA: MIT Press. Malcomson, J. M. (1999), Individual Employment Contracts. I: Ashenfelter, O.,Card, D.,red., Handbook of Labor Economics, Vol. 3. Amsterdam: North Holland: March, J. G. (1984), Notes on Ambiguity and Executive Compensation. Scandinavian Journal of Management Studies: Murphy, K. J. (1999), Executive Compensation. I: Ashenfelter, O.,Card, D.,red., Handbook of Labor Economics, Vol. 3. Amsterdam: North Holland: Osmundsen, P. og B. Torgrimsen (2000), Aksjeopsjoner som insentivinstrumenter for ledere under skiftende skatteregler. SNF-rapport 4/00. Bergen: Stiftelsen for samfunns- og næringslivsforskning. Prendergast, C. (1999). The Provision of Incentives in Firms. Journal of Economic Literature 37: Rappaport, A. (1999), New Thinking on How to Link Executive Pay with Performance. Harvard Business Review 77: Thoresen, H. (2001), Opsjoner i arbeidsforhold. Søkelys på arbeidsmarkedet 18(1): Wade, J., C. A. O Reilly III, I. Chandratat (1990), Golden Parachutes: CEOs and the Exercise of Social Influence. Administrative Science Quarterly 35: Wang, C. (1997), Incentives, CEO Compensation, and Shareholder Wealth in a Dynamic Agency Model. Journal of Economic Theory, 76: Vedleggstabell. Deskriptiv statistikk ˆ D twa ft 1 ˆ twa ft ˆtw ft 1 D ˆ ˆ D tw ft wa ft 1 ˆ wa ft Gjennomsnitt Standard avvik Gjennomsnitt Standard avvik -0,0939 0,7109 Log antall ansatte t-1 4,1958 0,8196 0,0233 0,8074 DLog antall ansatte t -0,0108 0,2270-0,0138 0,6511 Log kapitalintensitet t-1 8,2952 1,4689 0,0066 0,7288 DLog kapitalintensitet t 0,0068 0,9403-0,1359 0,8560 Utenlandsk eier t-1 0,0771 0,2667 0,0286 0,9986 Dutenlandsk eier t 0,0126 0,1463 D ft-1 0,0083 0,2773 Antall konkurrenter t-1 84, ,7721 ft-2 0,1316 0,5173 Dantall konkurrenter t 0, ,0017 DI ft -0,0043 0,3473 I ft-1 0,0171 0,3610 Note: Populasjon: 3429 privat-sektor bedrifter primært fra industrien, men også fra varehandel, olje- og bergverksindustrien. D foran variabelnavn angir endring fra forrige periode. Eksempel: twa ft 1 DLog antall ansatte t =Log antall ansatte t -Log antall ansatte t-1. angir lønn i) periode t-1. ˆ ˆ ˆtw ft 1 angir Lønn wa type ii) periode t-1. ft 1 angir Lønn type iii) periode t-1. I ft-1 angir gjennomsnittlig profitt per ansatt blant konkurrentene periode t-1. ft-2 angir profitt per ansatt periode t-2.

79 Erling Barth og Marianne Røed Utdanningsnivå og lønnsnivå i europeiske land Norske lønnstakere med høy utdanning kostet mot slutten av 1990-tallet relativt lite sammenlignet med de som hadde et lavt og middels utdanningsnivå. I forhold til grupper med tilsvarende kompetanse i EU, var høyt utdannet personell ikke spesielt rimelige i Norge når kostnaden måles med brutto timelønn. Når det gjaldt privat levestandard målt med kjøpekraften av netto timelønn lå norske arbeidstakere med høy utdanning på nivå med et stort midtsjikt blant EU-landene. Gjennomsnittet for norske arbeidstakere med lav og middels utdanning lå derimot i toppen av den europeiske lønnsfordelingen, både når det gjaldt privat levestandard og som kostnad for arbeidsgiverne. 1 Internasjonale sammenligninger av lønnsnivåer har til nå hovedsakelig dreiet seg om timelønn for industriarbeidere. Det nye med de dataene som presenteres her er at de viser variasjoner i lønnsnivået mellom land for forskjellige utdanningsgrupper. Mer presist sammenlignes timelønnen for grupper med lav, middels og høyere utdanning i Norge og i tretten EU-land i 1996 og Internasjonale sammenligninger av timelønnsnivået for industriarbeidere tyder på at Norge har et høyt lønnsnivå sammenlignet med andre land. Figur 1 viser hvordan lønnsnivået for norske industriarbeidere har utviklet seg på 90-tallet sammenlignet med gjennomsnittet for (hoveddelen av) EUlandene. Arbeidsstyrken består imidlertid av mange typer arbeidskraft. Fra tidligere studier vet vi, etter en internasjonal målestokk, at avkastningen av utdanning eller lønnsforskjellen mellom utdanningsnivåene er lav her i landet (Barth og Røed 2000). Dette innebærer at høyt kvalifisert arbeidskraft er relativt lavt lønnet i Norge. Siden den norske arbeidsstyrken er blant de høyest utdannede både i Europa og verden for øvrig, er dette av vesentlig betydning for vurderingen av prisnivået i arbeidsmarkedet. Sammenligninger av lønnsnivåer mellom land er av interesse for flere formål. De kan gi basis for analyser av internasjonale variasjoner i levestandard, produktivitet, arbeidskraftskostnader og gevinsten ved migrasjon. Formålet med undersøkelsen definerer hvilket lønnsbegrep som er best egnet som sammenligningsgrunnlag. I denne artikkelen fokuserer vi på internasjonale forskjeller i arbeidskraftskostnader for næringslivet og i levestandard for arbeidstakerne. Hva som skaper forskjeller i lønnsnivået mellom tilsvarende arbeidstakergrupper i forskjellige land er et svært komplisert spørsmål. En lang rekke institusjonelle og økonomiske forhold, på tilbuds og etterspørselsiden i arbeidsmarkedet, og i samhandlingen mellom land, bidrar til de nasjonale variasjonene i lønnsdannelsen. Vi gjør ingen forsøk på å ta opp disse analytiske problemstillingene. Vår ambisjon i denne artikkelen er utelukkende å gi en beskrivelse av variasjoner i lønnsnivået mellom Norge og EUlandene. Når det gjelder EU-landene er beskrivelsen hovedsakelig basert på et datamateriale samlet inn av Eurostat; European Community Household Panel (ECHP). Dette er en intervjuundersøkelse som er gjennomført fra 1994, med standardiserte skjemaer og metoder, i stadig flere av EU-landene. For Norge benyttes Levekårsundersøkelsen (LKU) som, når det gjelder lønnsdata, gir sammenlignbare resultater med ECHP. Søkelys på arbeidsmarkedet 1/2003, årgang 20, ISSN Institutt for samfunnsforskning

80 74 Søkelys på arbeidsmarkedet Figur 1. Prosent høyere brutto timelønn, i gjennomsnitt for industriarbeider, i Norge sammenlignet med (uveiete ) gjennomsnittet for EU-landene og Norge Note: Beregningen er basert på gjennomsnittlig industriarbeider lønn i Tyskland, Belgia, Danmark, Sverige, Østerrike, Finland. Nederland, Frankrike, Storbritannia, Italia, Irland og Norge. Kilde: Arbeids- og administrasjonsdepartementet, Rapport nr.1, fra Det tekniske beregningsutvalget, årgangene Nedenfor gjennomføres først en kort diskusjon om brutto og netto timelønn som uttrykk for variasjoner i arbeidskraftskostnadder og levestandard mellom land. Så beskrives datamaterialet og den metoden som benyttes for å predikere utdanningsgruppenes lønnsnivå i forskjellige land. Til slutt beskrives resultatene. Arbeidskraftskostnader og levestandard I dette notatet benyttes brutto timelønn, omregnet til norske kroner (NOK) med gjeldende vekslingskurser (gjennomsnitt for året), som indikator for arbeidskraftskostnader per arbeidet time. Som grunnlag for sammenligning av arbeidskraftskostnader per produsert enhet mellom land, er det minst to svakheter ved denne indikatoren. For det første omfatter den ikke indirekte personalkostnader; arbeidsgiveravgift, sykeforsikringer o.l, bare de direkte lønnskostnadene. Indirekte kostnader varierer mellom land, men lar seg ikke beregne med basis i det datamaterialet som ligger til grunn for denne undersøkelsen. For det andre er det, på grunn av internasjonale produktivitetsforskjeller, ikke nødvendigvis sammenfall mellom et lands relative plassering med hensyn til arbeidskraftskostnader per time og per produsert enhet. Kjøpekraften av utbetalt lønn er et mål for den private levestandard arbeidstakeren kan oppnå ved å jobbe. Netto timelønn, omregnet til norske kroner (NOK) med kjøpekraftskorrigerte vekslingskurser, kan i denne sammenheng være et egnet grunnlag for internasjonale sammenligninger. En innvending mot dette målet er at det relevante uttrykket for de private konsummulighetene ikke er timelønn, men årsinntekt. Det er imidlertid timelønnssatsen som er den gitte, upåvirkelige, størrelsen for den enkelte arbeidstaker. Årsinntekten blir i tillegg bestemt av antall arbeidstimer, som til en viss grad er et utslag av egne valg. Inntektsforskjeller som skyldes variasjoner i arbeidstimer, er snarere et utrykk for ulike prioriteringer basert på forskjeller i preferanser enn for ulike nivåer på levestandarden. Preferanser

81 Utdanningsnivå og lønnsnivå i europeiske land 75 for fritid og konsum er dessuten et forhold som kan variere systematisk både mellom utdanningsgrupper og mellom land. Den relative levestandarden til arbeidstakere i forskjellige land påvirkes også av internasjonale variasjoner i overføringssystemet og i verdien av offentlig konsum. Generelt er det slik at de med relativt moderat netto lønn arbeidstakere i den nederste delen av inntektsfordelingen (ofte med lav utdanning) har en større velferdsgevinst av et høyt offentlig konsum. Grunnleggende sett er det arbeidskraftens produktivitet som gir grunnlag for levestandarden i samfunnet, mens disponibel (netto) inntekt er et utrykk for den delen av verdiskapningen som kan benyttes til private formål. De lønnsmålene som kan beregnes med basis i ECHP og LKU; brutto og netto timelønn, har altså svakheter både ut fra fokuset på arbeidskraftskostnader og fokuset på levestandard. For å få et internasjonalt sammenlignbart mål på kostnader, burde vi i tillegg til brutto lønn ha kjennskap til indirekte personalkostnader og arbeidskraftens relative produktivitet. For å gi et mål på levestandarden, må verdien av offentlige overføringer og offentlig konsum føyes til verdien av disponibel timelønn. Netto og brutto timelønn er likevel sentrale komponenter i bedriftenes arbeidskraftskostnader og for individenes levestandard. Omfattende studier av hvordan disse komponentene varierer mellom land for arbeidstakere på ulike utdanningsnivåer har, så langt vi vet, ikke vært tilgjengelig før nå. 2 Data om timelønn i EU og Norge ECHP er gjennomført på årlige representative befolkningspaneler i EU-landene, fra og med Det samme spørreskjemaet benyttes i alle landene, med enkelte nasjonale tilpasninger. Et hovedpoeng er at den informasjonen som innhentes skal være sammenlignbar på tvers av landegrenser. I undersøkelsen samles det inn en lang rekke data om intervjuobjektenes økonomiske, sosiale og kulturelle situasjon. ECHP knytter sammen data på individ- og husholdningsnivå. Til 1994-undersøkelsen ble det trukket et utvalg på ca nasjonalt representative husholdninger og voksne individer (over 15 år) fra 12 land. Siden dette er en panel-undersøkelse er det hovedsakelig de samme individene som intervjues hvert år, men utvalget justeres for å opprettholde representativiteten. Etter 1994 har nye EUland også sluttet seg til prosjektet. Fra og med 1997 deltar alle EU-landene, men Sverige har ikke inkludert opplysninger om intervjuobjektenes lønn på undersøkelsestidspunktet og er derfor ikke med i våre analyser. 3 Per i dag er 1997 den siste årgangen vi har tilgang til. I denne artikkelen viser vi beregninger basert på og undersøkelsene. For å estimere utdanningsgruppenes forventede timelønn i forskjellige land benyttes data om utdanning, inntekt, arbeidserfaring og arbeidstid. De variablene som brukes i analysen er konstruert ut fra grunnlagsmaterialet i ECHP på følgende måte: Utdanningsnivå: Individene oppgir høyeste fullførte utdanning på intervjutidspunktet. Ut fra denne informasjonen klassifiserer ECHP individene etter en tredelt variabel: Lavere enn videregående skole, videregående skole, fullført utdanning ut over videregående skole. Det er disse kategoriene som benyttes i denne artikkelen som lav, middels og høyere utdanning. Arbeidserfaring: Individene oppgir hvor gamle de var da de startet i yrkeslivet. Som mål på potensiell arbeidserfaring bruker vi differansen mellom biologisk alder og alder ved avsluttet utdanning. En feilkilde er at vi ikke kan korrigerer for avbrudd i yrkeskarrieren. Denne feilkilden er helt klart mindre for menn enn for kvinner. Timelønn: Individene oppgir netto månedslønn på intervjutidspunktet. De oppgir også antall timer de (vanligvis) jobbet per uke. Ut fra denne informasjonen konstrueres variabelen netto timelønn. Basert på husholdningens inntekt beregner ECHP gjennomsnittlig skattesats i dette og foregående år, og en rate for forholdet mellom netto og brutto inntekt. Vi benytter denne raten til å konstruere individenes brutto timelønn fra deres netto timelønn. 4

82 76 Resultatene basert på ECHP-materialet er sammenlignet med analyser av lønnsforskjellen mellom arbeidstakere på forskjellige utdanningsnivåer, basert på nasjonale datasett. 5 Når det gjelder Finland er det et betydelig avvik mellom resultatene fra ECHP og nasjonale analyser. For Finland valgte vi derfor å benytte et nasjonalt datasett fra 1993; den finske arbeidskraftsundersøkelsen (AKU), der lønnsdifferansene mellom utdanningsnivåer er mer konsistente med andre finske undersøkelser tallene blir oppjustert med den gjennomsnittlige lønnsveksten for finske arbeidstakere i perioden Når det gjelder de andre EU-landene er ECHP-resultatene rimelig konsistente med resultatene fra tilgjengelige nasjonale analyser om lønnsforskjeller. For Norges del benyttes LKU i 1996 og i Disse undersøkelsene er representative befolkningsutvalg og gir data om lønn, arbeidstid, utdanning og erfaring som er sammenlignbare med ECHP-dataene. 7 Metode: beregning av sammenlignbar timelønn Lønnsfordelingen for en arbeidstakergruppe er karakterisert både ved det gjennomsnittlige lønnsnivået som oppnås og ved hvordan medlemmene plasserer seg rundt dette nivået. Når spredningen er stor m.a.o. når lønningene er ujevnt fordelte er det mange som ligger langt fra gjennomsnittet. Når fordelingen er symmetrisk, slik som normalfordelingen, betyr dette at den delen av gruppen som betales best (dårligst) oppnår en relativt høy (lav) lønn sammenlignet med individer som er tilsvarende rangert i grupper som har samme gjennomsnittslønn, men en jevnere fordeling. Når vi skal sammenligne timelønnsnivået for forskjellige utdanningsgrupper mellom land, ønsker vi å benytte mål som fanger inn begge disse aspektene ved lønnsfordelingen; gjennomsnittet og nivået for de som rangerer relativt høyt og relativt lavt. Den fremgangsmåten som benyttes kan skisseres som følger: For hvert land, år og utdanningsgruppe estimeres følgende enkle regresjonsmodell Søkelys på arbeidsmarkedet for mannlige arbeidstakere mellom 20 og 60 år: 8 (1) log(w)= a + be + ce 2 + dd + u u~iin(0, 2 ) log(w) betegner logaritmen til brutto eller netto timelønn, E er arbeidserfaring og D er en dummy variabel som er 1 hvis arbeidstakeren jobber deltid (dvs. mindre enn 30 timer i uka), u er et restledd som fanger opp lønnsvariasjoner som ikke forklares av lengden på arbeidserfaringen eller daglig arbeidstid. er standardavviket til den normalfordelte variabelen u og er et målt for spredning. Vi velger å bare se på menn fordi de har en mer likeartet arbeidsmarkedsatferd på tvers av landegrenser enn kvinner. 9 Ved denne prosedyren får vi anslått (estimert) følgende verdier av koeffisientene: (1) aˆ, bˆ, cˆ, dˆ og ˆ Ut fra disse kan vi beregne (predikere) forventet netto og brutto timelønn for heltidsarbeidende menn med et bestemt antall års arbeidserfaring (f.eks E=20): (2) E[log(w)] â bˆe 2 ĉe dˆ D Forventningen (2) gir uttrykk for det gjennomsnittlige lønnsnivået i hele gruppen av arbeidstakere, mens standardavviket er et uttrykk for medlemmenes gjennomsnittlige avvik fra dette nivået. 10 Når u er normalfordelt er det en fast sammenheng mellom et avvik fra gjennomsnittet målt i antall standardavvik og andelen av gruppen som har en timelønn som ligger i det intervallet som defineres av avvikene. Spesielt har vi at: (3) Pr(log(w)>E[log(w)]+0,67 )=0,25, Pr(log(w)<E[log(w)]-0,67 )=0,25 (3) uttrykker at sannsynligheten for å ha en lønn som er høyere (lavere) enn forventningen pluss (minus) 0,67 multiplisert med standardavviket i normalfordelingen er 0,25. Dette betyr m.a.o. at 25 % av arbeidstakerne har en lønn som er høyere (lavere) enn denne grenseverdien.

83 Utdanningsnivå og lønnsnivå i europeiske land 77 Figur 2. Forventet brutto timelønn og 95-prosent konfidensintervaller for heltidsarbeidende menn med 20 års arbeidserfaring og lav, middels eller høy utdanning i NOK Sortert etter nivået på forventet timelønn a: Høy utdannning Hellas Spania UK Italia Frankrike Irland Belgia Østerrike Norge Portugal Finland Tyskland Nederland Danmark b: Middels utdannning Hellas Portugal Spania Italia Frankrike UK Irland Østerrike Tyskland Belgia Finland Nederland Norge Danmark c: Lav utdannning Portugal Hellas Spania Italia Frankrike UK Irland Østerrike Finland Belgia Norge Nederland Tyskland Danmark

84 78 Søkelys på arbeidsmarkedet Figur 3. Forventet brutto timelønn og 95-prosent konfidensintervaller for heltidsarbeidende menn med 20 års arbeidserfaring og lav, middels eller høy utdanning i NOK Sortert etter nivået på forventet timelønn a: Høy utdannning Hellas Spania Fra nkrike Italia UK Belgia Østerrike Irland Tyskland Danmark Nederland Portugal Norge b: Middels utdannning Portugal Hellas Spania Frankrike Italia Østerrike UK Belgia Irland Tyskland Nederland Norge Danmark c: Lav utdannning Portugal Hellas Spania Frankrike Italia Østerrike UK Irland Belgia Nederland Tyskland Norge Danmark

85 Utdanningsnivå og lønnsnivå i europeiske land 79 Figur 4. Indirekte personalkostnader i prosent av lønn for arbeidet tid. Gjennomsnitt for industriarbeidere i Danmark Storbritannia Irland Norge Sveits Sverige Nederland Finland Tyskland * Frankrike Belgia Østerrike Italia Gjennomsnitt Vi kan altså beregne verdien av den timelønnen som 25% av de best betalte arbeidstakerne tjener mer enn, og den timelønnen som 25% av de dårligst betalte arbeidstakerne tjener mindre enn. I det følgende refererer vi til disse verdiene som henholdsvis øvre (W Ø25 ) og nedre (W N25 ) kvartillønn. I resultatavsnittet nedenfor presenterer vi verdier for forventningene, med 95% konfidensintervaller, til netto og brutto timelønn for gruppene: Heltidsarbeidende lønnstakere med lav, middels eller høy utdanning og tjue års arbeidserfaring. 11 Tjue års arbeidserfaring er valgt fordi dette i de fleste land ligger rundt gjennomsnittet for arbeidsstyrken. I tillegg presenteres beregninger av øvre og nedre kvartillønn. Mens forventningene gir et uttrykk for det gjennomsnittlige lønnsnivået en gruppe arbeidstakere ligger på, gir plasseringen av kvartilgrensene en beskrivelse av lønnsspredningen innen samme gruppe. Europeiske variasjoner i brutto timelønn Bruttotimelønn er, som diskutert innledningsvis, en viktig komponent i beregningen av næringslivets direkte timelønnskostnader. I figur 2, a-c, vises forventet brutto timelønn i 1996, med tilhørende konfidensintervaller, for de tre utdanningsnivåene i tretten EUland og i Norge. I figur 3, a-c, vises tilsvarende serier for Når det gjelder forventet brutto timelønn ligger norske lønnstakere, både med lav, middels og høy utdanning, blant de øverste i den europeiske lønnsfordelingen, både i 1996 og -97. Denne plasseringen deler de først og fremst med lønnstakerne i Nederland, Tyskland og Danmark. På den nederste delen av denne europeiske, brutto lønnsskalaen finner vi landene lenger syd i Europa; Hellas, Spania, Portugal, Frankrike og Italia. Også Storbritannia ligger relativt lavt i denne sammenheng. Dette mønsteret gjelder stort sett for alle utdanningsgruppene og i begge observasjonsårene. Et klart unntak er Portugal som plasserer seg i øverste del av skalaen når det gjelder brutto timelønnsnivå for arbeidstakere med høy utdanning. På den annen side ligger Portugal klart nederst med hensyn til lønnsnivået til de med lav og middels utdanning.

86 80 Søkelys på arbeidsmarkedet Figur 5. Forventet brutto timelønn med øvre og nedre verdi for kvartilgrensene. Heltidsarbeidende menn med 20 års arbeidserfaring og lav, middels eller høy utdanning i NOK Sortert etter nivået på øvre kvartilgrense i den aktuelle utdanningsgruppen a: Høy utdannning Hellas UK Italia Spania Frankrike Belgia Norge Irland Østerrike Finland Nederland Danmark Tyskland Portugal 250 b: Middels utdannning Hellas Portugal Spania Italia Frankrike UK Østerrike Irland Belgia Tyskland Norge Finland Nederland Danmark c: Lav utdannning Portugal Hellas Spania Italia Frankrike UK Irland Østerrike Finland Belgia Norge Tyskland Nederland Danmark

87 Utdanningsnivå og lønnsnivå i europeiske land 81 Tabell 1. Prosent høyere brutto timelønn for norske mannlige arbeidstakere, med tjue års arbeidserfaring, sammenlignet med det (uveiete) europeiske gjennomsnittet for tilsvarende grupper. Gjennomsnittlige verdier for 1996 og 1997 Nedre kvartil Gjennomsnitt Øvre kvartil Høy utdanning Middels utdannig Lav utdanning Note: Med tilsvarende grupper menes personer med samme utdanningsnivå, lengde på arbeidserfaring og plassering i lønnsfordelingen. Gjennomsnittet er beregnet for alle landene i figur 3 og figur 4. Dette reflekterer den store lønnsforskjellen mellom folk med høy og lav utdanning i Portugal som er påvist i flere tidligere undersøkelser (Harmon et al 2001, Asplund og Pereira 1999). Selv om vi ikke analyserer årsakssammenhenger i denne artikkelen, er det fristende å nevne at blant de landene som sammenlignes her, er det Portugal som har den klart laveste befolkningsandelen med høyere utdanning, mens Norge og Danmark har de høyeste (OECD 2001). Som nevnt innledningsvis gir ikke brutto timelønn nødvendigvis et riktig bilde av landenes relative timelønnskostnader bl.a. fordi variabelen ikke inkluderer de indirekte personalutgiftene. Denne viktige kostnadskomponenten kan ikke beregnes med basis i det datamaterialet som analyseres her, men noen internasjonale sammenligninger er tilgjengelig fra andre kilder. 12 Figur 4 viser indirekte personalkostnader i prosent av lønn for arbeidet tid blant industriarbeidere i tretten europeiske land i En sammenligning av landenes rangering i figur 4 og i figurene 2 og 3 viser lite sammenfall. Norge og Danmark ligger f.eks helt nederst i fordelingen m.h.t indirekte kostnader i prosent av lønn og helt øverst m.h.t verdien av brutto timelønn. For Italia og til dels Frankrike finner vi et lignende mønster. Dette kan indikere at de indirekte kostnadene i noen grad utjevner forskjellene i arbeidskraftskostnader mellom europeiske land. Dataene er imidlertid ufullstendige og det er ikke uten videre mulig å anta at det indirekte kostnadsnivået som gjelder for industriarbeidere kan overføres til andre arbeidstakergrupper. Figur 5, a-c, gir et utfyllende bilde av spredningen i landenes lønnsfordelinger. Figurene viser predikerte forventede brutto lønninger sammen med beregnete verdier for øvre og nedre kvartillønn i 1996 (W Ø25, W N25 ). Anta nå at plasseringen i de nasjonale bruttolønnsfordelingene reflekterer individuell produktivitet, kontrollert for utdanningsnivå. 13 Da viser figur 5a at det var arbeidsgivere i Portugal og Tyskland som betalte den mest produktive delen av de høyt utdannete arbeidstakerne den øverste fjerdedelen i lønnsfordelingen best. Norge og Danmark betalte på sin side mest for den minst produktive delen av denne gruppen. Det er interessant å merke seg at den store lønnspredningen i Portugal ikke gir seg utslag innenfor de to laveste utdanningsgruppene. Sammenlignet med et flertall av de andre landene har Norge en sammenpresset lønnsstruktur. Dette kommer til uttrykk både ved at differansene i forventet (gjennomsnittlig) lønnsnivå mellom utdanningsgruppene er relativt små og ved at forskjellen mellom øvre og nedre kvartillønninger innen gruppene er liten. På grunn av denne sammenpresningen, var arbeidstakerne i den øvre delen av lønnsskalaen relativt billige for næringslivet i Norge mot slutten av 90-tallet. Tabell 1 oppsummerer dette poenget. Den viser prosent høyere brutto timelønn i Norge sammenlignet med det gjennomsnittlige lønnsnivået for alle landene som er med i denne analysen. Både når det gjelder nedre og øvre kvartillønn og gjennomsnittslønn, ligger norske arbeidstakere i alle de tre utdanningsgruppene vesentlig over det europeiske gjennomsnittet. Forspranget synker imidlertid systematisk fra nedre via forventet til øvre kvartillønn og fra lavt til høyt utdanningsnivå. 14

88 82 Søkelys på arbeidsmarkedet Figur 6. Forventet netto timelønn med øvre og nedre verdi for kvartilgrensene. Heltidsarbeidende menn med 20 års arbeidserfaring og lav, middels eller høy utdanning i kjøpekraftskorrigerte NOK Sortert etter nivået på forventet lønn i den aktuelle utdanningsgruppen a: Høy utdannning Hellas Danmark Belgia UK Tyskland Østerrike Norge Italia Nederland Spania Irland Portugal b: Middels utdannning Portugal Hellas Spania Østerrike Italia Belgia Danmark Irland UK Nederland Tyskland Norge c: Lav utdannning Portugal Hellas Østerrike Tyskland Italia Spania Danmark Belgia Nederland UK Irland Norge

89 Utdanningsnivå og lønnsnivå i europeiske land 83 Tabell 2. Prosent høyere netto kjøpekraftskorrigert timelønn for norske mannlige arbeidstakere, med tjue års arbeidserfaring, sammenlignet med det (uveiete) europeiske gjennomsnittet for tilsvarende grupper i 1996 Nedre kvartil Gjennomsnitt Øvre kvartil Høy utdanning 8 0,2-7 Middels utdannig Lav utdanning Note: Med tilsvarende grupper menes personer med samme utdanningsnivå, lengde på arbeidserfaring og plassering i lønnsfordelingen. Gjennomsnittet er beregnet for alle landene i figur 6. Europeiske variasjoner i netto timelønn Netto timelønn er et viktig element i beregningen av arbeidstakeres levestandard. Eller, mer presist, ved sammenligning av levestandarden mellom land er netto timelønn en god indikator for variasjoner i den private velferden arbeidstakerne kan oppnå gjennom sitt arbeid. Ut fra en levestandardsbetraktning er det imidlertid nødvendig å korrigere for forskjeller i prisnivået mellom landene eller, med andre ord for kjøpekraften av lønnen i det landet den blir utbetalt. Generelt er det slik at omregningen via kjøpekraftspariteter utjevner lønnsforskjellene mellom landene for alle de tre utdanningsgruppene. 15 Dette er rimelig, siden lønnskostnader utgjør en stor del av grunnlaget for prisforskjeller mellom land. Figur 6 beskriver hvordan verdiene av den kjøpekraftskorrigerte netto timelønnen varierer mellom land og utdanningsgrupper i For den samme gruppen som tidligere, mannlige arbeidstakere med tjue års arbeidserfaring, viser figuren predikerte forventninger (gjennomsnitt) med tilhørende øvre og nedre kvartillønninger. Når dette lønnsmålet (kjøpekraftskorrigert netto timelønn) benyttes som sammenligningsgrunnlag, oppstår det betydelige endringer i landenes rangering. Dette gjelder særlig for de med høy utdanning. Med hensyn til denne gruppen, havner f.eks. Danmark helt nederst sammen med Hellas når landene rangeres etter forventet lønnsnivå eller øvre kvartillønn. Irland, Portugal og Spania plasserer seg på toppen av skalaen med hensyn til begge disse verdiene. Norske arbeidstakere med høy utdanning ligger nær midten av fordelingen når det gjelder forventet lønn, men godt nede i nederste halvdel med hensyn til verdien av øvre kvartillønn. Ser vi på netto lønnsnivå for de med lav og middels utdanning finner vi fortsatt Norge helt på toppen av skalaen både med hensyn til gjennomsnittet og nivået for den nederste fjerdedelen i lønnsfordelingen. Hellas og Portugal havnet også med dette lønnsmålet helt nederst når det gjelder nivået for disse gruppene. Tabell 2 oppsummerer de norske arbeidstakernes relative stilling med hensyn til privat levestandard når målestokken er kjøpekraftskorrigert netto timelønn. Den viser prosent høyere lønn for utdanningsgruppene i Norge sammenlignet med det gjennomsnittlige, gruppespesifikke, lønnsnivået for alle landene som er med i denne analysen. Sammenligner vi med brutto timelønninger, ligger den norske netto lønnen atskillig nærmere det europeiske gjennomsnittet. For alle utdanningsgruppene gjelder at forspranget har skrumpet kraftig inn og den øvre kvartilverdien for de høyt utdannede ligger nå under gjennomsnittet for alle landene. Oppsummering Våre sammenligninger viser at etter en europeisk målestokk er det norske bruttolønnsnivået høyt. Når det gjelder industriarbeiderlønninger er dette kjent fra før. Fra tidligere studier vet vi også at den private avkastningen av utdanning er svært lav i Norge sammenlignet med Europa forøvrig og de andre OECD landene. På midten av 1990-tallet fikk f.eks. mannlige lønnstakere i Irland ca. åtte prosent lønnsøkning pr. ekstra år med formell utdanning, mens kvinnelige fikk i overkant av tretten (Harmon et al. 2001). I

90 84 USA var det tilsvarende tallet for begge kjønn nesten elleve prosent (Card 1999). På midten av 1990-tallet fikk mannlige og kvinnelige lønnstakere i Norge rundt fem prosent timelønnsøkning per ekstra skole eller studieår de hadde bak seg (Barth og Røed 2001). Basert på denne informasjonen er det som nevnt innledningsvis rimelig å anta at høyt utdannet arbeidskraft er relativt billig i Norge. Sammenligningene av brutto timelønnsnivå for lavt, middels og høyt utdannet arbeidskraft i de tretten EU-landene og Norge bekrefter at dette var tilfellet på siste halvdel av nittitallet. Som det fremgår av tabell 1 betyr dette imidlertid ikke at høyt utdannet arbeidskraft var billig, sammenlignet med hva det kostet næringslivet i EU- landene å ansette personell med tilsvarende kompetanse. Når det gjelder høyt utdannet arbeidskraft har arbeidsgiverne i Norge altså et komparativt, men ikke et absolutt, fortrinn i forhold til arbeidsgiverne i EU-området. Styrkingen av kronekursen etter 1997, bidrar til å gjøre arbeidskraften i Norge enda dyrere. Fra 1995 til 2002 har den relative industriarbeiderlønnen i Norge i forhold til handelspartnerne økt fra 113 til 134 (Arbeids- og administrasjonsdepartementet 2003). Det relative prisforholdet mellom utdanningsgruppene har imidlertid vært rimelig stabilt i denne perioden (Barth og Børing 2002). På grunn av det høye prisnivået i Norge, får norske arbeidstakere relativt liten privat levestandard ut av sine høye brutto lønninger når denne måles ved kjøpekraften av netto timelønn. Noter 1. Artikkelen er en del av rapporteringen fra prosjektet Lønnsforskjeller mellom utdanningsgrupper i Norge og andre land, finansiert av Arbeids- og Administrasjonsdepartementet. 2. Se vedlegg 6 i rapport nr fra det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene for en gjennomgang av internasjonale kilder til lønnssammenligninger. Søkelys på arbeidsmarkedet 3. Se Eurostat (2003) for en detaljert beskrivelse av ECHPs utvalgsmetoder og spørreskjemaer. 4. Frankrike har bare opplysninger om brutto lønninger. Brutto timelønninger er omregnet til norske kroner ut fra gjeldende valutakurser (årlige gjennomsnitt fra Norges Bank). Kjøpekraftskorrigerte valutakurser er basert på kjøpekraftspariteter (kjøpekraftskorrigerte dollarkurser) publisert av Verdensbanken (2000). 5. Se Asplund og Pereira (1999) for en oppsummering og gjennomgang av denne litteraturen fram til Se også Harmon et al. (2001) som presenterer nyere analyser av avkastningen av utdanning i Norge, Sveits og EU-landene. Disse undersøkelsene dreier seg om avkastning av utdanning. Dvs. at de analyserer lønnsforskjeller mellom utdanningsgrupper, men de viser ikke selve lønnsnivået i gruppene. 6. Den finske AKU er en befolkningsmessig representativ utvalgsundersøkelse. Informasjonen er dels samlet inn ved intervjuer, dels basert på koblinger til offentlige registre. Data om lønn og utdanning er registerbasert. Se Asplund (2001) for en nærmere beskrivelse av undersøkelsen fra I LKU blir intervjuobjektene spurt om brutto lønn. I 1996 beregnes også individuelle skattesatser ut fra opplysninger om husholdningens totale inntekt. Dermed er det mulig å beregne individenes netto lønn. Opplysninger om skatt er imidlertid ikke tilgjengelig i LKU fra 1997 på en måte som er sammenlignbar med ECHP-materialet. For å få et bilde av relative forskjeller mellom Norge og EU både m.h.t brutto og netto timelønn, ser vi derfor på dataene både 1996 og Vi har, før analysene, fjernet observasjoner med restledd utenfor 8 ganger standardavviket til residualen fra en enkel Mincer-modell for hvert land. Se Mincer (1974) for en beskrivelse av denne typen model. 9. Se Barth et.al (2002) for en analyse av lønnsforskjeller mellom kvinner og menn i EU-landene. 10. En gruppe er her definert ut fra et bestemt antall års arbeidserfaring, arbeidstid og utdanningsnivå. 11. Siden vi analyserer utvalg fra befolkningene knytter det seg statistisk usikkerhet til resultatene. Ved å benytte varians-/kovariansmatrisen til de estimerte koeffisientene, beregnes 95% konfidensintervaller til de predikerte verdiene. Gitt at de utvalgsundersøkel-

91 Utdanningsnivå og lønnsnivå i europeiske land 85 sene som benyttes er gjennomført etter statistisk korrekte prosedyrer, gir konfidensintervallene et presist utsagn om den statistiske usikkerheten som knytter seg til de enkelte prediksjonene: Sannsynligheten for at det faktiske gjennomsnittet ligger utenfor konfidensintervallet er fem prosent. 12. Arbeids- og administrasjonsdepartementet publiserer halvårlige rapporter fra Det tekniske beregningsutvalget der det publiseres tall for indirekte personalkostnader for industriarbeidere i en lang rekke OECD land. 13. Selv om dette selvfølgelig ikke alltid gjelder, er det rimelig å tro at det er en klar positiv korrelasjon mellom brutto timelønn og individuell produktivitet, særlig etter tjue år i arbeidsmarkedet. 14. Gjennomsnittet er i rimelig overensstemmelse med beregningene for industriarbeidere i figur 1 basert på dataene fra Teknisk beregningsutvalg. De to laveste utdanningsnivåene ligger omtrent 10 prosentpoeng høyere i forhold til EU-snittet sammenlignet med industriarbeiderne. Dette kan dels forklares ved at Portugal, Spania og Hellas ikke er med i dataene fra Teknisk bergeningsutvalg, dels ved at Norge har hatt en relativt høy lønnsvekst blant ansatte med lav utdanning i skjermet sektor. 15. Denne konklusjonen er basert på at standardavviket i forventet nettotimelønn mellom landene synker betraktelig når det måles i kjøpekraftskorrigerte NOK i stedet for til gjeldende vekslingskurs. 16. Her benyttes bare årgang 96 siden vi ikke har sammenlignbare data for Norge. Referanser Arbeids- og administrasjonsdepartementet (2001), Om inntektsoppgjøret Teknisk beregningsutvalgs rapporter 2:01. Arbeids- og administrasjonsdepartementet (2002), Om grunnlaget for inntektsoppgjøret Teknisk beregningsutvalgs rapporter 1:02. Arbeids- og administrasjonsdepartementet (2003), Teknisk beregningsutvalgs rapporter 1:03. Asplund R. (2001), Finland. I: Harmon, C. I. Walker, N. Westergaard-Nielsen, red., Education and Earnings in Europe A cross country analysis of the returns to education, Massachusetts: Edward Elgar Publishing. Asplund R. og P.T. Pereira (1999), Returns to Human Capital in Europe A Literary Review, Helsinki: ETLA. Barth E. og M. Røed (2000), Lønnsomheten av utdanning variasjoner over tid og mellom land. Søkelys på Arbeidsmarkedet, 17: Barth E. og M. Røed (2001), Norway. I: Harmon, C. I. Walker, N. Westergaard-Nielsen, red, Education and Earnings in Europe - A cross country analysis of the returns to education, Massachusetts: Edward Elgar Publishing. Barth E., M. Røed og H. Torp (2002), Towards a Closing of the Gender Pay Gap - A comparative study of three occupations in six countries, Oslo: The Norwegian Center for gender equality. Barth, E. og P. Børing, (2002), Utviklingen i lønnsstrukturen Søkelys på Arbeidsmarkedet, 19: Card, D. (1999), The Causual Effect of Education. I: Aschenfeldter and Layard, red, Handbook of Labor Economics, 3A. Amsterdam: North Holand. Eurostat (2003), European Community Houshold Panel dsis/echpanel/info/data/information.html. Harmon C., I.Walker og N. Westegaard-Nielsen (2001), red., Introduction. I Education and Earnings in Europe, A cross country analysis of the returns to education. Massachusetts: Edward Elgar Publishing. Mincer J. (1974), Schooling, Experience and Earnings, New York: Columbia University Press. Verdensbanken (2000), 2000 World Development Indicatores, CD-Rom. OECD (2001), Education at a Glance, Paris: OECD.

92 Aktuelle forskningsrapporter Espen Elizabeth Jan-Paul Anne-Lene Årsmelding Ekberg og Jon Vatnaland: Visjonen som brast. Forbrukersamvirkets møbelsatsing ISF rapport 2003:5. ISBN: Antall sider: 91. Pris kr.: 138 Kloster, Hilde Lidén og Håkon Lorentzen: Frivillighetssentralen. Resultater, erfaringer, forandringer. ISF rapport 2003:4. ISBN: Antall sider: 82. Pris kr.: 123 Brekke: Utenfor løypa? Forsøk med direkte medlemskap i Norges Snowboardforbund. ISF rapport 2003:3. ISBN: Antall sider: 82. Pris kr.: 128 Bakken Ulseth: Treningssentre og idrettslag. Konkurrerende eller supplerende tilbud? ISF rapport 2003:2. ISBN: Antall sider: 64. Pris kr.: ISF rapport 2003:001. ISBN: Antall sider: 155. Gratis. Kryss av /skriv antall eksemplarer i boksen, fyll ut navn og adresse og send til: Institutt for samfunnsforskning Publikasjonsavdelingen Munthes gate 31 Postboks 3233 Elisenberg 0208 OSLO Telefon: Telefaks: E-post:: isf-publ@samfunnsforskning.no Navn: Adresse: