avkastning av samfunnets investeringer i forskning Dugnad for verdiskaping Kunnskapsplattformen Ådne Cappelen

Transkript

1 avkastning av samfunnets investeringer i forskning Dugnad for verdiskaping Kunnskapsplattformen Ådne Cappelen

2 Ådne Cappelen Forskningsavdelingen Statistisk sentralbyrå Oslo, Avkastning av samfunnets investeringer i forskning Det er allment akseptert at forskning og ny teknologi er blant de viktigste drivkreftene for økonomisk utvikling i moderne samfunn. Men økonomisk vekst fra et allerede høyt inntektsnivå, kan ikke komme dersom vi bare imiterer teknologi og produkter utviklet av andre. Skal man forsvare Norges posisjon som et av verdens rikeste land, må man ligge nær fronten på noen områder. Det aller meste av den forskning og teknologiutvikling som er nyttig for Norge, vil imidlertid måtte bli utført og utviklet i utlandet. Det skyldes ikke at Norge investerer lite i egen forskning, men noe så banalt som at Norge er et lite, åpent land i verden og har og må ha en spesialisert næringsstruktur for å være rikt. Det skjer en betydelig grad av kunnskapsspredning på tvers av landegrenser. I et slikt perspektiv kan det synes fristende for Norge å rendyrke rollen som gratispassasjer, dvs. å la andre land bære kostnadene ved utvikling av ny kunnskap og nye produkter. Profitabel utnyttelse av nye ideer krever imidlertid rask tilgang til ideene og god evne til å implementere resultatene av andres innsats. Et nøkkelspørsmål for et lite land som Norge, er derfor hvordan vi skaffer oss tilgang til den internasjonale kunnskapsfronten og sikrer effektiv overføring av teknologi til innenlands bruk og videreutvikling. Her spiller både utdanningsnivået i befolkningen og egen forskningsinnsats viktige roller. Vitenskapelig forskning av høy kvalitet er nødvendig for å få innpass i sentrale forskningsmiljøer i utlandet og for å analysere og implementere nye forskningsresultater i Norge. Derfor bør høyere utdanning og teknologiovervåkning betraktes som integrerte deler av forskningspolitikken, og de samlede norske forskningsinvesteringene ses i sammenheng med forskningsaktiviteten i andre land. Opptrappingsplanen for norsk forskning tok opprinnelig sikte på å bringe de norske forskningsinvesteringene målt som andel av BNP, opp på OECD-gjennomsnittet i løpet av Det skjedde ikke, og selv om det neppe var noen stor ulykke, er det ingen grunn til å forkaste ambisjonene likevel. Forskningsmeldingen - St.meld.nr.20 ( ) Vilje til forskning - stiller opp et mål om at forskningsinnsatsen i Norge skal økes til 3 prosent av BNP innen Av dette skal 2 prosentpoeng, eller to tredjeparter, foregå i næringslivet. Å nå

3 dette målet, vil kreve en betydelig økning i næringslivets forskningsinnsats selv om en skulle forlenge tidshorisonten noen få år. Vi skal i dette notatet drøfte hva man med utgangspunkt i økonomisk faglitteratur kan si om avkastningen på forskningsinvesteringer. Dette kan også ses på som en begrunnelse for hvorfor man skal drive forskningspolitikk. Videre begrunnes hvorfor det kan være rimelig å ha et overordnet innsatsmål i forskningspolitikken. Siden et slikt bør ta utgangspunkt i andre lands forskningsinnsats, presenterer vi litt oppdatert informasjon om de siste årenes utvikling i forskningsinnsats i noen OECD-land. Statens forskningspolitikk består av en rekke komponenter. For det første har vi den direkte statlige forskningsinnsatsen som finansieres gjennom bevilgninger over statsbudsjettet til statlige forskningsinstitutt. Dernest har vi bevilgningene via NFR til instituttsektoren mer generelt. For det tredje har vi indirekte statlige skatteinsentiver til forskning både via utformingen av skattesystemet generelt og SkatteFUNN spesielt. For det fjerde spiller staten en viktig rolle for i utdanning av forskningspersonell. Endelig spiller statlig politikk mer generelt, og kanskje spesielt næringspolitikken, en indirekte rolle for næringslivets FoUinnsats. I dette avsnittet vil vi fokusere mest på de tre første områdene ettersom SSB vil komme mer inn på kunnskap som grunnlag for verdiskaping og spesielt tilgang på kvalifisert arbeidskraft i et annet prosjekt. Diskusjonen vil fokusere på i hvilken grad statlig politikk kan stimulere til næringslivets FoUinnsats versus i hvilken grad den erstatter slik innsats, dvs. om statlig politikk er et komplement til eller et substitutt for privat FoU-innsats. Vi vil referere til internasjonale studier og vurderinger som drøfter disse spørsmålene. Privatøkonomisk og samfunnsøkonomisk avkastning av forskning Det er viktig å skille mellom bedriftsøkonomisk, eller mer generelt, privatøkonomisk avkastning på forskning og samfunnsøkonomisk avkastning. Med privatøkonomisk avkastning av et prosjekt mener vi avkastning som tilfaller de som selv har finansiert prosjektet. Med samfunnsøkonomisk avkastning mener vi summen av gevinster og tap som prosjektet påfører alle aktører i økonomien. Avkastningen av FoU-investeringer kommer ikke bare den bedriften som foretar investeringene til gode, men også andre bedrifter og personer i det landet hvor bedriften er plassert. I tillegg vil ofte bedrifter og personer i andre land enn der

4 FoU-investeringen er foretatt, kunne tjene på disse investeringene. Den positive samfunnsøkonomiske avkastningen kan derfor også gå ut over landegrensene. Det er flere grunner til at andre enn dem som finansierer et forskningsprosjekt kan tjene eller tape på prosjektet: * Det er ofte vanskelig å forhindre at andre imiterer forskningsresultater uten å betale for dem. 1 * Som forbrukere vil vi ofte verdsette et nytt produkt høyere enn det vi må betale, selv om produktet er monopolpriset. 2 * Nye produkter kan være komplementære med eksisterende produkter og dermed øke konsumentverdien av disse, slik forholdet er for eksempel mellom ny programvare og datamaskiner. 3 * Dagens forskningsresultater legger grunnlaget for morgendagens forskning og bidrar dermed til avkastningen på framtidens forskningsprosjekter. 4 * Imperfeksjoner i kapitalmarkedet kan medføre at de som finansierer forskning må bære så stor risiko at prosjekter som ville vært samfunnsøkonomisk lønnsomme ikke blir realiserte. 5 Det finnes imidlertid også effekter som trekker i motsatt retning. Noen ganger vil flere bedrifter investere i like forskningsprosjekter i håp om å være først ute med å patentere et nytt produkt. Dette er isolert sett samfunnsøkonomisk sløsing. 6 Dessuten kan det være privatøkonomisk lønnsomt å foreta store FoU-investeringer for å gjøre selv marginale innovasjoner, hvis man dermed kan utkonkurrere eksisterende og svært profitable produkter. 1 Denne ideen går tilbake til Arrow (1962). Se Jaffe (1986) for en viktig empirisk studie. 2 Se Breshnahan (1986) og Trajtenberg (1990) for to sentrale empiriske studier. 3 Denne ideen er formalisert i Breshnahan og Trajtenberg (1995). 4 Se f.eks. Romers banebrytende vekstmodell fra Se Hall (2002) for en litteraturoversikt. 6 Se f.eks. Irwin og Klenow (1996) som finner at forskningssamarbeid gjennom konsortiet SEMATEC, opprettet i 1987, reduserte duplikativ FoU i den amerikanske halvlederindustrien med 300 millioner dollar per år.

5 De som har rettighetene til de produktene som blir utkonkurrert, taper penger. 7 Hvorvidt disse negative effektene er større enn de positive, er et empirisk spørsmål. Men offentlige tilskudd til ordninger som primært bidrar til marginale produktforbedringer, behøver ikke ha høy samfunnsøkonomisk avkastning. Ja selv den samlede privatøkonomiske avkastningen kan være liten siden gevinsten for innovatøren skjer på bekostning av andre produsenter. Derfor skal man ikke overraskes over at den empiriske litteraturen finner at usikkerheten i mål på avkastningen av FoU-investeringer er stor. Empiriske studier av avkastningen på forskning Det foreligger en stor internasjonal litteratur som forsøker å beregne avkastningen på forskningsinvesteringer. Det er imidlertid betydelige metodiske problemer knyttet til slike beregninger. På tvers av alle metoder og fagmiljøer er det likevel konsensus om at avkastningen på forskning er høy, og at den samfunnsøkonomiske avkastningen er vesentlig høyere enn den privatøkonomiske. Griliches (1995) oppsummerer ti empiriske studier fra perioden og rapporterer estimater for den privatøkonomiske marginale bruttoavkastningen i området 9-56 prosent med en median på 25 prosent. 8 Estimatene for den samfunnsøkonomiske avkastningen er i området prosent med en median på 73. Ni studier av offentlige forskningsprosjekter gir estimater for avkastningen i området prosent med en median på 38. Klette og Johansen (1998) analyserer norske data og finner en privatøkonomisk bruttoavkastning på 45 prosent. Dette er på linje med tall fra andre land. Deres foretrukne estimat for den private marginale nettoavkastningen er 9 prosent. Klette og Johansen analyserte industridata for årene Dessverre er det ikke gjort nyere norske studier av denne typen på store representative datasett, men som en del sv SSBs evaluering av SkatteFUNN-ordningen vil slike analyser bli publisert i Hervik og Waagø (1997) finner i et utvalg private prosjekter gjennomført med offentlig støtte, en bedriftsøkonomisk gjennomsnittsavkastning i størrelsesorden 5-10 prosent. Gitt risikoen i slike prosjekter er dette ikke spesielt høyt, men den samfunnsøkonomiske avkastningen kan være langt høyere, men behøver ikke være det! Det er imidlertid ikke klart hvordan vi skal tolke disse resultatene i forhold til 7 Lichtenberg (1998) påviser eksempelvis at introduksjon av nye medisiner reduserer salget av nære substitutter 8 Bruttoavkastning er realavkastning pluss depresiering. Den privatøkonomiske depresieringsraten antas vanligvis å ligge i størrelsesorden prosent, mens den samfunnsøkonomiske antas å være vesentlig lavere.

6 politikkspørsmålet om Norge som nasjon bør trappe opp sine forskningsinvesteringer. Det sentrale spørsmålet fra et politikkperspektiv er størrelsen på avviket mellom privatøkonomisk og samfunnsøkonomisk avkastning for ulike typer forskningsprosjekter. Den internasjonale litteraturen på området beskjeftiger seg primært med å bedre vår grunnleggende forståelse av sammenhengene mellom kunnskapsutvikling og økonomisk vekst, ikke nasjonale politikkanbefalinger. Hva er riktig nivå på de samlede FoU-investeringene? De teoretiske argumentene og de empiriske resultatene mht. avviket mellom bedriftsøkonomisk og samfunnsøkonomisk avkastning på forskning, tilsier at et vanlig marked normalt vil underinvestere i forskning. Dette begrunner i prinsippet en forskningspolitikk hvor myndighetene har flere virkemidler til disposisjon. For det første er det offentlige selv en stor produsent av forskning, både i universitets- og høyskolesektoren og i instituttsektoren. For det andre finnes det en rekke ordninger som subsidierer kommersiell FoU i næringslivet, for eksempel SkatteFUNN. Håndheving av intellektuelle eiendomsrettigheter, f.eks. gjennom patentsystemet, gjør det dessuten enklere å appropriere avkastningen på forskning, og utgjør dermed en indirekte stimulans til private forskningsinvesteringer. Siden vi ikke har fullgode metoder for å estimere avviket mellom samfunnsøkonomisk og privatøkonomisk avkastning på forskning, og heller ikke fullgode modeller for å studere sammenhengen mellom FoU-investeringer og økonomisk vekst, kan man ikke med noen særlig grad av sikkerhet beregne seg fram til et "riktig" nivå på den norske forskningsporteføljen, og heller ikke hva som er den beste sammensetningen. At vi ikke kan gi et presist estimat, betyr imidlertid ikke at vi famler fullstendig i blinde. Det er som nevnt bred konsensus i den internasjonale litteraturen om at avkastningen på forskning er høy. Jones og Williams (1998) forsøker å kombinere slike estimater med moderne vekstteori for å tallfeste graden av underinvestering i anvendt næringslivsforskning i USA. Ifølge deres beregninger tilsier konservative estimater at det optimale investeringsnivået er 2-4 ganger større enn dagens! Og USA ligger allerede på topp blant OECD-landene når det gjelder FoUinvesteringer. Eaton, Gutierrez og Kortum (1998) analyserer europeisk forskningspolitikk, og deres analyse tilsier også at økte FoU-investeringer vil ha betydelig positiv velferdseffekt. Vi skal senere omtale analysen til Griffith, Redding og Van Reenen (2004) i mer detalj, men

7 deres estimat på den samfunnsøkonomiske avkastningen av investeringer i industrien i USA er om lag 50 prosent, men med et estimert standard konfidensintervall grovt sett fra prosent! Usikkerheten er stor, men selv den nedre grensen gir en avkastning på 30 prosent som også er et høy tall. Og i deres studie gjelder dette for USA som er teknologisk ledende på mange områder. Et land som Norge vil ha større imitasjonsmuligheter og vil derfor ifølge studien kunne oppnå høyere avkastning enn USA. Liknende resultater fra USA finnes hos Sveikauses (1981) og Griliches og Lichtenberg (1984). Eksempelet Sverige illustrerer imidlertid at høye FoU-investeringer ikke er en garanti eller tilstrekkelig betingelse for sterk økonomisk vekst, mens eksempelet Danmark viser at det heller ikke trenger ikke gå galt med et land som har relativt beskjedne forskningsinvesteringer. Danmarks høye BNP gir imidlertid ingen garanti for at fortsatt lave FoU-investeringer i Norge vil være forenlig med en sterk og omstillingsdyktig økonomi i en periode hvor oljesektorens relative betydning antakelig vil falle. Behovet for teknologiovervåking og kunnskapsimport bør være en svært viktig begrunnelse for norsk forskningspolitikk. Studier indikerer imidlertid at avkastningen på FoU er så skjevfordelt at den for små land ikke lar seg diversifisere bort. Dette kan nok også tolkes i retning av at det kanskje er like viktig å tenke på hvordan forskningspolitikken innrettes, som hvor mye penger som brukes samlet. Forskningsinvesteringer, teknologiovervåking og absorberingsevne Et viktig argument for OECD-målsettingen knytter seg til at målsettingen er definert relativt til hvor mye forskning som foregår i andre land. Utenlandske FoU-investeringer har stor potensiell verdi for norsk næringsliv, men er ikke uten videre gratis tilgjengelig. I løpet av det siste tiåret har begrepet absorptive capacity absorberingsevne fått stor betydning i innovasjonsøkonomisk faglitteratur. Begrepet har lenge stått sentral i Schumpeter-inspirert innovasjonslitteratur, jfr. Fagerberg (1988). Artikkelen av Cohen og Levinthal (1989), med tittelen The two faces of R&D, henspiller på at bedriftenes FoU-investeringer har to funksjoner eller ansikter. Den mest åpenbare funksjonen er direkte å frembringe nye innovasjoner som øker bedriftenes produksjon og lønnsomhet. Forskning er imidlertid en kumulativ prosess, og dersom en bedrift skal være innovativ i det lange løp, må den være godt orientert om hva som skjer på sitt område utenfor bedriftens grenser. Cohen og Levinthal understreker at bedrifter må drive egen forskning ofte i kontakt med forskningsfronten - for

8 å fange opp og utnytte viktige nyvinninger utviklet i andre miljøer. Et foretak må med andre ord engasjere seg i forskning for å opprettholde og videreutvikle sin intellektuelle kapital eller absorberingsevne. Dette er en mindre åpenbar og mer indirekte funksjonen som forskning har. Begrepet absorberingsevne knytter seg også til begrepet taus kunnskap. En god del kunnskap er kodifisert og systematisert i manualer, lærebøker osv. Men en god del kunnskap er ikke kodifisert, men langt mer implisitt og erfaringsbasert ( learning by doing ). Denne tause kunnskapen kan man delvis tilegne seg gjennom egen forskningsinnsats hvor man selv får erfaringer som kan anvendes i studier av andres forskningsresultater. 9 Teorien til Cohen og Levintal har blant annet blitt brukt som forklaring på hvorfor private selskaper engasjerer seg i grunnforskning, til tross for at det er svært vanskelig å høste privatøkonomiske gevinster av resultatene fra slike prosjekter. Siden flere multinasjonale selskaper investerer mer i forskning alene enn det hele den norske økonomien gjør, er det lett å trekke en parallell mellom bedrifter og land. Nyere studier som analyserer kunnskapsspredning mellom land gjør dette eksplisitt. Griffith, Redding og Van Reenen (2004) finner f.eks. i en empirisk analyse av ulike industrinæringers produktivitetsvekst i tolv OECD-land at aggregerte forskningsinvesteringer ikke bare har betydning for et lands innovasjonsevne, men også for dets evne til å implementere teknologi utviklet utenfor landets grenser. De utvikler en modell for samlet produktivitetsvekst (total faktorproduktivitet) i industrinæringene i de tolv landene og har en teoretisk begrunnelse for at produktivitetsveksten vil avhenge av: * hvor langt fra den internasjonale produktivitetsfronten næringen er * næringens egen forskningsinnsats (målt ved FoU-innsats i forhold til bruttoproduktet) * samspillet mellom avstanden fra produktivitetsfronten og forskningsinnsatsen Den første faktoren er tradisjonell catch-up faktor, dvs. at hvis en bedrift er langt unna den teknologiske fronten, har den et stort potensial for å imitere andres teknologi. Den andre faktoren er den tradisjonelle variabelen man inkluderer i studier av avkastning av forskning som sier at økt forskningsinnsats og teknologinivå i bedriften øker produktiviteten. Nyheten i 9 Denne litteraturen finner også at befolkningens utdanningsnivå er viktig for et lands absorbsjonsevne, se f.eks. Eaton og Kortum (1996) og Griffith, Redding og van Reenen (2004). Keller (2002) finner dessuten betydelige effekter av befolkningens språkkunnskaper for evnen til å utnytte FoU-resultater fra andre land, og Hanushek og Kimko (2002) finner at testskår i matematikk og naturvitenskap er korrelert med vekst.

9 deres analyse er den tredje faktoren som vi kan kalle samspillsvariabelen. Denne fanger opp at jo høyere forskningsinnsats næringen og jo større produktivitetsgapet til teknologifronten er, jo høyere blir produktivitetsveksten. Poenget er at for å kunne dra nytte av andres teknologi må bedriftene selv ha et visst kunnskapsnivå/teknologinivå imitasjonsevnen er ikke gratis med andre ord. I deres empiriske analyse viser det seg, interessant nok, at det er denne samspillsfaktoren som kommer klarest ut som signifikant, ikke avstanden fra produktivitetsfronten alene. I en viss forstand kan man tolke dette som at avstand fra teknologifronten som betyr at man har et potensial for å imitere andre land, ikke i seg selv blir lukket med mindre man selv investerer i FoU. En ren gratispassasjerpolitikk vil følgelig ikke gi så gode resultater, man må selv investere i FoU hvis man ønsker å dra nytte av andres teknologiforsprang. En liknende modell er også spesifisert i Cappelen m.fl. (2003) og brukt i en studie av regional vekst og konvergens mellom regioner i EU. Få norske bedrifter har en spisskompetanse som setter dem i stand til å gjøre forskning som skaffer dem innpass på konferanser og gjør dem til interessante samarbeidspartnere for ledende forskningsmiljøer i utlandet. Norske universiteter og institutter har derfor en viktig rolle å spille som kobling mellom den internasjonale forskningsfronten og praktisk rettet forskning i norsk næringsliv. Innen mange teknologiområder og vitenskapelige disipliner går utviklingen raskere enn før, og betydningen av en tett kontakt mellom næringslivets forskning og oppdaterte, vitenskapelige forskningsmiljøer øker etter hvert som koblingen mellom vitenskap og praktisk rettet forskning blir stadig tettere. At koblingen mellom vitenskap og næringslivets kommersielle forskning blir tettere i andre land er påvist av blant andre Narin, Hamilton og Olivastro (1997) og Mansfield (1998). Samtidig ser det ut til at verdien av amerikanske selskaper i økende grad er knyttet til selskapenes intellektuelle kapital, se Bond og Cummins (2000) og Hall (2001). Klette og Møen (2002) utdyper disse argumentene og viser at kvaliteten på norsk grunnforskningen innenfor sentrale vitenskapsdisipliner gir grunn til bekymring. Teorien om absorberingsevne har relevans ikke bare for avveiningen mellom satsing på grunnforskning og anvendt forskning, men også for det samlede nivået på forskningsinvesteringene i universitetssektoren og næringslivet. Jo mer andre land investerer i forskning, jo flere nye forskningsresultater framkommer som har potensiell verdi for norsk næringsliv. Det kreves egen forskningsinnsats å finne fram til og videreutvikle disse resultatene. Dersom FoU-investeringene i utlandet øker, vil det føre til at avkastningen av

10 forskning i Norge blir høyere fordi kunnskapsmengden som kan hentes hjem blir større, og siden så mye av denne kunnskapen er "taus" kunnskap som ikke lar seg enkelt kodifisere, må man jobbe med saken. Som jazzpianisten Herbie Hancock har sagt: Jazz er som champagne og kaviar; ingen liker det første gang, men man kan lære å sette stor pris på det hvis man lytter: "it's an aquired taste". Slik er det med kunnskap også; den må tilegnes gjennom arbeid. Analysen til Griffith m.fl. (2004) viser at Norge (sammen med Finland!) har særlig store muligheter for å øke vekstevnen hvis vi investerer mer i egen FoU. Grunnen er at siden vi har så lav forskningsinnsats, og derfor er langt fra kunnskapsfronten på mange områder, har vi mange "lavthengende frukter" å høste! Sagt på en annen måte betyr dette at vår samfunnsøkonomiske avkastning av FoU-investeringer er for høye - og den eneste måten vi kan få avkastningen ned på, er å øke investeringene! Griffith m.fl. mener derfor at nettopp pga. av denne dobbeltheten ved forskningsvirksomhet, er den samfunnsøkonomiske lønnsomheten av FoU undervurdert i mange tidligere studier særlig siden disse har brukt amerikanske data fordi USA har mindre å hente ved å øke sin forskningsinnsats siden de er på eller nær fronten i mange industrinæringer. Ytterligere et moment som taler for at avkastningen av FoU-investeringer er høye i Norge, er at vi har en høyt utdannet arbeidsstyrke relativt til andre land. Denne faktoren påvises også av studien til Griffith m.fl. (2004). Det er rimelig å tro at dette øker vårt potensial for å absorbere utenlandske kunnskaper, dvs. at økningen i utdanningsnivået i Norge bidrar til at den samfunnsøkonomiske avkastningen på FoU-investeringer er relativt høy i Norge og kan ha økt i løpet av de senere årene pga. vår utdanningspolitikk. Som jeg nevnte innledningsvis, er det viktig å se utdannings- og forskningspolitikk innenfor en helhetlig ramme. Det skyldes komplementariteten mellom utdannings- og forskningskapital i samfunnets produksjon. Høye utdanningsinvesteringer vil bidra til høy økonomisk vekst isolert sett. Det vil også høye FoUinvesteringer gjøre, men dersom de betraktes hver for seg, vil man undervurdere gevinsten ved en koordinert tilpasning. Nærmere om innsatsmål for forskningspolitikken Når en rekke nasjonale og internasjonale studier viser at det er høy samfunnsøkonomisk avkastning av å investere i FoU, er det åpenbare spørsmålet hvorfor man underinvesterer så kraftig? Et svar fra bedriftssiden er at investeringene er bestemt av den privatøkonomiske avkastningen, ikke den samfunnsøkonomiske, og den førstnevnte er lavere. Et annet svar er at

11 forskningspolitikken i for liten grad bidrar til å stimulere til privat FoU og at politikken må endres for å øke den samlede FoU- innsatsen. Derfor har land definert ambisiøse mål for sin forskningsinnsats, men hvordan man konkret skal oppnå dette, er ikke opplagt. En åpenbar svakhet ved å definere et kvasimål for forskningsinnsats, det være seg relativt som FoU-investeringer som andel av BNP, eller et absolutt mål, er at man kan miste fokus på selve formålet med å drive forskning. Formålet er å frembringe innovasjoner og øke kunnskapene som i sin tur skaper økt produktivitet og velstand. Det er derfor viktig at myndighetene parallelt med en opptrapping av FoU-investeringene bedriver fortløpende og systematisk evaluering av innsatsen. Effektene av ulike FoU-stimulerende tiltak må evalueres både med hensyn til hvor mye ekstra forskning tiltakene genererer, og hva slags resultater som kommer ut av prosjektene. Erfaringene fra tidligere store teknologiprogrammer er ikke udelt positive, se Klette og Møen (1998) og Møen (2002). 10 I en fase der man legger politisk prestisje i å nå den vedtatte målsettingen innen en ganske kort tidsfrist, er det spesielt stor fare for at man støtter prosjekter med for lav forventet avkastning, og rekrutterer forskere med svak kompetanse. På den annen side er det lite meningsfullt å operere med et mål om forskningsinnsats som først skal nås så langt fram i tid at det overhodet ikke har noen praktisk betydning for den aktuelle budsjettpolitikken. Det er ulempen med å øke innsatsmålet til 3 prosent av BNP slik man gjorde i den siste forskningsmeldingen. Man er langt unna å nå det opprinnelige målet, og så reduserer man muligheten for måloppnåelse enda mer. Det kan undergrave betydningen av å formulere mål i det hele tatt. I avveiningen mellom en absolutt og en relativ målsetting er hovedproblemet med å sette måltallet for FoU-investeringene i Norge relativt til hvor mye som investeres i andre land, at særtrekk ved norsk økonomi ikke blir tatt tilstrekkelig hensyn til. Det er ikke opplagt riktig å la norske forskningsinvesteringer ligge nøyaktig på gjennomsnittet av de andre OECDlandenes forskningsinvesteringer. Et viktig særtrekk ved Norge knytter seg til de ressursbaserte næringene og særlig petroleumsvirksomheten. Næringen er i høyeste grad forskningsbasert, men fordi forskningen har utløst grunnrente, har gjennomsnittsavkastningen vært uvanlig høy. Den gir derfor stort bidrag til BNP, og det som er et optimalt forhold mellom BNP og forskning for andre næringer, trenger ikke være optimalt for disse 10 Blomström og Kokko (2003) uttrykker mye av den samme skepsis til direkte støtte av kommersiell FoU med utgangspunkt i svenske og finske erfaringer. Klette, Møen og Griliches (2000) og David, Hall og Toole (2000) oppsummerer den internasjonale litteraturen på feltet.

12 inntektskomponentene. Et annet eksempel på særtrekk som kan tilsi at Norge bør avvike fra OECD-gjennomsnittet, er at vi utfører lite militær forskning. 11 Dette taler isolert for at OECDmålsettingen begrenses til det øvrige næringslivet. Alternativt kunne en formulere målsettingen i Norge som FoU-innsats som andel av BNP eksklusive petroleumsrenten. Det er et enkelt mål å beregne og ville innebære at det norske målet i 2005 ville ha vært omtrent 15 prosent lavere enn dagens. Et slikt mål ville også være relativt robust overfor store endringer i råoljeprisen. Men kanskje viktigere enn å definere et innsatsmål, er å gjøre seg opp en mening om hvordan man mer konkret skal sørge for å øke forskningsinnsatsen når den samfunnsøkonomiske avkastningen antakelig er så høy. Det er relativt enkelt å formulere en standard begrunnelse for et innsatsmål for forskning. Følgende resonnement kan for eksempel brukes. La oss anta at BNP (i faste priser) avhenger av en rekke faktorer som vi nå skal se bort fra, men framheve innsatsen til FoU-kapitalen (i faste priser) (FK). La oss forenklet skrive at (1) BNP = a* FK α a>0; 1>α>0 Den optimale tilpasningen av innsatsen av forskningskapitalen vil avhenge av avkastningen av kapitalen (r) og en faktor som sier hvor fort kapitalen depresieres (d). Da vil (2) α = (r+d)*fk/bnp Når vi har oppnådd den ønskede tilpasningen, vil de løpende FoU-investeringene (FI) være like depresieringen av FoU-kapitalen (3) FI = d*fk Ved å sette bruke uttrykket i (3) for å eliminere FK i likning (2) finner vi at den optimale FoU-innsatsen som andel av BNP er gitt ved (4) FI/BNP = α*d/(r+d) Hvis nå de to konstantene d og α er om lag de samme i Norge som i OECD-området, bør vi følgelig ha om lag den samme FoU-innsatsen som i OECD-området. Har vi en lavere innsats, må det innebære at den samfunnsøkonomiske avkastningen av FoU (kalt r i modellen) er for 11 Det gjør også Finland, men ikke Sverige og USA som har en relativt høy andel militærforskning, se Gleditsch, Bjerkholt og Cappelen (1988). Det finnes en omfattende litteratur om effektene av militær versus sivil forskning og om effekter om militær aktivitet og BNP mer generelt. Gjennomgående viser forskningen at avkastningen av militærforskning er mindre enn forskning for sivile formål. I en analyse av canadiske forhold finner Poole og Bernard (1992) at Military innovation would appear to have a negative effect on the growth rate of total factor productivity in the aerospace and electronics industries and, with less certainty, in the shipbuilding and chemical industries. (s. 449) De sier også at our findings of negative intra-industrial externalities associated with military production do not exclude the possibility of positive spillovers for downstream industries. Eksemplet er interessant da det er flere likehetstrekk mellom Norges situasjon og beskrivelsen av Canada i denne analysen.

13 høy! Vi må investere mer i FoU for å få mer FoU-kapital. Det vil senke avkastningen ned til et nivå som tilsvarer hva man kan få ved å investere i andre kapitalobjekter. Det er altså ikke noe galt med et innsatsmål, men det løser heller ingen problemer med mindre kan være sikker på at man får investert i FoU som faktisk gir så høy samfunnsmessig avkastning som mange studier finner, jfr. ovenfor. Norske forskningsutgifter i et komparativt perspektiv Det er velkjent at norsk forskningsinnsats, målt som forskningsutgifter i forhold til BNP, er lavere enn gjennomsnittet for OECD-landene. I 2003 var forskningsinnsatsen i Norge målt på denne måten 1,75 prosent mot et OECD gjennomsnitt på 2,24 prosent av BNP, dvs. en halv prosent høyere enn i Norge. Nå er BNP-tallene for Norge svært høye fordi en så stor del av vårt BNP egentlig er konvertering av naturressurser til finansressurser, dvs. grunnrente fra utvinning av olje og gass som plasseres i all hovedsak i Statens pensjonsfond Utland. Petroleumsrenten i Norge utgjorde 11,2 prosent av samlet BNP i Justerer vi den norske forskningsinnsatsen for dette særtrekket for bedre å kunne sammenlikne med OECD-landene, ville vårt innsatsmål ha vært 1,95 prosent i Dette er på linje med nivået i Canada, Nederland og Storbritannia, men klart lavere enn i de andre nordiske landene, og da særlig Sverige og Finland. Forskningsinnsatsen i Norge var i 2003 lik gjennomsnittet for EU 15 landene når vi måler innsatsen etter å ha justert BNP for petroleumsrenten. Forskningsinnsatsen i 2003 er blant de høyeste som registrert for Norge, men det er grunn til å påpeke at 2003 var et år med lavkonjunktur i norsk økonomi og forskningsinnsatsen som andel av BNP kan da være noe høyere enn i år med mer normale konjunkturforhold. Noen særlig betydning har nok likevel dette ikke for tallene over, og andelen i Norge har vært relativt stabil i mange år. Innovasjonsundersøkelsen for 2004 kan tyde på at FoU-innsatsen som andel av BNP vil falle litt fra 2003 til Det er særlig FoU-innsatsen i næringslivet i Norge som er relativt beskjeden sett i et internasjonalt lys, mens den offentlige innsatsen og særlig FoU-utgiftene i universitets- og høgskolesektoren er relativt høye. Men også her skiller blant annet Finland og Sverige seg ut som land som bruker en relativt stor andel av sin verdiskaping til FoU-utgifter. Det er vanlig å legge vekt på at den norske næringsstrukturen preges av lite FoU-intensive bransjer i en forklaring av dette forholdet. En økning i forskningsinnsatsen i Norge tenker man seg derfor skal skje både ved at man forsker mer i de enkelte bransjene og at næringsstrukturen vris slik

14 at Norge over tid får en mer forskningsintensiv næringsstruktur. En økning i forskningsintensiteten innen hver bransje kan skje ved tiltak som SkatteFUNN og programmer i NFR. Derimot vil en vridning i næringsstrukturen i retning av mer forskningsintensive bransjer, kreve en mer målrettet innretning av forsknings- og næringspolitikken enn hva som synes å være comme il faut for tiden. Samspillet mellom virkemidler i forskningspolitikken Som omtalt ovenfor, bruker myndighetene i alle OECD-land betydelig midler på forskning. I gjennomsnitt er knapt 0,7 prosentpoeng av de 2,2 prosentene av BNP som OECD-land bruker på forskning, finansiert av myndighetene. Andelene er relativt like i Europa og USA, mens den er klart lavere i Japan. Spørsmålet en økonom stiller seg her er hva begrunnelsen skal være for at myndighetene skal engasjere seg og mer spesielt om det er bedre grunner for myndighetene til å engasjere seg i visse deler av forskningen og mindre i andre. Det generelle svaret vil da være at myndighetene helst bør engasjere seg på områder hvor det stor avstand mellom den privatøkonomiske og samfunnsøkonomiske avkastningen. Normalt vil man da si at myndighetene bør være engasjert i grunnforskning og på generiske områder hvor det enten er langt fram til kommersialisering eller hvor anvendelsen av forskningen vil ha store effekter langs et bredt spekter av områder, og være mindre engasjert i kommersielt orientert forskning. På en rekke områder er myndighetene ganske dominerende aktører både som kunder og i forskning slik tilfellet er med militærforskning hvor man tradisjonelt har en betydelig offentlig innsats. Myndighetenes engasjement for å stimulere forskning tar mange former. For det første kan de bruke ulike virkemidler for å stimulere forskning i næringslivet ved for eksempel skattesubsidier og/eller tilskuddsordninger. Hensikten er da å redusere de private kostnadene til forskning eller redusere den private risikoen ved forskning. Hvis dette er vellykket, vil de offentlige midlene være komplementære til den private innsatsen. Men effektiviteten av politikken kan være svak fordi dette bidrar til å øke prisene på innsatsfaktorene i forskning slik som lønn til forskere. 12 Effekten kan også bli dårlig fordi bedriftene bare reduserer sin egen innsats tilsvarende det økte tilskuddet slik at nettoøkningen i forskningsinnsatsen blir liten. Til sammen kan da den samlede innsatsaddisjonaliteten av offentlig midler bli dårlig. En fare er også at offentlige satsing og ikke minst tilskuddsordninger på programområder, kan vri 12 Dette drøftes i David m. fl. (2000).

15 forskningsinnsatsen til områder med lav samfunnsøkonomisk avkastning. Det er nemlig ikke opplagt at myndighetene klarer å allokere penger til de områdene med høyest samfunnsøkonomisk avkastning. Når så mange empiriske studier viser at variasjonen i avkastning av forskning er veldig stor, må det bety at store forskningsmidler blir fordelt til områder hvor de kaster lite av seg. Myndighetene bevilger også penger direkte til universiteter, høgskoler og offentlige forskningsinstitusjoner. Hensikten med slike institusjoner er stort sett å framskaffe basis kunnskaper på områder som i liten grad konkurrerer med privat sektor og vil ofte være komplementære til privat forskningsinnsats. Den anvendte forskningen i offentlige institutter kan enten være rettet inn mot spesielle kunnskapsbehov som offentlig sektor har selv, men kan også være av mer generell karakter og da være komplementær til næringslivets egen forskning. Det har vært gjennomført en del empirisk forskning for å se på sammenhengen mellom offentlig forskningsinnsats og privat forskningsinnsats. I David m.fl. (2000) vises det til en den studier på makronivå hvor konklusjonen peker klart i retning av at offentlig innsats er komplementær til privat forskningsinnsats. På mikronivå er det vanskeligere å fange opp indirekte effekter av offentlig FoU-innsats. Et tiltak som øker en bedrifts FoU-innsats (for eksempel programstøtte fra NFR) kan tenkes å redusere innsatsen i en annen bedrift pga. mangel på kvalifisert personell evt. økninger i lønningene til forskere. På bedriftsnivå kommer også inn faktorer knyttet til konkurransesituasjonen mellom bedrifter. Hva som tjener en bedrift kan redusere produksjon, inntekt og forskning i en annen pga. tapt konkurranseevne i sistnevnte som er utløst av forskningsinnsatsen i en konkurrerende bedrift, se Mamuneas og Nadiri (1996). Som argumentert for i David m.fl. (2000) er det lettere å tenke seg at offentlig innsats kan antas å være eksogen enn hva den er for den enkelte bedrift pga. seleksjonseffekten i tildelingen av midler på mikronivå. I Guellec og Van Pottelsberghe (2000) studere man sammenhengen mellom offentlig og privat FoU-innsats i 17 OECD-land i perioden på makronivå. I deres modell er privat forskningsinnsats bestemt av tre ulike offentlige forskningsvariable, offentlige forskningsstøtte (for eksempel programbevilgning i NFR), fiskale insentiver (for eksempel skattesubsidier som SkatteFUNN) og offentlige bevilgninger til offentlige forskningsinstitusjoner. Det korrigeres også for andre variable herunder økning i høyere

16 utdanning. Studien finner i tråd med hovedtendensen i litteraturen at direkte forskningsbevilgninger til næringslivet og fiskale insentiver har positive effekter på næringslivets FoU-utgifter, og sistnevnte støtteform har mer langsiktige virkninger enn for eksempel programstøtte. Det siste ligger nok litt i sakens natur siden skatteinsentiver stort sett er mer permanente enn bevilgninger som er prosjektrelaterte. De finner også at jo mer stabile støtteordningene er over tid, jo større effekt har de på næringslivets FoU-utgifter. De to ordningene er substitutter i den forstand at dersom man øker støtten i form av programbevilgninger, reduserer man effekten av de fiskale insentivene og omvendt. Det nytter altså ikke å pøse på med virkemiddelbruken, den ene crowds out effekten av den andre. Forskningsbevilgninger til offentlige institutter og universiteter har en negativ effekt på næringslivets forskningsinnsats. Det betyr altså at crowding out effekten dominerer over spillover effekten. Men den negative effekten blir klart redusert når bevilgningene til næringsrettet forskning øker slik at for eksempel akademisk forskning er mer relevant for næringslivet når man har målrettet den offentlige forskningen. Denne effekten får man fram ved å se på ulike krysskombinasjoner av variable i regresjonsmodellen. Endelig finner Guellec og Van Pottelsberghe (2000) at bevilgninger til militærforskning er hovedårsaken til at offentlig forskningsinnsats reduserer ( crowds out ) næringslivet forskningsinnsats. Når man fjerner slike offentlige midler og bare ser på ikke-militær forskningsinnsats, har slike FoU-midler ingen effekt på næringslivets FoU-utgifter. Konklusjoner * Til tross for betydelig usikkerhet i den empiriske litteraturen om avkastningen om FoU, er det grunn til å tro at et høyere nivå på FoU-investeringene i Norge både vil øke økonomiens omstillingsevne og være en viktig vekstimpuls på lang sikt. * Det kreves egen forskningsinnsats i bedriftene for å få tilgang til og utvikle forskningsresultater. * Regjeringen bør gjennomføre en opptrappingsplan for norsk forskningsinnsats om lag som forskningsmeldingen signaliserer, men tidshorisonten bør vurderes nærmere. Fordelen med en OECD-målsetting for forskningsinnsatsen, sammenlignet for eksempel med EUs treprosentmålsetting, er at myndighetenes ambisjon for forskningsinvesteringene stiger i takt med forskningsinvesteringene i andre land. Jo mer andre land forsker, jo flere resultater oppstår som har potensiell verdi for Norge. * Det er viktig at opptrappingen av innsatsen ikke skjer for fort av hensyn til å sikre at den

17 økte innsatsen gir de forventede resultatene. Innsatsen, både den eksisterende og selve opptrappingen, bør evalueres. Særlig er det viktig å vurdere hvordan innsatsen skal fordeles på ulike områder (grunnforskning vs. anvendt forskning, universiteter vs. institutter, programstøtte vs. skatteinsentiver, nasjonale vs. internasjonale programmer, osv.). * Vellykket implementering av OECD-målsettingen krever en aktiv rekrutteringspolitikk siden økte FoU-investeringer vil kreve stor økning i antall forskerårsverk. En for rask opptrapping kan føre til fall i gjennomsnittskvaliteten på det utførte forskningsarbeidet. * Offentlige forskningsbevilgninger vil normalt stimulere næringslivets forskningsinnsats, men dette gjelder ikke utgifter til militærforskning. Det er mye forskning som viser at militærforskning virker negativt på annen forskningsinnsats ved at det dreier innsatsen og forskningsressursene vekk fra formål med høyere samfunnsøkonomisk avkastning. * Det er viktig at offentlige støtteordninger har en høy grad av permanens over seg dersom tiltakene skal utløse FoU-innsats i næringslivet.

18 Referanser Arrow, K. J. (1962): Economic Welfare and the Allocation of Resources for Invention, s i R. Nelson (red.) The Rate and Direction of Inventive Activity: Economic and Social Factors, NBER og Princeton University Press Bloström, M. og A. Kokko (2003): From Natural Resources to High-Tech Production: The Evolution of Industrial Competitiveness in Sweden and Finland, CEPR Discussion Paper No Bond, S. R. og J. G. Cummins (2000): The Stock Market and Investment in the New Economy: Some Tangible Facts and Intangible Fictions, Brookings Papers on Economic Activity, Issue 1, Breshnahan, T. F. (1986): Measuring the Spillovers from Technical Advance: Mainframe Computers in Financial Services, American Economic Review, 76, Bresnhnahan, T. F. og M. Trajtenberg (1995): General Purpose Technologies: Engines of Growth? Journal of Econometrics, 65, Cappelen, Å., F. Castellacci, J. Fagerberg og B. Verspagen (2003): The Impact of EU Regional Support on Growth and Convergence in the EU, Journal of Common Market Studies, 41(4), Cohen, W. M. og D. A. Levinthal (1989): Innovation and Learning: The Two Faces of R&D, Economic Journal, 99, David, P. A., B. Hall og A. A. Toole (2000): Is public R&D a complement or substitute for private R&D? A review of the econometric evidence, Research Policy, 29(4-5) Eaton, J., E. Gutierrez og S. S. Kortum (1998): European Technology Policy, Economic Policy, 13(27), Eaton, J. og S. S. Kortum (1996): Trade in ideas. Patenting and productivity in the OECD, Journal of International Economics, 40, Eaton, J. og S. S. Kortum (1999): International Technology Diffusion: Theory and Measurement, International Economic Review, 40(3), Fagerberg, J. (1987): A technology gap approach to why growth rates differ, Research Policy, 16(2-4): Gleditsch, N.P., O. Bjerkholt og Å. Cappelen (1988): Military R&D and economic growth in industrialized market economies, s i P. Wallensteen (red.): Peace Research: Achievements and Challenges, Boulder, London. Griffith, R., S. Redding og J. Van Reenen (2004): Mapping the Two Faces of R&D: Productivity Growth in a Panel of OECD Industries, The Review of Economics and Statistics, 86( ), Griliches, Z. og F. Lichtenberg (1984): R&D and Productivity Growth at the industry Level: Is There Still a Relationship? I Z. Griliches (ed.), R&D, Patents, and Productivity, NBER and Univ. of Chicago Press, Chicago. Griliches, Z. (1995): R&D and Productivity: Econometric Results and Measurement Issues i Paul Stoneman (red.), Handbook of the Economics of Innovation and Technical Change, Blackwell, Oxford. Guellec, D. og B. Van Pottelsberghe (2000): The Impact of Public R&D Expenditure on Business R&D, OECD STI Working Papers, 2000/4. Hall, R. E. (2001): The Stock Market and Capital Accumulation, American Economic Review, 91, Hall, B. (2002): The Financing of Research and Development, Oxford Review of Economic Policy, 18(1), Hanushek, E. A. og D. D. Kimko (2000): Schooling, Labor-Force Quality, and the Growth of Nations, American Economic Review, 90(5),

19 Hervikutvalget (2000): Ny giv for nyskaping, NOU 2000:7. Hægeland, T. og J. Møen (2000): Betydningen av høyere utdanning og akademisk forskning for økonomisk vekst En oversikt over teori og empiri, Rapport 2000/10, Statistisk sentralbyrå. Irwin, D.A. og P. J. Klenow (1996): High-Tech R&D Subsidies - Estimating the Effects of SEMATECH, Journal of International Economics, 40, Jaffe, A. (1986): Technological opportunity and spillovers from R&D, American Economic Review, 76, Jones, C. I. og J. C. Williams (1998): Measuring the Social Returns to R&D, Quarterly Journal of Economics, 113(4), Keller, W. (2002): Geographic Localization of International Technology Diffusion, American Economic Review, 92(1), Klette, T. J. (1996): Investeringer i realkapital, forskning og utdanning som kilder til industriell vekst, s i Victor D. Norman (red.): Næringspolitikk og økonomisk utvikling, Universitetsforlaget, Oslo Klette, T. J. og Z. Griliches (2000): Empirical Patterns of Firm Growth and R&D Investment: A Quality Ladder Interpretation, Economic Journal, 110(2), Klette, T. J. og F. Johansen (1998): Accumulation of R&D Capital and Dynamic Firm Performance: A Not-sofixed Effect Model, Annales D Economie et De Statistique, 49/50, Klette, T. J. og S.S. Kortum (2005): Innovating firms and aggregate innovation, Journal of Political Economy, Klette, T. J. og J. Møen (1999): From growth theory to technology policy - coordination problems in theory and practise, Nordic Journal of Political Economy, 25(1), Klette, T. J. og J. Møen (2002): Vitenskapelig forskning og næringsutvikling kapittel 7, s i Einar Hope (red.) Næringspolitikk for en ny økonomi. Bergen, Fagbokforklaget Klette, T. J., J. Møen og Z. Griliches (2000): Do subsidies to commercial R&D reduce market failures? Microeconometric evaluation studies, Research Policy, 29(4-5), Lichtenberg, F. R. (1998): Pharmaceutical Innovation as a Process of Creative Destruction, Mimeo, Columbia Business School Mamuneas, T.P. og I.M.Nadiri (1996): Public R&D Policies and Cost Behaviour of the US Manufacturing Industries, Journal of Public Economics, 63, Mansfield, E. (1998): Academic research and industrial innovation: An update of empirical findings, Research Policy, 26, Møen, J. (2002): Spinoffs and spillovers: Tracing knowledge by following employees across firms Discussion Paper 2002/5, Institutt for foretaksøkonomi, Norges handelshøyskole Narin, F., K. S. Hamilton og D. Olivastro (1997): The increasing linkage between U.S. technology and public science, Research Policy, 26, Poole, E. og J.T. Bernard (1992): Defense innovation stock and total factor productivity, Canadian Journal of Economics, 25, Romer, P. M. (1990): Endogenous Technological Change, Journal of Political Economy, 98, S71-S102 Romer, P. M. (2000): Should the Government Subsidize Supply or Demand in the Market for Scientists and Engineers? NBER Working Paper 7723, Cambridge, Massachusetts

20 Sveikauskas, L. (1981): Technology Inputs and Multifactor Productivity Growth, Review of Economics and Statistics, 63, Trajtenberg, M. (1989): The Welfare Analysis of Product Innovations, with an Application to Computer Tomography Scanners Journal of Political Economy, 97(2),