Foreleggelse FoU-rapporten Barn i asylsaker

Transkript

1 Justis- og beredskapsdepartementet Postboks 8005 Dep 0030 OSLO Deres referanse Vår referanse Dato 12/7336 UMV 14/ Foreleggelse FoU-rapporten Barn i asylsaker Vi viser til brev av der departementet ber om UNEs synspunkter og innspill til FoU-rapporten Barn i asylsaker av Norsk institutt for forskning om oppvekst, velferd og aldring (NOVA) ved Elisabeth Gording Stang og Hilde Lidén. Departementet ønsker Utlendingsnemndas (UNEs) tilbakemelding på rapportens virkelighetsbeskrivelse og foreslåtte tiltak. Innledningsvis understreker vi at UNE skal ivareta klagernes rettssikkerhet, derunder overholde menneskerettslige forpliktelser inkl. barnekonvensjonen (BK) art. 12 om barns rett til å bli hørt. Vi anvender det til enhver tid gjeldende regelverk. Forskernes mandat var at de skulle «kartlegge og evaluere hvordan barns situasjon blir belyst i saksbehandlingen i UNE, herunder bruk av og behov for muntlig høring av barn.» For oss fremstår det på flere punkter som uklart om forskerne har foretatt en vurdering av UNEs saksbehandling mot hva de selv anser som ideelle normer eller mot hva som er rettslige forpliktelser etter dagens regelverk. UNE er av den oppfatning at årsaken til at rapportens anbefalinger og UNEs nåværende praksis og retningslinjer avviker fra hverandre på enkelte punkter, i hovedsak ligger i en til dels ulik forståelse av hvilken måte barn må høres på for å oppfylle kravene etter BK artikkel 12. Det tas imidlertid forbehold om at premissene for rapporten er tolket på riktig måte. UNEs retningslinjer og praksis bygger på at barnets rett til å bli hørt som utgangspunkt skal ivaretas av Utlendingsdirektoratet (UDI) i første instans. UNEs oppgave som klageinstans er å kontrollere om denne rettigheten har blitt oppfylt, samt å vurdere om det er behov for ytterligere høring av barn, og eventuelt på hvilken måte denne høringen skal skje. Skriftlighet er utgangspunktet for all saksbehandling i UNE. Rapporten ser ut til å bygge på et premiss om at barn som hovedregel skal høres muntlig og direkte, også under klagebehandlingen til UNE. Forskerne peker selv på at materialet ikke gir grunnlag for å trekke generelle konklusjoner om saksbehandlingen i UNE. I forbindelse med gjennomgangen av rapporten har vi innhentet merknader fra sekretariatet og nemndlederne på enkelte funn og anbefalinger. Generelt har UNE stor oppmerksomhet rettet mot barnerettslige problemstillinger, noe rapporten også underbygger. Flere pågående interne prosesser vil i det videre arbeidet sees i sammenheng med funn og anbefalinger i rapporten. Hovedfunn Grundig saksbehandling i UNE Et av forskernes hovedfunn er at saksbehandlingen i UNE er grundig, og at UNE legger ned en betydelig innsats for å fremskaffe ytterligere opplysninger i de tilfellene saken ikke er tilstrekkelig belyst. Forskerne finner at UNEs saksbehandling er i tråd med utredningsplikten som følger av forvaltningslovens 17. Det fremheves samtidig at barnets situasjon ved retur «i noen saker er underbelyst». Besøksadresse: Stenersgata 1 B/C Tlf: Faks: Org.nr: Postboks 8165 Dep Oslo Internett: Bank:

2 En av UNEs viktigste oppgaver er å sikre at ingen returneres til risiko for forfølgelse. Retningsgivende for UNEs klagesaksbehandling er effektiv saksavvikling, tilstrekkelig grundighet og korrekt fattede vedtak i tråd med gjeldende regelverk og internasjonale konvensjoner. Det innebærer at behovet for å innhente ytterligere informasjon alltid vil bli vurdert opp mot betydningen informasjonen har for utfallet av saken. Rapporten underbygger etter vår oppfatning at UNEs saksbehandling ivaretar viktige rettssikkerhetshensyn, herunder også hensynet til en effektiv saksavvikling. UNE er samtidig opptatt av å ha kontinuerlig oppmerksomhet mot utvikling og forbedring, også for å sikre mest mulig korrekte vedtak. For tiden er vi i ferd med å utforme en beskrivelse av hvordan vi systematisk arbeider for å sikre kvaliteten i saksbehandlingen generelt, ikke kun i saker som gjelder barn. UNE har merket seg forskernes slutning om at barnets rett til å bli hørt ikke er ivaretatt i tre saker som inngår i forskernes materiale. Slik vi forstår rapporten, har funnet sammenheng med forskernes utgangspunkt om at BK art. 12 tar sikte på muntlig høring. Etter utl 17-4 kan barn høres muntlig eller skriftlig eller gjennom foreldre, representant eller andre som kan uttale seg på vegne av barnet. Vi mener at kvaliteten på UNEs saksbehandling bør bedømmes på bakgrunn av gjeldende regelverk. UNEs IR om barn i UNEs saker tar utgangspunkt i at barns rett til å bli hørt kan bli ivaretatt gjennom skriftlighet (pkt. 4 ), og fremhever også at skriftlig høring kan være mer egnet for den aktuelle aldersgruppen i sakene som omtales i rapporten (pkt. 10a). Mangelfull høring av barn i UDI Et funn i rapporten er at barn under 7 år ikke høres muntlig av i UDI i dag. Videre at barn over 7 år kun tilbys en samtale med UDI. Forskerne peker på at noen av disse samtalene er overfladiske og lite relevante. Rapporten fremhever også at det er en svakhet at det sjeldent fremgår av UDIs vedtak om barnet er hørt muntlig og eventuelt hva som var barnets mening. UNEs hovedinntrykk er at barnesamtalene i UDI ivaretar barns rett til å bli hørt etter BK art. 12. Kvaliteten på samtalene kan nok variere noe, og det kan i enkelte saker se ut til at UDI ikke går inn i kjernen på det som kan være relevant og at det stilles få oppfølgingsspørsmål. UNE mener det er grunn til å tro at dette henger sammen med retningslinjene for samtalen og at den ikke skal brukes for å skape motstrid til foreldrenes uttalelse. Manglende relevans kan også henge sammen med barnets alder og forutsetning for å besvare spørsmål og redegjøre for sin situasjon. Det at barnet kan være instruert av foreldrene på forhånd, kan også påvirke kvaliteten på samtalen. I de tilfeller hvor UNE konstaterer at det foreligger svakheter som forhindrer en tilstrekkelig belysning av saken, skal vi i henhold til interne retningslinjer vurdere om saken bør returneres til UDI for ytterligere saksutredning der. Skriftlig og muntlig høring sidestilles i UNEs saksbehandling Forskerne bak rapporten argumenterer for at BK art. 12 primært tar sikte på muntlig høring og at dette utgangspunktet også må gjøre seg gjeldende for UNEs saksbehandling. UNEs rutiner og praksis har ikke tilsvarende tilnærming. Utlendingsforskriften 17-3 og 17-4 anviser at barn kan høres muntlig eller skriftlig eller gjennom andre som kan uttale seg på vegne av barnet, og når det skal gjennomføres samtale med barn i asylsaker. UNEs saksbehandling forholder seg til disse bestemmelsene. Som nevnt innledningsvis synes et premiss for rapporten å være at barn i henhold til BK art. 12 har en rett til å bli hørt muntlig. Slik UNE forstår BK art. 12, retter den seg mot statenes plikt til å legge til rette for at barnet får mulighet til å bli hørt. Begrepet «hørt»» må tolkes i sammenheng med rettigheten barn er gitt etter første avsnitt i art. 12, til å utrykke sine synspunkter fritt. Det er ikke nødvendigvis det samme som muntlig høring. UNE skal legge til rette for at barnet får uttrykke sine synspunkter, så må det vurderes konkret om det skal skje muntlig eller skriftlig. UNE ser grunn til å påpeke at retten til å bli hørt i rettslige og administrative prosesser, skal skje på en måte som samsvarer med prosessreglene i nasjonal lovgivning. Det følger av BK art. 12 annet avsnitt, siste punktum. I forbindelse med inkorporeringen av barnekonvensjonen uttalte forøvrig Justisdepartementet i Ot. prp. nr 45 ( ) at bestemmelsen ikke skal medføre at forvaltningen alltid må høre barnet direkte, det vil ofte være tilstrekkelig at barnets syn er innhentet via den som representerer barnet. Uttaleretten kan tilpasses vedtakets art, samt barnets alder og modenhet. 2

3 UNE ser at det er nyttig å se hen til andre rettsområder, slik Gording Stang/Lidén har gjort. Samtidig er det grunn til å være oppmerksom på at det er grunnleggende forskjeller på sakstyper og saksbehandlingsregler i utlendingsforvaltningen og f.eks. barnevernet/strafferett. Det at hovedregelen synes å være muntlig høring på disse saksfeltene, har ikke nødvendigvis direkte overføringsverdi til utlendingsfeltet. Regelverket legger opp til at barn kan høres muntlig eller skriftlig eller gjennom tredjepart/representant. Det er grunn til å presisere at det som omtales som skriftlig høring ikke nødvendigvis alltid vil bety at barnet selv må ha skrevet ned sin forklaring. Dersom foreldre, representanter, advokat eller andre har en samtale med barnet, skriver ned hva barnet har sagt, og sender dette til UNE, vil det være snakk om et skriftlig dokument, men muntlig høring av barnet. Selv om barnet tidligere har blitt hørt muntlig, kan UNE legge til rette for «ytterligere» høring av barnet (både muntlig og skriftlig). Dette vil særlig være relevant når det har gått lang tid siden søknad om beskyttelse, eller det har kommet inn opplysninger som tilsier at situasjonen til barnet har endret seg. Også Gording Stang/Lidén legger til grunn at slik skriftlig høring kan være tilstrekkelig. Rapporten legger opp til at oppdateringen av barnets situasjon kan skje på annen måte enn muntlig og direkte, og at skriftlig høring kan være tilstrekkelig når saken ellers er godt opplyst mht. barnets situasjon. Det er slik UNE ser det heller ikke i strid med dagens tilnærming. UNE fokuserer på informasjonskomponenten i artikkel 12 Forskerne mener at deres gjennomgang, inkludert samtale med enkeltmedarbeidere i UNE, viser at UNE fokuserer på nytteverdien av å høre barnet, og at det legges mindre vekt på barnets uttalerett som en selvstendig rettighet. UNE er på det rene med at barn har rett til fritt å gi uttrykk for egne synspunkter, i forhold som berører barnet. BK art. 12 inneholder to komponenter: en selvstendig rett til å uttale seg for barnet og betydningen av informasjon som kan opplyse saken. Disse to elementene er sidestilte i konvensjonen. UNEs interne retningslinjer fremhever at barn har en selvstendig rett til å bli hørt. Vi ser at når UNE initierer ytterligere høring av barn utover den som fra før er (eller skal være) foretatt av UDI i førsteinstans er det hensynet til en best mulig opplysning av saken som primært har fokus. Det kan ses i sammenheng med at rettighetskomponenten i utgangspunktet skal være ivaretatt av UDI. Det er for øvrig ingen motsetning mellom hensynet til å få saken best mulig opplyst og barnets selvstendige rett til å bli hørt. Vi vil imidlertid ta med oss forskernes påpekninger her som en påminnelse under vår interne kvalitetssikring av saksbehandlingen. Praktiserer UNE en lavere terskel for barn? På bakgrunn av intervjuene og analysen av saksdokumenter, sitter forskerne «..igjen med et inntrykk av at det bare er i spesielle tilfeller at forhold knyttet til barnets situasjon i praksis får avgjørende betydning for hvorvidt en familie innvilges opphold. Dette gir grunn til å spørre om man evner å praktisere lavere terskler for barn i asylsaker slik loven legger opp til.» Forskerne stiller også spørsmål ved den rettslige adgangen til å la innvandringsregulerende hensyn få gjennomslag «fremfor konkrete individuelle vurderinger». (s ) Forskerne beveger seg her inn i et tema som vel faller på siden av mandatet, og det materiale de har gjennomgått gir neppe grunnlag for å trekke kvalifiserte slutninger. Forskerne nøyer seg da også med å vise til deres «inntrykk» og at «Dette gir grunn til å spørre». UNE bemerker at vi, der det er relevant, i vår saksbehandling og våre vedtak fremhever regelverkets presisering av en lavere terskel for barn. Det følger av utlendingsloven 38 fjerde ledd at innvandringsregulerende hensyn kan tas, også i saker som gjelder barn. Iht. forarbeidene skal slike hensyn vurderes der de gjør seg gjeldende, men vekten vil variere. Adgangen til å vektlegge innvandringsregulerende hensyn er også fastslått av Høyesterett, bl.a. i plenum i Rt s Det er videre anerkjent i barnekomiteens generelle kommentar nr. 14 av mai I perioden har UNE omgjort tidligere avslag 1 for ca. 400 barnefamilier i asylsaker. Anbefalinger Anbefaling om å styrke barnefaglig kompetanse I henhold til JDs instruks av skal UNE tilrettelegge for å ha den nødvendige kompetansen for å understøtte virksomheten. Dette innebærer blant annet at UNE skal sikre en tilstrekkelig barnefaglig kompetanse slik at barns situasjon vurderes og ivaretas i saksbehandlingen og synliggjøres i vedtak. 1 Inkluderer tillatelser gitt på grunnlag av beskyttelsesbehov. 3

4 Våren 2013 vurderte en intern arbeidsgruppe hvordan begrepet «barnefaglig kompetanse» kan forstås og nyttiggjøres i UNEs saksbehandling og hvordan UNE på en relevant måte kan styrke sin barnefaglige kompetanse. Flere anbefalinger fra arbeidsgruppen støttes og underbygges av funn i FoU-rapporten. Anbefaling om å etablere et barnefaglig nettverk UNE har besluttet å etablere et internt barnefaglig nettverk i tråd med det som anbefales i FoU-rapporten. Nettverket skal bestå av saksbehandlere fra både asyl- og oppholdsavdelingen som hver for seg og sammen skal arbeide for at UNE har adekvat barnefaglig kompetanse som kan understøtte saksbehandlingen og utlendingsrettsfaglige prosesser. Også nemndlederne skal være tilknyttet det barnefaglige nettverket. Det faglige og administrative ansvaret legges til seksjonen for generelle juridiske saker (GJS) i avdelingen for faglig støtte og analyse (fagavdelingen). Anbefaling om å ansette en rådgiver med helsefaglig kompetanse Rapporten anbefaler videre at UNE ansetter en fagperson med helsefaglig kompetanse i en rådgiverstilling. Også Barneombudet anbefaler i rapporten «Helse på barns premisser» fra i år, at UNE bruker helsefaglig kompetanse for å vurdere helseanførsler i saker som gjelder barn. Både internt og eksternt blir det altså påpekt at helsefaglig kompetanse vil være en verdifull ressurs i saksbehandlingen. Tvil om forståelsen av helseattester blir normalt løst ved at saksbehandler/nemndleder i hver enkelt sak kontakter det helsepersonellet som har utstedt erklæringen og ber om ytterligere forklaring/utdyping. I en prøveperiode høsten 2013 har UNE fått bistand fra en spesialist i psykiatri i noen utvalgte enkeltsaker, knyttet til meningsinnholdet ved medisinske begreper, diagnoser, behandlingsalternativer, prognoser mv. Formålet med forsøksordningen var å avklare hvilket behov UNE har for slik bistand. Ordningen omfattet også anførsler om psykiske lidelser hos barn. I flertallet av sakene som ble vurdert i forbindelse med forsøksordningen, ble det konkludert med at nødvendig avklaring kunne dels søkes i intern kompetanse/kunnskap og dels ved at det ble anmodet om ytterligere helseopplysninger i saken. I kun et par saker var det nødvendig med ekstern bistand. UNE evaluerer nå ordningen. Mangler ved helseerklæringene som fremlegges, i kombinasjon med vanskelige og svært skjønnsmessige vurderinger etter utl 38, gjør at både saksbehandlere og nemndledere i UNE har uttrykt et behov for bruk av helsefaglig kompetanse i behandlingen av asylsaker med helseanførsler. UNE har videre merket seg at også flere eksterne aktører peker på verdien av slik kompetanse ved vurderingen av helseanførsler hos barn, i tillegg til forskerne bak FoU-rapporten. Bruk av helsefaglig kompetanse kan derfor bidra til å øke tilliten til UNEs vurderinger, i tillegg til at det kan bidra til mer effektiv saksbehandling, godt funderte barnets beste-vurderinger og bedre begrunnelser. UNE vil se nærmere på behovet for supplerende helsefaglig kompetanse i barnesaker, og hvordan vi i tilfelle best kan ivareta behovet for bistand. Anbefalinger knyttet til Landinfo og bruk av verifikasjoner Forskerne anbefaler at Landinfo i større grad fremskaffer og skriftliggjør landkunnskap som er relatert til barn, og at man «kanskje i noe større grad enn det som er tilfelle i dag, [bør] undersøke konkret de forhold søkeren frykter gjennom lokale undersøkelser.» (s.215). Et tiltak fra Meld.St.27 ( ) Barn på flukt var at Landinfo skulle fremskaffe bred dokumentasjon om barns livssituasjon i konfliktland. Vårt generelle inntrykk er at Landinfo følger opp tiltaket på en svært god måte. Saksbehandlere og nemndledere i UNE vil for øvrig rette henvendelser direkte til Landinfo ved behov for landinformasjon. UNEs interne retningslinjer, IR , regulerer arbeidet med verifikasjonsanmodninger. UNE vil foreta konkrete undersøkelser i en enkeltsak dersom det enten er avgjørende for utfallet av saken, eller vil være nyttig i behandlingen av fremtidige saker. Verifikasjoner i andre tilfeller bør i utgangspunktet ikke foretas, og det vurderes særskilt nøye dersom slik verifikasjon likevel foretas. UNE ser ikke at rapporten tilsier at vi endrer praksis på dette punkt. Anbefalinger for praksis vedrørende høring av barn UNE skal som klageorgan sikre at barnets rett til å bli hørt er ivaretatt i saksbehandlingen til UDI. UNE mener at barns rett til å bli hørt etter BK artikkel 12 kan bli ivaretatt på flere måter; skriftlig eller muntlig, direkte med 4

5 barnet eller via omsorgspersoner og andre som representerer barnet. UNEs IR om barn i UNEs saker etter utlendingsloven gir nærmere anvisning for når barn bør høres av UNE og på hvilken måte. I vurderingen ses det i praksis særlig hen til om barnet tidligere har fått tilbud om barnesamtale og barnet er over 7 år på vedtakstidspunktet, om det har gått lang tid siden barnet uttalte seg, om det foreligger endringer i familiestrukturen og omsorgssituasjonen, eller der det foreligger andre omstendigheter knyttet til barnet. Systematisere erfaringer fra barn i nemnd Rapporten foreslår at UNE skal systematisk kartlegge nemndledernes erfaringer med høring av barn i nemnd. Formålet er å kunne evaluere de enkeltes erfaringer og bruke disse i det videre arbeidet med utvikling av rutiner når det gjelder de sakene hvor UNE skal høre barn. UNE mener dette er et tiltak som vil bidra til pågående arbeid med å styrke UNEs barnefaglig kompetanse, og er noe vi tar sikte på å følge opp. Høring av barn i nemndmøte var forøvrig et tema i Nemndledermøte 7. november Nemndlederne delte da erfaringer fra slike høringer med hverandre, med tanke på erfarings- og kunnskapsdeling. God forberedelse av barnet før høring/barnesamtale i UNE og vurdering av oppfølging i etterkant UNE er enig i at gode forberedelser av barn i forkant av en samtale/høring er viktig. Vi slutter oss til rapportens vurdering om at et viktig aspekt ved barnets rett til å bli hørt er at barnet blir tilstrekkelig informert om hensikten med en slik høring, og får god hjelp til god forberedelse og oppfølgning dersom det er behov for dette. Alternative måter å samtale med barn på i UNE UNE er enig i rapportens konklusjon om at UNE har ansett muntlig høring som mest aktuelt i forbindelse med at saken avgjøres i nemndmøte med personlig fremmøte. Våre interne retningslinjer viser imidlertid til muligheten for muntlig høring i UNE utenfor nemndmøte (konferanse). UNE slutter seg også til rapportens vurdering av at nemndmøte ofte ikke er et egnet forum for å høre barn muntlig, spesielt for yngre barn. Vi tiltrer rapportens anbefaling om at UNE bør utrede alternative høringsformer enn nemnd, og vil derfor se nærmere på hvilke løsninger som kan være aktuelle. UNE merker seg forskernes funn om at UDIs samtaler med enslige mindreårige asylsøkere (EMA) holder høy kvalitet. Forskerne knytter dette til høy kompetanse i den barnefaglige enheten i UDI, og ikke utelukkende at omstendighetene til EMA er vesensforskjellig fra medfølgende barn. Vi bemerker generelt at det er behov for å styrke kompetansen på å samtale med barn for de tilfeller UNE skal gjennomføre samtaler med barn, i eller utenfor nemndmøte. Forsøksprosjekt om høring av barn i nemnd Forskerne foreslår et forsøksprosjekt der barn høres i nemndmøter. Vi bemerker at utlendingsloven/forskriften regulerer når saker skal avgjøres i nemndmøte. Nemndmøte er en avgjørelsesform, og ikke et selvstendig virkemiddel for å høre barn. De kategoriene av barn som forslaget gjelder, vil UNE vurdere muntlig høring av også etter gjeldende regelverk og retningslinjer. Slik vurdering skjer konkret og individuelt. Vedrørende spørsmålet om et barn, i klagesaksbehandlingen, skal høres muntlig eller skriftlig, vil dette avhenge av om barnet tidligere er hørt ved barnesamtale i UDI. (Se vedlagt «flytskjema» til illustrasjon). I de tilfellene hvor barnet allerede er tilbudt barnesamtale, vil spørsmålet om muntlighet avgjøres på lik linje med andre saker i UNE. Dersom det foreligger vesentlige tvilsspørsmål, jf. ul. 78, skal en sak behandles i nemndmøte hvis tvilen kan ha avgjørende betydning for utfallet, jf. uf og Slik UNE ser det er det er ikke hjemmel for å avgjøre en sak i nemndmøte alene med det formålet å tilrettelegge for muntlig høring av barn. Forsøksprosjektet skal slik UNE forstår det, uansett gi mulighet for alternative høringsformer. Forskerne peker også selv på utfordringer med å høre barn i nemndmøter. Istedenfor et forsøksprosjekt med høring av flere barn i nemndmøter, mener UNE at det er mer hensiktsmessig å utrede alternativer til høring av barn i nemndmøter. 5

6 Standardbrev til advokat Gording Stang/Lidén anbefaler at «...det utarbeides et standardbrev som informerer advokaten om de ulike formene for høring av barn, og om muligheten for at foreldre eller andre personer barnet har tillit til kan fungere som barnets representant, dersom barnet ikke selv ønsker å snakke med UDI eller UNE. Et slikt brev må også stille noen konkrete krav til den skriftlige framstillingen av samtalen med barnet (som hvilke spørsmål som er stilt, og barnets uttalelser bør refereres så direkte som mulig).» (s.214) Forslaget må sees i sammenheng med rapportens premiss om at muntlig og skriftlig høring ikke kan sidestilles. UNE forutsetter som utgangspunkt at informasjon om høring av barn skal være gitt under førsteinstansbehandlingen, jf. UDIs rundskriv UNE må imidlertid påse at direktoratet har oppfylt sin veiledningsplikt, og at barnet er informert om retten til å bli hørt. UNE sender ut automatiske meldinger om saksbehandlingstiden i klagesaker. Vi vil vurdere om vi samtidig bør gi informasjon om barns rett til å bli hørt. UNE er for øvrig bevisst veiledningsplikten i korrespondanse med klagerens advokat, og gir særskilt informasjon om barns rett til å bli hørt i innkallingsbrevene til nemndmøte. UNE har med interesse merket seg at Migrasjonsverket i Sverige på sine nettsider henvender seg direkte til barn i asylsaker. UNE vil vurdere om dette kan være en alternativ måte å nå ut til barn i våre saker, i tillegg til brev som allerede nevnt. Anbefalinger om endringer i regelverk og retningslinjer mv. UNE har ingen politisk oppfatning av hvordan regelverket bør være. Vi er imidlertid opptatt av om regelverket er enkelt å praktisere, hvilke ressursbehov eventuelle endringer vil medføre, og at regelverket ligger innenfor internasjonale forpliktelser. Våre kommentarer i det følgende må videre ses i lys av våre bemerkninger ovenfor. Anbefaling 1 om rettighetskomponenten UNEs interne retningslinjer understreker at barn har en selvstendig rett til å bli hørt. Vi ser det som aktuelt med tiltak internt for å styrke bevisstheten rundt rettighetskomponenten i art. 12. noe vi vil vurdere nærmere. Anbefaling 2 om barn under 7 år Rapporten anbefaler at det tydeliggjøres at alle barn, også de under sju år, har en rett til å bli hørt og tilbudt en samtale eller en alternativ måte å uttrykke seg på (for eksempel gjennom representant eller talsperson). Etter vårt syn handler dette om UDIs rutiner. Vi ser at det kan by på en del praktiske utfordringer hvis alle barn rutinemessig skal få tilbud om samtale, i tillegg til at samtale med svært unge barn stiller særlige krav til kompetanse. Det vil videre ha økonomiske/ressursmessige konsekvenser da det antas å være mange medfølgende barn under 7 år. Vi er imidlertid enig i at det bør være rutiner som sikrer at også yngre barn kan få tilbud om samtale dersom de selv ønsker det. UNE ser i den forbindelse grunn til å presisere at det fremgår av utf 17-4 at det skal gjennomføres en samtale med barn over 7 år, mens det kan gjennomføres en samtale med barn under 7 år. Anbefaling 3 om muntlig høring Rapporten anbefaler at det tydeliggjøres at høring hovedsakelig skal foregå muntlig, og at skriftlig høring ikke kan sidestilles med muntlig høring, med mindre det dreier seg om å oppdatere tidligere opplysninger barnet kommer med, eller barnets synspunkter er tilstrekkelig formidlet i saken gjennom en representant (her regnes ikke journaler og annet materiale som gir indirekte beskrivelser av barnet). UNE mener regelverket allerede er i tråd med anbefalingen. Dersom barn i utgangspunktet skal få tilbud om samtale også når klagen avgjøres i UNE, bør dette forskriftsfestes. 6

7 Anbefaling 4 om foreldre som barnets representant Rapporten viser at foreldre generelt anses som gode informanter på vegne av sine barn. Forskerne peker imidlertid på at det i enkelte tilfeller kan være grunn til å være skeptisk til at foreldre er hovedinformanter om sine barn. I enkelte saker kan det være grunn til å vurdere å gi barnet en egen representant, eksempelvis egen advokat eller verge. Vi deler forskernes syn på at barn i enkelte tilfeller bør kunne høres uten at foreldrene er til stede, og uten at foreldrene kan påvirke hva barna skal forklare seg om. I klageomgangen er asylsøkerne representert ved advokat. Som hovedregel vil foreldre som søker beskyttelse (asyl), ha sammenfallende interesser med sine barn. Det vil i disse sakene være uproblematisk at foreldrene/deres advokat representerer barna. I disse tilfellene vil advokaten kunne opptre som barnets representant, hvis de skal høres av UNE. I unntakstilfellene, hvor foreldre/barn har motstridende interesser, er UNE enige i at det bør innføres klarere rutiner for hvordan man skal gå frem for å etablere egen representasjon for barnet. Regler for god advokatskikk (inntatt i advokatforskriften kap. 12 pkt ) forbyr advokater å representere to eller flere klienter dersom det oppstår motstridende interesser mellom dem. Av generell kommentar nr. 14 (2013) pkt. 90 følger at når barnets syn er i konflikt med synet til dets representant (foreldrene) bør det etableres en ordning for å etablere egen representasjon for barnet, eksempelvis en verge. UNE ser behov for klare rutiner for hvorledes man går frem i de tilfellene hvor barnet bør få egen representant. Det er UDI som administrerer advokatordningen. Det kan derfor være nærliggende å tenke at UDI og UNE i fellesskap vurderer hvordan man bør gå frem i disse tilfellene. Dersom barnet eksempelvis gis en egen advokat, vil denne kunne trekkes ut fra UDIs allerede eksisterende advokatliste. Det er i dag UDI som tildeler advokat i klagesakene. Det antas dermed å være lite merarbeid å lage en ordning hvor barn som eget rettssubjekt tildeles advokat i klageomgangen. Som allerede nevnt antas ovennevnte å omfatte en liten gruppe asylsøkere, de økonomiske og administrative konsekvenser antas dermed ikke å være store. Anbefaling 5 om barn som ikke tidligere er hørt Rapporten anbefaler at det tydeliggjøres at barn som ikke er blitt hørt av UDI, for eksempel på grunn av lav alder eller fordi de ikke var født på tidspunktet for UDIs vedtak, rutinemessig skal tilbys en samtale, enten med UDI eller i UNE. UNE ser at det foreligger et forbedringspotensial hva gjelder å fange opp hvilke barn som er over 7 år i UNE og som tidligere ikke har fått tilbud om samtale av UDI. UNE forutsetter at alle barn som er 7 år eller eldre, samt yngre barn som er i stand til å danne seg egne synspunkter, får et tilbud om en samtale med UDI. Hvis barnets rett til å bli hørt ikke er ivaretatt under UDIs saksbehandling, vil UNE etter gjeldende retningslinjer vurdere om saken bør returneres UDI for ytterligere saksbehandling der. Dersom barnet er over 7 år og retten til å bli hørt ikke er ivaretatt, så skal det gjennomføres samtale, jf. utf 17-4 annet ledd. Dersom barnet er under 7 år i en slik situasjon, vil UNE vurdere om barnet skal høres og på hvilken måte, jf annet ledd annet punktum. Utgangspunktet vil da være at saken returneres UDI med mindre det anses som mer hensiktsmessig at UNE gjennomfører samtale med barnet. Dersom saken ikke returneres UDI, skal ytterligere informasjon som hovedregel innhentes skriftlig. Hvis alle barn som ikke er hørt i UDI rutinemessig skal tilbys samtale, mener vi at det kan sondres mellom tilfeller der et barn ikke tidligere har fått tilbud om barnesamtale hos UDI, og det tilfellet der barnet har fått slikt tilbud, men takket nei. Det vises i den forbindelse til at det også tilfaller barnet å bestemme hvorvidt de ønsker å gjennomføre samtale eller ikke. I det tilfellet barnet har takket nei til barnesamtale hos UDI, mener UNE barnets rett til å bli hørt etter BK art 12 er ivaretatt. Behovet for ytterligere muntlig eller skriftlig høring må da vurderes konkret i forbindelse med klageforberedelsen. Muntlig høring i UNE vil som hovedregel bare være aktuelt i forbindelse med nemndmøter eller dersom det foreligger spesielle omstendigheter som tilsier det. Både i klagesaker og i omgjøringsanmodninger er det barn som ikke tidligere har fått tilbud om samtale av UDI. Barn i asylsaker som UNE behandlet i 2013 fordeler seg slik ut fra alder: barn var under 2 år (født i perioden ) barn var under 4 år (født i perioden ) barn var under 5 år (født i perioden ) barn var under 7 år (født i perioden ) 7

8 - 759 barn var under 8 år (født i perioden ) barn var under 18 (født i perioden ) Det er stor usikkerhet rundt disse tallene, da det er basert på antall saker og det ikke skilles mellom klager og omgjøringsanmodninger. Vi anslår at minst 100 barn var rundt 7 år, og trolig ikke har fått tilbud om barnesamtale av UDI. Dersom det besluttes at også barn under 7 år rutinemessig skal få tilbud om en samtale, så vil over 400 barn trolig være aktuelle for retur til UDI. Økonomiske/administrative konsekvenser vil avhenge av hvor mange barn som ønsker en samtale. For UNEs del vil en slik praksis være enkel å administrere, men medføre noe lenger saksbehandlingstid. Det kan ha gode grunner for seg at en slik endring i praksis ikke får tilbakevirkende kraft. Anbefaling 6 om barn som kan ha opplevd traumer Rapporten anbefaler at det tydeliggjøres at barn som kan ha opplevd traumer kan ha behov for mer enn en samtale. Det bør rutinemessig tilbys oppfølgingssamtale(r) i UDI, og det bør videre henvises til hjelpeapparatet dersom det er behov for det. Å håndtere traumatiserte barn kan kreve kompetanse og forutsetninger som UNE i dag ikke har. Det bør utvikles rutiner som sikrer at barn som har opplevd traumer blir ivaretatt. Det bør være klart hva som er utlendingsforvaltningens oppgave/rolle i slike tilfeller, og etableres rutiner for samarbeid med helsevesenet. Det bør utredes nærmere om det også er behov for retningslinjer for hvordan disse samtalene skal håndteres i UDI, eventuelt UNE, og hva slags kompetanse det krever å ha samtaler med traumatiserte barn. For UNEs del er det, erfaringsmessig, et fåtall av våre saker som omhandler traumatiserte barn. Anbefaling 7 om kompromitterende opplysninger Rapporten anbefaler at det tydeliggjøres at dersom barnet kommer med kompromitterende uttalelser som av den grunn ikke kan vektlegges i vedtaket, bør saken ytterligere utredes med sikte på å skaffe opplysninger fra alternative kilder som eventuelt kan understøtte barnets uttalelser. I slike situasjoner bør det også vurderes om det er behov for å støtte barnet gjennom oppfølgingssamtaler fra helsepersonell eller andre personer som barnet har tillit til, eventuelt om det er behov for å skjerme barnet for mulige sanksjoner fra foreldrenes side. UNEs retningslinjer legger opp til at behovet for ytterligere utredning vurderes konkret i slike tilfeller. Formålet med samtalen er å belyse barns eget forhold, og ikke etterprøve foreldrenes forklaringer. Vi mener det er viktig å unngå en praksis der barn opplever å komme i en presset situasjon eller risikere sanksjoner fra foreldrenes side. Anbefaling 8 om valg av avgjørelsesform Rapporten anbefaler at det tydeliggjøres at det presiseres hvilken betydning det skal ha for valg av avgjørelsesform at saken involverer barn. Det følger av utlendingsloven 28 tredje ledd at det ved vurderingen av om et individ har rettskrav på beskyttelse, skal tas hensyn til om vedkommende er barn. En noe tilsvarende bestemmelse er å finne i 38 tredje ledd annet punktum. Den slår fast at terskelen for en tillatelse etter 38 kan være lavere for barn enn voksne. Dette er førende for vurderingen av avgjørelsesform. UNE kan ev. vurdere presiseringer i interne retningslinjer. Anbefaling 9 om lavere terskel for barn Rapporten anbefaler at det tydeliggjøres hvordan lavere terskler for barn skal vurderes og praktiseres, både generelt, og spesielt når det gjelder særlig sårbare barn, herunder helsesaker med vekt på psykisk helse. I denne presiseringen bør det innarbeides hvorvidt/i hvilke tilfeller allmennpreventive hensyn er relevante som argumenter mot å anvende lavere terskel for barn. UNE forholder seg til de til enhver tid gjeldende rettskilder. Terskelen etableres gjennom forvaltningspraksis. Hvordan rammene for skjønnet skal angis er for øvrig et spørsmål som må avgjøres politisk, og ikke av UNE. 8

9 Anbefaling 10 om barnespesifikk forfølgelse Rapporten anbefaler at det tydeliggjøres at barnespesifikke forfølgelsesformer presiseres, med eksempler, herunder at det presiseres hvilken betydning det skal/kan ha at barnet risikerer å bli utsatt for vold eller overgrep av omsorgspersoner ved retur. UNE mener at barns beskyttelsesbehov ivaretas i vår saksbehandling, og ved bevisstgjøring gjennom interne fagmøter og kompetansehevning. UNE forholder seg til de til enhver tid gjeldende rettskilder. Vi mener at dette spørsmålet ligger i grenseland mellom rettsanvendelse og lovgivning, og bemerker derfor at departementet om ønskelig kan vurdere å innta slike presiseringer i regelverket. Anbefaling 11 om barns tilknytning Rapporten anbefaler at det tydeliggjøres at det presiseres i hvilke saker barns tilknytning til riket skal kunne være utslagsgivende. UNE har i sin praksisrapport «Ett år etter barn på flukt» gjort rede for praksis for vurderingen og vektleggingen av barns tilknytning til riket, jf I den konkrete vurderingen av om det kan gis opphold på grunnlag av barns tilknytning, er UNEs praksis fortsatt i samsvar med redegjørelsen i praksisrapporten. UNE avventer for øvrig de kommende regelendringer om lengeværende barn iht. samarbeidsavtalen mellom regjeringen og KrF og V på utlendingsfeltet. Ytterligere tiltak av betydning for UNEs saksbehandling Vi gjør oppmerksom på at UNEs interne arbeidsgruppe på barnefaglig kompetanse kom med flere forslag for å styrke UNEs barnefaglige kompetanse. Vi har avventet anbefalingene i FoU-rapporten i oppfølgingen av noen av disse forslagene. Oppdatere IR om barn i UNEs saker, herunder utarbeide en veileder for gjennomføring av samtaler med barn. Utarbeide en veileder til hjelp for saksbehandlingen over vurderinger knyttet til barnekonvensjonen art. 3 om at hensynet til barnets beste er et grunnleggende hensyn. Barn som tema i opplæring/kompetanseutvikling skal styrkes, bla. fagseminar med Barnets beste og begrunnelse av vedtak som tema (Regjeringsadvokaten). Sikre at UNEs maler på en god måte legger opp til en konkret vurdering av barnets beste som også ivaretar kravet til en skjerpet begrunnelsesplikt. Styrke dialogen med UDI når det gjelder høring av barn; herunder informasjon om barns rett til å bli hørt, retur av saker til UDI for barnesamtale, sikre at det fremgår av saksdokumentene at barnet har fått tilbud om barnesamtale, kompetanse/opplæringsbehov mm. Opplæring fra Landinfo om barnespesifikke former for forfølgelse. (Tiltak fra arbeidsgruppa om barnefaglig kompetanse). UNE har blant annet gjennom Veiviserprosjektet (nytt saksbehandlingsverktøy) påbegynt tiltak for å bedre saksbehandlingsrutinene og begrunnelsene i UNEs vedtak slik at informasjon om barnet i større grad synliggjøres. Med hilsen Ingunn-Sofie Aursnes direktør Christine Dahl seniorrådgiver Dette brevet er godkjent elektronisk i Utlendingsnemnda og har derfor ingen signatur. 9