Etikk Retningslinjer, prosesser og risikostyring

Transkript

1 Forvaltningsrevisjon Rapport Etikk Retningslinjer, prosesser og risikostyring November 2009 Forsand kommune

2 Innhold Denne rapportens målgrupper er kontrollutvalget, andre folkevalgte, formelt ansvarlige i administrasjonen og utførende fagfolk i administrasjon. Behovene varierer, men her er en leserveiledning med nivåer for hvor dypt rapporten kan behandles: 1. Gå gjennom innholdsfortegnelsen, sammendraget og rådmannens kommentarer. 2. Les dertil bakgrunnsstoffet i kapittel 2, faktaframstillingen i kapittel 3 og vedleggene. 1 Sammendrag Innledning Bakgrunn, formål og problemstillinger Avgrensninger, revisjonskriterier og metode Etikkarbeidet i kommunen Grunnlaget for en etisk god organisasjonskultur Etiske retningslinjer Tiltak for økt etisk bevissthet og kompetanse Etiske utfordringer i kommunen Risiko for etisk kritikkverdige forhold Varsling om etisk kritikkverdige forhold Mislighetsrisiko Rådmannens kommentarer Vedlegg Etikk Retningslinjer, prosesser og risikostyring Forsand kommune

3 1 Sammendrag Som leverandør av noen av samfunnets mest sentrale tjenester har Forsand kommune et spesielt samfunnsansvar. Det har de siste årene vært tiltagende fokus på etikk og moral på den ene siden, og faren for korrupsjon og misligheter på den andre. Kontrollutvalget i Forsand har valgt å igangsette en forvaltningsrevisjonen om disse temaer. Formålet med prosjektet er for det første å gjennomgå status i kommunen med hensyn til forekomst av etiske retningslinjer, og prosesser i tilknytning til utvikling og etterlevelse av dem. For det andre belyser prosjektet viktige elementer knyttet til mislighets- og korrupsjonsrisiko. Mye av dette siste er så komplisert at vi har lagt omtalen til vedleggsdelen av rapporten. Vi har gjennomgått tilgjengelig dokumentasjon, hatt møter i rådmannens ledergruppe og med representanter for de ansatte, og sammenholdt det med vår egen erfaring fra kommunen. Videre har vi bakt inn resultatene fra våre omfattende undersøkelser i Stavanger, Sandnes, Randaberg, Strand og Rogaland fylkeskommune i løpet av 2008 og Vi tror ikke den kommunale hverdag er veldig forskjellig i Forsand, størrelsen til tross. Erfaringene fra de andre kommunene, og Forsand, er oppsummert: Ansatte som møter brukerne tett på, er opptatt av etikk og opplever etiske dilemmaer i sitt virke. Disse drøftes, og bør drøftes på arbeidsplassene. Tilsvarende i Forsand. Etiske retningslinjer har alle nevnte kommuner, ikke Forsand. Retningslinjene er imidlertid ikke like godt kjent av alle ansatte i kommunene, og de ansatte føler ikke alltid innholdet treffer deres hverdag godt nok. Dette kan Forsand ta lærdom av, og vi har tatt med en del gode eksempler på innhold. Risikoen for brudd på etiske retningslinjer (også lov og forskrift) er størst i forhold til taushetsplikt, habilitet, yrkesetiske normer/retningslinjer, og mobbing. Dette bildet har vært så entydig i alle kommuner at vi antar også Forsand bør være observant på dette. Habilitetsproblematikken anser vi særlig risikofyllt i Forsand. Involvering av både medarbeidere og ledere er essensielt i prosessen med å sikre etisk gode holdninger og handlinger i organisasjonen. Vi anbefaler Forsand å vurdere en årlig evaluering av sitt etikkarbeid, for å sikre at man har fokus på de rette tiltakene. Kommuneledelsen må ha tillit til at de ansatte selv drøfter med andre når de er i tvil om hvilken handling eller beslutning som er riktig, og sier i fra om etisk kritikkverdige forhold. Det første steget i kommunens etikkarbeid bør være å legge til rette for slik refleksjon og diskusjon i organisasjonen. Oppfordringen er å ikke la etikkarbeidet avgrense seg til identifisering av brudd på rutiner og regler, men å se på om det er lagt til rette for gode prosesser i hele organisasjonen for å drøfte etiske dilemmaer i kommunehverdagen. Vi opplever at dette også er ambisjonene i Forsand kommune. Anbefalinger: Utarbeide felles etiske retningslinjer for ansatte og folkevalgte Utarbeide et system for varsling slik arbeidsmiljøloven krever Stimulere til drøfting av etiske problemstillinger på arbeidsplasser Opprettholde et årvåkent blikk og forebyggende aktiviteter i forhold til misligheter Etikk Retningslinjer, prosesser og risikostyring Forsand kommune

4 2 Innledning 2.1 Bakgrunn, formål og problemstillinger Befolkningens tillit til folkevalgte og offentlig ansatte er en forutsetning for et velfungerende lokaldemokrati. Tillit skapes særlig gjennom offentlighet, innsyn og åpenhet i prosesser og beslutningsunderlag, og har direkte innvirkning på kommunens omdømme. KS påpeker i sin prosessveileder om etikk og samfunnsansvar 1 at I en kommune med godt omdømme øker de folkevalgtes handlingsrom, og det gjør det mulig for kommunen å fylle rollen som en god tjenesteyter, samfunnsutvikler, forvaltningsmyndighet og arbeidsgiver. Det har de siste årene vært tiltagende fokus på etikk og moral på den ene siden og faren for korrupsjon og misligheter på den andre. Noe av bakgrunnen for dette er de mange sakene som har vært framme i media, om ledere som ikke har vært bevisst nok sitt sosiale ansvar og begått direkte kriminalitet. Formålet med dette prosjektet er for det første å gjennomgå status i kommunen med hensyn til forekomst av etiske retningslinjer, og prosesser i tilknytning til utvikling og etterlevelse av dem. For det andre skal prosjektet søke å belyse viktige elementer knyttet til mislighets- og korrupsjonsrisiko. I tillegg til formålet, framgår det også av kontrollutvalgets bestilling at følgende problemstillinger skal besvares: Hvordan arbeider kommunen for å forankre og sikre gode, etiske holdninger og handlinger? o Status for etiske retningslinjer: Er de nedtegnet, klargjørende, veiledende, tydelige og fullstendige? o Status for prosesser, kommunikasjon, dialog mellom ansatte i kommunen o Hvilke tiltak iverksettes når det avdekkes brudd på kommunens etiske retningslinjer, eventuelt når det foreligger mistanke om regulære lovbrudd? o Hvordan håndteres varslere i kommunens regelverk, og i praksis? I hvilken grad er kommunen utsatt for risiko for økonomiske og regnskapsmessige misligheter, og hvordan styres risiko? 2.2 Avgrensninger, revisjonskriterier og metode Avgrensninger Rogaland Revisjon finner å måtte understreke at prosjektet ikke har kartlagt den faktiske, etiske framferd blant kommunens ansatte, ei heller søkt å avdekke konkrete tilfeller av lovbrudd. Det er ingen granskning av enkeltsaker som ligger til grunn, men en gjennomgang av hvordan man arbeider, eller bør arbeide med integrering av etikk i organisasjonen. Vi har ikke tatt for oss eksterne misligheter hvor tredjeparter, for eksempel organiserte kriminelle grupper, uærlige selskaper eller personer, tilegner seg penger fra en offentlig etat eller en 1 KS prosessveileder i arbeidet med etikk, samfunnsansvar og antikorrupsjonsarbeid i kommunen. Hvordan forankre og sikre gode, etiske holdninger?, KS, november 2006 Etikk Retningslinjer, prosesser og risikostyring Forsand kommune

5 offentlig organisasjon, enten ved å motta pengebeløp de ikke er berettiget til, eller ved å la være å betale penger de skylder. Vi har i prosjektet konsentrert oss om kommunalt ansatte, ikke folkevalgte Revisjonskriterier og metode Revisjonskriterier er krav eller forventninger som revisjonen bruker for å vurdere funnene i undersøkelsene. De skal være begrunnet i, eller utledet av, autoritative kilder innenfor det reviderte området, for eksempel lovverk og politiske vedtak. I dette prosjektet har vi brukt lovverk, KS hjelpemidler for etikkarbeidet i kommunesektoren, og andre eksterne kilder, samt kommunens egne føringer for etikkarbeidet. Metodisk har vi kombinert dokumentanalyse og møter i kommunen i dette prosjektet. Møter er gjennomført med rådmannens ledergruppe og to hovedtillitsvalgte (Fagforbundet og Utdanningsforbundet). Prosjektets rammer har ikke tillatt oss å gjennomføre en spørreundersøkelse blant kommunens ansatte, slik vi tidligere har gjort i Stavanger, Sandnes, Strand, Randaberg og Rogaland fylkeskommune 2. Der dette er hensiktsmessig, vil vi imidlertid trekke fram resultater fra disse undersøkelsen. En nærmere omtale av metodebruken og anvendte begreper foreligger i rapportens Vedlegg. Vår samlede vurdering er at metodebruk og kildetilfang har gitt et tilstrekkelig grunnlag til å besvare de problemstillinger kontrollutvalget vedtok, som svar på prosjektets formål. 2 Les artikler fra Rogaland Revisjon IKS i Kommunal Rapport - papirutgave nr. 33/2008 og nettutgaven , samt Kommunerevisoren nr. 6, 2008, samt nyhetsoppslag på Etikk Retningslinjer, prosesser og risikostyring Forsand kommune

6 3 Etikkarbeidet i kommunen 3.1 Grunnlaget for en etisk god organisasjonskultur Etikk er praksis, ifølge idéhistoriker Guttorm Fløistad 3. Den daglige prosessen man har gjennom mellommenneskelige relasjoner, er det som skaper etiske holdninger. Han framhever at det å skape trivsel på arbeidsplassen er viktig i denne sammenhengen. At alt en gjør skal kunne slås opp i media, kan være en rettesnor til etisk god adferd. KS viktigste råd for å lykkes i arbeidet med etiske utfordringer kan oppsummeres i følgende punkter, og vurderes for Forsand avslutningsvis i rapporten: Tabell 3-1 KS råd for å lykkes i arbeidet med etiske utfordringer (jf prosessveileder, se vedlegg) Etabler arenaer for etisk refleksjon La prosessen gå over tid - kultur utvikles ikke gjennom skippertak Forankre etikkarbeidet hos ledelsen avklar roller, ansvar og ledelsens oppfølging av prosessene Forankre arbeidet i strategier og handlingsplaner Ha dialog på og mellom alle nivåer i organisasjonen Sikre kjennskap til lover og regler Skap enighet om hvilke adferdsnormer som skal gjelde Med sine rundt 1150 innbyggere er Forsand en av de minste i Rogaland. I forhold til etikk kan dette gi andre problemstillinger og konsekvenser enn vi ser i større kommuner, ikke minst knyttet til vennskap og kjennskap. Tette relasjoner mellom politisk og administrativt nivå og få mennesker som skal ivareta de ulike oppgavene, krever bevissthet om den enkeltes roller. Forsand kommune har i mange år hatt regelverk hvor etikk har inngått, og har bygget opp sentrale verdier som støtter dette. Verdiene gjenspeiles i kommunens visjon: Forsand kommune skal vere ein organisasjon med høg grad av effektivitet, tilsette med høg kompetanse og eit arbeidsmiljø som stimulerer til kreativitet, personleg og fagleg utvikling og trivsel. 4 Kommuneplanen ( ) har som mål at kommunen skal være en pådriver for å utvikle samfunnet økonomisk, sosialt og kulturelt til beste for innbyggerne. Ifølge planen skal kommunen blant annet arbeide for en bærekraftig utnytting av naturressursene, for å holde den lokale sysselsettingen oppe og sikre et forsvarlig tjenestetilbud til innbyggerne. Trygge oppvekstvilkår for barn og unge og et godt tilbud til eldre framholdes som viktige satsningsområder. 3.2 Etiske retningslinjer Erfaringer fra andre Etiske retningslinjer er et viktig verktøy i utviklingen av en åpen og god organisasjonskultur. Rogaland Revisjon IKS har i 2008 og 2009 gjennomført spørreundersøkelser om etikk i Stavanger, Sandnes, Strand og Rogaland fylkeskommune, sist også i Randaberg. I tillegg har vi 3 Kommunerevisoren nr ; Fagdag om etikk og varsling av Anne Gråberg, Revisjon Midt-Norge 4 Personalreglement for Forsand kommune, vedtatt i Administrasjonsutvalget 20/3-01. Oppdatert mars -07 på grunnlag av gjennomgang i lederforum i Etikk Retningslinjer, prosesser og risikostyring Forsand kommune

7 gjennomført en rekke møter og intervjuer med ledere og tillitsvalgte. Alle kommunene hadde på undersøkelsestidspunktet eksisterende verdisett eller retningslinjer, som nylig var endret eller var til endring. Vi finner i våre undersøkelser at selv om kommunene har vedtatt retningslinjer, så er de lite tilgjengelige for de ansatte på kommunens nettsider. Videre finner vi at ansatte i tjenester som innebærer tett kontakt med brukerne (Barn og unge og Helse og sosial, pleie og omsorg) kjenner seg mindre igjen i de tradisjonelle, i stor grad økonomisk relaterte risikoområdene knyttet til etikk, som utgjør hovedfokus i retningslinjene. Resultater som peker i samme retning, finner vi i forvaltningsrevisjoner om etikk i tre kommuner i Midt-Norge. Disse kan oppsummeres i tre punkter: Ansatte har jevnt over lite kjennskap til at det finnes etiske retningslinjer i kommunen, eller særskilte etiske retningslinjer for deres virksomhet Diskusjoner rundt etikk og etiske dilemma er så å si fraværende i de ulike virksomhetene i kommunen Høy etisk standard blir ofte forstått som ja, takk til vin og nei, takk til konjakk 5 For svært mange ansatte dreier etikk seg mest om å gi brukerne et tjenestetilbud med god kvalitet og respektfull behandling i et åpent og tillitsfullt arbeidsmiljø. De etiske dilemmaene opptrer særlig i møtet med brukerne og i skvisen mellom ambisjoner og ressursmessige begrensninger Etiske retningslinjer i Forsand kommune Av punkt 10 Etiske retningslinjer i økonomireglementet fra 1996, som på revisjonstidspunktet var under oppdatering, framgår det at: "All verksemd som følgjer av føreliggjande økonomireglement, skal skje i samsvar med gjeldande lover og reglar i kommunen sine retningsliner for etikk, tilsyn og kontroll. Forsand kommune legg til grunn hovedprinsippa i innstillinga fra Kommunenes Sentralforbund om etiske retningsliner i kommunesektoren av januar 1990." Punktet framsto som lite kjent i våre møter i kommunen. Kommunen har ikke vedtatt egne etiske retningslinjer 6. Administrasjonen opplyser at utarbeidelsen av et slikt dokument vil avventes til resultatene av denne undersøkelsen foreligger. Gjennom en egen handlingsplan for satsing på etikk, har KS satt temaet på dagsorden for kommunesektoren 7. De stiller ingen absolutte krav til kommunene om at etiske retningslinjer skal etableres, men oppfordrer sine medlemmer til å arbeide med og oppgradere sine etiske retningslinjer, slik at disse blir en naturlig del av organisasjonens kompetanse. NHO har i også i mange år hatt fokus på etikk og samfunnsansvar i forhold til sine medlemsbedrifter. 5 Konjakk nei takk vin ja takk, Anna Ølnes, Kommunal Rapport nr. 14/2008 og Kommunerevisoren nr. 3, Jf. Rogaland Revisjons årsoppgjørsnotat Forsand kommune 2008, pkt. 10. Misligheiter og etikk 7 Etikk Retningslinjer, prosesser og risikostyring Forsand kommune

8 KS har utarbeidet en rekke hjelpemidler for kommunene i arbeidet med etikk og omdømme, herunder en prosessveileder for arbeidet med etikk, samfunnsansvar og antikorrupsjonsarbeid i kommuner 8. Foruten veiledning til etikkarbeidet, presenterer den en sjekkliste over temaer som kan inngå i kommunens etiske retningslinjer. NHO tilbyr likeledes en rekke verktøy som kan være nyttige i etikkarbeidet. En gjennomgang av blant andre KS og NHOs anbefalinger i forhold til innhold, form og tilgjengelighet på etiske retningslinjer foreligger i Vedlegg. Andre tilgjengelige verktøy for etikkarbeidet presenteres også her. I forhold til det arbeidet Forsand kommune selv står overfor med å utarbeide etiske retningslinjer, vil vi framholde betydningen av prosessen for arbeidet, like mye som det ferdige dokumentet. For å sikre en felles forståelse og enighet om hvilke etiske normer og verdier som skal gjelde for kommunen, tilsier våre erfaringer at involvering av ansatte er avgjørende for at den enkelte skal etterleve de nedfelte prinsipper. 3.3 Tiltak for økt etisk bevissthet og kompetanse I våre spørreundersøkelser om etikk i de andre kommunene ble de ansatte spurt om hvilke tiltak de selv hadde gjennomgått på sin arbeidsplass. Vi fant da at kunnskap om etikk i hovedsak tilegnes gjennom deltakelse i diskusjoner om etiske dilemmaer relevante for den ansattes arbeid (69%). Informasjon ved ansettelse (26 %), opplæring/kurs (23 %) og medarbeidersamtaler (23 %) utgjør også viktige kilder til kunnskap. Likeledes har over halvparten av de ansatte (57 %) fått informasjon om kommunens verdier/etiske retningslinjer i annen sammenheng enn de ovennevnte. Det er på grunnlag av undersøkelsene ikke mulig å si hvorvidt diskusjonene innebærer systematisk dilemmatrening eller om det dreier seg om mer spontane diskusjoner med kolleger. Vi opplever at det ikke er gjennomført tilsvarende aktive tiltak i Forsand, men at tematikken drøftes på arbeidsplassene ved behov. I vår spørreundersøkelse ba vi de ansatte rangere en rekke vanlige tiltak for å øke bevissthet og kompetanse om etikk. Alle tiltak viste seg å være viktige, men tre skiller seg ut (skala fra 1 til 6, der 6 angir største betydning av tiltak): Informasjon om etikk på kommunens nettsider (snitt 5,3) Diskusjon om etiske dilemmaer (snitt 5,2) Informasjon om etikk ved ansettelse (snitt 5,2) Ofte påpekes også betydningen av ledere som rollemodeller. Tilsvarende informasjon har vi ikke fra ansatte i Forsand, men vil anta at oppfatningen er relativt lik. 3.4 Etiske utfordringer i kommunen For samtlige sektorer gjelder at feiltrinn på alle nivåer - også politiske - er svært synlige, og lett kan tolkes som et uttrykk for de rådende holdninger i ledelsen generelt. De etisk vanskeli- 8 KS prosessveileder i arbeidet med etikk, samfunnsansvar og antikorrupsjonsarbeid i kommunen. Hvordan forankre og sikre gode, etiske holdninger?, KS, november 2006 Etikk Retningslinjer, prosesser og risikostyring Forsand kommune

9 ge situasjonene, eller dilemmaene, utgjør risikoområder som kan kreve et ekstra fokus fra kommunens side. Problemet består ikke i at de eksisterer, men i en eventuelt manglende evne til å identifisere og håndtere dem på en god måte. Erkjennelsen av at man står overfor mange etiske dilemma, kan være et uttrykk for høy etisk bevissthet, ved at man klarer å identifisere situasjoner der man har et etisk ansvar. Samtidig kan det si noe om at man opplever de konkrete dilemmaene som vanskeligere å håndtere enn andre opplever dem. Det kan også fortelle noe om den faktiske forekomsten av vanskelige etiske problemstillinger, og gi et bilde av risikoen for brudd på de etiske retningslinjene. Faglitteraturen nevner utallige etiske dilemma man kan komme over innenfor en kommunes virkeområde. En rekke etiske dilemma og risikoområder har fremkommet gjennom kommentarer i tidligere spørreundersøkelser og intervjuer i andre kommuner. En samlet oppstilling av disse er presentert i Vedlegg, som mulige innspill også til drøftinger i Forsand kommune. Vi opplever i de andre kommunene at selv om kjennskapen til de vedtatte styringsdokumentene jevnt over er lav, har mange ansatte et stort engasjement for etiske problemstillinger knyttet til sitt fag- og tjenesteområde. Det er nettopp gjennom diskusjoner et klart flertall av de ansatte faktisk får sin kunnskap om etikk. Ikke minst gjelder dette innen sektorer der de ansatte jobber i nær kontakt med brukerne. Intervjuer med virksomhetsledere i andre kommuner viser at engasjementet for etiske spørsmål er stort innenfor alle tjenesteområder. Ansatte som jobber med barn og unge, helse og sosial, pleie og omsorg ser ut til å være spesielt opptatt av dette, og da særlig av forhold som knytter seg direkte til deres fagfelt og brukerne av tjenestene. Disse sektorene oppgir få tilbud om gaver og fordeler, og innkjøp er i stor grad regulert gjennom avtaler. Ansatte her sier de opplever flest dilemma knyttet til samtykke, verdighet og tvang, samt håndtering av brukerinformasjon i forhold til taushetsplikt og pårørendes informasjonsbehov og -rett. Videre viser intervjuene i disse kommunene at tekniske tjenester i langt større grad eksponeres for økonomisk relaterte dilemma og muligheter for personlige fordeler. De har langt mindre direkte kontakt med brukerne, og oppgir færre dilemma i forhold til disse. Vi oppfatter det slik at de vedlagte dilemmaer identifisert av kommuneansatte ellers i regionen, med fordel kan utvikles som elementer i den dilemmatrening kommunen(e) jobber med, eventuelt bør jobbe med på lokalplanet i organisasjonen. 3.5 Risiko for etisk kritikkverdige forhold Etikk spenner over alt fra sosial samhandling med andre mennesker til overholdelse av lovverk med tilknyttede straffebestemmelser. Risiko er et produkt av sannsynligheten for at uønskede hendelser skal inntreffe og konsekvensene dersom de gjør det. Vi har i våre undersøkelser i andre kommuner kartlagt ansattes observasjoner av en rekke etiske risikopunkter. Ut fra de forhold ansatte selv har observert på egen arbeidsplass de siste to årene, ser de største etiske risikoområdene i de undersøkte kommuner ut til å være Brudd på yrkesetiske normer eller retningslinjer Habilitetsspørsmål Brudd på taushetsplikt Trakassering, mobbing eller diskriminering Etikk Retningslinjer, prosesser og risikostyring Forsand kommune

10 Ut fra det relativt entydige bildet i de andre kommunene, antar vi at disse punkter også har relevans for Forsand. I Forsand vises det til at det forekommer at kommuneansatte hører folk i butikken snakke om pasienter/brukere og taushetsbelagt informasjon. Alle nyansatte skal skrive under på taushetserklæring. Men skjema er ikke nok, mener administrasjonen, man må forklare de ansatte hva det innebærer i praksis. Det er svært krevende å holde vedlike bevisstheten omkring taushetsplikten, samt hindre at folk blir for nysgjerrige på informasjon de ikke har behov for å kjenne til, for eksempel gjennom tilgang i kommunens systemer. Vi vil særlig vise til kommunens størrelse og problematikken omkring habilitet. Dette vedrører både ansatte og folkevalgte. I henhold til administrasjonen og tillitsvalgte er vennskap og kjennskap en stor utfordring i kommunen. Tette koplinger mellom politikk og administrasjon, få mennesker og mange hatter. 3.6 Varsling om etisk kritikkverdige forhold Et åpent og godt arbeidsmiljø virker forebyggende på etisk kritikkverdige forhold, og således varslingsbehovet. Arbeidsmiljøloven stiller krav til varsling, både med en rettighet for ansatte til å varsle om kritikkverdige forhold i virksomheten, og et vern mot gjengjeldelse. Arbeidsgiver skal tilrettelegge for varsling. En forutsetning for god varslingskultur er, ifølge KS, reell ytringsfrihet, forankret i en åpen organisasjonskultur, der ledelsen går foran og etterspør kritikk og nye ideer uten å straffe den som melder fra om kritikkverdige forhold. 9 Tilrettelegging for varsling kan bidra til å styrke ytringsklimaet i organisasjonen. Utarbeidelse av skriftlige rutiner og prosedyrer for når det skal varsles, hvem det skal varsles til og hvordan varsling skal følges opp, er sentralt i denne tilretteleggingen. Intern varsling skal også kunne skje i tilknytning til kommunens systematiske HMS-arbeid. Ifølge KS bør kommunens varslingsrutiner som et minimum kunne besvare spørsmålene i tabellen til høyre. KS varslingsveileder nevner linjeledelsen, tillitsvalgte og verneombud som de ordinære kanaler for varsling. Ved avdekking av grove kritikkverdige forhold, eventuelt kritikkverdige forhold som Tabell 3-2 Momenter som bør inngå i varslingsrutiner Hva bør arbeidstakeren tenke over før han/hun varsler? Hvordan bør arbeidstaker gå fram hvis han/hun ønsker å varsle? Hvem bør motta et varsel? Hva gjør kommunen etter å ha mottatt et varsel? Hvilken informasjon skal den/de det varsles om få, og når? Hvilken informasjon skal varsleren få etter å ha varslet? Hva gjør kommunen med opplysningene når saken avsluttes? ikke tas på alvor av den øverste administrative ledelsen, vil kontrollutvalget kunne benyttes. Dette gjelder særlig saker innen økonomiforvaltning og anskaffelser. KS påpeker samtidig at kommunene bør etablere et særskilt varslingsmottak, som et supplement til de ordinære kanalene. Et slikt mottak kan være et særskilt varslingssekretariat, varslerombud, en intern enhet eller et advokatkontor. Sistnevnte enhet kan fremstå som mer tillitsvekkende, på grunn av sin profesjonsbestemte taushetsplikt. I likhet med de etiske retningslinjene, bør varslingsrutinene dessuten ha tydelige henvisninger til skjematikk som skal benyttes. 9 Varsling. Hvordan utvikle gode rutiner for varsling i kommuner og fylkeskommuner, KS, Kommuneforlaget, juni 2007 Etikk Retningslinjer, prosesser og risikostyring Forsand kommune

11 I våre undersøkelser finner vi en viss skepsis til kommuneansatte i forhold til varsling, og frykt for at det ikke er høyt nok under taket til at man våger å si fra. Mange tror at frykt for represalier blant ledere kan medvirke til at det ikke sies tydelig nok i fra. Det kan også være tilfellet med Forsand. Følgelig blir det viktig å ta alle slike saker på alvor, og ha et system som ivaretar varslerens konfidensialitet så langt som mulig. I andre kommuner har man valgt den løsning at varsling skal gå tjenestevei, eventuelt via verneombud og tillitsvalgte. Det er etter vår vurdering en god ordning. Forsand må få et system for dette på plass. Det er ikke tilstrekkelig med det opplegg man har for å rapportere feil i forhold til kvalitet, såkalte kvalitetsmeldinger. 3.7 Mislighetsrisiko En omfattende presentasjon av dette temaet teoretisk og erfaringsbasert er lagt til vedlegg. Vi tror det kan være nyttig lesning for mange. I Rogaland Revisjons årsoppgjørsnotat opplyser det at revisor har plikt til å rapportere misligheiter til kontrollutvalget med kopi til administrasjonssjefen. Revisjonen har i løpet av 2008 ikkje oppdaga eller fått melding om noen form for misligheiter. Vi har tidligere hatt forvaltningsrevisjon av anskaffelser, og funnet hull. Dette er et veldig risikoutsatt område. Etikk handler også om møtet med brukerne, og tidligere forvaltningsrevisjon viser behov for å sikre korrekt oppfølging av henvendelser til kommunen. Vi har imidlertid ikke opplevet misligheter i tilknytning til disse prosjekter. De største suksessfaktorene vi her vil peke på for Forsand, er å: Sikre at de ansattes har forståelse for og kunnskap om regler og retningslinjer, tydeliggjorte arbeidsbeskrivelser, åpne beslutningsprosesser og gode kontrollrutiner En åpen og god organisasjonskultur der ansatte er trygge på at de kan varsle om kritikkverdige forhold uten at dette får negative konsekvenser for dem selv Ledelsen må til enhver tid være oppdatert på mislighetsrisikoen i kommunen Alle nivåer og ansatte vil være viktige i dette arbeidet. Etikk Retningslinjer, prosesser og risikostyring Forsand kommune

12 4 Rådmannens kommentarer Rådmann Terje Nysted uttaler i e-post følgende: 1. Rådmannen sluttar seg til Rogaland Revisjon IKS sine tilrådingar, om å: - utarbeide felles etiske retningsliner for tilsette og folkevalde - utarbeide eit system for varsling slik arbeidsmiljølova krev - stimulere til drøfting av etiske problemstillingar på arbeidsplassar - oppretthalde eit våkent blikk og førebyggjande aktivitetar i høve mislighald 2. Det er nedsett ei arbeidsgruppe som skal sjå på arbeidsgjevarstrategi i Forsand kommune. Rådmannen vil be arbeidsgruppa om å innarbeide revisjonen sine tilrådingar i arbeidsgjevarstrategien som skal vere ferdig sommaren Etikk Retningslinjer, prosesser og risikostyring Forsand kommune

13 5 Vedlegg Om forvaltningsrevisjon I kommunelovens 77.4 pålegges kontrollutvalgene i fylkeskommunene og kommunene å påse at det årlig gjennomføres forvaltningsrevisjon. Forvaltningsrevisjon innebærer systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra kommunestyrets vedtak og forutsetninger. Lovens bestemmelser er nærmere utdypet i revisjonsforskriftens kapittel 3 og kontrollutvalgsforskriftens kapittel 5. Revisjon i norsk offentlig sektor omfatter både regnskapsrevisjon og forvaltningsrevisjon, i motsetning til i privat sektor hvor kun regnskapsrevisjon (finansiell-) er obligatorisk. Rogaland Revisjon IKS utfører forvaltningsrevisjon på oppdrag fra kontrollutvalget i kommunen. Arbeidet er gjennomført i henhold til NKRF sin standard for forvaltningsrevisjon, RSK 001. Rapporten er utarbeidet av forvaltningsrevisor Lin Helliesen og fagansvarlig for forvaltningsrevisjon Bård Humberset, og gjennomgått av oppdragsleder Tore Kristensen. Begreper I dette prosjektet bruker vi begrepene moral om oppfatninger om rett og galt i omgang mellom mennesker, og etikk om systematisk tenkning om hva som er rett og galt i omgang mellom mennesker etisk dilemma om en situasjon hvor du står foran et valg mellom rett og rett, eller galt og galt. Du har meget gode grunner til å velge begge alternativene, men kan bare velge ett av dem. 10 misligheter om "handlinger som innebærer uredelighet for å oppnå en urettmessig fordel for seg selv, virksomheten mv. eller andre. Misligheter skilles fra feil ved at den underliggende handlingen er tilsiktet" 11 korrupsjon om "situasjoner der en person i en betrodd stilling eller verv, privat eller offentlig, setter ansvaret og forpliktelsene som er knyttet til stillingen eller vervet til side og misbruker makten som ligger i stillingen eller vervet, og ved dette oppnår enten en privat fordel eller belønning, eller urettmessig tilstreber en fordel til egen organisasjon eller firma 12 Etikken gir oss et språk og noen prinsipper for å avklare hvilke beslutningshensyn som gjelder i situasjonen. Etiske retningslinjer er normer og prinsipper - spilleregler - for samhandling. Alvorlighetsgraden av et brudd på de etiske retningslinjene kan variere fra grensetilfeller som handler om generell skikk og bruk, til alvorlig kriminalitet, med strafferettslige konsekvenser. KS påpeker at arbeidet med etiske problemstillinger i kommunen innebærer å klargjøre hva som er rett og galt i gitte situasjoner. Etikk handler også om å bli enige om et sett av verdier, hvordan verdiene skal komme til syne i praktisk handling, og om å forstå konsekvensene av egen handling. Det er de faktiske handlingene som danner grunnlaget for kommunens omdømme i befolkningen. 13 Revisjonskriterier Revisjonskriteriene er krav eller forventninger som revisjonen bruker for å vurdere funnene i undersøkelsene. Revisjonskriteriene skal være begrunnet i, eller utledet av, autoritative kilder innenfor det reviderte området, for eksempel lovverk og politiske vedtak. Referanser til etikk i lovverket Generelle krav og forventninger til etisk adferd blant kommunens ansatte, finner vi først og fremst i de lover og forskrifter som er presentert i oversikten nedenfor. Her er angitt nøkkelord for hvordan disse kravene og forventningene kommer til uttrykk i lovverket. En nærmere forklaring er gitt i den påfølgende tekst. 10 Definisjonene av moral, etikk og etisk dilemma er hentet fra: Se gorillaen! etikk for arbeidslivet, Øyvind Kvalnes (Humanistisk Akademi), Universitetsforlaget, KS prosessveileder i arbeidet med etikk, samfunnsansvar og antikorrupsjonsarbeid i kommunen. Hvordan forankre og sikre gode, etiske holdninger?, KS, november 2006 Etikk Retningslinjer, prosesser og risikostyring Forsand kommune

14 Tabell 5-1 Lovverkets krav og forventninger til etisk adferd Lovverk Krav eller forventning relatert til Forvaltningsloven 17: Utrednings- og informasjonsplikt i saksbehandling Offentlighetsloven Innsyn og åpenhet ift. saksdokumenter Kommuneloven Grenser for kombinasjoner av samtidige stillinger og verv ift. inhabilitet Krav om tilsyn og kontroll, bl.a. kontrollutvalg Tjenestemannsloven Forbud mot gaver i tjenesten Straffeloven Konsekvenser av aktiv og passiv korrupsjon 14 og påvirkningshandel 15 Lov om offentlige anskaffelser med tilhørende forskrifter God forretningsskikk, høy forretningsjuridisk standard i saksbehandlingen, samt rettferdighet og åpenhet i anbudsprosess Arbeidsmiljøloven 2-4: Arbeidstakers rett til å varsle om kritikkverdige forhold 2-5: Vern mot gjengjeldelse ved varsling 3-6: Arbeidsgivers plikt til å legge forholdene til rette for varsling Lov om behandling av personopplysninger (personopplysningsloven) med tilhørende forskrifter Kriterier for behandling av personopplysninger om arbeidstakere og brukere av kommunens tjenester Aksjeloven og lov om interkommunale selskaper Tilsyns- og kontrollansvar for styret Regler om inhabilitet for styremedlemmer og daglig leder ILO-konvensjon nr. 94 Regler om sosial dumping ifm.offentlige kontrakter I denne undersøkelsen merker vi oss særlig endringen i Arbeidsmiljøloven fra , som sikrer arbeidstakere rett til å melde/si i fra om kritikkverdige forhold på arbeidsplassen, uetiske eller ulovlige, og gir dem vern mot gjengjeldelse. Alle arbeidsgivere skal legge til rette for et godt ytringsklima og ha rutiner for intern varsling. Forvaltningsloven Inneholder en rekke saksbehandlingsregler som skal bidra til å sikre overholdelse av etiske plikter og holdninger i forvaltningen. Loven omfatter både brukernes rettigheter knyttet til selve saksbehandlingsprosessen og krav til habilitet og taushetsplikt hos saksbehandler (se bl.a. kapittel II ( 6-10) og kapittel III ( 13). Offentlighetsloven Loven har regler som skal sikre innsyn og åpenhet i forhold til forvaltningens dokumenter. Hovedregelen er at forvaltningens saksdokumenter er offentlige så langt det ikke er gjort unntak i lov eller i medhold av lov. Kommuneloven Omfatter regler om valgbarhet, som blant annet setter grenser for hvilke kombinasjoner av stillinger og verv en person kan ha samtidig ift. inhabilitet. Loven regulerer også tilsyn og kontroll, og pålegger kommunen å ha et kontrollutvalg som fører tilsyn med kommunal forvaltning og sikrer gjennomføring av regnskaps- og forvaltningsrevisjon. Tjenestemannsloven Tredje kapittel. Forskjellige bestemmelser, 20. Forbud mot gaver i tjenesten m.v.: Ingen embets- eller tjenestemann må for seg eller andre motta gave, provisjon, tjeneste eller annen ytelse som er egnet til, eller av giveren er ment, å påvirke hans tjenestlige handlinger, eller som det ved reglement er forbudt å motta. Overtredelse kan medføre ordensstraff eller avskjed. Straffeloven Inneholder egne bestemmelser om aktiv og passiv korrupsjon og påvirkningshandel. 14 Aktiv korrupsjon: Gi eller tilby utilbørlig fordel; passiv korrupsjon: Kreve eller motta utilbørlig fordel 15 Når en person tilbyr, krever eller aksepterer en utilbørlig fordel for å påvirke en tredjepersons stilling, verv eller oppdrag Etikk Retningslinjer, prosesser og risikostyring Forsand kommune

15 Lov om offentlige anskaffelser med tilhørende forskrifter Loven inneholder få bestemmelser som direkte omhandler etikk og korrupsjon. Regelverkets primære formål er å sikre at det offentlige foretar kostnadseffektive anskaffelser. Lovens 5 stiller imidlertid grunnleggende krav til anskaffelsesprosessen. Krav til god forretningsskikk, høy forretningsjuridisk standard i saksbehandlingen, samt likebehandling, forutsigbarhet, gjennomsiktighet og etterprøvbarhet i anbudsprosessen inngår her. Regelverket inneholder også habilitetsregler. Arbeidsmiljøloven En endring i arbeidsmiljøloven sikrer arbeidstakere rett til å melde/si i fra om kritikkverdige forhold på arbeidsplassen, uetiske eller ulovlige, og gir dem vern mot gjengjeldelse. Alle arbeidsgivere skal legge til rette for et godt ytringsklima og ha rutiner for intern varsling. Personopplysningsloven med tilhørende forskrifter Stiller opp kriterier for behandling av personopplysninger om arbeidstakere og om brukere av en kommunes tjenester. Aksjeloven og lov om interkommunale selskaper Lovene inneholder regler for styrets tilsyns- og kontrollansvar for selskapet. Den omfatter også særskilte regler om inhabilitet for styremedlemmer og daglig leder. ILO-konvensjon nr. 94 Inneholder bestemmelser knyttet til sosial dumping i forbindelse med offentlige bygge- og anleggskontrakter der leverandør eller underleverandør ikke er norske. Loven skal sikre at disse ikke har dårligere lønns- og arbeidsvilkår enn det som er normalt for vedkommende sted eller yrke der oppdraget utføres. Kommunenes Sentralforbund (KS) KS har utarbeidet en rekke hjelpemidler for kommunene i arbeidet med etikk og omdømme. Vi har i våre undersøkelser særlig tatt utgangspunkt i prosessveilederen og veileder for varsling. Tabell 5-2 KS hjelpemidler for etikkarbeidet i kommunesektoren Hjelpemiddel Omhandler Arbeidsgiverstrategi mot 2020 stolt og unik Den åpne organisasjonen, vektlegging av ytringsfrihet Oppfordring til offentlighet og varsling Prosessveileder for arbeidet med etikk, samfunnsansvar og antikorrupsjonsarbeid i kommunen 16 Varsling. Hvordan utvikle gode rutiner for varslinger i kommuner og fylkeskommuner? Veiledning for etikkarbeidet Rammeverk og sjekkliste for etiske retningslinjer Veileder for etablering av varslingsrutiner Styrevervregisteret Skal bidra til å fjerne tvil om habilitet og rolleblanding i kommunesektoren. Kommunesektorens etikkutvalg Skal bidra til å sette etiske problemstillinger på dagsorden og gi råd til kommunesektoren KS Bedrifts prosessveileder: Etikk, samfunnsansvar og antikorrupsjonsarbeid i selskapet (november 2006) Samarbeid om etisk kompetanseheving i helseog omsorgstjenestene Hvordan forankre og sikre gode, etiske holdninger og handlinger Hvordan forankre og sikre samfunnsansvarlig forretningsdrift Prosjekt med 100 inviterte kommuner Skal stimulere til etisk refleksjon og kompetanseheving ift. håndtering av etiske utfordringer Flink med folk i første rekke Samarbeidsprosjekt mellom KS og Helsedirektoratet Om lederrollen, kompetanseutvikling og etikk Etikkhåndboka for kommunenes helse- og omsorgstjenester (2008) Andre hjelpemidler Om ledelse, holdninger, verdier og ferdigheter Gir medarbeidere og ledere konkrete verktøy og metoder til å utvikle den etiske kvaliteten i tjenestene Blant annet: 16 KS prosessveileder i arbeidet med etikk, samfunnsansvar og antikorrupsjonsarbeid i kommunen. Hvordan forankre og sikre gode, etiske holdninger?, KS, november 2006 Etikk Retningslinjer, prosesser og risikostyring Forsand kommune

16 Tabell 5-2 KS hjelpemidler for etikkarbeidet i kommunesektoren Forskning og utvikling Kurs og konferanser E-læringsprogram om etikk Andre eksterne kilder til revisjonskriterier NHO har i mange år hatt fokus på etikk og samfunnsansvar i forhold til sine medlemsbedrifter. Noen av de verktøy som er tilgjengelige herfra, er vist nedenfor. Revisjonskriterier særlig relevante for hovedproblemstillingen om risiko og styring knyttet til økonomiske og regnskapsmessige misligheter er også tatt med her. Tabell 5-3 Andre eksterne kilder til revisjonskriterier Kilde Omhandler Etikk og samfunnsansvar Når sant skal sies (NHO) Veileder for etablering av varslingsrutiner Betydningen av en åpen bedriftskultur over streken?, (NHO) Veileder for arbeidet med holdninger og praksis knyttet til gaver, representasjon og utgiftsdekning for andre enn egne ansatte Sjekkliste for bedrifters samfunnsansvar (NHO) Sjekkliste med forhold og utfordringer virksomheter bør reflektere over i forhold til sitt samfunnsansvar Økonomisk og regnskapsmessig risiko og styring Revisjonsstandard RS 240, Vedlegg 1: Eksempler på mislighetsrisikofaktorer (Norges Kommunerevisorforbund (NKRF)) og Den Norske Revisorforening (DnR) Risikofaktorer relatert til feilinformasjon som skyldes uredelig regnskapsrapportering og underslag av eiendeler God praksis for å hindre eksterne misligheter 17, Forståelse, styring, forebygging og avdekking av (NKRF/Den europeiske revisororganisasjonen eksterne misligheter av økonomisk art Fédération des Experts Comptables Européens (FEE)) Risikobilde Vi ser først på hvilke erfaringer vi finner ellers i samfunnet. Dette er lesning vi anbefaler, selv om det går over flere sider. Tilnærming Misligheter kan være forsøk fra enkeltkunder eller -selskaper på å oppnå en økonomisk fordel. Beløpene i hvert enkelt tilfelle kan være små, men samlet sett kan de utgjøre betydelige tap av offentlige midler. Det kan også dreie seg om mer systematiske og planlagte angrep fra organiserte kriminelle grupper. Disse kan være færre i antall, men tapet i hvert enkelt tilfelle kan være betydelig. Samarbeid mellom de kriminelle og virksomhetens egne medarbeidere forekommer også. Dette kan ramme hardt både økonomisk og omdømmemessig. Kommunen har et ansvar for å etablere retningslinjer, rutiner og systemer for å forebygge og håndtere misligheter. Kommunelovens 23, punkt 2 pålegger administrasjonssjefen et ansvar for at kommunen drives i samsvar med lover, forskrifter, og overordnede instrukser, og at kommunen er gjenstand for betryggende kontroll. Kommunelovens 71 regulerer forholdet mellom kommunale foretak og administrasjonssjefen. Det er daglig leder i foretaket som har ansvaret for betryggende kontroll i foretaket jf kommunelovens FEE representerer revisjonsprofesjonen i Europa. Den Norske Revisorforening (DnR) er Norges medlem her Etikk Retningslinjer, prosesser og risikostyring Forsand kommune

17 En forutsetning for å kunne kontrollere og styre mislighetsrisiko ligger i forståelsen av hvordan misligheter faktisk opptrer 18 og hvilke faktorer som påvirker risikoen 19 I forhold til misligheter knyttet til økonomiske og regnskapsmessige forhold, snakker vi først og fremst om risikofaktorer relatert til feilinformasjon som skyldes: Uredelig regnskapsrapportering Underslag av eiendeler Urettmessig tilegning av inntekter Utenforliggende forhold Det siste punktet omfatter blant annet økonomiske konsekvenser ved feil bruk av finansielle instrumenter, med Terra-saken som ett eksempel. Erstatningssaker som følge av uredelig adferd/ansattes tyveri fra brukere, faller også inn under dette punktet. Sistnevnte så vi eksempel på i Trondheim kommune våren 2008, der en hjemmehjelp stjal brukerens bankkort og kode, for deretter å tappe kontoen for over kroner 20. En høyesterettsdom fastslo at kommunen hadde erstatningsansvaret. Forholdene knyttet til det langvarige og irregulære samarbeidet mellom en fagansvarlig i Eiendomsforvaltningen i Bærum kommune og leverandører ble gransket av advokatfirmaet G-Partner AS i De trekker fram tre hovedårsaker til at økonomiske misligheter skjer i bedrifter: Muligheter for å skaffe seg uberettiget personlig vinning Liten risiko for at misligheter avdekkes Liten sosial fordømmelse forbundet med misligheter 22 Sammenhengen mellom de ulike faktorene kan illustreres ved det såkalte mislighetstriangelet nedenfor, som blant annet er inkludert i NKRFs revisjonsstandarder. Mislighetene kan karakteriseres gjennom hvilken type det dreier seg om, hvilket omfang de har, egenskaper ved de personene som står bak og måten det foregår på. Risikoen påvirkes av mulighetene som ligger i blant annet i organisatoriske og systemmessige svakheter, interne og eksterne motivasjons- og pressfaktorer, samt de kulturelle og personlige holdninger i organisasjonen. Nedenfor ser vi nærmere på hva som ligger i hver av disse dimensjonene. Figur 5-1 Mislighetstriangelet Muligheter Svakhet i internkontroll Tillitsposisjon Utilstrekkelig bestraffelse av tidligere gjerningspersoner Motivasjon og press Mislighetenes natur Type Omfang (tid, økonomi) Personer som står bak Måten det foregår på Finansielt press: Aggressive budsjetter, bonusplan, etc. Sosialt press: Lever over evne Psykologisk press: Mangel på anerkjennelse, behov for suksess Holdninger, integritet og rettferdiggjørelser Egentlig ikke kriminelt Låner bare pengene De fortjener det Alle andre gjør det 18 God praksis for å hindre eksterne misligheter, norsk oversettelse av FEE Position Paper Good Practice in Tackling External Fraud, av den europeiske revisororganisasjonen Fédération des Experts Comptables Européens (FEE), januar Revisjonsstandard RS 240, Vedlegg 1: Eksempler på mislighetsrisikofaktorer, Norges Kommunerevisorforbund (NKRF) 20 Kommunal Rapport nr. 20, Gransking av Eiendomsforvaltningen i Bærum kommune, granskingsrapport for Bærum kommunerevisjon, G- Partner AS, God etikk er god butikk. Om bedriftenes samfunnsansvar. Erling Grimstad, G-Partner ( Etikk Retningslinjer, prosesser og risikostyring Forsand kommune

18 Mislighetenes natur Typer og omfang av misligheter Nesten 1 av 10 kommuner har i løpet av de siste 12 månedene sagt opp eller gitt advarsel til ansatte på grunn av uetisk atferd. Korrupsjonssaken i Bærum kommune er en av flere i rekken av lignende saker i norske kommuner. Det er imidlertid relativt sjelden at kommunene avdekker atferd hos leverandørene som fører til at man avslutter kundeforhold hos en leverandør. Her er andelen bare 1,7 prosent. Det viser en undersøkelse utarbeidet for KLP Forsikring blant landets kommuner. 23 Undersøkelsen bygger på et utvalg av ordførere, rådmenn, stabs- og økonomisjefer fra 368 av landets kommuner, totalt 602 respondenter. Vi har ikke kommet over noen undersøkelser som i samme grad tar for seg korrupsjonens struktur i Norge, som den Brottsförebyggande rådet (BRÅ) 24 har foretatt i Sverige. Undersøkelsen omfatter en gjennomgang av Riksenheten mot korrupsjons behandlede saker i årene , de siste oppklart medio I antall er det 147 saker. Sakene omfattet 202 utpekte personer i både offentlig og privat sektor. Av disse var 74 er mistenkte for kriminelle forhold, som ledet til 21 dommer. Analysen viser at de vanligste formene for korrupsjon i Sverige er å gi/ta i mot bestikkelser (penger, gaver, reiser eller andre fordeler) (65 prosent) utroskap mot hovudman (8 prosent) bedrageri (4 prosent) tjenestefeil (2 prosent) dokumentforfalskning (2 prosent) Den tidligere nevnte KS-undersøkelsen blant ledere i norske kommuner og fylkeskommuner 25 viser at kun 0,3 prosent (5 respondenter) var blitt tilbudt bestikkelser de siste 12 månedene. 3 prosent oppgir likevel at de kjenner til at andre i egen kommune har blitt tilbudt bestikkelser. Her har det i første rekke vært snakk om fysiske gaver, bespisning og private turer, og i liten grad konkrete pengebeløp. Ingen av de spurte lederne i fylkeskommunene hadde opplevd dette. Mer vanlig enn bestikkelser er det at ledere får tilbud om goder som ikke er direkte ulovlige, men som kan oppleves som uetiske. 8 prosent av topplederne har opplevd dette. Størst andel finner vi blant økonomisjefene (16 prosent). Håndteringen av tilbudene om de lovlige, men uetiske godene varierte: 63 prosent har levert dem tilbake eller unnlatt å ta i mot dem 32 prosent har tatt forholdet opp til drøfting med overordnet eller kollega 11 prosent har mottatt godet, men har gitt tilbakemelding om at det kan være problematisk 11 prosent har mottatt godet uten noen form for reaksjon. De fleste (86 prosent) mener at kommunen forholder seg profesjonelt til gjeldende innkjøpsregler, slik at alle tilbydere og underleverandører til en hver tid behandles likt. 17 prosent av de spurte mener likevel at retningslinjene som er trukket opp for å håndtere korrupsjon ikke er gode nok. Også her er økonomisjefene og rådmennene de mest kritiske, henholdsvis 29 og 23 prosent mener retningslinjene ikke er gode nok. Flere (24 prosent) tror at korrupsjonsnivået vil øke enn at det vil gå ned (16 prosent) generelt i de tre neste årene. Karakteristisk for korrupsjonstilfellene i Sverige er særlig at de involverte (45 prosent) handler i retning av bestemte beslutninger, unnlater å handle på en bestemt måte, eller gir ut informasjon Det er også vanlig at de får belønninger i etterkant eller for å styrke relasjoner på lengre sikt (38 prosent). Korrupsjonen i Sverige skjer i stor grad i det stille, på subtile måter, uten at det stilles krav om gaver eller andre fordeler (40 prosent). Vennskapskorrupsjon der en relasjon ønskes oppnådd eller allerede eksisterer - er utbredt. Personer involvert i mislighetene BRÅ-undersøkelsen fra Sverige viser at over 80 prosent av de som tar i mot bestikkelser, jobber i offentlig sektor, mens 95 prosent av giverne befinner seg i privat sektor. 23 Kommuneundersøkelsen, Perduco AS på oppdrag fra KLP Forsikring, november Korruptionens struktur i Sverige. Den korrupte upphandlaren och andra fall om mutor, bestickning och maktmissbruk. Brottsförebyggande rådet, Information och förlag, rapport 2007: TNS Gallups spørreundersøkelse for KS: Rapport for KS. Etikk og leverandører hvordan reagerer kommunene?, , Etikk Retningslinjer, prosesser og risikostyring Forsand kommune

19 Ifølge KS-undersøkelsen tilbys godene i særlig grad av virksomheter relatert til bygg- og anleggsvirksomhet (28 prosent) leverandører av IT- og datasystemer (23 prosent) leverandører av inventar, utstyr og lignende (17 prosent) Bygg- og anleggsvirksomhetene henvender seg i første rekke til sjefer i teknisk sektor og ordførere. For leverandører av IT-/datasystemer og pensjons/forsikringsordninger er rådmenn de mest interessante. Ledere innenfor pleie og omsorg, oppvekst og helsetjenester er mest utsatte for leverandører av inventar, utstyr og lignende. Også i Sverige er bygg og anlegg en typisk risikobransje - 12 prosent av de mistenkte jobbet her. Dette kan forklares ved en kombinasjon av bransjekultur prosjektbasert arbeid store beløp De samme elementene kan forklare risikoen knyttet til konsulentvirksomhet, företagstjänster og utdanning (8 prosent), samt eiendomsforvaltning (7 prosent). En overvekt av tilfellene i Sverige gjelder salg eller innkjøp (61 prosent). Den gjennomsnittlige mistenkte i svenske korrupsjonssaker er en mann på 53 år med ledende stilling eller akademikeryrke (51 prosent) Den relativt høye alderen kan forklares ved at personer som regel må oppnå en viss posisjon i arbeidslivet og samfunnet for å bli interessante for korrupsjon. Kun 12 prosent er kvinner, og disse befinner seg i hovedsak innenfor pleie- og omsorgstjenester. Den lave kvinneandelen kan dels forklares ved at kvinner i mindre grad befinner seg i ledende stillinger, dels at de er betydelig underrepresentert i bransjer som er spesielt utsatt for korrupsjon. Det er for øvrig verdt å merke seg at personer som har en direkte innflytelse på beslutningsprosesser, kan være like utsatte som selve beslutningstakerne. Motivasjon og press Typiske pressfaktorer knyttet til misligheter er vist i mislighetstriangelet ovenfor. Økonomiske motiver er mest vanlig bak svenske misligheter, ifølge BRÅ. Disse begås for egen vinnings skyld eller for at hovedmannen - typisk arbeidsgiver skal få økonomiske fordeler. Prestasjonsorienterte belønningssystemer kan også bidra til korrupsjon. Denne typen systemer er generelt mindre vanlig i offentlig sektor enn i privat. En annen type motivasjon kan være administrativ ineffektivitet, hvor man kan føle seg fristet til å bestikke saksbehandler for raskere saksbehandling, eventuelt også påvirke utfallet. Finansielle pressfaktorer omfatter aggressive budsjetter, selv om dette nok i hovedsak gjelder privat sektor. For kommunene vil overholdelse av selv normale budsjetter kunne være en utfordring, med dagens pressede arbeidsmarked og vanskelige tilgang på kvalifisert arbeidskraft. Risikoeksponeringen i forhold til finansielle produkter har vist at det for en kommune kan være fristende å benytte mulige skattefordeler også internasjonalt for å oppnå vinning i eget budsjett, jf. Terra-saken. En måte dette gjøres på, er gjennom såkalt sale and lease-back, Det vil si at kommunen selger eiendeler til en finansiell institusjon, som så leaser den tilbake til kommunen. Så vel leie av kommunebygg, som bruk av amerikanske skatteregler til billigere finansiering av vann- og avløpstjenester kan omfattes av en slik ordning. Nøkterne risikovurderinger eller stressanalyser anbefalt av Kredittilsynet, benyttes i liten grad av kommunene. Endringer i regelverk, valuta- og konkursrisiko, samt rente- og prisnivå kan slå hardt ut for mange. Sosiale faktorer kan også skape press, og kan for eksempel henge sammen med at noen lever over evne og er redde for å tape anseelse ved ikke å opprettholde denne livsstilen. På den psykologiske siden, kan presset være knyttet til behov for anerkjennelse og suksess, eksempelvis et ønske om å handle for å fremstå som handlekraftig, eller rett og slett å lykkes med de prosjekter man har et ansvar for. Enkelte kan også ha motstand mot å bli kontrollert av ledelsen. Advokatfirmaet G-Partner AS, som arbeider med blant annet granskinger av korrupsjonssaker, påpeker at graden av sosial fordømmelse er avhengig av hvordan ledelsen påvirker bedriftens organisasjonskultur 26. Utover disse faktorene følger det også en økt risiko dersom den ansatte har en psykisk lidelse som gjør vedkommende mer tilbøyelig til å beslutte eller handle på feil måte. Lov om offentlighet, en kultur for at saker og avgjørelser skal vedtas politisk, samt medias rolle kan antas å bidra til å holde motivasjonen for misligheter noe nede - mer enn i det private næringslivet. Tidligere saker viser likevel at mange tar sjansen. 26 God etikk er god butikk. Om bedriftenes samfunnsansvar. Erling Grimstad, G-Partner ( Etikk Retningslinjer, prosesser og risikostyring Forsand kommune

20 Muligheter Mulighetene for misligheter kan ha både organisatoriske, system- og kontrollmessige og kommunikasjonsrelaterte årsaker. To av de vanligste forklaringene til korrupsjon i Sverige (BRÅ) er mangel på generelle kontrollsystemer og på spesifikke kontrollsystemer rettet mot korrupsjon. Bak dette ligger dårlig utviklede rutiner og regler eller manglende formidling av disse - som grunnlag for kontrollen. Eksempler på organisatoriske muligheter er de som følger med myndighet, fullmakter og tillit i visse yrkesmessige posisjoner, samt uformelle forretningsformer, outsourcing og spredte virksomheter med manglende innsyn for ledelsen. I kommunale selskaper som utvikler boliger, kan man tenke seg muligheten for enkelte til å selge til markedspris, og ta deler av inntektene selv. Ansvarspulverisering og kontrollsvikt, blant annet som følge av omorganisering, gir også muligheter for misligheter. Systemrelaterte muligheter kan omfatte uklare arbeidsbeskrivelser, som gir mulighet for utvidelse av myndighet, ansvar og fullmakter. Endringsprosesser innebærer ofte en risiko i seg selv, idet normale kontroll- og overvåkningsrutiner blir endret. Feil og ufullstendighet i regnskapet, manglende avstemminger og sviktende oversikt over kommunens eiendommer gir grobunn for misligheter. Det gjør også kompetanse- og kapasitetspress. Stor grad av feilrettinger er i seg selv en kilde til feil, og kan tilsløre fakta og skjule misligheter. Kommunens normaltransaksjoner er i hovedsak innrettet med en naturlig arbeidsdeling, slik at mislighetsrisiko er under akseptabel kontroll. Spesielle transaksjoner faller utenfor disse kontrollrutinene, og er de poster en ønsker å avdekke og begrense på grunn av høy mislighetsrisiko. Mange kommuner er nå i gang med prosesser for å forbedre interne kontrollrutiner, som følge av innskjerpinger i regelverket. Tilsvarende har endret fokus i revisjonsstandardene med hensyn til intern kontroll og spesielt fullstendighet av inntekter, ført til at mange har påbegynt prosesser for vurdering av mislighetsrisiko i egne rutiner og ansvarsområder. Inntil nye/endrede rutiner er på plass, er kommunen noe ekstra utsatt for risiko. Offentlig sektor er underlagt komplekse regelverk, og en kost-nyttevurdering kan føre til at rutiner åpnes opp for misligheter. Andre muligheter kan knytte seg til utilstrekkelig håndtering av tidligere saker. Den som er fristet, ser at det nytter å lure systemet. Fullstendighet av inntekter har hittil ikke vært godt nok ivaretatt i kommunene. Vi har opplevd en periode hvor kost-nyttevurderinger har vært mest fremtredende, med den konsekvens at intern kontroll har blitt nedprioritert. Den seinere tids store mislighetssaker, eksempelvis vannverkssaken på Romerike og mislighetene ved eiendomsforvaltningen i Bærum kommune, har rettmessig hevet betydningen av god intern kontroll på disse felt. Andre eksempler på risikoområder er kontantsalg av ulikt slag, samt bruk av bankkonti utenfor regnskap. Manglende kunnskap om hvilke regler som gjelder, kan også forklare at noen misligheter begås. Dette har ifølge den svenske undersøkelsen (BRÅ) tydelige koplinger til kommunikasjonsproblemer på arbeidsplassen. Også G- Partner peker på manglende kunnskap som en medvirkende årsak til misligheter, blant annet i den nevnte saken i Bærum kommune. Andre muligheter som trekkes fram av G-Partner i samme sak, er: Manglende etterprøving av oppgitte økonomiske behov i forhold til kjøp av en tjeneste: Mulighet for diktering av kostnader Svakheter i fullmaktssystem: Manglende arbeidsdeling ga mulighet for samme person til både å beslutte gjennomføring av, bestille og kontrollere utføring av bestilte tjenester Svak intern kontroll av enhetens etterlevelse av regelverk, rutiner og systemer: Mulighet for å omgå disse Holdninger, integritet og rettferdiggjørelser Personlige holdninger er kanskje den viktigste faktoren i mislighetstriangelet. En solid forankring av gode, etiske holdninger i organisasjonen, gjør den mer robust i forhold til muligheter og press. Ledelsens holdninger er av stor betydning for organisasjonskulturen, og ikke minst integritet samsvaret mellom ord og handling. Holdninger kan gi seg utslag i frie tolkninger av regelverket, rettferdiggjørelser og henvisning til sedvane i bransjen. Eksempler er: Egentlig ikke kriminelt Låner bare pengene De fortjener det Alle andre gjør det De kan også gi seg utslag i at man bevisst ikke setter seg inn i regler og retningslinjer, for seinere å kunne unnskylde seg med dette. Etikk Retningslinjer, prosesser og risikostyring Forsand kommune