Boligbygging i byregioner utbyggeres strategier og handlingsvalg

Transkript

1 Boligbygging i byregioner utbyggeres strategier og handlingsvalg Sluttrapport fra prosjektet i programmet Byutvikling drivkrefter og planleggingsutfordringer Prosjektleder: Geir Inge Orderud, Norsk institutt for by- og regionforskning (NIBR) Sammendrag Populærvitenskapelig framstilling Prosjektet har satt søkelyset på utbyggersiden av boligmarkedet og samspillet mellom privat og offentlig sektor. I løpet av 1980-tallet ble både finans- og boligmarkedet avregulert, og dette åpnet markedet for flere, spesialiserte aktører. Boligsamvirkene gikk fra å være kommunenes forlengete boligpolitiske arm til å bli markedsaktører på linje med private selskaper. Samtidig er blant annet eiendomsutviklingen blitt profesjonalisert i egne avdelinger og selskaper, og eiendomsmeglerne har bygd opp spesialiserte avdelinger for nybyggsalg. Kort sagt, nettverksrelasjoner står sentralt på en markedsstyrt arena. Leverandørnettverk og partnerskap blant aktører på utbyggersiden har imidlertid fortsatt en lokal karakter, og selv nasjonale og internasjonale selskaper etablerer seg i storbyregionene ved hjelp fusjoner eller oppkjøp av lokale selskaper for å kunne dra nytte av lokale kontakter og lokal kunnskap. Valg av leverandører og samarbeidspartnere er prosjektstyrt og i prinsippet oppe til vurdering for hvert enkelt byggeprosjekt. Det er imidlertid et gjennomgående trekk at tillitsdimensjonen spiller en viktig rolle i valget av leverandører og partnere, men i samspill med pris. Et ensidig fokus på pris svarer seg ikke fordi man er avhengig å få til gode samarbeidsrelasjoner i gjennomføringen av byggeprosjektet, men samtidig er konkurransedyktige priser et viktig element for å overleve i markedet. Tillitsdimensjonen betyr mer i design og planleggingsfasen enn i byggefasen fordi kvaliteten på det arbeidet som gjøres i design og planlegging legger viktige premisser for at byggefasen som omfatter ca 80 prosent av de samlete kostnadene, går bra. Selv om tillit settes opp mot priskonkurranse er ikke tillit frikoplet fra det økonomiske. Tvert imot, økonomi og tillit er i samspill, og økonomiske forhold bidrar til å bygge, vedlikeholde og rive ned tillit. Å gjennomføre byggeprosjekter innenfor avtalte rammer og til avtalt pris styrker tilliten, men det er også viktig at partene får en akseptabel pris. Kompetanse og lagarbeid er imidlertid også viktig for tilliten. Det samme gjelder personkjemi, og sammen med vektleggingen av ansikt-til-ansikt møter synes tillitsdimensjonen å bygge opp om det lokale preget i boligbyggingen. Det lokale forklares i tillegg av nødvendigheten av lokal markedskunnskap, nødvendigheten av å kjenne det offentlige planapparatet på lokalt nivå, lokale bekjentskaper, samt at tiden som går med til møter gir lokale aktører et fortrinn. Dette gjelder også møter med det offentlige, som har blitt viktigere etter at det offentlige har forlatt styring som planleggingsform til fordel for samspill. Utviklingen av kommunikasjons- og informasjonsteknologien og endringer i oppfatningen av fordelen ved ansikt-tilansikt møter kan imidlertid bidra til å endre omfanget av lokale kontakter. 1

2 1. Nærmere om oppnådde faglige resultater 1. Avdekke hovedtrekkene i verdikjeden boligbygging, med et fokus på hva slags aktører som bidrar med hva og i hvilke deler av utbyggingen. Som vist i figur 1 nedenfor kan planlegging, bygging og omsetning av boliger deles i fem funksjoner og fem faser. De fem funksjonene er i) design; ii) planlegging; iii) markedsføring og salg; iv) bygging; og v) finansiering. Sentrale aktører er eiendomsutviklere, både i egne selskaper eller som avdelinger i byggefirmaer eller boligsamvirket; arkitekter; eiendomsmeglere spesialisert på nybygg; byggefirmaer; byggetekniske konsulenter; og finansieringsselskaper. I tillegg kommer prosjekt-/byggelederfirma og advokatfirmaer. Arbeidsoppgaver og kompetansekrav varierer underveis i utviklingen av utbyggingsprosjektene, og legger grunnlaget for de fem fasene, definert i figur 1: I første fase vurderes prosjekter for kjøp og videre utvikling, og dette inkluderer en vurdering av forskjellige løsninger i forhold til markedspotensial. Eiendomsutviklere, arkitekter og eiendomsmeglere står sentralt her, og finanssiden kommer inn i tilknytning til beslutningen om å kjøp av utviklingsobjekter, enten det dreier seg om tomter eller en eksisterende bygningsmasse. De små eiendomsutviklerfirmaene trekker i stor grad på ekstern kompetanse, mens de større byggeselskapene har mye av kompetansen internt. I andre fase planlegges utbyggingen, eller byggeprosjektet, og hovedmålet er utarbeidelse av en rammeplan som skal godkjennes av offentlige planmyndigheter. Etter overgangen fra en styringsorientert offentlig planlegging til et privat offentlig samspill, basert på at det private i større grad har initiativet, kreves det at de private aktørene innehar generell planleggingskompetanse. Eiendomsutvikleren og arkitekten er sentrale aktører i planutarbeidelsen, men også eiendomsmegleren spiller en aktiv rolle fordi prosjektet allerede nå søkes markedsført, både i forhold til boligkjøpere og beslutningstakere i offentlig sektor. Dermed spiller også offentlige myndigheter en viktig rolle, både fagetat og det politiske miljøet. I tredje fase er rammeplanen godkjent og utbyggerne starter det detaljerte planarbeidet, og byggesaksavdelingen i det kommunale apparatet kommer på banen. Eiendomsutvikleren og arkitekten står fortsatt sentralt, men samtidig er ingeniørteknisk konsulentbistand nødvendig for å få på plass det tekniske grunnlaget for utbyggingen. Eiendomsmeglerne kommer tungt inn fordi forsalget av leiligheter starter i denne fasen. Med underskriving av kjøpskontrakter legges det økonomiske forpliktelser, dvs. den investerte kapitalen begynner å bli transformert til størknet kapital. Finanssiden kommer igjen på banen gjennom tildeling av byggelån og signering av byggekontrakt. Fjerde fase preges av bygging, og det er byggefirmaene som dominerer, men fortsatt er eiendomsutvikler og arkitekt med i arbeidet fordi det hele tiden vil være behov for tilpasninger i forhold til de opprinnelige planene. Forenklet sagt forsøker ingeniørene å få til en produksjonseffektiv utbygging, mens arkitektene og eiendomsutviklerne forsvarer de opprinnelige planene og hensynet til markedet. Offentlige myndigheter har rett og plikt til å kontrollere utbyggingen. Det er sjelden at alle leiligheter selges gjennom forsalget, og derfor spiller fortsatt eiendomsmeglerne en viktig rolle i denne fasen. Det gjør de også i femte fase, enten for å selge leiligheter, men samtidig står overdragelsen av leiligheter til kjøpere sentralt, og med det kommer også klagesakene, der eiendomsmegleren er bindeleddet mellom kjøper og utbygger. Finanssiden tar seg av konvertering av de kortsiktige (høyrisiko) byggelånene til langsiktige (lavrisiko) pantelån, avhengig av type boligprosjekt. 2

3 Figure 1: Functions, phases, and actors in the house building value chain. Design I Design II Buying real estate Finance I Real estate competence: - Architect adviser - Market adviser (estate agent) - Finance Planning I Marketing I Frame plan application General house planning competence: - Architect - Estate agent (marketing) - Engineering adviser - Legal adviser Planning II Marketing II Approved plan Finance II General house planning competence: - Architect - Engineering consultancy - Estate agents and pre-sale - Finance - Public authority controls Design III Planning III Marketing III Construction I Construction competence: - Engineering and construction - Architects - Estate agents - Public authority controls Construction II Finance III Complaint handling: - Construction firms - Estate agents - Legal advisers Public authorities, final approval Finance and accountancy 3

4 2. Boliger som spekulasjonsobjekter, og boligbygging under varierende økonomiske betingelser. Med liberaliseringen av kapitalmarkedet har spekulasjonsmulighetene og avkastning basert på forventninger om framtidig økt avkastning gjort seg gjeldende ved at eierandeler kan omsettes i løpet av utbyggingen. Eksempler på dette er beskrevet i litteraturen, og det er blitt pekt på at det er en fare for at avkastningen tas ut før prosjektene er realisert. Derfor var det et mål å avdekke om, og eventuelt hvordan eierstrukturen er og avkastningen fordele i det norske markedet. Selv om innslaget av boligspekulanter er til stede, preges ikke markedet av omsetning av eierandeler i utbyggingsprosjekter. Selv ikke der KS-ordningen benyttes er det liten, eller ingen omsetning av andeler underveis. Hovedtyngden av markedet drives av det vi kan kalle industrikapitalen, dvs. selskaper som har boligbygging som oppgave. Likevel, det er et innslag av eiendomsutviklere som gjerne driver fram et prosjekt og så selger det til en utbygger, men dette dreier seg ikke om spekulasjoner på basis av forventingsbasert verdistigning, men heller salg basert på jordnære vurderinger av markedsverdi. Fornebu-prosjektet sies å være et unntak fra det normale, ved at privathusholdninger alt fra starten har blitt invitert til å kjøpe andeler. Dermed tar husholdningene den risikoen som utbyggerne normalt har tatt, og det åpnes i større grad for omsetning av eierandeler underveis i prosjektet. I løpet av de siste 15 årene har boligmarkedet gjennomlevd et krakk, der bunnen ble nådd i årene , og en langvarig vekstperiode utover i 1990-årene og begynnelsen av 2000-tallet. Slutten av 2002 og første halvdel av 2003 ble preget av en begynnende stagnasjon, men etter en kraftig rentenedgang tok markedet igjen av. I løpet av 1980-årene ble både boligmarkedet og kapitalmarkedet liberalisert, og på 1990-tallet ble sentrale aktører markedsorienterte, også boligsamvirkene. I denne omstillingen kom det flere typer aktører på banen, og det skjedde en profesjonalisering, som blant annet ga seg uttrykk i framveksten av eiendomsutviklerprofesjonen, eiendomsmeglere som spesialiserte seg på å selge nybygg, og spesialiserte avdelinger og tilbud i bank og finans. Det er derfor et interessant tema hvordan disse aktørene har tilpasset og agert med hensyn til hvor mange boliger som bygges av hvilken type og hvor det bygges under endrete markedsbetingelser. Mitt materiale viser at utbyggerne reduserer risikoen ved å dele utbyggingsprosjektene opp i etapper. Dermed kan prosjektene legges på is dersom etterspørselen stuper. Høykonjunkturen har samtidig betydd økte kostnader, og for å holde inntjeningen oppe har det vært et press i retning av å bygge mindre boliger, for på den måten å øke utnyttingsgraden. Denne trenden forsterket seg i stagnasjonsperioden, og har spesielt gjort seg gjeldende i sentrale bydeler, der tomteprisen er høy. Det er berettiget å stille spørsmålet om man er i ferd med å bygge et framtidig boligproblem, i form av små leiligheter, både i kvadratmeter og antall rom. Press på prisene fører også til at utbyggere velger billigere materialer, noe som vil gi seg utslag i høyere vedlikeholdskostnader i framtiden, et fenomen noen hevder er mindre framtredende for utbyggere som også har forvaltningsansvar for boligene, slik tilfellet er for boligsamvirkene. Det sies også at de mest kyniske aktørene er å finne blant mindre investorer. 3. Etablering og vedlikehold av nettverk i en regional sammenheng. Prosjektet har undersøkt om aktører etablerer samarbeidsrelasjoner på grunnlag av priskonkurranse og hvilken rolle tillit spiller. Dette spørsmålet er blitt knyttet til den romlige dimensjonen ved at en ensidig priskonkurranse antas å føre til et geografisk mer spredt nettverk enn om tillit mellom aktører trekkes inn i vurderingen av leverandører og partnere. En første hovedkonklusjon er at tillit spiller en viktigere rolle enn pris i valg av partnere og leverandører i design og planleggingsfasen, mens pris gjør seg sterkere gjeldende i byggefasen, men heller ikke da er det et ensidig fokus på pris. Det er heller slik at tillitsdimensjonen spiller en rolle i utvelgelsen av hvem som skal få konkurrere, og kan være avgjørende for det endelige valget dersom ikke forskjellene i pris er for store. Den økte vekten på pris i byggefasen kan forklares ved at omtrent 80 prosent av kostnadene er knyttet til denne fasen. Samtidig understrekes det at design og planlegging betyr mye for gjennomføringen av utbyggingen, og dermed spiller en større rolle enn andelen av de samlete kostnader skulle tilsi. Dermed får tillitsdimensjonen en mer sentral rolle. Samtidig er det slik at kostnader i design og planlegging har form av størknet 4

5 kapital, og som sådan kan gå tapt dersom prosjektet ikke selger eller ikke selger godt nok. Derfor burde pris rent økonomisk bli tillagt mye vekt også i design og planleggingsfasen. Andre hovedkonklusjon er at boligbygging har en utpreget lokal karakter, og det gjelder spesielt blant aktørene i design og planlegging, men også blant byggefirmaene er det mye lokalt, og selv de store nasjonale og internasjonale aktørene har valgt å ekspandere lokalt gjennom oppkjøp av lokale firmaer for på den måten å dra nytte av et etablert lokalt nettverk. På den annen side kjøpes mye materiell, som for eksempel kjøkken og bad, fra andre steder, og en del underleverandører kommer utenfra. Tillit sies å være en viktig faktor i valget av lokale aktører. I prosjektet er derfor tillitsdimensjonen blitt gjort gjenstand for analyse, og følgende faktorer sies å stå sentralt i byggingen av, eller nedbrytingen, av tillit: i) Økonomi i form av akseptable priser fra alle parter, samt korrekte regninger og betaling i forhold til utført arbeid; ii) kompetanse som sikrer en god gjennomføring av prosjektet i alle ledd, også i forhold til å rette opp feil; iii) lagarbeid og samarbeid som bidrar til en god gjennomføring innenfor de avtalte tidsrammene, og der konstruktiv kritikk og tilbakemeldinger aksepteres og spiller en viktig rolle for å bedre prosjektet. I tillegg til dette kommer lojalitet overfor oppdragsgiver og vilje til å ta et tak, samt en felles etisk og moralsk standard i måten virksomheten drives på. Historikken spiller også en viktig rolle. Kort sagt, evnen til å levere innenfor avtalte kostnads- og tidsrammer står sentralt, sammen med viljen til å rette opp feil. Tillit og økonomi er derfor et samspill. Tillit er også en dimensjon i forholdet mellom private aktører og det offentlig planapparatet, selv om strukturen nødvendigvis blir annerledes fordi man er dømt til samspill. Fra privat side er behandlingstid og lik behandling sentrale elementer, mens det fra offentlig side pekes på etterrettelighet, faglig kompetanse, vilje til å lytte og et konstruktivt samarbeid om å komme fram til gode løsninger som viktige faktorer for å skape tillit. Tilliten svekkes når utbyggere forsøker å bløffe seg til godkjenning ved å hevde at for eksempel rådmann eller politikere har gitt sin tilslutning til planene og en telefon avdekker at det ikke er tilfellet. Grunnlaget for den lokal karakteren til nettverket mellom aktører i boligbyggingen og vurderingen av hvor nødvendig den lokale dimensjonen er, belyses mer inngående i en analyse av samarbeidet mellom ulike typer aktører. Det lokale preget forklares ved at i) lokal markedskunnskap er nødvendig for å kunne bygge riktige boliger på de rette stedene til definerte målgrupper; ii) kunnskap om det offentlig-administrative systemet og de personene som håndhever offentlige reguleringer er nødvendig for å unngå helt uakseptable byggeprosjekter; iii) tid og rom setter rammer for avstanden mellom aktørene fordi møter ansikt-til-ansikt fortsatt vurderes som helt avgjørende, og iv) bekjentskaper og personkjemi er fortsatt lettere å dyrke lokalt enn nasjonalt/internasjonalt fordi folk treffer hverandre oftere lokalt. I tillegg er det noen som peker på at ønsket om å vedlikeholde et regionaløkonomisk system bidrar til lokale aktører velges dersom forskjellene i pris og kvalitet ikke er for store. Imidlertid, en nærmere analyse av kunnskapsnettverket avdekker en økende sirkulasjon av informasjon, og dette er knyttet til i) veksten i antallet aktører involvert i utbyggings-/byggeprosjekter og mer samspill mellom offentlige og private aktører; ii) økt markedsavhengighet; iii) innføringen av informasjons- og kommunikasjonsteknologi (ikt). Dette har foreløpig likevel ikke ført til at leverandør- og partnernettverket i særlig grad tyter ut over eller sprenger de lokale rammene. Utviklingen av ikt kan imidlertid bidra til at kapasitetsterskler med hensyn til å håndtere lokal kunnskap forbedres, og dermed åpne veien for eksterne aktører, og en tilvenning til andre kommunikasjonsformer enn ansikt-til-ansikt kan ytterligere bidra til en romlig spredning av nettverkene. Kort sagt, endringer i tekniske hjelpemidler og sosialt konstruerte handlingsmønstre kan endre det lokale mønsteret som er tegnet av boligbyggenettverket. På den annen side har overgangen fra offentlig planlegging basert på styring til tilrettelegging for private initiativ ført til et økt samspill mellom private aktører og offentlige instanser, og dermed også en økt møtevirksomhet. Dette gjør lokal tilstedeværelse gunstigere, og lokale nettverk blir stimulert. 4. Er det avdekket regionale variasjoner? Det lokale preget og mekanismene som ligger til grunn for nettverksdannelser synes å være de samme i alle byregionene som inngår i undersøkelsen, og selv om design av enkeltprosjekter sies å skje i en 5

6 lokal kontekst, hevdes det at prinsippene for designløsninger ikke varierer regionalt. Imidlertid, de fire byene i undersøkelsen varierer med hensyn til bygningsmasse. Oslo og Bergen preges i større grad av murbygg enn Stavanger og Trondheim, som på sin side i større grad er preget av trehusbebyggelse. Informanter i Stavanger peker på at dette har ført til en utvikling av byggefirmaer som er gode til å bygge trehus. Imidlertid er murbebyggelse, eller stål/hulldekker, i større grad kommet inn også i Trondheim og Stavanger, blant annet som et resultat av politiske vedtak om å øke boligandelen i sentrale bydeler, og de lokale firmaene må utvikle ny kompetanse eller etablere allianser for å holde seg i markedet. Metode og begrensinger Prosjektet har benyttet kvalitativ metode, basert på semi-strukturerte intervjuer. Det er gjennomført til sammen 65 intervjuer i privat og offentlig sektor i byene Oslo (27), Bergen (12), Trondheim (13) og Stavanger (13). Intervjuene gir et solid grunnlag for å analysere utbyggersiden av boligmarkedet, men ideelt sett hadde det vært ønskelig med noe flere intervjuer for noen av aktørgruppene. Det gjelder for det første i Bergen, Trondheim og Stavanger for å få et bedre grunnlag til å avdekke eventuelle regionale variasjoner, og det gjelder for det andre offentlig sektor og analysen av samspillet med privat sektor. Om prosjektgjennomføring og ressursbruk Prosjektet ble innledningsvis endret noe for å få til en god arbeidsdeling med NBIs prosjekt som også har hatt fokus på utbyggersiden av boligmarkedet. Dette førte blant annet til at NIBRs prosjekt ble utvidet til å gjelde de fire storbyene Oslo, Trondheim, Bergen og Stavanger. Det førte til et behov for flere intervjuer, og underveis i prosjektet ble antallet intervjuer økt noe i forhold til hva som var planlagt. Prosjektet hadde også planer om å belyse samspillet mellom offentlig og privat sektor ved å gjennomføre intervjuer i tilknytning til konkrete utbygginger i de fire byene. Dette ble imidlertid droppet etter at en prosjektmedarbeider sluttet. Samspillet mellom privat og offentlig sektor ble i stedet belyst ved hjelp av generelle intervjuer i de fire byene. Dette bidro ytterligere til å få en klar arbeidsdeling i forhold til NBI som i sitt prosjekt har fokus rettet mot konkrete utbyggings/byggeprosjekter. 6

7 2. Vitenskapelige utgivelser eller annen publisering Artikler i vitenskapelige tidsskrifter med referee: i) Orderud, Geir Inge: Trust and territorial embeddedness in the house building industry Artikkelen er sendt til Journal of Economic Geography, Oxford. Mottatt refereekommentarer, og bearbeider artikkelen for ny vurdering høsten ii) Orderud, Geir Inge: The house building industry in the space of flows? Artikkelen er sendt til International Journal of Urban and Regional Research. Venter på tilbakemelding/kommentarer. Bøker (monografier, lærebøker, antologier (red.)): i) Orderud, Geir Inge: Boligproduksjon som næring aktører og nettverk Kapittel til boka Storbyens boligmarked drivkrefter, rammebetingelser og handlingsvalg, redaktør Rolf Barlindhaug, NBI, og utgitt i regi av NFR og byforskningsprogrammet. Publiserte foredrag fra internasjonale faglige møter/kongresser: i) Orderud, Geir Inge: The house building industry territorial embeddedness versus circulation and distanciation Paper presentert på konferansen New Economic Spaces, New Economic Geographies i Vancouver, august 2003, i regi av International Geographical Union Commission on the Dynamics of Economic Space. Andre rapporter, samt fordrag og presentasjoner fra vitenskapelige/faglige møter: i) Orderud, Geir Inge: Eiendomsutvikling eksemplet Nydalen - Foredrag 8. april 2003; NAL akademiet og kurset Urbanisme ii) Orderud, Geir Inge: Eiendomsutvikling eksemplet Nydalen - Foredrag 5. mai 2004 for grunnfagsstudenter ved Samfunnsgeografi, Universitetet i Oslo som forberedelse til en ekskursjon til Nydalen. 3. Annen forskningsformidling Allmennrettede formidlingstiltak (populærvitenskapelige artikler/høringerutstillinger): i) Orderud, Geir Inge: Boligutbygging investeringer og spekulasjon i en deregulert økonomi Artikkel i NIBR-aktuelt nr , side 10. September