På vei til bedre beslutninger: om nyttekostnadsanalyse

Transkript

1 På vei til bedre beslutninger: om nyttekostnadsanalyse Innlegg ved SSØ-dagen Lasse Fridstrøm instituttsjef Transportøkonomisk institutt (TØI) 28/01/2011 Page 1

2 Disposisjon 1. Nyttekostnadsanalyse i vegsektoren et tidstyveri? 2. Prinsipielt om nyttekostnadsanalyse: muligheter og begrensninger 3. Verdsetting av ikke-markedsgoder 4. Er nyttekostnadsanalysen fordelingsnøytral? 5. Pro & contra nyttekostnadsanalyse 6. Når er nyttekostnadsanalyse egnet? 7. Hypoteser om politikeres syn på nyttekostnadsanalyse 28/01/2011 Page 2

3 Ifølge Karin Køltzov (1994) skyldes veginvesteringene et forbløffende offentlig tidstyveri, som gjennom nyttekostnadsanalysene (NKA) i årevis har gitt fiktiv lønnsomhet og dermed milliardbevilgninger til vegnettet ( asfalt ), på bekostning av andre og viktigere samfunnsgoder ( fioliner ). Kilde: Samferdsel nr 1, /01/2011 Page 3

4 NKA gir overinvestering? Tidsbesparelser utgjør som oftest mesteparten av nyttesiden i et samferdselsprosjekt. Mange små tidsgevinster summeres sammen til ett stort aggregat, som ganges med en tidsverdi. På tilsvarende måte beregnes sikkerhetsgevinster, miljøgevinster m v. Men: Rundt 81 av 290 vegprosjekter som Vegdirektoratet hadde til vurdering for å bli med i Nasjonal transportplan (NTP) , var lønnsomme. Dvs. 30 %. Netto nåverdi av disse var 16 mrd kr, de kostet offentlige budsjetter 34 mrd kr, netto nytte pr. budsjettkrone var 0,5. Veginvesteringene i vedtatt NTP har samlet netto nåverdi 20 mrd kr og koster offentlige budsjetter 45 mrd kr, netto nytte pr. budsjettkrone 0,4. Veginvesteringene gjøres ikke på grunn av, men på tross av nyttekostnadsanalysene. (Skyt ikke på økonomen!) 28/01/2011 Page 4

5 Hovedtrekk ved NKA Fordeler og ulemper omregnes i én felles enhet. Det er vanlig men ikke prinsipielt nødvendig å bruke enheten kroner. Når forutsetningene er oppfylt (fri konkurranse), oppstår det ingen ringvirkninger som skal regnes med i tillegg (dobbelttelling). Nytte = samlet betalingsvillighet Betalingsvillighet er bestemt av den enkeltes - behovstilfredsstillelse (preferanser) - budsjett 28/01/2011 Page 5

6 Markedskrysset 28/01/2011 Page 6

7 Markedskrysset 28/01/2011 Page 7

8 Forbrukeren får mer enn hun betaler for 28/01/2011 Page 8

9 Generaliserte kostnader Reiseetterspørselen er avhengig av flere ting enn pris. Reisetid Avgangshyppighet Punktlighet og regularitet Ventetid ved evt bytte Komfort Tilbringertransport (inkl gangtid) Informasjonssystem Leskur/venterom Iboende fortrinn (f eks skinnefaktor ) Personkjennetegn Generalisert kostnad: en veiet sum av disse faktorene, der vektene (dividert på prisen) uttrykker verdien av hver faktor Transportøkonomisk institutt Side 9

10 Verdsetting av ikke-markedsgoder To hovedangrepsmåter: Revealed preference: man observerer faktisk atferd og estimerer en økonometrisk modell. Parametrene avslører implisitt hvordan konsumentene avveier goder mot hverandre. Eks: Dersom etterspørselen synker like mye enten prisen går opp med 100 kr eller reisetida øker med 2 timer, så er reisetida verd 100/2 = 50 kr pr time. Stated preference: om en vil vite hvordan konsumentene verdsetter reisetid, er det ikke nødvendigvis en dårlig idé å spørre dem. Noen metoder er smartere enn andre.. Contingent valuation: hvor mye vil du betale for Stated choice (conjoint, samvalganalyse): ikkegjennomskuelige beslutningsspill med to til fem attributter (produktegenskaper) Transportøkonomisk institutt Side 10

11 Verdien av reisetid på korte reiser Tabell 1: Tidsverdier (2009 kr/t) for korte reiser (under 100 km) etter transportmiddel og reiseformål. Bilfører Kollektivt Ferge Hurtigbåt** Reiser til/fra arbeid Andre private reis er Alle private reiser* Tjenestereiser Alle reiser* TØI r appor t 1053/ /01/2011 Page 11

12 Verdien av reisetid på lange reiser Tabell 3: Tidsverdier (2009 kr/t) for lange reiser (mer enn 100 km) etter transportmiddel og reiseformål. Bilfører Tog Buss Fly Hurtigbåt Reiser til/fra arbeid Andre private reiser Alle private reiser* Tjenestereiser Alle reiser* TØI r appor t 1053/ /01/2011 Page 12

13 Verdien av trafikksikkerhet Tabell 9: Ulykkeskostnader (2009 kr) pr skadetilfelle etter skadegrad Ulykkestype og kostnadsart Realøkonomiske kostnader (ex post kostnad) * Velferdseffekt (ex ante kostnad) ** Total ulykkeskostnad (avrundet) Drept Kostnader ordnet etter alvorligste skade (kr) Meget alvorlig skade Alvorlig skade Lettere skade Kun materiell skade TØI r appor t 1053/2010 * Vektet gjennomsnitt av vegtrafikkulykker (mht skadetilfeller) som involverer motorkjøretøy og de som ikke involverer motorkjøretøy. De realøkonomiske kostnadene inkluderer medisinske, administrative og materielle kostnader, samt kostnader pga produksjonsbortfall (netto for drepte). ** Basert på verdsettinger av redusert risiko for hhv dødsfall, hard skade og lettere skade; verdsettingen av hard skade er fordelt på meget alvorlig skade og alvorlig skade med bruk av en formel som inneholder relative risikoer fra skadedata og eksisterende verdirater. 28/01/2011 Page 13

14 Er NK-analysen fordelingsnøytral? Nyttekostnadsanalysen tar (normalt) ikke hensyn til fordelingsvirkninger. Mer presist: alle individer veier likt. Alternativet ville være at individene får politisk bestemte vekter. En rik person har gjerne større betalingsvillighet, regnet i kroner, for samme behovstilfredsstillelse. Implisitt blir rike personers behov dermed tillagt større vekt, på samme måte som i markedet. Ingen tilnærming er verdinøytral. 28/01/2011 Page 14

15 Samfunnsøkonomi versus statsfinanser Mange stridsspørsmål bunner i forskjellen mellom disse. Eks 1: Fødestuer. Det er (stats)økonomisk og faglig rasjonelt å sentralisere fødetilbudet. Men i det samfunnsøkonomiske regnestykket inngår også de fødendes opplevde reise-/avstandsulempe. Har (falsk) trygghet verdi? Eks 2: DAB-radio. Det er radioteknisk og (stats)økonomisk rasjonelt å slukke FM-nettet. Men i det samfunnsøkonomiske regnestykket inngår også husholdningenes objektive og subjektive ulempe av at millioner radioapparater blir ubrukelige. Eks 3: Operatunnelen. Nettonytten pr kr er nær 1 (svært små tidsgevinster). Men tunnelen vil gi sterk eiendomsverdistigning rundt Bjørvika. Tilfaller andre enn de som betaler! Eks 4: Ringeriksbanen. Vil gi sterk eiendomsverdistigning på Hønefoss. Hvordan internalisere denne gevinsten? Transportøkonomisk institutt Side 15

16 Pro & contra NKA Pro: NKA systematiserer virkningene av et tiltak og gjør dem sammenliknbare ved å måle langs én skala. Mange dimensjoner reduseres til én. NKA disiplinerer, bidrar til transparens og reduserer rommet for optimism bias (Flyvbjerg). NKA tar hensyn til befolkningens preferanser og tillegger godene samme vekt som personene selv. NKA følger markedets logikk og gjør det mulig å sammenlikne verdien av offentlige og private goder. Konsekvent bruk av NKA som prioriteringsverktøy vil gi mer effektiv ressursbruk Transportøkonomisk institutt Side 16

17 Pro & contra NKA Contra: NKA forflater og forenkler. Mange dimensjoner reduseres til én. Verdsetting er tingliggjøring. Er det etisk forsvarlig å regne menneskeliv i kroner? Har små tidsgevinster reell verdi? NKA går implisitt i de rikes favør. Tilgangen på offentlige goder reguleres på like (u)rettferdig måte som private goder. NKA gir velferdsoptimum bare dersom det anvendes på alle sektorer. Viktige virkninger blir ofte ikke fanget opp ( mernytte ). Forutsetningene (om fri konkurranse m v) holder ikke. Verdsetting av subjektive fordeler og ulemper kan gi politisk uholdbare resultater. Enkelte personer har nesten ubegrenset betalingsvillighet for enkelte goder Transportøkonomisk institutt Side 17

18 Nyttekostnadsanalyse i helsesektoren? Hva ville resultatet blitt om vi dimensjonerte helsesektoren etter betalingsvillighetsprinsippet? Sammenliknet med andre sektorer: sterk opprioritering. Hva er betalingsvilligheten for å leve (lenger)? For god helse og førlighet? For fravær av smerte? Innen sektoren: Betydelig større vekt på behandling av særlig interesse for velstående. Muligens store ressurser anvendt på behandling med marginal helseeffekt. 28/01/2011 Page 18

19 Når er NKA egnet? Som en hovedregel kan en si at beregnet samfunnsøkonomisk lønnsomhet gir en bedre oppsummering av et tiltaks konsekvenser jo mindre betydningsfulle fordelingsvirkningene er, og jo mindre innslag en har av etisk/politisk prinsipielt vanskelige spørsmål. (NOU 1997:27, s 11) Etisk-politisk vanskelighetsgrad Valg mellom helsetjenester Valg mellom helsetjenester og samferdsel Valg mellom skoletilbud og samferdsel Valg mellom sikkerhet og trygghet Valg mellom framkommelighet og sikkerhet Valg mellom asfalt og fioliner Valg av vegstrekning Høy Valg av vegtrasé mellom to punkt Lav 28/01/2011 Page 19

20 Stortingspolitikeres syn på NKA «Bør nyttekostnadsanalysen være tungtveiende?» Svar Antall Kommentar Ja 9 4 Høyre, 2 FrP, 3 Ap Nei 3 2 SV, 1 Ap Annet 4 2 fra Ap: I tvil. 1 fra KrF, 1 fra Sp: Ikke klart ja/nei-svar. Indeks for holdninger til bruk av nyttekostnadsanalyser som beslutningsunderlag. Høyere tall betyr mer positiv holdning SV Ap Sp Ap Ap H H FrP H SV Ap H Ap Ap KrF FrP Kilde: Nyborg og Spangen (1996): Intervjuer med medlemmene i Stortingets samferdselskomité 28/01/2011 Page 20

21 Hvorfor avviser politikerne NKA? Noen hypoteser: 1. (Politikerne tror at) nyttekostnadsanalysene er beheftet med systematiske feil og mangler. 2. Nyttekostnadsanalysene er én-dimensjonale og tvinger politikerne inn i økonomenes tankeskjema. 3. (Politikerne mener at) siden bare samferdselsprosjekter blir nyttekostnadsvurdert, blir det feil å la NKA avgjøre. 4. Det er legitimt for politikere å prioritere andre ting enn effektiv ressursbruk. Hvorfor bruke markedets logikk på offentlige goder? 5. Gevinsten tilfaller andre enn de som betaler. 6. Den nasjonale betalingsvilligheten er stor. 7. Bruk av NKA vil slå bena under politikernes input-orientering Transportøkonomisk institutt Side 21

22 Økonomi er en falsifiserbar vitenskap. Jeg våger den påstand at dersom riksvegmidlene stod til fri disposisjon for de enkelte fylker, så ville veginvesteringene bli dramatisk redusert, til fordel for blant annet helsevesen, eldreomsorg, skoler, barnehager og rettsvesen. (Samferdsel nr 1, 1995) Takk for oppmerksomheten! 28/01/2011 Page 22

23 Lønnsomheten av jernbaneinvesteringene i NTP Netto nåverdi av de ubundne jernbaneinvesteringene som blei vurdert inntatt i etatenes plan for NTP, var 19 mrd kr, de kostet offentlige budsjetter 32 mrd kr, netto nytte pr. budsjettkrone 0,6. Baneinvesteringene i vedtatt NTP har samlet netto nåverdi 23 mrd kr og koster offentlige budsjetter 45 mrd kr, netto nytte pr. budsjettkrone 0,5. Av jernbaneinvesteringene er det trolig bare en strategi for utbygging av krysningsspor for gods og et mindre prosjekt i Trøndelag som er lønnsomt.

24 Det store mysteriet Hvorfor framstår Oslo-Ski og dobbeltsporene på Vestfoldbanen og Dovrebanen som sterkt ulønnsomme? Hypotese: Det finnes andre hindringer for å få til en ruteplan med større fart, hyppigere avganger og større regularitet i første rekke Oslotunnelen/Oslo S, men også vedlikeholdsnivået og enkeltsporandelen i hele systemet Svakheter i modeller og nytteberegning: Sammenhengen pålitelighet/kapasitet mangler. Sammenhenger med prosjekter som ikke er formulert enda, mangler. For lite vekt på å finne god ruteplan.

25 Hvorfor burde NKA brukes? Det samfunnsøkonomiske overskuddet er reelt. Uten overskudd, heller ingen ringvirkninger. Beregningene av virkningene og hvordan folk vil reagere på tiltaket (transportmodellene), er usikre men grovt sett riktige dersom riktig modell velges. Umulig å anslå virkninger uten modell, spesielt i by. Det er godt belegg for de enhetsprisene vi bruker på tidsbesparelser, og rimelig belegg for økt pålitelighet, ulykkesreduksjoner, redusert støy og reduserte utslipp til luft. Det er fullt ut mulig å ha en personlig mening om hva de forskjellige virkningene er verdt, men det er vår verdsetting som gjenspeiler hvordan folk flest ser det.

26 Verdsettingsstudien Internettbasert hypotetisk spørreundersøkelse Tidsbesparelser, kvalitetsaspekter ved reisen, pålitelighet, ulykker, utrygghet, helsevirkningen av gange og sykling, støyplager og lokal luftforurensning. 9 rapporter. Tilgrensende rapporter om verdien av tid og pålitelighet i godstransport og nyttekostnadsanalyse av økt pålitelighet i jernbanetransport (kommer). Nært samarbeid med tidsverdiundersøkelsen i Sverige og med verdens fremste eksperter på feltet. Støy og luftforurensning utført av Sweco/UMB. Resultatene mht. tid svært like de svenske, og ikke vesensforskjellige fra undersøkelsen fra 1997.