1/2005. Søkelys på arbeidsmarkedet. Arbeidsvurdering og likestilling. Øker avkastningen av utdanning i Norge?

Transkript

1 Søkelys på arbeidsmarkedet 1/2005 Arbeidsvurdering og likestilling Øker avkastningen av utdanning i Norge? Arbeidsledighet blant høyt utdannede innvandrere Hvilke bedrifter tilbyr mest frynsegoder? Holdninger til arbeidsløse i Skandinavia

2 Søkelys på arbeidsmarkedet 1/2005 årgang 22 ISSN Omslag: Abalone as Trykk: Allkopi Utgis med støtte fra Moderniseringsdepartementet og Arbeids- og administrasjonsdepartementet, hvert halvår, av Institutt for samfunnsforskning, Munthes gate 31, postboks 3233, Elisenberg, 0208 Oslo. Redaksjon: Pål Schøne (redaktør), Guttorm Aanes (redaksjonssekretær), Erling Barth, Fredrik Engelstad, Trygve Gulbrandsen, Geir Høgsnes, Ragnhild Steen Jensen, Marianne Røed, Jon Rogstad og Hege Torp Abonnement koster kr. 250,- pr. år. Ved bestilling av mer enn 10 eksemplarer er prisen kr. 200,- pr. årsabonnement. Abonnement kan bestilles via eller Institutt for samfunnsforskning Postboks 3233 Elisenberg 0208 OSLO Telefon: Telefaks: E-post: Søkelys på arbeidsmarkedet på nettet:

3 Innhold Redaksjonelt Deltid hindrer ikke likestilling 1 ARTIKLER Sysselsetting og mobilitet Rannveig Dahle og Eli Kvamme Medisinske vikarer på sykehus en nyskapning med undertoner 3 Lars Gulbrandsen Mangel på førskolelærere et evig tilbakevendende problem 11 Ledighet Knut Halvorsen Holdninger til arbeidsledige dagpengemottakere i Skandinavia 19 Jorun Andreassen og Helene Berg Arbeid med bistand: Få er i arbeid etter at bistanden opphører 29 Tormod Reiersen Yrkeshemmede arbeidssøkere: Utgifter, varighet og overgang til jobb etter tiltak 39 Liv Anne Støren Arbeidsledighet blant innvandrere med høyere utdanning 51 Lønnsutvikling Hilde Bojer Kvinners inntekt Lars-Erik Becken og Helene Berg Arbeidsvurdering som virkemiddel for likelønn 73 Harald Dale-Olsen Attraktive frynsegoder? 83 Hege Torp og Pål Schøne Økt avkastning av utdanning etter Arbeidsmiljø og avtaleverk Jan Morten Dyrstad og Solveig Osborg Ose Problemstillinger og resultater i sykefraværsforskningen 103 Bård Jordfald Lokale forhandlinger i staten i 2002: Kriterier, fordelingsprinsipper og pengenes fordeling 117 Forskningstema Hege Torp Det nye arbeidslivet: Forklaringer og konsekvenser 129 DEBATT OG KOMMENTAR Erling Barth og Ragnhild Steen Jensen Arbeidsvurdering og likelønn: Er det noen sammenheng? 141 Forfatterveiledning 145

4

5 Forfattere i dette nummeret Jorunn Andreassen Cand.oecon., forsker i ECON Analyse, Oslo. Erling Barth Dr.polit., samfunnsøkonomi, forsker ved Institutt for samfunnsforskning Oslo og professor II ved Universitetet i Tromsø. Lars-Erik Becken Cand.sociol., forsker i ECON Analyse, Oslo. Helene Berg Mag.art., sosiologi, forsker i ECON Analyse, Oslo. Hilde Bojer Cand.oecon, 1. amanuensis ved Økonomisk institutt, Universitetet i Oslo. Ranveig Dahle Dr.philos., forsker ved Norsk institutt for forskning om oppvekst, velferd og aldring (NOVA), Oslo. Jan Morten Dyrstad Dr.polit., samfunnsøkonomi, dekanus ved fakultet for samfunnsvitenskap og teknologiledelse, Norges tekniske naturvitenskapelige universitet (NTNU), Trondheim. Harald Dale-Olsen Dr.polit., samfunnsøkonomi, forsker ved Institutt for samfunnsforskning, Oslo. Lars Gulbrandsen Dr.philos., forsker ved Norsk institutt for forskning om oppvekst, velferd og aldring (NOVA), Oslo. Knut Halvorsen Dr.philos., professor ved Senter for sosial forskning og dokumentasjon, Høgskolen i Oslo. Eli Kvamme Cand.polit., sosiologi, stipendiat ved Senter for profesjonsstudier, Høgskolen i Oslo. Ragnhild Steen Jensen Dr.polit., samfunnsgeografi, forsker ved Institutt for samfunnsforskning, Oslo. Bård Jordfald Cand. polit., sosiologi, forsker ved Forskningsstiftelsen Fafo, Oslo. Solveig Osborg Ose Dr.polit., samfunnsøkonomi, forsker ved Sintef Helse, Trondheim. Tormod Reiersen Cand.oecon., seniorrådgiver ved Aetat Arbeidsdirektoratet, Oslo. Pål Schøne Dr.polit., samfunnsøkonomi, forsker ved Institutt for samfunnsforskning, Oslo. Liv Anne Støren Cand.sociol., forskningsleder ved NIFU STEP Studier av innovasjon, forskning og utdanning, Oslo. Hege Torp Lic.philos., forskningsleder ved Institutt for samfunnsforskning, Oslo.

6

7 Redaksjonelt Deltid hindrer ikke likestilling Norske kvinner har økt sin yrkesdeltagelse dramatisk de siste tretti årene. Nesten syv av ti kvinner deltar i arbeidslivet i dag. For tretti år siden var under halvparten av norske kvinner yrkesaktive. Denne endringen har vært et viktig skritt for likestillingen. Norske kvinner er også kjennetegnet ved at en høy andel fire av ti arbeider deltid. Den høye deltidsandelen, og spesielt den delen som er ufrivillig, er med jevne mellomrom gjenstand for offentlig debatt, senest i forbindelse med fremleggelsen av deltidsutvalgets sluttrapport i fjor høst. Debatten er ofte knyttet til at deltid er et potensielt likestillingsproblem. Blant argumentene som trekkes frem, er at deltidsarbeid i forhold til heltidsarbeid gir lavere lønnsinntekt, mindre økonomisk frihet og svekket forhandlingsmakt i hjemmet. Siden deltidsarbeid i hovedsak er kvinnearbeid, vil deltid derfor kunne være et hinder for likestilling mellom kvinner og menn. Vi vil argumentere for at dette er en for enkel analyse. Hva vil skje med kvinners arbeidstilbud dersom det generelt blir lagt større begrensninger på omfanget av deltidsarbeid i et arbeidsmarked som det norske, som i utgangspunktet er relativt fleksibelt i forhold til valg av arbeidstid? En slik endring vil ha ulike konsekvenser for forskjellige grupper av kvinner. La oss først se på følgende gruppe: Kvinner som nå arbeider deltid, men som i et mer heltidsorientert regime vil velge å jobbe heltid. Denne gruppen vil blant annet bestå av kvinner som nå arbeider uønsket deltid. For disse kvinnene vil en endring mot et renere heltidsregime gi høyere arbeidstilbud. Høyere arbeidstilbud gir høyere lønnsinntekt. Dette vil i et likestillingsperspektiv være positivt fordi det bidrar til å redusere lønnsforskjellene mellom kvinner og menn. Det vil også ha positive effekter på lengre sikt ved at det øker kvinners incitamenter til å investere i kunnskap og kompetanse. Høyere lønnsinntekter vil også ha positive konsekvenser for kvinners fremtidige pensjonsutbetalinger. Men la oss ta for oss en annen gruppe kvinner, hvor valget i en kortere eller lengre periode i livet ikke er mellom deltid eller heltid, men mellom deltid og ikke å være i arbeidslivet i det hele tatt. Hva vil skje med disse kvinnene dersom vi beveger oss mot et regime med færre muligheter for deltid? Jo, i valget mellom full jobb og ingen jobb er det sannsynlig at disse kvinnene vil velge å være uten jobb, spesielt i perioder av livet hvor de hjemlige forpliktelsene er store. I det nåværende regimet vil deltidsarbeid gi dem en mulighet til å holde kontakten med arbeidslivet i slike perioder. For denne gruppen av kvinner vil reduserte muligheter for deltidsarbeid føre til at arbeidstilbudet reduseres. Det kan få negative konsekvenser på lengre sikt ved at incentiver til å investere i utdanning reduseres. Deres økonomiske selvstendighet reduseres. Lønnsinntekten reduseres relativt til menn. Alt dette vil være negativt i et likestillingsperspektiv. Innføringen av et mer rigid heltidsregime vil altså ha helt motsatte effekter for disse to kvinnegruppene. For den første gruppen, som står på vippen mellom deltid og heltid, vil en overgang ha positive konsekvenser på arbeidstilbudet. For den andre gruppen, som står på vippen mellom deltid og ingen jobb, vil en overgang ha negative konsekvenser på arbeidstilbudet. Dette vil kunne føre til en polarisering mellom kvinner som spesialiserer seg på markedsarbeid, Søkelys på arbeidsmarkedet 1/2005, årgang 22,1 2. ISSN Institutt for samfunnsforskning

8 2 Søkelys på arbeidsmarkedet og kvinner som spesialiserer seg på arbeid i hjemmesfæren. To spørsmål melder seg: Hvilken gruppe har det mest følsomme arbeidstilbudet, det vil si hvem vil reagere sterkest på en endring i regimet, og hva er viktigst: å stimulere arbeidstilbudet og redusere det relative lønnsgapet mellom kvinner og menn relativt høyt oppe i lønnspyramiden (heltid vs. deltid) eller blant dem på bunnen (deltid vs. ingen jobb)? Kritikere av deltidsarbeid har i hovedsak fokusert på den første gruppen, men vi mener at søkelyset i minst like stor grad bør rettes mot den andre gruppen og betydningen av å gi disse kvinnene muligheten til å velge deltidsarbeid. Dette vil være kvinner som i en kortere eller lengre periode av livet for eksempel som følge av barneomsorg vil ønske å arbeide deltid. Statistikk og analyser viser også at det store flertallet av norske kvinner som arbeider deltid, gjør det fordi de ønsker det. I et mer rigid heltidsregime vil flere sannsynligvis velge å trekke seg ut av arbeidsmarkedet i en kortere eller lengre periode. Dette vil ha negative konsekvenser for likestillingen både på arbeidsmarkedet og i hjemmesfæren, det siste i form av en skjevere fordeling av oppgaver i hjemmet. I et mer rigid heltidsregime er det stor fare for at det vil oppstå ubalanse mellom den type jobber mange kvinner etterspør (deltidsjobber) og den type jobber arbeidsgivere vil tilby (heltidsjobber). Analyser fra andre land som har et mer rigid heltidsregime, viser at når kvinner i større grad må velge mellom heltidsarbeid og intet arbeid, velger en relativt stor andel å være utenfor arbeidsmarkedet. Den italienske samfunnsforskeren Daniela Del Boca mener at Italia, blant annet på grunn av det rigide arbeidstidsregimet, er fanget i en felle med lav kvinnelig yrkesdeltakelse og lav fertilitet. En lærdom å trekke fra dette er at god tilgang på gode deltidsjobber, sammen med andre velferdsordninger som gjør det mulig å kombinere arbeid og familieliv, er viktig for å holde høy yrkesdeltakelse og høy fertilitet blant kvinner. Altså; deltid er ikke til hinder for likestilling.

9 Sysselsetting og mobilitet Rannveig Dahle og Eli Kvamme Medisinske vikarer på sykehus en nyskapning med undertoner Medisinske vikarbyråer er en nyskapning i norsk helsepolitisk sammenheng og en del av det nye, fleksible arbeidslivet. Hele helsevesenet er i sterk omforming mot mer markedsstyring, med vekt på modernisering og effektivisering. Denne artikkelen fokuserer på hvordan ledere ved norske sykehus bruker de nye mulighetene til å leie inn vikarer ved behov. Vi finner at det foreløpig er en betydelig skepsis mot å ta ordningen i bruk. De fleste lederne praktiserer den restriktivt eller defensivt, mens noen ganske få har en mer offensiv innstilling. Skepsisen begrunnes først og fremst med økonomi, men også med frykt for negative konsekvenser for arbeidsmiljøet. Økende fleksibilitet i arbeidslivet er et markant utviklingstrekk i dagens samfunn som omfatter både offentlig og privat sektor. Fleksibilitet var lenge et honnørord, men er i dag blitt et mye mer komplekst og også et mer kontroversielt fenomen. Selv om fleksible arbeidsformer nå er blitt vanlige, blir slike ordninger likevel ofte forstått som en atypisk tilknytning til arbeidsmarkedet. For næringsrettede bedrifter kan motivet være å krympe eller utvide antall ansatte, avhengig av skiftende etterspørsel etter produkter, altså en numerisk fleksibilitet (Atkinson 1984). Nesheim (2004) hevder imidlertid at det ligger en rekke ulike motiver til grunn for atypiske tilknytningsformer for arbeid. Å knytte bruken ensidig til slik numerisk fleksibilitet blir en lite hensiktsmessig forenkling. Den viktigste grunnen til at bedrifter bruker innleid arbeidskraft gjennom vikarbyråer, mener han, er å oppnå numerisk stabilitet, ved å dekke opp reelle vikariater og fravær. Dette gjelder også i offentlig sektor. Sett fra det enkelte individs perspektiv har den nye fleksibiliteten andre implikasjoner. Det moderne mennesket blir ofte betegnet som flyktig og stadig på leting etter nye muligheter på ulike arenaer. Økt fleksibilitet kan gi opplevelsen av større frihet og kontroll over egne arbeidsbetingelser. I en helt ny undersøkelse viser Olberg (2005) at norske arbeidstakere gjennomgående er positive til fleksible arbeidstidsordninger, som kan være framforhandlet på arbeidstakernes premisser. Men det er også mange bekymringer knyttet til den tiltakende fleksibiliseringstendensen. En rekke fagforeninger frykter for eksempel at utvidet adgang til midlertidige ansettelser, som er en viktig form for fleksibilitet, kan undergrave retten til å få fast ansettelse. Slike ordninger vil skape utrygghet og uforutsigbarhet på arbeidsplassene, og de varsler politisk kamp mot altfor sterk fleksibilisering. Her kan det oppstå spenninger mellom den enkelte arbeidstakers ønsker og fagforeningenes kollektive bestrebelser. Vi befinner oss dermed i et nytt landskap, hvor det skjer mye, og forholdsvis lite er avklart. Forskningen på feltet nyanserer altså fleksibilitetsbegrepet på flere måter. Fra et institusjonelt perspektiv skiller Navrbjerg (2001) mellom en offensiv og en defensiv Søkelys på arbeidsmarkedet 1/2005, årgang 22,3 10. ISSN Institutt for samfunnsforskning

10 4 form for fleksibilitet. Den offensive forstås som langsiktige, planlagte fleksibilitetsformer som inngår i en virksomhets (eller organisasjons) overordnede strategi, og som eventuelt søker å påvirke omverdenen. Defensiv fleksibilitet handler derimot om mer kortsiktige ad hoc-løsninger for å imøtekomme omverdenens press, uventede vekslinger i behov og manglende planlegging, i følge Navrbjerg. Som et ledd i den offensive bruken kan innleid arbeidskraft dekke kortsiktige behov for spesialkompetanse, som for eksempel avgrenset prosjektarbeid i kortere perioder eller ved omstilling og sammenslåinger. Det kan også dreie seg om å prøve ut kandidater for fast ansettelse. Både i offentlig og privat sektor gjelder det til enhver tid å finne en best mulig balanse mellom internt og eksternt press. I et marked med knappe lønnsomhetsmarginer innretter bedrifter seg etter konkurransen. I offentlig tjenesteproduksjon kreves i dag kostnadseffektive løsninger og helst personalreduksjon. Men hvis arbeidstakerne presses for hardt og påtvinges altfor fleksible arbeidstilknytninger, kan dette bidra til å svekke lojaliteten og avle motstand mot ledelsen. Også lovgiving og reguleringer av arbeidsmarkedet vil påvirke valg av og muligheter for fleksible tilknytningsformer (Walter og Tailby 2002). Et punkt verdt å merke seg i fleksibiliseringsdebatten, er at skiftarbeid eller turnus ikke inngår i den vanlige definisjonen av fleksibelt arbeid. Typisk skiftarbeid (oftest i industrien) kan være en både rigid og dessuten høyst forutsigbar arbeidsorganisering, og det samme gjelder turnusordninger (f.eks. i helsesektoren). Ved begge disse formene for arbeidsorganisering kan for eksempel arbeidstakere få vite allerede tidlig på året om de må arbeide enten 17. mai eller julaften eller til og med begge disse dagene. Deltidsarbeid skapte i sin tid nye muligheter for kvinner til å kombinere familie- og arbeidsliv. Men ordningen har utviklet seg til å bli minst like fordelaktig for institusjonene, som har gjort seg avhengige av deltidsansatte for å dekke turnusordningene, spesielt i helgene. Nå bygges det inn en forventning om å være fleksibel og akseptere stillingsbrøker mindre enn 100 prosent. Tendensen i Søkelys på arbeidsmarkedet dag er imidlertid at flere deltidsansatte sykepleiere ønsker seg heltidsstillinger (Abrahamsen 2001). Søkelyset rettes nå stadig oftere mot kvinners ufrivillige deltidsarbeid, og spørsmålet får økende politisk og forskningsmessig oppmerksomhet. I forskningen er kvinners deltidsarbeid ofte blitt forstått som en atypisk tilknyting til arbeidsmarkedet, noe som er direkte misvisende, siden den vanligste formen for arbeidstilknytning aldri kan betraktes som atypisk (Ellingsæter 1995). Men i likhet med Olberg (2005), understreker Ellingsæter at arbeidstidsfleksibilitet ikke bare har skjedd av hensyn til arbeidsmarkedet. Slike ordninger har også ivaretatt arbeidstakernes egne ønsker. Problemstilling og datagrunnlag Etableringen av medisinske vikarbyråer er ett av mange uttrykk for den økende fleksibiliseringstendensen i det nye arbeidslivet og henger sammen med en generell tendens i retning av økt markedsliberalisme og politisk deregulering. I denne artikkelen undersøker vi hvordan sykehus bruker vikarer, og hvordan de begrunner det. Perspektivet er å se bruken spesielt fra ledelsens synsvinkel og om ordningen blir brukt offensivt, eller snarere defensivt. Siden sykepleie i utgangspunktet er kulturelt kodet som kvinnearbeid, har vi også sett på forholdet mellom deltidsarbeid og vikarbruk. Hvordan brukes de nye mulighetene? Her er den teoretiske forutsetningen at enhver fleksibel arbeidsform vil få et kjønnet preg, i betydningen at de har forskjellige konsekvenser for kvinner og menn. Kjønnspreget retter seg like mye mot grupper av arbeidstakere (sykepleiere som yrkesgruppe) som mot enkeltindivider. Datamaterialet inngår i en NFR-finansiert undersøkelse om medisinske vikarer i helseinstitusjoner, hvor hovedvekten er lagt på å studere hva vikarbruken betyr for sykepleieres arbeidsmiljø, fagfellesskap og karriereveier. Vi er altså opptatt av både individuelle og kollektive virkninger av lovendringen i det mest typiske av kvinneyrkene. I alt er rundt 50 sykepleiere og ledere på mellomnivå (avdelingsledere og klinikksjefer) ved ett større norsk sykehus, intervjuet. 1 I tillegg er noen avdelingsledere ved andre sykehus intervju-

11 Medisinske vikarer på sykehus 5 et. Mens vi her legger hovedvekten på ledelsens syn på vikarbruk, vil sykepleiernes syn og erfaringer komme bedre fram i senere artikler. Vikarbyråer etableres Lov om helsepersonell ble vedtatt 1.juli 2000 og med virkning fra 1. januar Loven innebar en oppmyking av Sysselsettingslovens 26 og 27, og innebar dermed en liberalisering av eksisterende utleieregler, ved at den åpnet for at private aktører kunne formidle vikartjenester, også helsepersonell. Gjeldende regelverk ble endret blant annet for at virksomhetene skulle få større fleksibilitet i forhold til å kunne dekke et varierende arbeidskrafsbehov. Loven omfattet alle typer helsepersonell. Inntil da hadde privat arbeidsformidling med inn- og utleie av personale som hovedregel vært forbudt i Norge. Byråene formidler stort sett mange typer helsepersonale: leger, sykepleiere, fysioterapeuter, hjelpepleiere og så videre, men sykepleierne representerer den største gruppen. Vikarbyråene rekrutterer gjennom annonsering på Internett, TV, radio, aviser og fagtidsskrifter. Også jungeltelegrafen har vært en viktig rekrutteringskilde. Loven om inn- og utleie av arbeidskraft trådte i kraft på et tidspunkt da det var stor og økende mangel på kvalifiserte sykepleiere, samtidig som det var stor frustrasjon blant sykepleierne over både lønns- og arbeidsbetingelser, blant annet altfor rigide turnusordninger. De nye medisinske vikarbyråene ble oppfattet som en brolagt vei til bedre lønn, større frihet og bedre kontroll over egne arbeidsbetingelser. Det bredte seg en forestilling, som media raskt fanget opp, om at det ville skje en masseflukt av sykepleiere fra medisinske institusjoner til de nye vikarbyråene, altså motsatt vei av den vanlige. Sykepleiernes misnøye og det nye fenomenet med vikarbyråer fikk stor mediedekning. Var dette et kvinneopprør? Det medieskapte bildet av sykepleiere som forlot sykehusene i protest, viste seg imidlertid å være betydelig overdrevet. Statistikken viste etter hvert at det høyst dreide seg om 1 2 prosent av alle sykepleiere. De mange nyetablerte byråene spilte på misnøyen og fikk dermed en god startposisjon med gode ekspansjonsmuligheter. Den første tiden var situasjonen på vikarbyråmarkedet uoversiktlig, ja, nesten kaotisk. Tilsynelatende ble nye vikarbyråer etablert hver eneste dag, det var mange aktører og stor konkurranse i markedet, samtidig som byråene tjente millioner på sykehusenes rekrutteringsproblemer (Neergaard og Nicolaisen 2002). De tidligste medisinske vikarbyråene hadde ofte svenske eller danske morselskaper, men etter hvert ble det etablert mange norske. Disse varierte mye både i størrelse, i grad av spesialisering, med mer (op.sit.:58). Det var store byråer og såkalte nisjebyråer. De største markedene for vikarbyråene var til å begynne med sykehus og primærhelsetjenesten. Sykehusene, som fryktet stor avgang særlig av sykepleiere, utlyste anbudskonkurranser som vikarbyråene ble invitert til å delta i. I dag stiller sykehusene meget store krav til vikarbyråene, og anbudene som nå lyses ut, er langt mer detaljert utformet enn i startfasen. De medisinske vikarbyråene har en kort historie her i landet, og kortere enn i de fleste andre europeiske land. Fram til rundt 1992 var det stort sett forbud mot inn- og utleie av arbeidskraft i de fleste OECD-landene, men siden da har vikarbransjen økt kraftig. Den raske veksten tatt i betraktning er det hittil gjort overraskende få empiriske studier av organisatoriske og sosiale konsekvenser av dette nye fenomenet. Diskusjonene får ofte preg av spekulasjoner (Bergström 2001). Noen undersøkelser er likevel gjort. En studie som sammenligner vikarbruken i England, Sverige, Spania og Nederland, viser at mange forhold påvirker både bruken og omfanget av vikarbyråer, og dette skaper ulike situasjoner landene imellom (Walter & Tailby 2002). Et fellestrekk er at mens etterspørselen etter helsetjenester øker i samtlige land, har tilgangen på kvalifisert personale variert, noe som igjen skaper ulike behovsstrukturer og markeder for vikarer. I en svensk undersøkelse med vekt på å belyse de nye sykepleievikarenes arbeidsbetingelser peker Allvin et al. (2003) på vikarbyråenes to ansikter. Det ene er byråer som ønsker å framstille seg som nøytrale formidlere av kompetanse som spesielt hjelper unge

12 6 og arbeidsløse til å finne sin plass i arbeidsmarkedet. Dette synet får blant annet støtte fra den sittende regjeringen og ble tydelig artikulert av tidligere høyrestatsråd Victor D. Norman. Det andre synet formidles ofte av forskere og fagforeninger, som hevder at byråene er alt annet enn nøytrale markedsaktører. De arbeider tvert imot målrettet mot å ekspandere og utvide sin virksomhet til stadig flere områder, noe som øker deres innflytelse og markedsmakt. Nesheim (2004) framholder at når vikarbyråer etableres, endres selve ansettelsesforholdet og arbeidskontraktene karakter, fra å være et toparts forhold mellom arbeidstaker og arbeidsgiver, til et treparts forhold mellom arbeidsgiver, vikarbyrå og ansatt. En slik forskyvning kan få konsekvenser for hvordan forhandlingene mellom partene blir ført, og for relasjonene mellom partene, når det gjelder lojalitetsforhold og tilhørighet til enten vikarbyrå eller den medisinske institusjonen vikarene jobber for. Hvordan dette vil slå ut i medisinske institusjoner hvor kollegafellesskap har stor betydning, er ett spørsmål vår undersøkelse tar sikte på å belyse. Også andre sosialpolitiske reformer har påvirket den norske vikarbransjens ekspansjonsmuligheter og helseinstitusjonenes personalpolitikk. Særlig viktig er den nye og svært omfattende sykehusreformen som ble iverksatt i januar 2002, og som går under navnet foretaksreformen. Det nye er at mens sykehusene inntil da var eiet og drevet av fylkeskommunene, ble de nå omorganisert til statlig eide foretak med selvstendig økonomisk ansvar. Med den nye organiseringen er sykehusene pålagt å drive effektivt etter markedsøkonomiske prinsipper og ikke som tidligere ut fra rent faglige vurderinger. Den viktigste hensikten med foretaksreformen var å oppnå bedre budsjettkontroll ved hjelp av nye prinsipper for styring og ledelse. Men ambisjonene var også at reformen skulle gi bedre kvalitet på behandlingen og dessuten styrke pasientenes brukerrettigheter. Også foretaksloven er et produkt av New Public Management (NPM) og ideologisk knyttet til modernisering og deregulering av offentlige sektor, nettopp for å effektivisere driften og oppnå bedre budsjettstyring. Foretaksreformen har skapt mye uro og kan ha påvirket Søkelys på arbeidsmarkedet synet på vikarbruken i sykehusene, men på kompliserte måter som vi ikke skal gå nærmere inn på her. Begge reformene har imidlertid som mål å gjøre sykehusorganisasjonene mer fleksible, dels for å imøtekomme presset på helsetjenester og samtidig redusere bemanningen for å oppnå bedre kostnadskontroll. Sykehusenes vikarbruk Selv om verken skiftarbeid eller deltidsarbeid inngår i definisjonen av fleksibelt arbeid, utgjør helsesektoren et system av fleksible organisasjoner. Pleie- og omsorgsarbeid er kulturelt kodet som kvinnearbeid, og kvinner representerer per definisjon det fleksible kjønn. De er også fleksible på den måten at de jobber deltid for å forene ulike hensyn. Organisasjonen trenger kvalifisert personale hver dag, hele døgnet, uken og året rundt for å opprettholde full og forsvarlig drift. I perioder med stor mangel på kvalifisert personale stiller dette ekstra store krav til fleksibilitet. I perioden like etter at loven trådte i kraft, rådet stor usikkerhet med hensyn til hva den nye vikarbruken ville føre med seg. De fleste sykehusene la derfor kriseplaner for å kunne møte en eventuell permanent mangelsituasjon. Den første tiden var det vanlig å leie inn vikarer over lengre tidsrom som dekket lengre vikariater, ledige stillinger og løste kortvarige, akutte krisesituasjoner. Det viste seg imidlertid raskt at vikarbruken var konjunkturømfintlig. Allerede kort tid etter at loven ble iverksatt, var bemanningssituasjonen i sykehus og andre helseinstitusjoner drastisk forandret. Mens det på 1990-tallet knapt var en søker til ledige stillinger ved sykehusene, svært ofte ingen, er det nå mange søkere til omtrent alle utlyste sykepleierstillinger. Det er flere grunner til den raske endringen, blant annet har den vanskelige kommuneøkonomien ført til nedbemanning i antallet stillinger for å redusere personalutgiftene i en rekke kommuner. Det samme har skjedd ved mange av de nye helseforetakene. Situasjonen er nå at mens de aller fleste nyutdannete sykepleiere ønsker seg fulle stillinger, får de sjelden mer enn 80

13 Medisinske vikarer på sykehus 7 prosent. For å fylle opp stillingene må de påta seg ekstravakter, enten på sykehusene, ved sykehjem eller andre helseinstitusjoner. Men dette gir dem en lite tilfredsstillende og dessuten usikker posisjon på arbeidsmarkedet. Med dagens arbeidsmarkedssituasjon kan klinikksjefer og avdelingsledere på sykehus forvente seg å få fleksible sykepleiere, og den nye situasjonen gjenspeiles også i stillingsannonsene. Nå stilles det alltid krav om at søker må være fleksibel, men uten at det spesifiseres nærmere hva en slik fleksibilitet skal bety. I utgangspunkt mente lederne det var viktig at sykehusene definerte premissene for arbeidskontraktene for å få dekket alle vaktene. Den fleksibiliteten som oppnås gjennom et høyt antall deltidsarbeidende sykepleiere, er nødvendig i dagens situasjon, siden det å lage bemanningsplaner med bare heltidsansatte blir ansett som nesten umulig. På en intensivavdeling hadde lederen 42 faste stillingshjemler som han sjonglerte med, men til enhver tid 60 hoder i omløp, som han selv uttrykte det. Det måtte han ha for å kunne møte uventede situasjoner. Bare sykepleiere var i 100 prosent jobb, mens minst 10 stod på venteliste for å få full jobb, og de måtte antakelig vente lenge før de ville få sine ønsker om heltid innfridd. Men det var også mange som selv ønsket deltid for å kunne ivareta familieforpliktelser. Det var ulike syn på bruken av vikarbyråer. De aller fleste avdelingslederne var skeptiske og vurderte byråene som et nødvendig onde som de unngikk å bruke lengst mulig, mens noen så dem som et nytt og nyttig styringsredskap. Skeptikerne foretrakk heller å bruke sine egne ekstravakter, selv om det enkelte dager kunne ta opp til 50 prosent av arbeidstiden å få tak i en ekstravakt som kunne komme på relativt kort varsel. Også signalene fra den sentrale foretaksledelsen pekte generelt mot en restriktiv vikarbruk. Ledelsen kunne forvente at alle andre løsninger ble prøvd før en henvendte seg til et vikarbyrå. Resultatet ble da gjerne at vikarene kom i siste liten, etter at alle andre utveier var forsøkt. Når vikaren ble innkalt på kortest mulig varsel, ble tiden til opplæring knapp, og ofte ble det ingen tid til dette selv om vikarer ifølge kontrakt har krav på opplæring som i sin helhet blir dekket av vikarbyrået. Slik ikke-planlagt vikarbruk med ad hoc-aktige løsninger førte til at det ofte kunne komme nye og ukjente vikarer til avdelingen, noe som nettopp kjennetegner den defensive formen for fleksibilitet. På denne måten fikk lederne bekreftet sitt negative syn på vikarbyråene. En annen erfaring var at vikarene gjennomgående var faglig dyktige, men engasjerte seg mindre i det faste avdelingsarbeidet (Østbye 2004). De var der primært for å drifte avdelingen. Noen ledere pekte også på at for mange vikarer på en gang påvirket det faglige og sosiale miljøet negativt, og dessuten lett skapte en skjev arbeidsfordeling. Antakelig kunne en slik frykt bidra til å utsette det å kontakte et vikarbyrå. Det sterke ønsket om å unngå vikarbruk hadde som regel en økonomisk begrunnelse. Fordi de fleste lederne anså vikarer for å være en svært dyr tjeneste, ble vikarbruken begrenset til helt akutte situasjoner. Lederne følte personlig problemet på kroppen. Desentraliserte beslutningsstrukturer er et sentralt virkemiddel i det nye styringsregimet, som gir lederne stor beslutningsmyndighet innenfor sine rammer. Budsjettansvaret for den daglige driften er flyttet ned til avdelingsnivå. Ved siden av ansvaret for det rent sykepleiefaglige har avdelingslederne nå også et omfattende økonomisk ansvar i tillegg til et administrativt personalansvar som omfatter det å ansette personale. De skal til enhver tid ha full oversikt over bemanningssituasjonen, herunder overtidsbruk. Men med det nye ansvaret følger også nye kontrollrutiner som omfatter detaljert rapportering oppover i systemet. Avdelingslederne følte kravene til økonomistyring på pulsen hver eneste dag. I dag må hensynet til budsjettet gå foran nesten alt annet, og vil enkelte ganger også kunne gå ut over det rent pleiefaglige, selv om dette foreløpig bare skjer unntaksvis (Vike 2004). Med prinsipper fra ny offentlig styring blir vikarbruken i praksis utformet på avdelingsnivå, men er basert på styringssignaler ovenfra og med tilbakemelding oppover til den sentrale ledelsen. For å unngå å bruke vikarbyråer, nesten for enhver pris, hadde avdelingslederne noen valgmuligheter. De kunne enten pålegge det faste personalet å

14 8 arbeide overtid, eller friste de ansatte til å arbeide overtid gjennom å tilby belønninger i form av overtidsbetaling eller avspasering. 2 Eller også kunne de utvide den reduserte stillingsbrøkken, for eksempel fra 70 til 80 prosent. Et av sykehusene begrunnet sin ikkebruk-innstilling nettopp med at en del av deres egne fast ansatte ønsket å arbeide mer for å tjene ekstra, og ledelsen fant det rimelig å imøtekomme deres ønsker framfor å bruke vikarbyråer. Også fra en slik synsvinkel ga det sykehusene større handlefrihet å holde flest mulig i forskjellige typer deltidsstillinger. De hadde gode erfaringer med at interne løsninger ga ønsket stabilitet. Den andre valgmuligheten var å fortsette å bruke ekstravakter, slik det var vanlig før vikarbyråenes tid. Nesten alle avdelingene opererte med vikarlister og tok direkte kontakt med den enkelte ekstravakt ved behov. Mye tydet altså på at ordningen med ekstravakter fortsatt er mer vanlig enn å leie inn sykepleiere fra et vikarbyrå. Noen avdelinger hadde også gått tilbake til dette systemet etter å ha forsøkt vikarbyråer i en periode. En opplagt fordel med å bruke ekstravakter var at en da kunne unngå å pålegge det faste personalet overtid. Dette ga bedre arbeidsbetingelser for de faste som ikke ønsket overtid, samtidig som avdelingen hadde en stabil ressurs som kjente avdelingens rutiner. Mange avdelinger hadde en lang liste med faste ekstravakter som de hadde brukt i mange år, og som kjente sin avdeling ut og inn. Ekstravaktene var til dels sykepleierstudenter, noen var medisinerstudenter, det var mange med innvandrerbakgrunn og også mange ufaglærte pleieassistenter. Men ingen av disse gruppene kunne dekke opp for de sykepleierne som skulle erstattes, de var alle i en viss forstand ufaglærte. For å møte slike problemer hadde enkelte avdelinger knyttet til seg en hel gruppe av sykepleiere som arbeidet faste helger som ekstravakter. Bare i rene unntakstilfeller, når avdelingen ikke på egen hånd hadde klart å få tak i fullt utdannete sykepleiere til å dekke disse vaktene, henvendte de seg til vikarbyrået. Det var nettopp når det gjaldt bruken av ekstravakter vi hadde forventet å finne de største endringene i forhold til de nye vikarbyråene. Den mest opplagte fordelen med å Søkelys på arbeidsmarkedet bruke vikarbyrå måtte være at avdelingslederne kunne ta én eneste telefon til et medisinsk vikarbyrå framfor å bruke tid på lange ringerunder til ekstravaktene, som ofte sier nei i tur og orden. En avdelingsleder sa at noen ganger gikk halve arbeidstiden med til slike ringerunder. Bare noen få avdelinger på de sykehusene vi hadde kontakt med, valgte å leie inn sykepleiere fra et vikarbyrå ut fra en bevisst strategisk og bedriftsøkonomisk vurdering som de mente kunne forsvares budsjettmessig. Disse lederne mente at de hadde fått et godt styringsverktøy for å oppnå maksimal fleksibilitet, og at i realiteten kostet ordningen med ekstravakter omtrent det samme som å bruke eget personale på overtid. En slik avdeling hadde for eksempel arbeidet systematisk med å utvikle et godt samarbeid med ett byrå og hadde forhandlet seg fram til faste avtaler både når det gjaldt pris, tilgjengelighet og kontinuitet. Samarbeidet med byrået ble karakterisert som en vinn-vinnsituasjon, der avdelingen prøvde ut nye konsepter, og byrået tilbød spennende løsninger. En avdeling hadde også fått opprettet en vikarpool som utgjorde fem hele stillinger per måned. Vikarbyrået administrerte poolen, men avdelingen var sikret å få de samme vikarene over en seks måneders periode. Utgiftene til poolen var lagt inn i avdelingsbudsjettet. Avdelingslederen hevdet at regnskapstallene viste at det totalt sett ble billigere å leie inn en vikar fra vikarbyrået framfor å bruke en av de fast ansatte, som enten måtte arbeide på forskjøvet arbeidstid eller få høy overtidsbetaling, og vikarbyråer ble her foretrukket framfor en ekstravaktliste. Et annet sykehus hadde en respiratorpasient liggende på en vanlig medisinsk avdeling et helt år. For å avlaste avdelingen ble det leid inn sykepleiere fra vikarbyråer for å ta seg av denne ene pasienten. Vikarbyrået dekket også behovet for spesialkompetanse. Det samme byrået deltok aktivt i å analysere avdelingens behov for spesialkompetanse, og til gjengjeld fikk vikarsykepleierne delta i avdelingens internopplæring på byråets regning. Prosjektet ble karakterisert som svært vellykket. Sykehuset var i utgangspunktet i en gunstig forhandlingsposisjon ved at de ikke hadde rekrutteringsproblemer, og var

15 Medisinske vikarer på sykehus 9 dermed ikke avhengig av å bruke byråer til vanlig. Lederne hadde beregnet at kostnadene ble omtrent de samme som å bruke eget personale på overtid, i enkelte tilfeller til og med billigere. Viktig å nevne er at innenfor hvert sykehus var det en differensiert bruk av vikarer mellom ulike typer avdelinger. Jevnt over var det større aksept for å bruke vikarer på spesialavdelinger, som for eksempel intensiv- og operasjonsavdelinger, fordi det fortsatt er relativt stor mangel på spesialsykepleiere, mens det nå ikke er mangel på vanlige sykepleiere. Derfor må spesialavdelingene budsjettere med noe vikarbruk. 3 Her kunne avdelingslederne unngå å måtte veie for eller imot, vikarene var kort og godt en nødvendig ekstra ressurs. Selv om økonomi nesten uten unntak var den aller viktigste begrunnelsen for å unngå vikarbyråer, var det likevel vanskelig å få et grep om hva som faktisk var billigst. Var ekstravakter virkelig billigst, eller var det like mye en forestilling at det var billigere? Her mangler det fortsatt klare og overbevisende regnskapstall. Det var vanskelig å finne ut hvilke forhold som inngår i budsjetteringen, og hvilke som ble holdt utenfor. For eksempel kan tiden det tar å finne ekstravakter som er villige til å stille på relativt kort varsel, være undervurdert, også oppover i beslutningssystemet. Her søkes det stadig etter nye og kreative løsninger. Nå pågår forsøk flere steder med å komme i kontakt med ekstravaktene via SMS-meldinger som sendes til mange, og der en håper at noen ringer tilbake. Nye kontaktrutiner kan komme til å lette arbeidet med å få tak i ekstravakter betydelig, og vil da gjenspeiles i en mer kritisk bruk av vikarbyråer. Hvor mye av regnskapet som er basert på det store antallet reduserte stillingsbrøker, er heller ikke klart. Vikarbyråenes viktigste funksjon i dag er å være et supplement til de gamle og veletablerte ordningene. Men avdelingslederne ønsket likevel å ha vikarbyråer som en sikkerhetsventil. De fleste avdelingene hadde opprettet faste kontakter med ett vikarbyrå, nettopp for å sikre seg mot alle eventualiteter. De kunne også bestille en bestemt sykepleier de kjente fra tidligere, og vikarbyråene var svært ivrige etter å imøtekomme spesielle ønsker. Spesialavdelinger (som intensiv og operasjon) gjør hyppigere bruk av vikarer enn vanlige sengeavdelinger, hvor man i nødstilfeller kan bruke mindre kvalifisert personale. Det mange var enige i, var at vikarbyråer utgjør en viktig avlastning ved sykdom, ferieavvikling og i høytider, for å dekke opp de tunge vaktene som det faste personalet helst vil slippe, og der det heller ikke alltid var lett å finne ekstravakter. Den aktuelle situasjonen er at avdelingene er den offensive part, og vikarbyråene må tilpasse seg en ny virkelighet. Diskusjon og avslutning Medisinske vikarbyråer kan best forstås som et ledd i fleksibiliseringen av det nye arbeidslivet og vil trolig bli en permanent struktur. Vi har sett på hvordan noen norske sykehus både bruker og ikke bruker de nye medisinske vikarbyråene i forhold til sykepleiere som stort sett er kvinner. Ikke uventet er nyskapningen et sammensatt fenomen, der det fortsatt er stor usikkerhet og uklare forventninger med hensyn til hva ordningen egentlig innebærer. Virketiden på bare fire år er også for kort til at det har avtegnet seg helt klare institusjonelle mønstre. Sykepleiere fra vikarbyråer representerer på sett og vis et fremmedelement i avdelingskulturen og en atypisk form for arbeidstilknytning i et ellers fleksibelt arbeidstidsmønster. Forhold på arbeidsmarkedet og sykepleiernes egne ønsker spiller en viktig rolle for hvordan vikarbyråene blir brukt. Også den nye foretaksloven har skapt betydelig usikkerhet. Styringssignalene fra den sentrale sykehusledelsen er å føre en restriktiv politikk av hensyn til økonomien, siden medisinske vikarbyråer anses som en svært dyr tjeneste. I dagens situasjon er alle presset til å foreta økonomiske overveielser som kan komme til å gå på bekostning av hensynet til så vel personalet som pasientene. Den defensive tilnærmingen til vikarbyråene var mest utbredt. Avdelingslederne så vikarbyråer som et nødvendig onde og reduserte bruken til et minimum. Men siden byråene fyller noen viktige funksjoner, representerer de tross alt et visst gode. Noen ganske få så vikarbyråene som en positiv ut-

16 10 vikling og en ny mulighet. Disse brukte ordningen offensivt og kreativt for å finne nye løsninger, og mente de hadde fått et nytt og nyttig styringsredskap. De nye byråene ga rom for å tenke langsiktig og strategisk i forhold til personalpolitikken. Den viktigste diskursen var knyttet til økonomien ved vikarbruk. De fleste mente bruken ble altfor dyr, mens noen altså var mer åpne. Noe som overrasket, var den store uklarheten og uenigheten om hvor dyrt det egentlig var å bruke vikarer. Svarene på dette spørsmålet var knyttet til ulike forståelser av hvordan budsjettene settes opp. De mest offensive laget andre regnestykker enn de mest defensive, men begge kategorier er underlagt den sentrale sykehusledelsens kontroll. Vi har ikke kunnskap om hvordan budsjettene forsvares oppover i systemet. Avdelingene hadde et klart ønske om et tilstrekkelig antall faste stillinger for å oppnå mest mulig stabilitet, slik også Nesheim (2004) påpeker. At vikarbransjen skal høste økonomisk gevinst på helsevesenets rekrutteringsproblemer, vekker motstand hos mange. Det er vanskelig å spå om utviklingen framover. Noe som ble lite diskutert av lederne, var selve ordningen med deltidsbrøker i mange ulike varianter. Hæren av deltidsansatte kvinner ga systemet en nødvendig fleksibilitet. Om sykepleiere når fram med nye krav om flere hele stillinger framfor deltidsstillinger, kan dette gi grunnlag for nye personellbudsjetter og regnskapstall. En slik utvikling vil kunne styrke vikarbyråenes posisjon. En foreløpig konklusjon er at sykehusene så langt har blitt utfordret på sin egen vanetenkning om forholdet mellom deltid, ekstravakter og medisinske vikarer. I dag rår markeds- og lønnsomhetstenkningen grunnen. Fleksibilitet har vært ansett som nødvendig ut fra markedslogikk og ønskelig ut fra kvinnepolitikk. Søkelys på arbeidsmarkedet Noter 1. Hovedfagsstudent Marianne Midthus Østbye har skrevet sin hovedfagsoppgave innenfor prosjektet og utført mange av intervjuene. 2. Det brukes ulike former for fleksible vaktordninger, for eksempel ønsketurnus. Slike former vil bli mer utførlig behandlet i senere artikler. 3. Antakelig gjelder dette mer i sentrale østlandsområder enn i landet for øvrig. Referanser Abrahamsen, B. (2001), Kvinners arbeidstid og arbeidsvilkår: Har deltidsarbeidende dårligere arbeidsforhold enn heltidsansatte? Søkelys på arbeidsmarkedet, 18: Bergström, O. (2001), Does Contingent Employment Affect the Organization of Work? Approaches to the Study of Contingent Employment. Allvin M., A. Jacobson og K. Isaksson (2003), Att avgränsa det gränslösa sjuksköterskearbetet. Stockholm. Arbetslivsinstitutet Atkinson, J. (1984), Flexibility, uncertainty and manpower management, Institute of Manpower studies, Report No. 89, Brighton: Sussex University. Ellingsæther, A.L. (1995), Gender, work and social change. Rapport 95:14. Oslo: Institutt for samfunnsforskning. Kvamme, E. og P. Bjerke (2003), Kliniske spesialister, en kartlegging. Oslo: De Facto. Navrbjerg S.E. (2001), Nye arbejdsorganiseringer, fleksibilitet og decentralisering. Tidsskrift for arbejdsliv. 3. årg. nr. 3. Nesheim, T. (2004), 20 år med Atkinsonmodellen: Åtte teser om 'den fleksible bedrift. Sosiologisk Tidsskrift, 12:3 24. Nergaard K. og H. Nicolaisen (2002), Utleie av arbeidskraft. Omfang og utvikling. Notat: 02:17. Oslo: Fafo. Olberg, D. (2005), Avtalt tid? Lokale arbeidstidsordninger og avtaler. Notat. 05:03. Oslo: Fafo. Vike, H. (2004), Velferd uten grenser. Velferdsstaten ved en skillevei. Akribe. Walter, L. og S. Tailby (2002), Contingent Employment in European Healthcare: An analysis of common trends and scattered practices. Manuskript. Østbye, M.M. (2004), Medisinske vikarer. Sykepleievikarenes inntog i norsk helsevesen: konsekvenser på avdelingsnivå. Hovedfagsoppgave, Institutt for i statsvitenskap, Universitetet i Oslo.

17 Lars Gulbrandsen Mangel på førskolelærere et evig tilbakevendende problem Helt fram til slutten av 1970-tallet valgte så mange nyutdannede førskolelærere en yrkespassiv husmorrolle at man måtte utdanne to førskolelærere for å få én yrkesaktiv førskolelærer. I dag er førskolelærernes yrkesaktivitet og yrkesstabilitet langt høyere. Videreutdanning synes å representere en betydelig fare for førskolelærernes fortsatte tilknytning til barnehagene. Et utredningsutvalg har nylig foreslått at førskolelærerandelen i norske barnehager bør økes fra 33 til 50 % i løpet av en femårsperiode. Uten en betydelig reduksjon av avgangen fra yrket vil dette ikke være mulig. I løpet av 50 år har barnehageplass blitt et universelt velferdsgode (Ellingsæter og Gulbrandsen 2003). Hele tiden har det vært mangel på førskolelærere. Utbygging av utdanningskapasiteten for førskolelærere var en forutsetning for barnehagesektorens vekst. Men samtidig var det stort frafall fra yrket. Fram til godt ut på 1970-tallet var dette frafallet så stort at man måtte utdanne to førskolelærere for å få én yrkesaktiv førskolelærer (Pedersen og Pettersen 1981). I denne artikkelen skal vi gi en historisk beskrivelse av rekruttering til og avgang fra førskolelæreryrket gjennom de siste 50 årene, med særlig vekt på problematikken omkring frafall fra yrket. Siden førskolelærerne er en ny yrkesgruppe, har naturlig avgang grunnet høy alder ikke vært noe problem, selv ikke i dag. Frafallet må forstås i lys av hvilke alternativ personer med førskolelærerutdanning har valgt framfor å jobbe i barnehage. Som vi skal se, har disse valgene endret seg. Førskolelærere har blitt en langt mer stabil arbeidskraft, selv om vi fortsatt finner et betydelig frafall fra barnehagene. Et problem som nå avtegner seg, er spørsmålet om hvordan barnehagene skal beholde flest mulig av de førskolelærerne som videreutdanner seg. Fra nyutdannet førskolelærer til hjemmeværende husmor På 1950-tallet ble det i gjennomsnitt uteksaminert 70 førskolelærere per år. Siden det på dette tidspunkt var vanlig at kvinner forlot yrkeslivet når de giftet seg, ble frafallet nødvendigvis stort fra en nyuteksaminert yrkesgruppe som nesten utelukkende bestod av ugifte kvinner med gjennomsnittsalder på 23 år. Demografiske beregninger tilsa at bare 20 % ville være i jobb 9 år etter fullført eksamen (St.meld. nr. 89, : 11). Mot en slik bakgrunn var det nærliggende at tilgang og avgang fra førskolelæreryrket ble fulgt nøye. Fra 1963 publiserte SSB årlig barnehagestatistikk, basert på barnehagenes årsmeldinger. I disse måtte hver enkelt barnehage oppgi hvor mange førskolelærere som hadde sluttet og begynt i løpet av foregående barnehageår. Utskiftingen av førskolelærere var på dette tidspunkt meget høy. Selv om vi ser bort fra nye barnehager, hvor alle nødvendigvis måtte være nyansatte, var i gjennomsnitt én av tre førskolelærere nyansatt på det tidspunkt barnehageåret startet (Gulbrandsen 2005). Førskolelærerne var også svært unge, med lite yrkeserfaring. I 1965 var over halvparten under 30 år (Statistisk sentralbyrå 1967). I 1971 hadde nær 40 % tatt sin eksamen i 1969 eller senere (Statistisk sentralbyrå 1973). Søkelys på arbeidsmarkedet 1/2005, årgang 22, ISSN Institutt for samfunnsforskning

18 12 Søkelys på arbeidsmarkedet Tabell 1. Andel av førskoleutdannede som var henholdsvis førskolelærer, yrkesaktiv i andre yrker eller husmor høsten 1970 betinget av antall år siden avlagt eksamen (Kilde: Holt 1972: 135) Antall år fra eksamen 3 5 år 6 10 år år Alle Eksamen i år: Førskolelærer 49 % 31 % 38 % 37 % 38 % Andre yrker 9 % 15 % 17 % 22 % 15 % Husmor 42 % 54 % 45 % 41 % 47 % Antall (126) (183) (128) (105) (542) Årsmeldingene dokumenterte stor utskifting, men kunne fortelle lite om årsakene som lå bak, og om hvordan framtidsutsiktene fortonet seg. Etter 1971 innhentet man ikke lenger denne type data gjennom årsmeldingene. Tiden var nå moden for store, representative spørreundersøkelser blant førskolelærere, og i det nærmeste tiåret støttet Familieog forbrukerdepartementet fire slike undersøkelser. Den første, som ble gjennomført i 1970 ved Institutt for samfunnsforskning, var en spørreundersøkelse til førskolelærere uteksaminert i årene 1953 til I 1970 jobbet 38 % av førskolelærerne i barnehage, mens 47 % var husmødre (tabell 1). 11 % var klassifisert under betegnelsen andre pedagogyrker som lærer ved barnehagelærerskole, spesialpedagog, inspektør og pleierske. Bare 4 % var aktive i et annet yrke enn de nevnte. Allerede blant dem som hadde utdannet seg bare 3 5 år tidligere, hadde 42 % forlatt yrkeslivet og blitt husmødre. Undersøkelsen konkluderte med at hjemmene var den store avtaker av førskolelærere, og at husmorrollen var nærmest komplementær til førskolelæreryrket (Holt 1972). Uansett eksamensår var det mellom 70 og 77 % som hadde fått jobb som førskolelærer i eksamensåret, og dette nivået holdt seg i det påfølgende året. Deretter startet en flukt fra yrket, primært til en husmortilværelse, som pågikk i de 10 første årene etter avlagt eksamen. Yrkesdeltakelsen stabiliserte seg deretter på dette nivået. Det var særlig det å få barn som synes å ha dradd førskolelærerne bort fra barnehagen. Blant dem som hadde barn, jobbet 27 % som førskolelærere, blant dem som ikke hadde barn, jobbet 60 % enten de var gift eller ugift (ibid:137 ff). Med så stort frafall måtte innslaget av erfarne førskolelærere bli begrenset, noe som blant annet ble dokumentert i den andre av undersøkelsene, gjennomført tidlig på tallet ved Institutt for anvendt sosialvitenskapelig forskning (Nafstad 1976). Halvparten av førskolelærerne hadde avlagt eksamen for fire år siden eller mindre, 67 % hadde tatt eksamen for inntil 10 år siden, og bare 6 % hadde fullført utdanningen for mer enn 20 år siden. Det store frafallet gjorde veien til en styrerstilling kort. 23 % av styrerne hadde avlagt eksamen for 4 år siden eller mindre, 46 % hadde tatt eksamen for inntil 10 år siden, og bare 15 % hadde fullført utdanningen for mer enn 20 år siden (ibid:86). 10 % av styrerne og bare 2 % av førskolelærerne var sikre på at de ville arbeide i barnehage fram til pensjonsalder (ibid:95). Disse prosentene refererer vel å merke til den halvparten av de utdannede førskolelærerne som fortsatt var aktive i yrket. Den neste undersøkelsen fant sted på slutten av 1970-tallet (Pedersen og Pettersen 1981, 1983). Forfatterne beregnet at det per 1978 var utdannet 7168 førskolelærere. 53 % av disse var yrkesaktive som førskolelærere. Førskolelærere skilte seg i så måte klart fra kvinnelige grunnskolelærere. Av kvinnelige grunnskolelærere utdannet i 1965 var 74 % yrkesaktive 8 1/2 år etter eksamen, mens tilsvarende tall for førskolelærere var 45 % (Pedersen og Pettersen 1981:4). Undersøkelsen dokumenterte at det fortsatt var stor gjennomtrekk. Av kvalifiserte ansatte per 10/ hadde 38 % sluttet eller søkt permisjon i tidsrommet 15/ / Fortsatt var førskolelærerne unge og uerfar-

19 Mangel på førskolelærere 13 ne. I 1978 var 69 % av førskolelærerne 30 år eller yngre, mens halvparten hadde vært i yrket i 2 år eller mindre. Dette skyldtes ikke bare frafall, men også sterk vekst i sektoren. Fra 1970 til 1980 økte andelen barn med barnehageplass fra 2,8 til 20,9 % (Ellingsæter og Gulbrandsen 2003:35). Mens det i 1972 ble utdannet 161 nye førskolelærere, økte antallet til 1080 i 1978 (Knudsen 1992:207). Den siste av de fire undersøkelsene var en spørreskjemaundersøkelse i 1981 blant førskolelærerstudentene i første og siste studieår, etterfulgt av en undersøkelse i 1983 av det siste av disse studentkullene, cirka ett år etter avlagt eksamen (Bastiansen 1984). Tre av fire av de nyutdannede var da i arbeid som førskolelærere (Bastiansen 1985). Dette var helt på linje med yrkesaktiviteten på tilsvarende tidspunkt etter avsluttet utdanning for samtlige kull av førskolelærere uteksaminert mellom 1953 og 1967, men ble rapportert å være høyere enn i kullet fra 1977, der 62 % hadde vært i arbeid ett år etter avsluttet utdanning. Med hensyn til yrkesplaner ga studentene fortsatt uttrykk for at det ville bli stort frafall. Bare 32 % regnet med at de fortsatt ville arbeide heltid som førskolelærere 4 år etter eksamen (ibid:22). Småbarnsmødres yrkesaktivitet økte på 1970-tallet, først og fremst gjennom deltidsarbeid. Selv om barnehageutbyggingen kom i etterkant av denne veksten, er det riktigere å si at veksten presset fram barnehageutbygging enn at barnehageutbyggingen var den direkte foranledning til økt kvinnelig yrkesdeltakelse (Leira 1992, Ellingsæter og Gulbrandsen 2005), er barnehageutbyggingens betydning som tilretteleggende og konsoliderende faktor uomtvistet. I etterkant kan man konstatere at majoriteten av førskolelærere ikke var noen avantgarde i prosessen mot økt kvinnelig yrkesdeltakelse. Så sent som på slutten 1970-tallet var det tradisjonelle valget av husmorrollen mer utbredt blant førskolelærerne som fikk barn, enn tilfellet var blant mødre ellers tallet: mer deltidsarbeid blant førskolelærere Fra midten av 1980-tallet ble også førskolelærere tatt med i de årvisse undersøkelsene som NAVFs utredningsinstitutt gjennomførte blant nyuteksaminerte kandidater. Man registrerte her yrkesaktivitet et halvt år etter eksamen. Den første undersøkelsen, fra 1985, viste at 78 % var i arbeid, 8 % utdannet seg videre, mens 13 % ikke var yrkesaktive. 67 % av de yrkesaktive førskolelærerne jobbet heltid (NAVFs utredningsinstitutt 1987). Av 1987-kullet var 72 % yrkesaktive et halvt år etter eksamen. Drøyt 10 % utdannet seg videre (NAVFs utredningsinstitutt 1989). Hver av kandidatundersøkelsene beskrev et enkeltstående studentkull. På slutten av 1980-tallet gjennomførte NAVFs utredningsinstitutt en ny type undersøkelse av longitudinell karakter, men fortsatt begrenset til ett studentkull. De som tok førskolelærereksamen i 1978, og deres yrkesløp ble fulgt til 1988 (se for eksempel Enoksen og Støren 1990, Hoel 1995, 1997). I starten jobbet 77 % av de kvinnelige førskolelærerne som barnehagepersonell (Hoel og Torgersen 1991:9). Etter 10 år var kullets yrkesaktivitet fortsatt så høy som 65 %. På 1980-tallet forble yngre førskolelærere yrkesaktive i langt større grad enn på og 1970-tallet. Etter drøyt 10 år var det kun 10 % som var hjemmearbeidene (Enoksen og Støren 1990:21). De reduserte riktignok fortsatt sin yrkesaktivitet, ikke lenger ved å bli yrkespassive husmødre, men ved å fortsette i yrkeslivet på deltid. I 1978-kullet hadde i starten 85 % av de yrkesaktive kvinnelige førskolelærerne heltidsarbeid. Deltidsandelen for dette årskullet av førskolelærere, uansatt kjønn, steg helt jevnt fra drøyt 16 i 1979 til 40 i 1988 (ibid:29). Etter 10 år hadde halvparten av førskolelærerne i 1978-kullet tatt videreutdanning (ibid:118). Andelen som jobbet som førskolelærer, gikk ned fra 88 til 72 %, mens andelen som jobbet i et annet pedagogisk yrke, økte i løpet av de drøyt 10 årene fra 6 til 17 % (ibid:65). Småbarnsmødre økte sin yrkesdeltakelse på 1980-tallet, men hele denne veksten

20 14 skjedde gjennom heltidsarbeid. Mens deltidsandelen var uendret, ble andelen av småbarnsmødre som jobbet heltid, fordoblet (Gulbrandsen 1996:408). Igjen kan vi altså konstatere at førskolelærere lå på etterskudd sammenliknet med mødre flest. Etter 1990-tallet: økt yrkesdeltakelse og jobbstabilitet blant førskolelærere Førskolelærere ble tatt med i to av de senere kandidatundersøkelsene, i 1991 og i I 1991-kullet var yrkesfrekvensen et halvt år etter eksamen 93, mens prosentandelen som videreutdannet seg, var redusert til 7, hvorav 4,5 % kombinerte studier med inntektsgivende arbeid. (NAVFs utredningsinstitutt 1993). I 1999-kullet var 90 % sysselsatt et halvt år etter eksamen. Blant nye førskolelærere ble andelen som jobbet i barnehage, redusert fra 93 % i 1991 til 72 % i 1999, mens andelen som jobbet i skolen, økte fra 2 til 13 %. Reform 97 hadde i mellomtiden åpnet for førskolelærere i klassetrinnene 2 til 4 i skolen. Bare 7 % av de nyutdannede oppga i 1999 at de jobbet utenfor barnehage eller skole. Andelen under videreutdanning hadde økt til hele 25 %. Fortsatt var kombinasjonen av inntektsgivende arbeid og videreutdanning det vanligste blant disse; totalt 18 % rapporterte denne kombinasjonen (Arnesen 2002:41). Heltidsandelen hadde gått ned fra 86 til 65 %, men mye av denne nedgangen kunne tilskrives økningen i andelen som kombinerte arbeid med videreutdanning. I 1999 ble det også gjennomført en longitudinell undersøkelse av kandidater fra 1994/1995 (ibid). Selv såpass lang tid etter eksamen var førskolelærernes yrkesaktivitet 96 %. Dessuten hadde 88 % full stilling. Undersøkelsene ved NIFU gir oss først og fremst kunnskap om førskolelærere ved starten av deres yrkeskarriere. Tidlig frafall fra yrket er ikke lenger noe problem. Også førskolelærere er tilsynelatende blitt en stabil arbeidskraft, ikke bare i yrket som sådan, men også i den enkelte barnehage. Data for barnehageåret viser for eksempel at i 52 % av barnehagene hadde ingen av de ansatte sluttet i løpet av året, og i 29 % av Søkelys på arbeidsmarkedet barnehagene var det kun én ansatt som hadde sluttet (Gulbrandsen og Sundnes 2004:33). I den undersøkelsen som disse tallene er hentet fra, er det ikke trukket noe skille mellom førskolelærere og andre ansatte. Retvedt et al. (1999) har vist at assistenter er mer stabil arbeidskraft enn pedagogiske ledere. Men i alle fall én undergruppe av førskolelærerne, nemlig barnehagestyrerne, viser stor stabilitet i samme jobb. Ved årsskiftet 2003/2004 hadde 55 % av styrerne vært ansatt i samme barnehage i mer enn 4 år, samtidig som ytterligere 17 % hadde vært ansatt i 3 4 år (Gulbrandsen og Sundnes 2004:32). I prosessen fra et stort og tidlig frafall og fram til dagens langt mer stabile situasjon har det vært stort frafall underveis. Hvor befinner alle med førskolelærerutdanning seg med hensyn til arbeid i barnehager, andre yrker og næringer og yrkespassivitet? Vi nevnte innledningsvis at førskolelærerne tilhører en ny profesjon der foreløpig en liten andel har nådd pensjonsalder. Tabell 2 gjengir aldersfordelingen i 1980 for alle som på dette tidspunkt var under 70 år, og som var registrert med førskolelærer som høyeste fullførte utdanning (Brandt 1986:26). Vi sammenlikner denne fordelingen med aldersfordelingen i tilsvarende registerdata fra 2004, der også de over 70 er tatt med. Aldersmessig ser vi nå en langt mer etablert profesjon, men fortsatt er profesjonen så ung at innslaget av personer over 60 år med førskolelærerutdanning er ganske ubetydelig. Tabell 2 viser alle som er registrert med førskolelærerutdanning som høyeste utdannelse. For 2003 vet vi også hvor mange av disse som var ansatt i barnehage. Vi kan dermed for hver aldersgruppe beregne en overlevelsesrate som aktiv førskolelærer (tabell 3). Blant førskolelærere under 40 har nesten halvparten forlatt yrket, blant dem over 40 er et klart flertall ikke lenger yrkesaktive som førskolelærere. De faktiske rater blant alle med førskolelærerutdanning vil være enda lavere siden førskolelærere som har tatt så mye tilleggsutdannelse at de ikke er lenger er klassifisert som førskolelærere, ikke er med i tabellens prosentueringsbasis.