Registrering i KOSTRA av data om utbygging i strandsona Samanlikning av praksis i fem utvalde kommunar

Transkript

1 Registrering i KOSTRA av data om utbygging i strandsona Samanlikning av praksis i fem utvalde kommunar Rapporten er utarbeidd på oppdrag frå Fjell Audit & Advisory November 2010

2

3 Innhald 1. Innleiing Bakgrunn Tema / problemstilling Innhenting av data KOSTRA - statistikk Spørsmål på e-post til kommunane Kontakt med SSB Rettsgrunnlag Om dispensasjonar i strandsona Forbodet mot utbygging i strandsona Dispensasjonar Dispensasjonsmynde Klagesakshandsaming Differensiert strandsoneforvaltning Registrering i KOSTRA Data og vurderingar Om variablane i KOSTRA Variablar og rettleiing i KOSTRA knytt til nye bygg i 100-metersbeltet Tolkingsproblem knytt til rapporteringskrava KOSTRA 2008 og tidlegare KOSTRA-tal for 2009, fem utvalde kommunar Praksis for KOSTRA-registrering i dei fem utvalde kommunane Framgangsmåte ved oppteljing av saker Blir oppteljinga gjennomført riktig? Korreksjon av data Dispensasjonspraksis og planstatus i dei fem utvalde kommunane Samla vurderingar KOSTRA-tala for Fjell Rapportering til KOSTRA Regelverk og dispensasjonspraksis...19 Referansar...20 Vedlegg 1: Tabellar...21 Vedlegg 2: Brev frå departementet...23 Vedlegg 3: Spørsmål til kommunane

4 Figurar: Figur 1: KOSTRA-skjema for Figur 2: KOSTRA-skjema for Figur 3: Ant. søkn. om nybygg innv. v/disp. i 100-m beltet langs sjø 14 Figur 4: Nye bygningar i 100-meters beltet langs sjø (saltvann) Figur 5: Tal nye dispensasjonssøknadar, Figur 6: Prosentdel løyva dispensasjonar,

5 5

6 1. Innleiing I samsvar med bestilling frå Fjell i august 2010 har Deloitte utarbeidd ein rapport om praksis for registrering i KOSTRA av data om utbygging i strandsona. Bestillinga blei også drøfta i møte 23. august og 7. oktober Bakgrunn Fjell mottok eit brev frå Miljøverndepartementet datert 8. juli 2010, der departementet påpeikte at Fjell hadde eit svært høgt tal dispensasjonar i 100-metersbeltet langs sjøen i KOSTRA-statistikken for Departementet ønskte å vite meir om bakgrunnen for dei høge dispensasjonstala, og ba n gjere greie for dette. Brevet er vedlagt rapporten (vedlegg 2). Fjell ønskte ein uavhengig gjennomgang og vurdering av tilhøve som kunne danne grunnlaget for n sin tilbakemelding til departementet. Gjennomgangen har også omfatta ei undersøking av rapporteringspraksis i andre kommunar. 1.2 Tema / problemstilling Fjell ønskte ei brei tilnærming til oppgåva for å sikra at alle relevante forhold vart fanga opp. Følgjande problemstillingar danna utgangspunktet for denne undersøkinga: I kva grad kan data/kjeldemateriale som ligg til grunn for KOSTRA-registreringane påverke statistikken? I kva grad har det vært endringar på dette området i KOSTRA dei siste åra? I kva grad har ny planlov hatt betydning for kva som er blitt rapportert? I kva grad gjev regelverket og retningsliner for rapportering rom for tolking som kan gje ulik rapporteringspraksis i kommunane? Er det forskjellige rutinar for å innhenta uttale frå Fylkesmannen og i kva grad kan dette påverke omfanget av dispensasjonar? I kva grad kan type nybygg (tilbygg, frittståande, etc.) vera årsak til ulik rapporteringspraksis?

7 2. Innhenting av data Det blei henta inndata frå Fjell, Os, Askøy, Lindås og Sandnes kommunar samt SSB i perioden oktober Rapportutkast blei oversendt Fjell 29. oktober Med utgangspunkt i n sine tiltakemeldingar til rapportutkastet blei det henta inn tilleggsinformasjon frå dei fem kommunane undersøkinga omfatta (perioden november 2010), og gjort nokre mindre endringar i rapporten. Endeleg versjon av rapporten blei oversendt til Fjell KOSTRA - statistikk KOSTRA-statistikk for perioden blei henta inn for alle dei utvalde kommunane. Statistikken blei henta inn i form av grunnlagsdata (nivå 3) og detaljerte nøkkeltal (nivå 2). Statistikkmaterialet er presentert i tabellform figur 3 i rapporten samt i vedlegg Spørsmål på e-post til kommunane Data om kommunane sin praksis for registrering i KOSTRA er henta inn ved hjelp av telefonintervju / spørsmål og svar på e-post. Det blei utforma 10 spørsmål til kommunane, og desse kunne velje om dei ville svare på spørsmåla per telefon eller e-post. Spørsmåla til kommunane omhandla: Framgangsmåte ved oppteljing av saker Om n i si oppteljing av saker tok omsyn til at følgjande typar utbyggingstiltak i strandsona ikkje skal medreknast i statistikken: Tilbygg, og brygge som ikkje omfattar eit hus (jf. avgrensinga nye bygningar ) Bygg knytt til landbruk Bygningar i byar og tettstadar Dispensasjon gitt utelukkande til frådeling (ikkje kombinert med byggesak) Om n tok omsyn til at alle innvilga utbyggingar i 100-metersbeltet skal inngå i statistikken Kommunen sin dispensasjonspraksis Planstatus i n Oppfølgingsspørsmål til kommunane omhandla: Rutinar for oppteljing av endeleg vedtak etter klagesaksbehandling Presisering knytt til dispensasjonspraksis i saker som er i samsvar med plan Spørsmåla til kommunane er vedlagt rapporten som vedlegg Kontakt med SSB Deloitte avklarte problemstillingar knytt til val av variablar for registrering, endringar i innsamla datagrunnlag mv. med SSB sin ansvarlege for data på dette statistikkområdet. Avklaringane blei gjort per telefon og e-post.

8 3. Rettsgrunnlag 3.1 Om dispensasjonar i strandsona Ny plan- og bygningslov trådde i kraft Lovendringa innebar både at forbodet mot utbygging i strandsona blei stramma inn, og at det blei gjort endringar i paragrafane knytt til dispensasjon. Når det gjeld KOSTRA-statistikken for 2009 betyr dette at tala omfattar dispensasjonar gitt etter både ny og gamal lov. KOSTRA-tala for 2008 refererer utelukkande til gamal lov. Nedanfor presenterer vi sentrale føresegner i regelverket knytt til forbodet mot utbygging i strandsona og kommunane sin rett til å gje dispensasjon Forbodet mot utbygging i strandsona I både den gamle og den nye plan- og bygningslova er det eit generelt forbod mot utbygging i 100- metersbeltet i strandsona, jf. pbl og pbl I pbl 85 var det fleire unntaksføresegner knytt til byggeforbodet i 100-metersbeltet i strandsona. Unntaka var oppført i 17-2, 2. ledd. Dei viktigaste unntaka var at byggeforbodet ikkje gjaldt i tettbygd strok eller i område som var omfatta av reguleringsplan, strandplan eller område i planen som var lagt ut til byggeområde eller område for råstoffutvinning. Brygge på bebygd eigedom til sikring av eigaren eller brukaren sin tilkomst var heller ikkje omfatta av byggeforbodet. I pbl , 3. og 4. ledd, står det at forbodet mot utbygging i 100-metersbeltet gjeld så langt det ikkje er fastsett ei anna byggegrense i planen sin arealdel eller reguleringsplan, eller der n i sin plan har tillate oppføring av naudsynte bygningar til landbruk, reindrift, fiske, akvakultur eller ferdsel til sjøs. Det går også fram at forbodet ikkje gjeld ved fasadeendringar. I miljøverndepartementet sin lovkommentar 1 står det mellom anna følgjande om endringane knytt til forbodet mot utbygging i 100-metersbeltet: Endringen innebærer at forbudet i enkelte tilfeller vil bli strengere. Unntakene i 17-2 i pbl 85 er tatt ut. ( ) Mindre tilbygg vil derfor bli rammet av forbudet. Alle endringer som omfattes av søknadsplikten i kapittel 20 vil inngå i forbudet på samme måte som for plan. ( ) Den generelle forbudsregelen kan fravikes gjennom planer etter loven. Dette er dels en videreføring, dels en viss innstramming av unntaksregelen i 17-2 andre ledd i pbl 85. Bestemmelsen klargjør at det i planens arealdel må være fastsatt en byggegrense i områder hvor det skal tillates utbygging dersom byggeforbudet i 1-8 skal falle bort. I reguleringsplaner vil en slik byggegrense normalt inngå.( ) Dispensasjonar Kapittelet om dispensasjonar er lagt til plandelen av plan- og bygningslova. Det kan dispenserast frå reglar fastsett i lova eller i medhald av lova. Det vil seie at det mellom anna kan dispenserast frå føresegner i plan, reguleringsplan eller forbodet mot utbygging i strandsona. Etter pbl 85 7 kunne n innvilge dispensasjon i tilfelle der det låg føre særlige grunner. I Tyrens lovkommentar 2 går det fram at særlige grunner i første rekke skulle være knytt til areal- og 1 Miljøverndepartementet: Lovkommentar til plandelen av ny plan- og bygningslov. Datert 1. juli 2009.

9 ressursdisponeringsomsyn. I heilt spesielle tilfelle ville også tilhøve knytt til søkar sin person kunne nyttast som særlig grunn. Det blei presisert at grunner som var generelle for fleire eigedommar innanfor eit planområde ikkje burde aksepterast som gav grunnlag for dispensasjon. Formuleringane knytt til grunngjeving og vurdering ved dispensasjonssøknadar er vesentleg endra ved overgangen til den nye lova. I pbl står det at dispensasjon krever grunngitt søknad. Det står også at naboar skal varslast, og at relevante regionale og statlege skal få høve til å uttale seg før det blir gitt dispensasjon. Krav til den skjønnsmessige vurderinga dispensasjonssaker skal vere underlagt, er nærare omtalt i Her står det mellom anna at: Det ikkje kan gis dispensasjon dersom omsyna bak regelen det vert dispensert frå eller loven si føremålsparagraf blir vesentleg sett til side. Fordelane med å gje dispensasjon må vere klart større enn ulempene etter ei samla vurdering. Statlege og regionale rammer og mål skal tilleggast særleg vekt, og det bør ikkje dispenserast frå m.a. forbodet mot utbygging i strandsona ( 1-8) dersom statleg eller regional mynde har uttalt seg negativt om dispensasjonssøknaden. I rundskriv T-2/09 vert endringane i n sitt høve til å gje dispensasjon omtalt slik 3 : Det kompliserende og uklare kriteriet særlige grunner er sløyfet og bestemmelsen er utformet slik at det blir tydeligere hvilken avveining som må foretas. Dette gjelder hvilke hensyn som skal tillegges vekt og hvilke krav til interesseovervekt som må være oppfylt når en skal ta stilling til om det er grunnlag for å gi dispensasjon Dispensasjonsmynde I pbl står det følgjande om dispensasjonsmynden: Myndigheten til å gi dispensasjon tilligger n. Dersom det er nødvendig for å ivareta nasjonale eller regionale interesser og hensyn i nærmere angitte deler av strandsonen eller fjellområder, kan Kongen i forskrift legge myndigheten til å gi dispensasjon fra bestemte planer, eller for bestemte typer tiltak, midlertidig til regionalt organ eller statlig organ. I lovkommentar til den nye planlova 4 er paragrafen forklart med at regjeringa ønskjer ei strengare og meir langsiktig strandsoneforvaltning, og at forbodet mot bygging i 100-metersbeltet langs sjø skal veie tungt. Føresetnaden for å kunne nytte denne paragrafen er at kommunar førar ein dispensasjonspraksis som uthular nasjonale eller regionale planar eller retningsliner, eller der særlege nasjonale interesser gjer seg gjeldande. Dette gjeld særleg i sentrale strok som er utsett for eit sterkt utbyggingspress Klagesakshandsaming Dersom n sine vedtak i dispensasjonssaker blir påklaga, er det departementet som er klageinstans, jf. pbl , 5. ledd. Denne mynden er delegert frå departementet til fylkesmannen. Ein kvar med rettsleg klageinteresse kan påklage eit vedtak om dispensasjon. Også fylkesmannen kan påklage n sine dispensasjonsvedtak. Dette vil særleg vere aktuelt i tilfelle der n har innvilga dispensasjon på tross av at fylkesmannen har uttalt seg negativt om dispensasjonssøknaden, jf. 19-2, 5. ledd. Dersom fylkesmannen har påklaga n sitt dispensasjonsvedtak, skal klagesaka avgjerast av settefylkesmann. 2 Tyren, C. W.: Plan- og bygningsloven og forskriftene i praksis, 4. utgave, Miljøverndepartementet: Ikraftsetting av ny plandel i plan- og bygningsloven, s Miljøverndepartementet 1. juli 2009: Lovkommentar til plandelen av ny plan- og bygningslov, s. 157.

10 3.1.5 Differensiert strandsoneforvaltning På grunn av varierande utbyggingspress ulike steder i landet vurderer Regjeringa å innføre ein geografisk differensiert strandsoneforvaltning. På Stortingets nettstad blir det opplyst at Regjeringa nylig har avslutta ein høyringsrunde knytt til forslag til retningslinjer for differensiert forvaltning av strandsona langs sjøen. Forslaget til retningslinjer har blitt behandla vidare på grunnlag av høyringa, men er førebels ikkje vedtekne. Retningslinjene skal vedtas av Kongen, og miljø- og utviklingsministeren reknar med at retningslinjene vil føreligge før årsskiftet Registrering i KOSTRA Kommunar plikter etter lova 49 å gje departementet informasjon om ressursbruk og tenesteyting til bruk i nasjonale informasjonssystem. Plikter knytt til rapportering til KOSTRA er nærare spesifisert i forskrift om kommunal rapportering 6. Av 6 i forskrifta går det fram at n skal foreta systematisk lagring av informasjon som er knytt til ressursbruk og tenesteproduksjon på dei områda dei er tillagt ansvar. I merknadar til forskrifta står det at det i dei fleste tilfelle vil vere føremålstenleg å lagre slik informasjon i fagsystem. På plan- og byggesaksområdet skal n rapportere om plansaksbehandling (funksjon 301), bygge- og delesaksbehandling (funksjon 302) og kart og oppmåling (funksjon 303). Desse tala skal rapporterast årleg. Etter 10 i forskrifta har n sjølv ansvar for at dei data som går fram av ns kvartalsrapport har ein tilstrekkelig kvalitet. 5 Stortingets nettsted, Skriftleg spørsmål frå Lars Bjarne Tvete (H) til miljø- og utviklingsministeren Besvart av miljø- og utviklingsminister Erik Solheim. 6 Forskrift om kommunal rapportering. Forskrift om rapportering fra r og fylkesr (FOR )

11 4. Data og vurderingar 4.1 Om variablane i KOSTRA Variablar og rettleiing i KOSTRA knytt til nye bygg i 100-metersbeltet KOSTRA-statistikken knytt til utbygging i strandsona skal registrerast i skjema 20, som har tittel Fysisk planlegging, kulturminner, natur- og nærmiljø. Kva som skal vere innhaldet i variablane på dette statistikkområdet blir bestemt av Arbeidsgruppe for Fysisk planlegging, kulturminner, natur og nærmiljø. Denne gruppa består av deltakarar frå mellom andre Statistisk sentralbyrå, Miljøverndepartementet, Kommunal- og regionaldepartementet, Statens bygningstekniske etat, Statens kartverk og representantar frå ulike kommunar. I 2009 var emnet Nye bygningar i 100-metersbeltet langs sjø merka c.9 i KOSTRA-skjema 20. Som det går fram av figur 1 nedanfor, som er eit utsnitt frå KOSTRA-skjemaet i 2009, skulle følgjande tre spørsmål besvarast: a. Hvor mange søknader om nye bygningar i samsvar med plan ble innvilget? b. Hvor mange søknader om nye bygningar ble innvilget ved dispensasjon, jf. PBL-85 7 eller PBL ? c. Hvor mange søknader om dispensasjon for nye bygningar ble avslått? For kvart av spørsmåla skulle ein differensiera mellom tal søknadar i alt, og tal søknadar som gjaldt erstatningsbygg. Det er spørsmål c.9.b, talet på innvilga dispensasjonar, som var i fokus i Miljøverndepartementet sitt brev til Fjell, omtalt i 1.1. Figur 1: KOSTRA-skjema for Kjelde: Skjema 20, Fysisk planlegging, kulturminner, natur- og nærmiljø, KOSTRA Spørsmåla er forklart ved hjelp av ein informasjonstekst over spørsmåla i skjemaet i tillegg til ein meir utfyllande forklaring i SSB sin rettleiar. Forklaringsteksten i SSB sin rettleiar er som følgjer: Bare r med KYSTLINJE skal rapportere. Rapporteringen gjelder uavhengig av planstatus. Spørsmålene gjelder registrerte søknader som er formelt behandlet i n og som det er gjort vedtak på i rapporteringsåret. Dersom fradeling og bygging behandles samtidig, skal bare bygningen regnes med. Dispensasjon bare for fradeling skal ikke medregnes.

12 Bare nye bygninger skal medregnes. Dette omfatter også uthus og naust, inkludert erstatningsbygg. Tilbygg skal ikke medregnes. Dersom brygge også består av hus, omfattes det, ellers omfattes ikke brygger av spørsmålet. Følgende skal IKKE medregnes: bygninger i byer og tettsteder bygninger knyttet til landbruk. Definisjoner 7 : 100-metersbeltet langs sjø (saltvann) utenom byer og tettsteder: Omfatter hele 100- meterssonen langs sjø utenom by- og tettstedsområdene, også de områder som ikke omfattes av byggeforbudet i PBL og PBL fordi de er regulert, avsatt til byggeområde eller område for råstoffutvinning i planen eller det er gitt bestemmelser om spredt utbygging etter PBL , andre ledd, bokstav c) og PBL nr. 5b). Byer og tettsteder: Som tettsteder regnes husklynger som samlet inneholder minst 200 innbyggere. Grensen mellom tettsteder og omlandet går der avstanden mellom husene overstiger 50 meter. Kart laget på grunnlag av denne definisjonen finnes her: Kartene oppdateres normalt ved årsskiftet Tolkingsproblem knytt til rapporteringskrava Deloitte meiner det foreligg enkelte tolkningsproblem knytt til formulering av spørsmåla og rettleiingsteksten knytt til KOSTRA-rapporteringa om nye bygg i strandsona. Dette blir kommentert nedanfor: Formuleringa uavhengig av planstatus Både i skjemateksten og SSB sin rettleiar står det at rapporteringa gjeld alle bygningar innanfor 100 meter frå sjø, uavhengig av planstatus. Formuleringa inneber at rapporteringa skal inkludere både utbyggingar som er gjennomført etter dispensasjon frå forbodet mot utbygging i strandsona ( 17-2 i pbl 85 og 1-8 i pbl 08), og dei utbyggingar som er utført i samsvar med plan. Deloitte kan sjå to moglege tolkningsproblem knytt til denne definisjonen: Gjeld formuleringa om at oppteljing av saker skal gjerast uavhengig av planstatus alle dei tre spørsmåla (c.9.a, c.9.b og c.9.c), eller berre det første? Det kan verke som om formuleringa berre gjeld det første spørsmålet (c.9.a), der ein skal rapportere talet på søknadar om bygningar som er i samsvar med plan. Representanten frå SSB gav uttrykk for at det var slik formuleringa skulle tolkast. Dersom formuleringa uavhengig av planstatus også skal gjelde spørsmåla som omhandlar tal dispensasjonar som er innvilga / avslått (spørsmåla c.9.b og c.9.c), blir det uklårt kva som skal rapporterast. Ein dispensasjon kan ikkje bli innvilga eller avslått uavhengig av planstatus så lenge det er planstatusen er eit avgjerande kriterium i høve til om det er naudsynt med dispensasjon. Skal dispensasjonar som er gitt med utgangspunkt i andre paragrafar i lov eller planar enn pbl / pbl teljast med i rapporteringa? 7 Vi har her tatt ut definisjonane knytt til LNF-område og område med byggeforbod langs ferskvann då dei ikkje var relevante for denne rapporten. Vi tok heller ikkje med definisjonen av nye bygningar fordi dette var dekka i hovudteksten.

13 I spørsmålsteksten blir det vist til dei generelle dispensasjonsparagrafane. Det verker difor som om ein skal telje med alle dispensasjonar som er innvilga i strandsona, ikkje berre dei som er innvilga etter strandsoneparagrafen. Deloitte meiner likevel dette kunne vore presisert betre i rettleiingsteksten. Situasjonar der dette vil vere uklårt er t.d. viss eit omsøkt utbyggingstiltak i strandsona ligg innafor eit definert utbyggingsområde i plan / reguleringsplan (slik at dispensasjon etter 1-8 ikkje er naudsynt), men der det blir søkt om dispensasjon frå spesifikke føresegner i planen. Eit anna døme er viss n har eit generelt plankrav, og det søkt om dispensasjon frå plankravet. Kven sine vedtak skal rapporterast? Ei anna mogleg tolkingsproblem knytt til rapporteringa, er følgjande: Er det n sitt vedtak i saka eller endeleg vedtak etter eventuell klagesaksbehandling (hos fylkesmann eller settefylkesmann) som skal registrerast? Det går vidare fram av SSB sin rettleiar at spørsmåla gjeld registrerte søknader som er formelt behandla i n og som det er gjort vedtak på i rapporteringsåret. Deloitte tolkar formuleringa som om det er n sitt vedtak som skal teljast opp og registrerast i KOSTRA. Som det går fram av punkt i denne rapporten, har kommunane i undersøkinga tolka dette spørsmålet på ulike måtar, og dermed hatt ulik rapporteringspraksis KOSTRA 2008 og tidlegare Spørsmåla i KOSTRA i 2008 var innhaldsmessig dei same som i 2009, sjølv om det var nokre små endringar i formuleringane. Figur 2 nedanfor viser eit utsnitt frå KOSTRA-skjemaet frå Figur 2: KOSTRA-skjema for Kjelde: Skjema 20, Fysisk planlegging, kulturminner, natur- og nærmiljø, KOSTRA Representanten frå SSB kommenterte at det i 2008-skjemaet var ein skrivefeil i spørsmål 2: Hvor mange søknadar? har blitt til Hvor man søknader?. Ein samanlikning med skjemaet for 2009 viser elles at det i 2008 ikkje var lagt inn nokon forklaringstekst over spørsmåla. I rettleiarane for rapportering frå 2008 og 2009 går det fram at kategoriane i rapporteringa hadde identisk innhald i 2008 og Dette blir stadfesta av SSB sin representant.

14 Det går fram av SSB sine nettsider 8 at statistikkvariablane knytt til nye bygningar i 100-metersbeltet langs sjø har vore uendra sidan Følgjande endringar har vore gjort i variablane i perioden : Til og med 2002 gjaldt rapporteringa alle søknadar om dispensasjon som blei innvilga/avslått, frå og med 2003 berre dispensasjonar knytt til nybygg Frå og med 2004 gjaldt rapporteringa heile 100-metersbeltet langs sjø Frå og med 2005 var ikkje landbruk og tettstader medrekna i statistikken 4.2 KOSTRA-tal for 2009, fem utvalde kommunar Figur 3 nedanfor viser utviklinga i tala som er rapportert til KOSTRA når det gjeld innvilga dispensasjonssøknadar i strandsona for perioden Med utgangspunkt i dei innrapporterte tala ser vi at Fjell og Os kommunar skil seg ut ved å ha vesentleg fleire dispensasjonar enn dei andre kommunane i utvalet, spesielt enkelte år (2005 og 2009 for Fjell og 2008 og 2009 for Os). I dei to nemnte kommunane er det også særleg store årlege variasjonar. Som det går fram av figur 5 i vedlegg 1 skil Fjell og Os kommunar seg også ut ved at dei får inn vesentleg fleire søknadar om dispensasjon kvart år enn dei andre kommunane. I følgje KOSTRAstatistikken var talet på innkomne dispensasjonssøknadar i 2009; 84 i Fjell, 71 i Os, 14 i Askøy, 12 i Lindås og 1 i Sandnes. Figur 3: Ant. søkn. om nybygg innv. v/disp. i 100-m beltet langs sjø (saltvann), Fjell Askøy Os Lindås Sandnes Kjelde: Grunnlagsdata i KOSTRA (nivå 3) Figur 6 i vedlegg 1 viser at Fjell og Os kommunar også skil seg ut frå dei andre kommunane ved at dei på grunnlag av dei innregistrerte tala hadde vesentleg fleire dispensasjonar per 100 km kystlinje enn dei andre kommunane. Dette talet var 30.0 i Os 9, 13.1 i Fjell, 2.2 i Askøy, 0.3 i Lindås og 0 i Sandnes. 8 Fotnoter til statistikkvariablene c.9.a, c.9.b og c.9.c ved uttak av KOSTRA-tall på nivå 3/grunnlagsdata i Fysisk planlegging, kulturminner, natur og nærmiljø. 9 For Os var det ikkje oppført eit tal i KOSTRA-statistikken på denne variabelen, og Deloitte har sjølv rekna ut dette med utgangspunkt i innrapporterte tal frå n.

15 Fjell, Os og Askøy hadde i følgje KOSTRA-statistikken ein vesentleg høgare prosentdel dispensasjonar som blei innvilga enn dei andre kommunane (sjå figur 6 i vedlegg 1). Prosentdelen innvilga dispensasjonssøknadar for nybygg i 100-m beltet var i følgje statistikken; 87 i Os 10, 86 i Fjell, 50 i Askøy, 17 i Lindås og 0 i Sandnes. Fjell gav overfor Deloitte uttrykk for at n sine tal i KOSTRA-statistikken for dei siste åra ikkje såg ut til å vere korrekte. Mellom anna fann n det usannsynleg at dei skulle ha ein dispensasjonspraksis som skilde seg så sterkt frå andre kommunar. Vidare kunne ikkje n sjå nokon grunn til at talet på dispensasjonar i 100-metersbeltet skulle ha auka i så stor grad frå 2008 til 2009 som tala i statistikken viser. Kommunen gjennomført difor to nye oppteljingar av saker; ein i september 2010 og ein i oktober Det er gjort greie for dette i punkt i rapporten. 4.3 Praksis for KOSTRA-registrering i dei fem utvalde kommunane Framgangsmåte ved oppteljing av saker I svara frå kommunane går det fram at alle kommunane nyttar manuell oppteljing av saker før registrering i KOSTRA. I fire av kommunane blir det gjennomført ein årleg oppteljing av saker med utgangspunkt i vedtak. Den femte n har innført eit system med ei telleliste i protokollen for utgåande post, der n registrerer vedtaka etter kvart som dei blir sendt ut. Når det gjeld registrering av innkomne søknadar opplyser ein at dei nyttar eit Excel-ark for registrering av søknadar om tiltak i 100-metersbeltet etter kvart som søknadane kjem inn. Alle kommunane opplyser at arbeidet med å telje opp informasjonen som skal rapporterast i KOSTRA er svært ressurskrevjande sidan arbeidet blir utført manuelt. Dette gjeld både statistikk knytt til dispensasjonar og andre data om plan- og byggesaksområdet. Ein gjev uttrykk for at det vert arbeidd med å etablere betre rapporteringsrutinar sidan saksbehandlingssystemet ikkje fungerer tilfredsstillande. Fire av kommunane, mellom anna Fjell, opplyser at oppteljinga blei utført på same måte både i 2008 og Den femte n opplyser at dei innførte eit nytt system for registrering av sakene i Deloitte spurte representanten frå SSB om det er aktuelt at SSB eller departementa kan få ei rolle i å utarbeida system for elektronisk uttak av rapporter knytt til tal som skal registrerast i KOSTRA, og om dette eventuelt noko kommunane forventar. Svaret var som følgjer: En rekke r har ytret behovet for å få elektroniske løsninger som letter arbeidet med rapportering til staten. Kommunene i ASSS 11 -nettverket er blant de ivrigste. Kommunene i KOSTRA-arbeidsgruppa har også påpekt dette overfor departementsrepresentantene i arbeidsgruppa. SSB har sammen med en systemleverandør forsøkt å få innpass med et prosjekt for KOSTRA i arbeidet til Geointegrasjonsprosjektet, et flerårig statlig standardiseringsprosjekt for sak-, arkiv- og GIS-systemer der alle de store leverandørene er trukket inn for å samarbeide om utvikling av felles grensesnitt og kodesystemer. Kommunene bør, gjennom KS, melde behovet til plan- og byggesaksmyndighetene (MD og KRD) og vise til Geointegrasjonsprosjektet. 10 For Os var det ikkje oppført eit tal i KOSTRA-statistikken på denne variabelen, og Deloitte har sjølv rekna ut dette med utgangspunkt i innrapporterte tal frå n. 11 ASSS står for Aggregerte Styringsdata for Samarbeidende Storr.

16 4.3.2 Blir oppteljinga gjennomført riktig? I svara som blei henta inn frå dei fem kommunane i undersøkinga går det fram at fleire av kommunane ikkje har tatt omsyn til at ulike typar utbyggingstiltak i strandsona ikkje skal medreknast i statistikken: To av kommunane (Fjell og Os) har latt vere å ekskludere saker som gjeld brygger (utan hus) og tilbygg. To av kommunane ikkje har ekskludert saker som gjeld tettbygd strok. Begge desse kommunane har områder langs sjøen som er registrert som tettbygd strok i SSB sitt tettstadskart. Ein som ikkje har ekskludert saker knytt til landbruk i oppteljinga. Alle kommunane hadde rapportert riktig når det gjaldt saker som utelukkande var knytt til frådeling. Samla sett var det berre to av dei fem kommunane i undersøkinga som hadde tatt omsyn til alle dei sakstypane som skulle ekskluderast frå oppteljinga i si rapportering for Fjell hadde ved si oppteljing av saker i samband med KOSTRA-rapporteringa for 2008 og 2009 ikkje tatt omsyn til at følgjande sakstypar skulle ekskluderast frå oppteljinga: Tilbygg, og brygge som ikkje omfattar eit hus (jf. avgrensinga nye bygningar ) Bygningar i byar og tettstadar Undersøkinga viser vidare at kommunane hadde rapportert noko ulikt i forhold til om det er dispensasjonsvedtaket i n som skal registrerast, eller endeleg vedtak i saka etter eventuell klagesaksbehandling. Per i dag registrerer alle dei fem kommunane alle saker der n innvilger dispensasjon. Det går likevel fram at ein av kommunane til og med 2007 hadde rapportert endeleg utfall i sakene etter klagesaksbehandling, men at dei no rapporterer på bakgrunn av n sine vedtak. Vidare blei det frå ein annan gitt uttrykk for at den sannsynlegvis registrerte sakene to gongar i tilfelle der n innvilga dispensasjon og klagesaksmynden gav avslag. (Sakene blir registert både som innvilga og avslått i statistikken). Kommunane blei også spurt om alle innvilga dispensasjonar i 100-metersbeltet langs sjø blir inkludert i statistikken, også dei som ikkje krev dispensasjon etter 1-8. Her svarte tre av kommunane ja til at dei tel med alle typar dispensasjonar, ein svarte nei, medan svaret frå den femte n er vanskeleg å tolke Korreksjon av data Etter at Fjell byrja å førebu sin tilbakemelding til departementet, gjorde n først ei ny oppteljing av dispensasjonsvedtak i september Kommunen kom då fram til at det hadde blitt innvilga 58 dispensasjonar i 2008, og 81 dispensasjonar i Samanlikna med dei tal som var rapportert til KOSTRA var dette ei auke på 31 innvilga dispensasjonar i 2008 og 9 i I ettertid viste det seg at desse tala var feil, då n hadde talt med sakstypar som ikkje skal teljast med jamfør SSB sin rettleiar for rapportering. På bakgrunn av at Fjell blei merksame på at den hadde inkludert for mange sakstypar, gjorde n ei ny oppteljing av saker i oktober Kommunen kom då fram til at dei hadde innvilga 41 og avslått 10 dispensasjonssøknadar i Av ressursmessige årsaker blei det ikkje gjennomført ei ny oppteljing av saker for 2008.

17 Som ein del av arbeidet med rapporten fekk Deloitte opplyst frå SSB at det var mogleg å korrigere Fjell sine registrerte data i KOSTRA for Deloitte oppmoda n til å korrigere tala for Fjell har opplyst Deloitte om at KOSTRA-tala for 2009 no er korrigert. Gjennom vår korrespondanse med Os knytt til innhenting av data har Deloitte fått opplyst at også Os hadde rapportert inn for høge tal innvilga dispensasjonar til KOSTRA dei siste åra. Os har, på same vis som Fjell, inkludert saker i oppteljinga som ikkje skulle teljast med etter retningslinjene frå SSB. Dei riktige tala for Os er i følgje n 7 dispensasjonar i 2008 og 15 dispensasjonar i Dispensasjonspraksis og planstatus i dei fem utvalde kommunane Blant dei fem kommunane i utvalet blir dispensasjonssaker behandla utelukkande politisk i to kommunar, og utelukkande administrativt i to. I den siste n varierer behandlingstypen i forhold til kva type sak det dreier seg om, men dei fleste dispensasjonssaker blir behandla administrativt. I Fjell har dispensasjonssakene blitt behandla politisk fram til 29. april 2010, etter dette har dei blitt behandla administrativt. På spørsmål om det er nokon byggetiltak i strandsona som ikkje blir behandla som dispensasjonssaker i dei respektive kommunane, svarar alle kommunane at dei ikkje behandlar byggetiltak i strandsona som er i samsvar med plan som dispensasjon etter 1-8. To av kommunane presiserer at dei etterlever dei nye reglane om at planane må ha byggegrense for at dei skal oppheve utbyggingsforbodet i strandsona, jf. 1-8, 3. ledd, medan tre av kommunane ikkje uttaler seg om dette. I ein av kommunane er det eit generelt plankrav i alle byggeområde i strandsona, slik at utbyggar eventuelt må søkje om dispensasjon frå plankravet. Frå ein annan blir det fortalt at ein nyleg har gjennomført eit oppryddingsprosjekt der gamle, mindre tiltak på hytter frå perioden før 1966 har blitt behandla utan dispensasjon. Dette har skjedd i samråd med fylkesmannen. På spørsmål om n alltid sender sine dispensasjonssaker til uttale hos Fylkesmannen før den gjer vedtak om dispensasjon, svarar tre av kommunane ja. To av kommunane svarer at dei sender alle saker, med nokre få unntak. Desse unntaka blir omtala som bagatellmessige overskridelser og saker der det er åpenbart at Fylkesmannen sine interesser ikkje blir berørt. Vidare svarar fire av fem kommunar at dei innvilger dispensasjon i saker der Fylkesmannen har uttalt seg negativt om dispensasjonssøknaden. Kommunane gir litt ulike tilbakemeldingar om kor ofte dette skjer. På spørsmål om dispensasjonspraksisen er blitt strengare etter at den nye lova blei innført, svarar tre av kommunane at vurderinga har blitt strengare. Ein av desse legg til at det er den administrative vurderinga som er blitt strengare, men at politikarane ikkje har endra seg. Alle dei fem kommunane stadfester på at dei følgjer retningslinjene i pbl ved utforming av vedtak i dispensasjonssaker. Totalt sett gjev kommunane i undersøkinga uttrykk for at plangrunnlaget i strandsona er relativt lite oppdatert. Tre av kommunane svarar at verken plan eller reguleringsplanar i strandsona er oppdaterte. Ein gjev uttrykk for at planen er oppdatert, men at n har ein del eldre reguleringsplanar som gjeld for strandsona. Ein svarar at planen er tre år gamal.

18 4.5 Samla vurderingar KOSTRA-tala for Fjell Det viser seg at Fjell ved si oppteljing av dispensasjonar i 100-metersbeltet ikkje har tatt høgde for at ein ikkje skal inkludere utbyggingar i tettbygd strok og utbyggingar i form av tilbygg og bryggar utan hus. Då n gjennomførte ei ny oppteljing av dispensasjonsvedtaka for 2009 som var i samsvar med retningslinene frå SSB, kom n fram til at talet på innvilga dispensasjonar dette året var 41, og ikkje 72 som det gjekk fram av dei tala som opphavleg var rapportert inn. Deloitte tilrådde Fjell å korrigere dei tala n hadde rapportert inn til KOSTRA, noko n opplyser å ha gjort. Deloitte har ikkje funne nokon forklaring på kvifor tala for Fjell i KOSTRA-statistikken har endra seg så mykje frå 2008 til Grunnlaget for statistikken har vore talt opp på same måte begge år, og SSB sine variabelkategoriar har ikkje har endra seg Rapportering til KOSTRA Variabelkategoriane i KOSTRA Variabelkategoriane i KOSTRA har ikkje vore endra sidan Det har funne stad nokre mindre endringar knytt til formulering av spørsmåla, men innhaldet i det som skal rapporterast har vore identisk i perioden I 2009 blei noko av forklaringsteksten til spørsmåla inkludert i sjølve skjemaet, medan den same teksten berre var å finne i rettleiinga i I den grad kommunane ikkje konsulterer rettleiinga i samband med rapporteringa kan dette ha påverka dei rapporterte tala. I den grad dette skulle ha påverka dei rapporterte tala, antar Deloitte at dette skulle ha ført til lågare tal i 2009 enn i 2008, då forklaringsteksten som blei lagt inn i skjemaet i 2009 i hovudsak dreier seg om sakstypar som ikkje skal rapporterast. Oppteljing av KOSTRA-data Alle dei fem kommunane i undersøkinga utfører ulike former for manuell oppteljing av sakene som blir registrert i KOSTRA. Ei slik registreringsform medfører risiko for feilteljing både når det gjeld talet på saker og utfallet av desse. Deloitte meiner at Fjell i samarbeid med andre kommunar bør søkje å finne løysingar for elektronisk registrering av dei relevante sakstypane som skal rapporterast i KOSTRA, slik at rapportar kan takast ut elektronisk i samband med KOSTRA-registreringa. Dette vil medføre både at rapporteringa både blir meir korrekt, og at uttak av tal for rapportering blir meir effektiv. Deloitte sluttar seg difor til rådet frå SSB om at kommunane via KS bør søkje å få inkludert løysingar for rapportering til KOSTRA i det pågåande Geointegrasjonsprosjektet. Retningsliner for rapportering til KOSTRA Det er fleire sakstypar knytt til dispensasjonar i 100-metersbeltet som ikkje skal inkluderast i dei tala som skal rapporterast til KOSTRA. Deloitte vurderer retningslinene for rapportering som relativt komplekse, noko som i seg sjølv medfører risiko for feilrapportering. Det er ein føresetnad at n setter seg inn i rettleiinga til KOSTRA for å kunne rapportere riktig. Rapporteringa knytt til dispensasjonar i strandsona er berre ein liten del av alle dei tala som skal rapporterast i skjema 20 om Fysisk planlegging, kulturminner, natur- og nærmiljø, og kommunane oppfattar arbeidet med registreringa på dette området som ressurskrevjande. I ein hektisk oppteljingsfase vil det difor vere ein risiko for at ein ikkje tar omsyn til enkelte av dei sakstypane som ikkje skal teljast med.

19 Undersøkinga i dei fem utvalte kommunane viser at det berre var to av kommunane som hadde tatt omsyn til alle dei kategoriane som ikkje skulle teljast med ved rapporteringa i Deloitte meiner også at enkelte av unntaka i variabelkategoriane ikkje er tilpassa den nye planlova. Unntaka for tettstader og tilbygg har truleg sitt utspring i unntaksføresegnene i pbl , 2. ledd, som ikkje lenger er gjeldane. Å utelukke desse kategoriane gir ikkje eit heilskapeleg bilete av kommunane sin dispensasjonspraksis i strandsona etter det nye regelverket. Presiseringa (i skjema og rettleiar) om at rapporteringa gjeld alle utbyggingar i 100-metersbeltet frå sjø, uavhengig av planstatus, kan framstå som uklår i samband med spørsmål c.9.b og c.9.c, som gjeld talet på innvilga /avslåtte dispensasjonar. Dette fordi planstatus ofte vil vere det avgjerande kriteriet for om ei sak skal behandlast som ei dispensasjonssak eller ikkje. Det går heller ikkje klårt fram i rettleiaren om talet på dispensasjonar som skal rapporterast utelukkande gjeld dispensasjonar etter strandsoneparagrafen ( 1-8 i pbl 08), eller om rapporteringa også skal inkludere andre typar dispensasjonar som blir gitt i samband med byggetiltak i strandsona. Etter Deloitte si meining burde det også vore presisert betre i rettleiaren om det er n sine vedtak eller endeleg utfall av sakene etter eventuell klagesaksbehandling som skal rapporterast Regelverk og dispensasjonspraksis Ny planlov Den nye planlova trådde i kraft 1. juli 2009, og dispensasjonsvedtak gjort etter denne datoen er difor utført etter den nye lova. Den nye lova inneber at det i mindre grad enn før kan gjerast unntak frå forbodet mot utbygging i strandsona, og det har og blitt ei generell innskjerping knytt til handsaming av dispensasjonssøknadar. Tre av dei fem kommunane i undersøkinga gjev uttrykk for at deira dispensasjonspraksis har blitt strengare etter at den nye lova blei innført. Dispensasjonspraksis Dei fem kommunane i undersøkinga behandlar ikkje saker som er i samsvar med plan som dispensasjon. Det kan sjå ut til at fleire at kommunane ikkje har nytta enkelte av dei tidlegare unntaksføresegnene i pbl Når det gjeld kommunane sin praktisering den nye lova sitt krav om byggegrense i plan, er datagrunnlaget mangelfullt. Det varierer mellom kommunane i undersøkinga om dispensasjonsvedtak blir fatta administrativt eller politisk. Uttale frå Fylkesmannen Rutinane for å innhente uttale frå fylkesmannen før det blir gitt dispensasjon blir rapportert å vere relativt lik i alle dei fem kommunane i undersøkinga. Tre av kommunane hentar inn uttale frå fylkesmannen i alle dispensasjonssaker, medan to kommunar opplyser at dei i nokre få tilfelle ikkje hentar inn uttale. Fire av kommunane innvilger dispensasjon også i tilfelle der Fylkesmannen har uttalt seg negativt om dispensasjonssøknaden.

20 Referansar Miljøverndepartementet: Plan- og bygningslov. LOV Miljøverndepartementet: Lov om planlegging og byggesaksbehandling. LOV Kommunal- og regionaldepartementet: Lov om r og fylkesr (loven). LOV Kommunal- og regionaldepartementet: Forskrift om rapportering fra r og fylkesr. FOR Miljøverndepartementet: Ikraftsetting av ny plandel i plan- og bygningsloven, Rundskriv T-2/09, datert Miljøverndepartementet: Lovkommentar til plandelen av ny plan- og bygningslov. Datert Statistisk Sentralbyrå: Rapportering av kommunale tjenesteproduksjonsdata i KOSTRA Veiledning til utfylling av skjema. Statistisk Sentralbyrå: Rapportering av kommunale tjenesteproduksjonsdata i KOSTRA Veiledning til utfylling av skjema. Skjema 20 - Fysisk planlegging, kulturminner, natur- og nærmiljø, Skjema 20 - Fysisk planlegging, kulturminner, natur- og nærmiljø, Tyren, Carl Wilhelm: Plan- og bygningsloven og forskriftene i praksis. 4. utgave, Tano Aschehoug 1999.