Kommunesamanslåing i Bjørnefjord-regionen? Føresetnader og konsekvensar KJETIL LIE, OLE SVERRE LUND, PER KRISTIAN ROKO KALLAGER OG AUDUN THORSTENSEN

Transkript

1 Kommunesamanslåing i Bjørnefjord-regionen? Føresetnader og konsekvensar KJETIL LIE, OLE SVERRE LUND, PER KRISTIAN ROKO KALLAGER OG AUDUN THORSTENSEN TF-notat nr. 70/

2 Tittel: Undertittel: TF-notat nr: 70/2015 Forfattar(ar): Dato: Kommunesamanslåing i Bjørnefjord-regionen? Føresetnader og konsekvensar ISBN: ISSN: Pris: Framsidefoto: Prosjekt: Kjetil Lie, Ole Sverre Lund, Per Kristian Roko Kallager og Audun Thorstensen 200,- (Kan lastast ned gratis frå Telemarksforsking Prosjektnr.: Prosjektleiar: Oppdragsgjevar(ar): Bjørnefjord kommune - utgreiing av føresetnader for ein ny kommune Kjetil Lie Kommunane Os, Fusa, Tysnes og Austevoll Spørsmål om denne rapporten kan rettast til: Telemarksforsking Postboks Bø i Telemark Tlf: Resymé: Utgreiinga skildrar føresetnader for og konsekvensar av gitte samanslåingsalternativ blant kommunar i Bjørnefjord-regionen. Notatet er meint å vere eit grunnlag for dei aktuelle kommunane sitt vidare arbeid med kommunereforma. Kjetil Lie er fagkoordinator for kommunalforskinga ved Telemarksforsking. Kjetil har kommunaløkonomi som særskilt arbeidsfelt, og har vore oppdragsansvarleg for utgreiinga. Kjetil er utdanna samfunnsøkonom (cand.oecon) og bedriftsøkonom. Audun Thorstensen er utdanna statsvitar. Audun har bidratt med dei økonomiske berekningane til bruk i denne rapporten, og har analyse av KOSTRA-data som sitt spesialfelt. Ole Sverre Lund er utdanna siviløkonom. Ole Sverre har tidlegare arbeidd m.a. som rådmann, og er no forskar ved Telemarksforsking. Ole Sverre har vore gjennomføringsansvarleg for utgreiingsarbeidet mot Bjørnefjord. 2 Kommunesamanslåing i Bjørnefjord-regionen? føresetnader og konsekvensar

3 Per Kristian Roko Kallager er utdanna statsvitar, og har vore ein sentral ressurs i gjennomføringa av utgreiingsoppdraget mot Bjørnefjord. Kommunesamanslåing i Bjørnefjord-regionen? føresetnader og konsekvensar 3

4 Føreord Telemarksforsking har gjennomført ei utgreiing av kommunestruktur i Bjørnefjord-regionen. Oppdragsgjevar har vore Os kommune på vegne av kommunane Os, Fusa, Tysnes og Austevoll. Utgreiingsarbeidet er gjennomført i perioden frå primo september til ultimo oktober i Ved Telemarksforsking har Kjetil Lie vore prosjektleiar, medan Ole Sverre Lund, Audun Thorstensen og Per Kristian Roko Kallager har vore sentrale bidragsytarar i arbeidet. Frå oppdragsgjevar si side har assisterande rådmann Paul J. Manger i Os kommune vore kontaktperson og koordinator. Vi vil nytte høvet til å takke for godt samarbeid ved gjennomføringa av utgreiingsarbeidet. Vi vil også rette ein særskilt takk til representantar i styringsgruppene, folkevalde, tillitsvalde og administrative leiarar som har delteke i gruppeintervju, i spørjeundersøking og elles bidrege på annan måte. Bø, Kjetil Lie Prosjektleiar 4 Kommunesamanslåing i Bjørnefjord-regionen? føresetnader og konsekvensar

5 Innhald Samandrag Samfunnsutvikling Folketalsutvikling Arbeidsplassar og næringsstruktur Pendling Avstand mellom kommunane Handlingsrom for samfunnsutvikling Oppsummering samfunnsutvikling Økonomi Berekraftige og økonomisk robuste kommunar Økonomisk status Effektar på overføringane frå inntektssystemet Illustrasjonsberekningar for effekt på frie inntekter Tysnes + Fusa + Os + Austevoll Oppsummering av illustrasjonsberekningar for effekten på frie inntekter Direkte støtte til kommunesamanslåingar Andre økonomiske effektar ved samanslåing Sone for arbeidsgjevaravgift og distriktspolitisk verkeområde Eigedomsskatt og kommunal prissetting Moglege effektiviseringsgevinstar ved samanslåing Moglege effektiviseringsgevinstar på administrasjon Effektiviseringspotensiale innan tenesteområda Demografi og kommuneøkonomi Framtidig behov for kommunale årsverk Oppsummering økonomi Tenesteyting Status for dagens tenestetilbod Kommunesamanslåing i Bjørnefjord-regionen? føresetnader og konsekvensar 5

6 3.2 Interkommunale samarbeid i dagens kommunar Oppsummering tenesteyting Lokaldemokrati Kunnskapsstatus Mål med kommunereforma Status i kommunane Resultat frå spørjeundersøkinga og gruppesamtalene Kommunesamanslåing i Bjørnefjord-regionen? føresetnader og konsekvensar

7 Samandrag Utgreiinga skildrar føresetnader for og konsekvensar av gitte samanslåingsalternativ blant kommunar i Bjørnefjord-regionen. Notatet er meint å vere eit grunnlag for dei aktuelle kommunane sitt vidare arbeid med kommunereforma. Det er fire samanslåingsalternativ som er utgreidd; i) Os + Fusa, ii) Os + Fusa + Tysnes, iii) Os + Fusa + Tysnes + Austevoll og iv) Os + Tysnes. Føremålet med utgreiingsarbeidet har primært vore å få vurdert korleis dei ulike samanslåingsalternativa står seg mot kriteria for god og robust kommunestruktur til ekspertutvalet. Kriteria er knytt til fire overordna oppgåver og funksjonar som kommunane er meint å ivareta av samfunnsmessige omsyn. Det gjeld kommunane si rolle som tenesteytar, myndigheitsutøvar, samfunnsutviklar og demokratiforvaltar. Vi har derfor disponert innhaldet i rapporten slik at det er eitt kapittel for kvar av dei fire overordna oppgåvene og funksjonane og at det til kvart av desse kapitla vert gjeve ei vurdering av korleis dei ulike samanslåingsalternativa står seg mot tilhøyrande kriterium. Rapporten og tilhøyrande vedlegg må sjåast i samanheng. 1 Kapittel 1 omhandlar samfunnsutvikling. Vi har skildra utvikling i folketalet, arbeidsplassar og næringsstruktur, pendling, avstandar mellom kommunane og handlingsrom for samfunnsutvikling. Ifølgje framskrivingane til SSB er det grunn til å vente vekst i innbyggartalet for alle samanslåingsalternativa. Det skuldast spesielt svært høg vekst for Os. Geografien i Bjørnefjorden og det at ein er avhengig av ferjesamband, er eit hinder for heilskapleg samfunnsutvikling i regionen i dag. Framtidige brusamband vil kunne bidra til å utvikle Bjørnefjord til ein sterk og livskraftig region. For alle samanslåingsalternativa vil potensialet for meir heilskapleg samfunnsutvikling bli styrka med nye brusamband. I økonomikapittelet (kapittel 2) har vi lagt mykje vekt på å kunne rekne ut og illustrere nivået på det statlege rammetilskotet for ein eventuell samanslått Bjørnefjord-kommune. Dette nivået, både rett etter ei samanslåing og etter «skjermingsperioden» for inndelingstilskotet på 20 år, er samanlikna med eit referansenivå lik summen av det dei aktuelle kommunane får i frie inntekter i år. Meir relevante og treffsikre illustrasjonsberekningar ville vi naturleg nok ha presentert viss vi kunne tatt utgangspunkt i KMD/Regjeringa sitt framlegg til nytt inntektssystem f.o.m Men truleg må vi her vente til nærare jul i år for å kunne gjera dei fyrste illustrasjonsberekningane. Berekningane våre i denne rapporten tek derfor utgangspunkt i nogjeldande inntektssystem. Ved ei eventuell kommunesamanslåing som det vil fattast sentralt vedtak om i reformperioden (dvs. innan ), er det bestemt at inndelingstilskotet vil bli rekna ut med bakgrunn i verdien på basistillegget og regionalpolitiske tilskot over inntektssystemet i 2016 ikkje i sjølve samanslåingsåret som har vore praksis fram til no ved utmåling av inndelingstilskot. Dersom inntektssystemet endrar seg frå 2017 ved m.a. at verdien på basistillegget og regionalpolitiske tilskot (som Tysnes får i form av eit småkommunetilskot på rundt 5,5 mill. kr i 2016) vert ein del lågare, er det noko som isolert sett burde kunne gje auka økonomiske insentiv for ei kommunesamanslåing. Nedanfor er gitt ei oppsummering av effekten på frie inntekter ved ei tenkt samanslåing av alle dei fire kommunane. Vi ser av oppstillinga at etter utløpet av perioden for inndelingstilskotet, vil den 1 Vedlegget ligg føre som eige dokument. Kommunesamanslåing i Bjørnefjord-regionen? føresetnader og konsekvensar 7

8 samanslåtte kommunen vere nede på eit langsiktig tilskotsnivå som ligg 45,8 mill. kr lågare per år enn det ein fekk som einskildkommunar. Dette svarar til ein reduksjon på 2,2 prosent samanlikna med dagens brutto driftsinntekter for dei fire kommunane samla. Inndelingstilskotet er i dette tilfellet rekna til 44 mill. kr, tilsvarande 3 basistillegg à ca. 12,8 mill. kr og eit småkommunetilskot for Tysnes på altså 5,5 mill. kr. Mill. kr Sum frie inntekter per år før samanslåing (A) 1 589,8 Frie inntekter per år i 15 år etter samanslåing (B) 1 588,0 Frie inntekter per år frå og med år 20 etter samanslåing (C) 1 544,0 Årleg effekt av samanslåing dei fyrste 15 åra (B-A) -1,8 Årleg effekt av samanslåing frå og med år 20 (C-A) -45,8 Generelt er funna våre frå slike illustrasjonsberekningar for tenkte kommunesamanslåingar andre stader i landet, at det er ein viss auke i dei frie inntektene dei 15 fyrste åra etter samanslåinga. Vi finn ikkje eit slikt typisk utslag for dei fire samanslåingane som vi har utgreia nærare i denne rapporten. Det synest generelt å ha samanheng med veksttilskotet over inntektssystemet som Os kommune utløyser. Eit slikt tilskot kjem ikkje til å inngå i inndelingstilskotet, men ein samanslått kommune vil på lik line med andre kommunar få berekna eit veksttilskot gitt at den er kvalifisert for det. Den gjennomsnittlege, årlege relative veksten i innbyggartal siste tre år vert lågare når òg andre Bjørnefjord-kommunar enn Os inngår i utrekningsgrunnlaget. Redusert rammetilskot må møtast med reduserte nettoutgifter andre stader i kommunebudsjettet for at ikkje driftsmarginen (les netto driftsresultatet) skal bli svekka. Vi har gjort berekningar av potensialet for reduserte administrasjonsutgifter som følgje av ei kommunesamanslåing. For dei fire samanslåingsalternativa som er skildra i denne rapporten, syner berekningane her eit potensiale for reduksjonar i storleiksorden mill. kr på årsbasis avhengig av samanslåingsalternativ. For kvart av alternativa er det eit lågare beløp enn inntektsreduksjonen etter at inndelingstilskotet har falle bort. I perioden med inndelingstilskot bør det likevel vere moglegheiter for å kunne sitte igjen med ein nettogevinst ved å realisere reduserte administrasjonsutgifter utan at rammetilskotet er redusert. Vi finn likevel ikkje spesielle økonomiske gevinstar på sikt ved nokon av dei fire samanslåingsalternativa. Det kan derfor synast som naudsynt at ein eventuell samanslått kommune òg vil måtte strukturrasjonalisere på sikt for ikkje å svekke sin økonomiske handlefridom (i form av storleiken på netto driftsresultatet). Når det er sagt, vil vi likevel òg nemne at dei økonomiske verkemidla som ligg i kommunereforma, neppe vil vera såpass romslege for eventuelle kommunesamanslåingar som skjer etter reformperioden. Reformstøtta som vert tilbydd til kommunesamanslåingar vedtekne i reformperioden, og som t.d. vil utgjere 25 mill. kr ved ei samanslåing av alle dei fire kommunane, er trass alt å oppfatte som ein rein «gåvesjekk» frå staten. I kapittel 3 vert tenesteyting omtala. Kapittelet skildrar dagens tenestetilbod og interkommunale samarbeid. Basert på våre data og samanstillingar framgår det at alle kommunane leverer gode tenester i dag. Det er enkelte utfordringar når det gjeld kapasitet og rekruttering i alle kommunane. Det er sannsynleg at kapasitetsutfordringane vert noko mindre viss det skulle bli ei kommunesamanslåing. Det er lite interkommunalt samarbeid i Bjørnefjord-regionen i dag, spesielt pga. geografi, avhengnad av ferjesamband og ynskje om å oppretthalde lokale arbeidsplassar. Geografiske tilhøve og 8 Kommunesamanslåing i Bjørnefjord-regionen? føresetnader og konsekvensar

9 det at ein er avhengig av ferjesamband, gjer det utfordrande å ta ut moglege effektiviseringsgevinstar for basistenestene ved alle samanslåingsalternativa. Det er dessutan heller ikkje ynskjeleg å ta ut slike effektiviseringsgevinstar i lys av ei kommunesamanslåing, sidan innbyggarane framleis bør få dekka sine behov for kommunale basistenester (så som skular, barnehagar, institusjonsplassar og omsorgbustader) der dei bur. Utrekningane våre i økonomikapittelet syner dessutan at det her ikkje er noko særskilt effektiviseringspotensiale blant nokon av samanslåingsalternativa. For typiske rådhus-funksjonar og meir spesialiserte tenester som innbyggarane ikkje har behov for dagleg, bør det derimot vere høve for ein viss effektiviseringsgevinst ved å la desse tenestene i større grad verte sentraliserte. Kapittel 4 omhandlar lokaldemokrati. Kriteria høg politisk deltaking, lokal politisk styring og lokal identitet er drøfta. Lokaldemokratiet fungerer generelt godt i alle kommunane i dag. I alle kommunane er valdeltakinga høg. I ein ny, større kommune vil det bli færre kommunestyrerepresentantar per innbyggar. Etter vårt syn er det likevel grunn til å meine at lokaldemokratiet vil kunne fungere godt ved alle dei aktuelle samanslåingsalternativa, men det må utviklast gode nærdemokratiordningar. Ny kommune vil ved alle samanslåingsalternativa vere tilstrekkeleg stor til å kunne ta på seg og løyse nye oppgåver. Kommunesamanslåing i Bjørnefjord-regionen? føresetnader og konsekvensar 9

10 1. Samfunnsutvikling Kommunane har ei sentral rolle for å skape ei heilskapleg utvikling av lokalsamfunnet og gode levekår for innbyggarane. Vi har her lagt ein brei definisjon av samfunnsutvikling til grunn, noko som inneber innsats på ei rekkje område. Ei viktig målsetting med ei kommunesamanslåing er få ein meir handlekraftig kommune som kan spele ei større rolle som både lokal og regional samfunnsutviklar. Dette er mellom anna avhengig av kommunane si evne til å drive god og effektiv planlegging og moglegheiter for aktiv oppfølging av dette arbeidet. Dette føreset også at kommunane har tilstrekkeleg kompetanse og ressursar både til arealplanlegging, næringsarbeid, kulturtiltak, nettverksbygging og etablering av gode partnarskap. Utfordringane i kommunane kan vere svært ulike, t.d. avhengig av om ein snakkar om vekstkommunar eller fråflyttingskommunar. I mange kommunar er det vanskeleg å drive ei heilskapleg og langsiktig planlegging fordi kommunegrensene ikkje samsvarar med bu-, arbeids- og serviceregionar, einskaplege naturområde osb. Dette bidreg gjerne til at ein endar opp med ugunstige planar og investeringar som kunne vore unngått dersom større område blei sett i samanheng. Ei viktig målsetting for ein kvar kommune er å stimulere til næringsutvikling og auka sysselsetting. Dette er noko som også krev kompetanse, evne til nettverksbygging, gode planar og god infrastruktur. At fleire kommunar innan den same bu-, arbeids- og serviceregionen driv næringsretta arbeid på kvar sin måte, kan også lett ende opp med lite gunstige tiltak. Det er fare for at ein endar opp med konkurrerande tiltak i staden for tiltak som understøttar og byggjer opp om kvarandre. Dersom føresetnadene elles er til stades, kan ein samla næringspolitikk bidra til å styrkje grunnlaget for næringsutviklinga i heile regionen. Ein annan fordel ved større kommunar kan vere at ein står sterkare i høve til verksemd retta mot omverda, t.d. i høve til å skaffe seg utviklingsmidlar, trekkje til seg nye verksemder (både offentlege og private) og delta i samarbeids- og utviklingsprosjekt både nasjonalt og internasjonalt. Ein står sterkare dersom ein kan tale til omverda med ei felles røyst i staden for å krangle seg imellom. Kommunar som har slått seg saman dei seinare åra, har gode erfaringar med då å kunne opptre samla med ei røyst. 1.1 Folketalsutvikling Storleiken på kommunane i dag varierer frå under til rundt innbyggarar. Os har desidert høgast innbyggartal, medan Tysnes har lågast. Det er forventa auke i folketalet for alle kommunane fram mot 2040, med unntak av Tysnes der det vert forventa ein liten nedgang i folketalet. Alternativet som inneheld alle dei fire kommunane, vil naturleg nok ha det høgaste innbyggartalet (med innbyggarar per ). Alternativet med Os og Tysnes vil ha det lågaste (med innbyggarar per ). I framtida er det forventa auke i folketalet for alle dei fire alternativa. Ekspertutvalet tilrår at ein kommune bør ha minimum innbyggarar for å kunne vere tilstrekkeleg robust. Med dagens kommunestruktur er det berre Os som er «stor nok» åleine. Av alternativa er alle over denne grensa, både per dags dato og fram mot Kommunesamanslåing i Bjørnefjord-regionen? føresetnader og konsekvensar

11 1.2 Arbeidsplassar og næringsstruktur For ei meir inngåande skildring av arbeids- og næringsstruktur viser vi til vedlegg. I alle kommunane har det jamt over vore ein vekst i talet på offentlege og private arbeidsplassar frå 2000 til Det er noko variasjon mellom kommunane i kva for næring det er flest arbeidsplassar i. I Os og Tysnes er det høgast sysselsetting innanfor den kommunale sektoren. Fusa og Austevoll har flest av dei sysselsette innanfor basisnæringane. Vi kan òg sjå på næringsstrukturen innanfor kvar einskild kommune. 2 Felles for alle kommunane er at fiske er ein relativt stor bransje i alle kommunane. Fiske er ein bransje som på landsbasis har hatt nedgang. Landbruk er òg ei relativt stor næring i kommunane samanlikna med landssnittet, ei næring som òg har hatt nedgang dei seinare åra. Vidare har kommunane minimalt med arbeidsplasser innanfor dei bransjane som har hatt størst vekst på landsbasis, nemleg olje og gassutvinning. Andre sektorar der det på landsbasis er vekst, er innanfor teknisk/vitskap, tele og ikt, besøksnæringar, handel, servering, bygg og anlegg og utleige av arbeidskraft. Desse næringane er til ein viss grad representert i kommunane i dag. Med utgangspunkt i lokaliseringskvotienten er det eit par ting som er verdt å merke seg i dagens kommunar. 3 I Os er det ingen av næringane som utmerkar seg som mykje større /mindre enn landssnittet. I Austevoll er fiske heile 28,9 gongar større andel sysselsettjing enn på landsbasis. Næringsmiddelindustri, transport og teknisk/vitskapelege verksemder er noko høgare enn på landsbasis. For Fusa er det fiske, anna industri og verkstadindustri som er høgare enn landssnittet. I Tysnes er det fiske og landbruk som utpeikar seg som større enn på landsbasis. 1.3 Pendling Per 4. kvartal 2014 har omlag 50 prosent av dei sysselsette i alle kommunane som inngår i utgreiinga, bustad og arbeidsstad i eigen kommune. Høgst er talet i Austevoll der 85,6 % av dei sysselsette har bustad og arbeidsstad i eigen kommune. Lågast er talet for Os der den tilsvarande andelen er 47,7 %. For Fusa og Tysnes er talet +/- 67 % Totalt sett er det for alle kommunane størst utpendling til Bergen. Pendling mellom kommunane i Bjørnefjorden er svært låg. Det er høgast inn- og utpendling samla sett mellom Os og Fusa. 70 personar bur i Fusa og arbeider i Os, medan 223 personar bur i Os og arbeider i Fusa. Dei fire kommunane inngår i tre ulike bu- og arbeidsmarknadsregionar. Os og Fusa høyrer til BA-region Bergen, Tysnes til Stord og Austevoll er eigen BA-region (NIBR 2013). 1.4 Avstand mellom kommunane Det er store tidsmessige avstandar i dei fleste Bjørnefjord-alternativa, fordi det ikkje finst tilstrekkeleg med brusamband, og ein er dermed avhengig av ferjer. 2 Sjå også «Regional Analyse for Os» 3 Lokaliseringskvotienten (LQ) for ei bransje reknast ut ved å ta andelen av arbeidsplassar i bransja sett i høve til sysselsettjinga i kommunen, og dele på tilsvarande del på landsbasis. Viss talet er større enn 1 for ei bransje, tyder det at bransja er relativt stor i kommunen samanlikna med kva som gjeld på landsbasis - og motsett viss talet er mindre enn 1. Kommunesamanslåing i Bjørnefjord-regionen? føresetnader og konsekvensar 11

12 Legg vi til grunn ei køyretid på 45 min. som ein akseptabel pendlaravstand, er avstanden, med unntak for Osyøro Eikelandosen, over denne grensa. Lengst er avstanden mellom Osøyro og Storebø. Her er reisetida på 106 min. For tida vert det utgreia fleire mogelege brusamband i Bjørnefjord-regionen, men det er enno ikkje avgjort kva alternativ som vil bli utbygd. I eitt av alternativa er Austevoll kopla på. Det er bestemt at det skal bli bru som går om Tysnes, noko som vil redusere dagens reistid monaleg. 4 I våre samtalar med administrativ og politisk leiing, i tillegg til i resultata frå spørjeundersøkinga, kjem det fram at det å ha gode brusamband på plass er ein viktig føresetnad for framtidig kommunestruktur. 1.5 Handlingsrom for samfunnsutvikling I intervjua vart det tatt opp kor stort handlingsrom kommunane oppfattar at dei har for å drive med samfunnsutvikling. I Fusa er tilbakemeldinga at kommunen har avgrensa kompetanse og kapasitet for å drive med samfunnsutvikling. Bedrifta Framo har indirekte vore viktig for samfunnsutviklinga i kommunen, då det er mange arbeidsplassar i bedrifta. Næringslivslaget i kommunen blir oppfatta som godt. Os oppfattar det som vanskeleg å kunne gjere meir enn å leggje til rette for næringsutvikling. Dette har mellom anna blitt gjort gjennom «Lyseparken», som blir trekt fram som ei utbygging som kan skape meir potensiale for vekst i næringslivet. Tysnes kommune vurderer at dei klarar rolla som tilretteleggar for samfunnsutvikling på ein tilfredsstillande måte, men handlingsrommet blir oppfatta som lite. I Austevoll er tilbakemeldinga at det er havet med tilhøyrande næringar som er viktig innanfor samfunnsutvikling. Kommunen har i stor grad lagt til rette for utviklinga innanfor maritime og marine næringar. I intervjua blei vi opplyst om at Bergensregionen generelt har behov for meir næringsareal. Det er til ein viss grad noko regionalt samarbeid i Bjørnefjorden i dag om felles interesser innanfor maritim og marin industri, mellom anna gjennom samarbeidet om felles kystsoneplan. Alle kommunane opplever at geografien og kommunegrensene i dag er ei hindring for å drive samordna, regional samfunnsutvikling. 1.6 Oppsummering samfunnsutvikling I spørjeundersøkinga stilte vi spørsmål om ulike mål for ei samanslåing. Svara syner at kommunane vurderer det som viktig å sikre betre mogelegheiter for heilskapleg og langsiktig planlegging, gjere det enklare å rekruttere arbeidskraft til kommunale stillingar, få auka innverknad på nasjonale og regionale saker og styrke arbeidet med nærings- og samfunnsutvikling. Dette er i stor grad område som er innanfor temaet samfunnsutvikling. Alle alternativa kan forvente seg auke i folketalet. Det varierer litt kva slags type næring som er størst i dei aktuelle alternativa, men vi konstaterer at fiske, og til ein viss grad landbruk, er store næringar i alle alternativa. Dette er næringar som har hatt ei negativ utvikling dei siste åra på landsbasis. Det er nokså lite pendling mellom kommunane i dag, og kommunane er med i ulike BA-regionar. Geografien i Bjørnefjorden er til hinder for ein heilskapleg regional utvikling slik situasjonen er i dag. Større kommunar vil ha større rom for å drive med heilskapleg samfunnsutvikling. Kommunane bør kunne få til meir heilskapleg samfunnsutvikling ved ei kommunesamanslåing kombinert med brusamband. 4 Oslo Economics og Swecos utgreiing frå Kommunesamanslåing i Bjørnefjord-regionen? føresetnader og konsekvensar

13 2. Økonomi I dette kapittelet har vi rekna på økonomiske konsekvensar av dei aktuelle kommunestrukturalternativa. Dei økonomiske konsekvensane er drøfta både i høve til effektar på rammeoverføringar gjennom inntektssystemet og mogleg innsparingspotensial. Før vi går nærare inn på effektane av ei kommunesamanslåing, vil vi sjå litt på økonomisk status i kommunane i dag. 2.1 Berekraftige og økonomisk robuste kommunar Berekraft og økonomi er eit sentralt fundament for kommunane sine aktivitetar og tenesteproduksjon. At ein kommune har god kontroll på økonomien og kan handtere uventa hendingar, er ein viktig føresetnad for at ein kommune kan tilby innbyggarane sine gode velferdstenester. Økonomisk soliditet (i tydinga handlingsrom) er også eit kriterium frå ekspertutvalet for at tenesteytinga skal ivaretakast på ein god og trygg måte Økonomisk status Vi ser her nærare på ulike økonomiske parametrar, for å kunne seie noko meir om dagens økonomiske status i dei ulike kommunane og kva utfordringar dei står overfor. Korrigerte, frie inntekter syner nivået på dei frie inntektene justert for variasjon i utgiftsnivå. 6 Indikatoren gjev dermed uttrykk for kommunane sitt reelle inntektsnivå. Alle dei aktuelle kommunane, med unnatak av Os, har eit inntektsnivå over landsgjennomsnittet. Os kommune hadde i 2014 eit nivå på korrigerte frie inntekter som låg 6 prosent under landsgjennomsnittet. 7 Det kan vere utfordrande å slå saman kommunar som har svært ulik økonomisk situasjon og nivå på frie inntekter, men det kan òg vere mange andre forhold som påverkar økonomien i kommunane, og som har noko å seie i ein eventuell samanslåingssituasjon. Vi skal sjå nærare på nokre indikatorar som seier litt meir om korleis kommunane forvaltar dei disponible midlane. Netto driftsresultat vert brukt blant anna av Teknisk berekningsutval for kommunal økonomi (TBU) som ein hovudindikator for økonomisk balanse i kommunesektoren. Tysnes og Os hadde eit netto driftsresultat på høvesvis 4,2 og 3,6 prosent i 2014, dvs. godt over det tilrådde nivået på 5 Vi vil, omsett til konkrete kommunaløkonomiske termar, knytte soliditetsomgrepet til storleiken på frie fondsmidlar (disposisjonsfond) og netto driftsresultat. 6 Kommunane sine frie inntekter består av rammetilskot og skatteinntekter, og utgjer om lag 80 prosent av dei samla inntektene. 7 Inkl. eigedomsskatt og konsesjonskraftinntekter. Kommunesamanslåing i Bjørnefjord-regionen? føresetnader og konsekvensar 13

14 1,75 prosent. Austevoll og Fusa hadde eit netto driftsresultat på høvesvis 0,3 og -1,9 prosent i Fondsbehaldninga varierer i stor grad mellom kommunane. 9 Tysnes og Os hadde ved utgangen av 2014 eit disposisjonsfond på høvesvis 8,6 og 13,7 prosent av brutto driftsinntekter dette året, medan Fusa og Austevoll hadde eit nivå på høvesvis 1,2 og 5,0 prosent. Det er ei viktig oppgåve å byggje opp disposisjonsfond som ein økonomisk tryggleik mot uventa utgiftsauke og sviktande inntekter. Ingen av dei aktuelle kommunane, med unnatak av Fusa, har spesielt urovekkjande finansielle nøkkeltal, og basert på ei overordna analyse har kommunane generelt god økonomi, sett i forhold til mange andre av kommunane i landet. 2.3 Effektar på overføringane frå inntektssystemet Slik inntektssystemet er utforma, vil ikkje rammetilskotet for ein ny kommune vere lik summen av rammeoverføringane for dei gamle kommunane. Korleis rammetilskotet - og dermed dei frie inntektene - vert påverka ved ei kommunesamanslåing, vil vere ulikt, avhengig av kva kommunar som slår seg saman. 10 For å stimulere til frivillige kommunesamanslåingar er det innført eit inndelingstilskot som ein del av inntektssystemet. Denne ordninga skal sikre at kommunar ikkje får reduserte rammeoverføringar som følgje av ei samanslåing. Inndelingstilskotet kompenserer for bortfall av basistilskot (basistillegget) og ein eventuell nedgang i regionalpolitiske tilskot. Inndelingstilskotet varer over ein 20-årsperiode, der det etter dei 15 fyrste åra skjer ei gradvis nedtrapping. Etter 20 år er så rammetilskotet nede på det nivået som skal gjelde på lang sikt. Det er viktig å vere merksam på at inntektssystemet er under stadig endring, og at langsiktige konsekvensar derfor er høgst uvisse. Utrekningane er gjort på bakgrunn av dagens inntektssystem. Utrekningane er gjorde på følgjande samanslåingsalternativ: 8 Netto driftsresultat er eit mål på kor mykje kommunane sit att med av driftsinntekter etter at driftsutgifter samt netto renter og avdrag er ført. Målt i prosent av driftsinntektene uttrykkjer netto driftsresultat såleis kor stor del av dei tilgjengelege driftsinntektene kommunane kan disponere til avsetjingar og eigenfinansiering av investeringar. TBU har gjort utrekningar som indikerer at netto driftsresultat over tid bør liggje på om lag 3 prosent av driftsinntektene for at kommunar og fylkeskommunar skal sitje att med tilstrekkelege midlar til avsetjingar og investeringar. Frå og med 2014 skal momskompensasjonen for investeringar førast i investeringsrekneskapen, ikkje i driftsrekneskapen som tidlegare. TBU rår etter dette til at nivået på netto driftsresultat for kommunesektoren som heilskap bør justerast ned til 2 prosent av inntektene. For kommunane isolert sett er nivået sett til 1,75 prosent. 9 Kommunane sine fondsverdiar fordeler seg på disposisjonsfond, bundne driftsfond, ubundne investeringsfond og bundne investeringsfond. Fonda er kommunane sine økonomiske reservar som er bygde opp ved driftsoverskot, kraftinntekter eller ved sal av eigedom, osb. Fondsbehaldninga varierer i stor grad mellom kommunane. Dette kan ha samanheng med i kva grad kommunane lånefinansierer eller brukar av fondsmidlar til investeringsføremål. Det er berre midlar frå disposisjonsfond som kan brukast fritt til drift eller investeringar. Storleiken på disposisjonsfonda vil dermed seie noko om kommunen sin handlefridom, til dømes til å gjere nye investeringar utan å binde drifta i framtida ved låneopptak. 10 Kommunane sitt inntektssystem, som vert bruka til å rekne ut rammetilskotet, har som formål å sikre fordeling av inntektene mellom kommunane slik at dei kan yte mest mogleg likeverdige tenester til innbyggarane. Dette vert gjort ved å korrigere fullt ut for ulikskapar i utgiftsbehov (basert på eit sett objektive kriterium) mellom kommunane, og ved delvis å jamne ut forskjellar i inntektsnivået (skatteinntektene) mellom kommunane. 14 Kommunesamanslåing i Bjørnefjord-regionen? føresetnader og konsekvensar

15 1. Fusa + Os 2. Tysnes + Fusa + Os 3. Tysnes + Fusa + Os + Austevoll 4. Tysnes + Os Illustrasjonsberekningar for effekt på frie inntekter Tysnes + Fusa + Os + Austevoll Tabellen under syner kortsiktige og langsiktige effektar ved ei eventuell samanslåing av kommunane Tysnes, Fusa, Os og Austevoll, medan figuren syner på kva måte rammetilskotet vil utvikle seg over tid. Som tabellen og figuren syner, vil alternativ 3 få redusert rammetilskotet sitt med 1,8 mill. kr kvart år dei 15 fyrste åra etter ei samanslåing. Dette utgjer 0,1 prosent i forhold til dagens brutto driftsinntekter for dei fire kommunane samla. Når inndelingstilskotet ikkje lenger blir utløyst etter 20 år, vil kommunen vere nede på eit langsiktig tilskotsnivå som ligg 45,8 mill. kr lågare per år enn det ein fekk som einskildkommunar. Dette utgjer ein reduksjon på 2,2 prosent samanlikna med dagens brutto driftsinntekter. I perioden vil den nye kommunen ha motteke 26,8 mill. kr mindre enn kva dei gamle kommunane hadde fått i sum. 11 Tabell 1 Frie inntekter per år i mill kr. Alternativ 3 Alternativ 3 Sum frie inntekter per år før samanslåing (A) 1 589,8 Frie inntekter per år i 15 år etter samanslåing (B) 1 588,0 Frie inntekter per år frå og med år 20 etter samanslåing (C) 1 544,0 Årleg effekt av samanslåing dei fyrste 15 åra (B-A) -1,8 Årleg effekt av samanslåing frå og med år 20 (C-A) -45,8 Sum rammetilskot etter samanslåing - 1,8 mill. kr per år - 44,0 mill. kr per år - 45,8 mill. kr per år Figur 1 Rammetilskotsutvikling med og utan samanslåing. Alternativ 3 11 Utrekna som 15 år à -1,786 mill. kr. Inndelingstilskotet blir deretter trappa ned med 8,797 mill. kr per år i ein femårsperiode. Kommunesamanslåing i Bjørnefjord-regionen? føresetnader og konsekvensar 15

16 Korleis endringa i rammetilskotet fordeler seg på dei ulike elementa, er vist i tabellen under. Berekningane viser at alternativ 3 vil få ein auke i den delen av rammetilskotet som skriv seg frå kriteria sone (0,5 mill. kr), nabo (0,6 mill. kr) og urbanitet (4,1 mill. kr). Kriteria netto verknad av elevar i statlege/private skular (-0,2 mill. kr), opphopingsindeks (-0,2 mill. kr) og veksttilskot (-6,6 mill. kr) 12 slår negativt ut på rammetilskotet for den nye kommunen. Inndelingstilskotet er på 44,0 mill. kr og består av 3 basistillegg à ca. 12,8 mill. kr og eit småkommunetilskot på ca. 5,5 mill. kr. Tabell 2 Endring i ulike tilskotselement 2015-kr. Alternativ 3 Tilskotselement Endring i 1000 kr Sone 514 Nabo 612 Nto.verkn. statl/priv. skular -201 Opphopingsindeks -235 Urbanitetskriterium Basistillegg Småkommunetilskot Veksttilskot Inndelingstilskot Sum: Oppsummering av illustrasjonsberekningar for effekten på frie inntekter Eit sentralt spørsmål ved kommunesamanslåing er korleis rammeoverføringane vil verte påverka av dei aktuelle kommunesamanslåingsalternativa. Inndelingstilskotet kompenserer for bortfall av basistillegg og regionaltilskot over ein periode på 20 år, med gradvis nedtrapping etter 15 år. Tabell 3 Oppsummering av effektberekningar. I mill. kr og i prosent av brutto driftsinntekter. Alt 1-4. År 1-15 Etter år 20 År 1-15 Etter år 20 Mill. kr Mill. kr I prosent I prosent Alt. 1-2,0-14,8-0,1-1,0 Alt. 2-3,9-35,1-0,2-2,0 Alt. 3-1,8-45,8-0,1-2,2 Alt. 4-1,3-19,6-0,1-1,4 Dei fire alternativa vil få ei endring i rammetilskotet sitt med mellom -0,1 prosent og -0,2 (alt. 2) prosent av brutto driftsinntekter kvart år dei fyrste femten åra etter ei samanslåing. Den langsiktige effekten etter 20 år vil vere eit tilskotsnivå som ligg mellom -1,0 prosent (alt. 1) og -2,2 prosent (alt. 3) pr. år under det ein fekk som enkeltkommunar. 12 Os kommune får i 2015 utløyst eit veksttilskot på 12,0 mill. kr, medan ein ny samanslått kommune ville ha utløyst eit tilskot på 5,4 mill. kr. 16 Kommunesamanslåing i Bjørnefjord-regionen? føresetnader og konsekvensar

17 For at kommunesamanslåing skal vere økonomisk lønsamt, må kommunane innan 20 år ha realisert eit innsparingspotensial tilsvarande reduksjonen i rammetilskot. Vi vil i avsnitt 2.6 sjå nærare på innsparingspotensialet til dei ulike samanslåingsalternativa. Ved ei eventuell kommunesamanslåing som det fattast sentralt vedtak om i reformperioden (dvs. innan ), er det bestemt at inndelingstilskotet vil bli rekna ut med bakgrunn i verdien på basistillegget og regionalpolitiske tilskot over inntektssystemet i 2016 ikkje i sjølve samanslåingsåret som har vore praksis fram til no ved utmåling av inndelingstilskot. Dersom inntektssystemet endrar seg frå 2017 ved m.a. at verdien på basistillegget og regionalpolitiske tilskot (som Tysnes får i form av eit småkommunetilskot på rundt 5,5 mill. kr i 2016) vert ein del lågare, er det noko som isolert sett burde kunne gje auka økonomiske insentiv for ei kommunesamanslåing. 2.4 Direkte støtte til kommunesamanslåingar I kommuneproposisjonen for 2015 er det ein eigen meldingsdel om kommunereforma. Her legg departementet opp til at alle kommunar som slår seg saman i reformperioden, får dekka eingongskostnader ved samanslåinga etter ein standardisert modell. Kommunar som slår seg saman, vil også få utløyst reformstøtte for å lette overgangen til ein ny kommune. Modellane for dekking av eingongskostnader og reformstøtte for dei aktuelle samanslåingsalternativa, vil få effektar som vist i tabellen under. Målt i prosent av brutto driftsinntekter vil alternativ 3 få høgast støtte med 3,4 prosent, medan alternativ 1 vil få lågast støtte med 3,0 prosent. Tabell 4 Effektar av modellane for dekking av eingongskostnader og reformstøtte for alternativ 1-6. Alternativ Innbyggartal 2015 Eingongskostnader (1000 kr) Reformstøtte (1000 kr) Sum (1000 kr) I prosent av brutto driftsinntekter 1) ,0 2) ,2 3) ,4 4) ,2 2.5 Andre økonomiske effektar ved samanslåing Spesielle økonomiske ordningar som kan bli påverka av ei kommunesamanslåing, er sats for arbeidsgjevaravgift, distriktspolitisk verkemiddelområde og landbrukstilskot. I tillegg vil vi sjå nærare på situasjonen for eigedomsskatt og kommunal prissetting Generelt vert det forventa at andre statstilskot vil vere samanslåingsnøytrale. Dette gjeld t.d. for integreringstilskotet, tilskotet til ressurskrevjande tenester og for ulike kompensasjonsordningar frå Husbanken. Kommunane sin rett til konsesjonskraft er avgrensa til kommunane sitt behov for alminneleg elektrisitetsforsyning. I kommunar med lågt innbyggartal, men med store utbyggingar, inneber dette at fylkeskommunen blir tildelt den overskytande konsesjonskraftmengda. Ei kommunesamanslåing mellom små kraftkommunar og kommunar med eit større innbyggartal, inneber eit større behov for alminneleg el-forsyning. Ein større del av konsesjonskrafta vil såleis gå til den nye kommunen, medan fylket si mengde blir tilsvarande redusert. Fusa kommune har ei gitt mengde konsesjons-kraft, men som er mindre enn det alminnelege forbruket i kommunen. Ingen av utgreiingsalternativa vil dermed gje endring i konsesjonskraftinntekter. Kommunesamanslåing i Bjørnefjord-regionen? føresetnader og konsekvensar 17

18 2.5.1 Sone for arbeidsgjevaravgift og distriktspolitisk verkeområde Ei samanslåing vil også reise problemstillingar knytt til at kommunane ligg i ulike soner når det gjeld arbeidsgjevaravgiftssats og distriktspolitisk verkeområde. Fusa, Os og Austevoll er i sone 1 for arbeidsgjevaravgift, medan Tysnes er i sone I kommuneproposisjonen for 2016 kom følgjande avklaring når det gjeld arbeidsgjevaravgiftssats og kommunesamanslåing: Satsen i ein samanslått kommune vert vidareført innanfor dei «gamle» kommunegrensene som om det enno var to eller fleire kommunar, fram til neste revisjon (per ). Etter neste revisjon reknar vi i utgangspunktet med at ein eventuell samanslått kommune i Bjørnefjord der Tysnes inngår, vert «kategorisert» til sone 1. Det tyder i så fall auka arbeidsgjevaravgift for bedrifter i Tysnes, og dessutan auka arbeidsgjevaravgift på kommunalt tilsette frå «gamle» Tysnes kommune. Den nye samanslåtte kommunen vil kunne bli kompensert for desse auka utgiftene til arbeidsgjevaravgift, men staten har berre gått ut med eit «kan» her. 15 Det distriktspolitiske verkeområdet er utforma ut frå kva kommunar og område som har særskilde utfordringar og behov for ekstra statleg støtte. 16 Hovudtyngda av dei regionale- og distriktspolitiske verkemidla skal nyttast i sone 2 og 3. Berre i sone 3 kan det bli gjeve investeringsstøtte til bedrifter i samsvar med ESA sitt regionalstøtteregelverk. Tysnes er plassert i sone 3, medan Fusa og Austevoll er plassert i sone 2. Os er utanfor det distriktspolitiske verkemiddelområdet. I kommuneproposisjonen for 2016 kom følgjande avklaring når det gjeld det distriktspolitiske verkemiddelområdet og kommunesamanslåing: Dersom kommunar som ligg høvesvis utanfor og innanfor verkeområdet for distriktsretta investeringsstøtte (sone 3) slår seg saman, vil kommunane bli behandla som om det framleis var to eller fleire kommunar fram til neste revisjon av verkeområdet (per ). Dersom to eller fleire kommunar utanfor og innanfor sone 2 slår seg saman, vil departementet avklare i kvart enkelt tilfelle i forkant av samanslåinga om den nye kommunen skal vere i sone 1 (utanfor det distriktspolitiske verkeområdet) eller sone 2. Det same gjeld landbrukspolitiske tilskot. Berre sonene for areal- og kulturlandskapstilskot følgjer kommunegrensene, men alle dei fire kommunane i utgreiinga ligg her i same sone (sone 5) I ordninga med differensiert arbeidsgjevaravgift er landet delt inn i ulike arbeidsgjevaravgiftssoner, der arbeidsgjevar betalar lågare satsar i distrikta enn i sentrale strøk. Ordninga er delt i sju arbeidsgjevaravgiftssoner der satsane varierer frå 14,1 pst. i sentrale strøk til 0 pst. i Finnmark og Nord-Troms. 15 I «Grønt hefte» for 2016 står likevel fylgjande: «Dersom heile eller deler av kommunen får auka arbeidsgjevaravgift som følgje av ei kommunesamanslåing, vil kommunen bli kompensert gjennom inndelingstilskotet for dei berekna meirkostnadene dette fører til for kommunen.» Kompensasjon for eventuell auka arbeidsgjevaravgift vil bli rekna inn i inndelingstilskotet frå og med neste revisjon av soneinndelinga, dvs. fom Noreg kan delast inn i tre ulike soner med ulike høve til å gje regional- og distriktspolitisk støtte (til dømes investeringsstønad, støtte til grunnlagsinvesteringar, stadutvikling, kompetanse og internasjonal satsing gjennom Interreg). 17 Spørsmålet om soneinndeling vil difor ikkje vere ei aktuell problemstilling i samband med denne utgreiinga. Regjeringa har no i samband med reformarbeidet også stadfesta at ingen av tilskotsordningane skal bli påverka av endringar av kommunestrukturen. 18 Kommunesamanslåing i Bjørnefjord-regionen? føresetnader og konsekvensar

19 2.5.2 Eigedomsskatt og kommunal prissetting Ein samanslått kommune kan naturlegvis ikkje praktisere utskriving av eigedomsskatt lik summen av dei gamle kommunane sin praksis. Tysnes og Fusa har i dag eigedomsskatt i heile kommunen, medan Austevoll har eigedomsskatt berre på verk og bruk. Os kommune har ikkje eigedomskatt. Tysnes har høgast inntekter frå eigedomsskatt med 4,2 prosent av brutto driftsinntekter i Fusa og Austevoll hadde inntekter frå eigedomsskatt på høvesvis 3,8 prosent og 0,9 prosent av brutto driftsinntekter i Det er ikkje berre områda som eigedomsskatten vert skriven ut for, som må harmoniserast, også nivået/takstgrunnlaget på eigedomsskatten må harmoniserast ved ei kommunesamanslåing. Eigedomsskatten skal vere minst 0,2 prosent og maks. 0,7 prosent av takstgrunnlaget. Korleis eigedomsskatten eventuelt vil bli utforma i ein ny kommune, er vanskeleg å spå noko om. Eigedomsskatten må verte harmonisert ved ei samanslåing, og dette kan vise seg å verte ei krevjande øving. Det er mogeleg den økonomiske situasjonen tvingar kommunane til å ta ut inntektspotensialet ved eigedomsskatt uavhengig av om det blir kommunesamanslåing eller ikkje. Ei anna problemstilling er at kommunane har ulike prisar på kommunale tenester. Dette kan vere alt frå barnehagesatsar til kommunale eigedomsavgifter. Sentrale spørsmål vil vere om ei kommunesamanslåing fører til høgare prisar og avgifter i ein av dei gamle kommunane? Er forskjellane store, eller vil det vere relativt enkelt å harmonisere prissetjinga? Prissetjing av tenestene varierer noko mellom kommunane. Satsane må verte harmoniserte i ein eventuell samanslått kommune. Foreldrebetaling i barnehage er naturleg nok nokså harmonisert etter innføring av makspris på foreldrebetaling. Tysnes har lågast foreldrebetaling for ein SFOplass, medan foreldrebetalinga er høgast i Austevoll. Årsgebyr vatn varierer frå kr i Os til kr i Fusa. Fusa har høgast årsgebyr på avløp med 4 260, medan Austevoll har høgast årsgebyr på avfall med Moglege effektiviseringsgevinstar ved samanslåing Det er klart at ei kommunesamanslåing også kan gje grunnlag for å hente ut stordriftsfordelar gjennom meir effektiv administrasjon og tenesteproduksjon. Erfaringane frå tidlegare kommunesamanslåingar viser at det er størst effektiviseringspotensial knytt til administrasjon. Dette fordi ein gjennom ei samanslåing får ein administrativ og politisk organisasjon, og at ein unngår doble funksjonar, oppgåver, rutinar og system på ulike område. Dei minste kommunane har klart høgare utgifter pr. innbyggar, noko som viser at det er eit klart effektiviseringspotensial i det å slå saman små kommunar. Når ein nærmar seg kommunestorleikar på innbyggarar, ser vi at stordriftsfordelane knytt til administrasjon i stor grad er realiserte Moglege effektiviseringsgevinstar på administrasjon Vi har ikkje gjort noka detaljert vurdering av innsparingsmoglegheitene innan administrasjon, noko som ville kravd at vi konkret gjekk inn i den einskilde kommunen og vurderte kvar einskild stilling og måten kommunane er organisert på. Vi har difor heller freista å finne fram til moglege Kommunesamanslåing i Bjørnefjord-regionen? føresetnader og konsekvensar 19

20 innsparingspotensial ved å analysere KOSTRA-data frå Dette vil vere ein metode som gir eit bilete av eit mogleg innsparingspotensial. 18 Tabellen under syner administrasjonsutgiftene i dag og mogleg innsparingspotensial for Tysnes, Fusa, Os og Austevoll. Tabell 5 Administrasjonsutgifter Tysnes, Fusa, Os og Austevoll. Kjelde: KOSTRA (konsern) 19 Tysnes Fusa Os Austevoll Sum Landsgjennomsnittet Fjell Askøy Gevinst/Innsparing ved nivå tilsvarande Innbyggarar ( ) Netto driftsutgifter kr pr innb. Netto driftsutgifter 1000 kr Os Landsgjennomsnittet Fjell Askøy Os er den kommunen som vert administrert billegast av dei fire. Dersom den nye kommunen etter kvart klarer å operere med eit tilsvarande nivå på administrasjonsutgiftene som Os, vil gevinsten kunne bli om lag 37 mill. kr årleg, samanlikna med summen for dagens fire kommunar. Effektiviseringpotensialet for den nye kommunen i forhold til landsgjennomsnittet er berekna til om lag 11 mill. kr. Vi samanliknar også alternativet med samanliknbare kommunar i same fylket. Innsparingspotensialet samanlikna med kva Fjell og Askøy brukar på administrasjon, er utrekna til høvesvis 29 mill. kr og 40 mill. kr. Desse illustrasjonsberekningane er verdt å merka seg. Sjølv om det er anslag, får berekningane fram at det bør vere eit klart potensial for reduserte administrasjonsutgifter ved ei eventuell kommunesamanslåing. På administrasjonsområdet har vi definert eit mogeleg innsparingspotensiale som ei nedjustering til den av dei samanlåtte kommunane som i dag har dei lågaste utgiftene. Målt i prosent av sum driftsinntekter anslår vi eit effektiviseringspotensial for dei fire strukturalternativa på mellom 0,7 prosent (alternativ 4) og 1,8 prosent (alternativ 3). 18 Definisjonen vår av administrasjonsutgifter i denne analysen er netto driftsutgifter på følgjande KOSTRA-funksjonar: Politisk styring, Kontroll og revisjon, 120 Administrasjon, Forvaltningsutgifter i eigedomsforvaltninga og 130 Administrasjonslokale. 19 I KOSTRA-tala for Fusa kommune skulle om lag 1,5 mill. kr på administrasjon i staden vore ført på grunnskule. 20 Kommunesamanslåing i Bjørnefjord-regionen? føresetnader og konsekvensar

21 Tabell 6 Mogleg effektiviseringspotensial på administrasjon. Alternativ kr og i prosent av brutto driftsinntekter. I mill. kr I prosent av brutto driftsinntekter Alt. 1) 14 1,0 Alt. 2) 24 1,4 Alt. 3) 37 1,8 Alt. 4) 10 0,7 I kapittel 2.3 vart det vist til illustrasjonsberekningar av effekten på rammetilskotet ved kommunesamanslåing for dei fire alternativa. Det vart her vist at inntektsnivået vil vere mellom 1,0 prosent (alternativ 1) og 2,2 prosent (alternativ 3) lågare enn dagens nivå etter perioden for inndelingstilskotet. Gitt dagens inntektssystem vil altså ein slik inntektsreduksjon slå ut med full tyngde først etter 20 år frå samanslåingstidspunktet. Reduksjon i administrasjonsutgifter bør likevel kunne realiserast vesentleg tidlegare enn etter år frå tidspunktet for ei eventuell kommunesamanslåing. Slik sett må altså ikkje eit inntektsbortfall på mellom 1,0 prosent og 2,2 prosent etter at inndelingstilskotet er borte etter 20 år, oppfattast som ein tilsvarande redusert økonomisk handlefridom samanlikna med dagens situasjon. I mellomtida bør ein altså ha klart å redusere administrasjonsutgiftene. I tillegg vil ein samanslått kommune kunne hente ut innsparingspotensiale ved å harmonisere tenestetilbodet. Dette er omtala nærare i avsnittet under Effektiviseringspotensiale innan tenesteområda I tillegg til innsparing i administrasjon vil ein ny kommune også kunne hente ut innsparingsvinstar på tenesteområda gjennom realisering av stordriftsfordelar og harmonisering av utgiftsnivået. Ein skal ikkje undervurdere innsparingspotensialet innan tenesteområda, men erfaringar tilseier at det er vanskeleg å hente ut direkte økonomiske effektiviseringsgevinstar for fyrstelinetenester, spesielt for tenester der nærleik til innbyggarane er viktig. Erfaringar frå dei gjennomførte kommunesamanslåingane er at skular, barnehagar, sjukeheimar og liknande gjerne vert liggjande der dei er (Brandtzæg 2009). Det kan vere ein fordel for prosessen å avklare på eit tidleg tidspunkt kva område som vil vere gjenstand for vurdering av ny lokalisering og kva område som eventuelt vert skjerma for endringar. På tenesteområda har vi sett på kva innsparingspotensiale som kan hentast ut i dei nye kommunekonstellasjonane dersom dei hadde driftsutgifter tilsvarande landsgjennomsnittet på utvalde sentrale tenesteområde. Vår vurdering er at vilkåra for innsparing på tenesteområda er såpass usikre at dette først og fremst er meint som ein illustrasjon på dagens utgiftsnivå på ulike tenesteområder samanlikna med landsgjennomsnittet. Kommunesamanslåing i Bjørnefjord-regionen? føresetnader og konsekvensar 21

22 Tabell 7 Netto driftsutgifter i kr per innbyggar på utvalde tenesteområde Kjelde: KOSTRA (Konsern) 20 Tysnes Fusa Os Austevoll Heile landet Barnehage (1-5 år) Grunnskole (6-15 år) Barnevern (0-17 år) Sosialteneste (20-66 år) Pleie og omsorg (67 år +) Kommunehelse Brann/ulykkesvern Fysisk planlegging Samferdsel Kyrkje Kultur Samla sett har dei aktuelle kommunane i dag generelt låge utgifter på dei fleste tenesteområde i forhold til gjennomsnittskommunen. Spesielt Os har låge utgifter i forhold til gjennomsnittskommunen. Utrekningane viser samla sett ikkje noko effektiviseringspotensial for nokon av strukturalternativa. Det er her òg teke høgde for utgiftsbehovet kommunane har i dag. Vi finn at Tysnes og Fusa får berekna eit meirforbruk/effektiviseringspotensial i forhold til landsgjennomsnittet, medan Os og Austevoll får berekna eit mindreforbruk i forhold til landsgjennomsnittet. Tabell 8 Effektiviseringspotensial i mill. kr på nokre utvalde tenesteområde samanlikna med gjennomsnittskommunen i Kjelde: KOSTRA (Konsern) Tysnes Fusa Os Austevoll Alt 1 Alt 2 Alt 3 Alt 4 Barnehage -1,7-1,4-17,0-2,7-18,4-20,1-22,8-18,7 Grunnskole 10,2 3,4-30,9 5,1-27,6-17,4-12,3-20,7 Barnevern -1,5-4,3-19,0-6,4-23,3-24,8-31,2-20,5 Sosialteneste -3,3-4,9-15,3-8,3-20,2-23,5-31,8-18,6 Pleie og omsorg -5,0 8,5 13,2-2,6 21,7 16,7 14,2 8,2 Kommunehelse 3,7 2,6-5,7 5,6-3,1 0,6 6,2-2,0 Brann/ulykkesvern 0,7 1,4-0,5-0,5 0,8 1,5 1,0 0,1 Fysisk planlegging -0,5 0,3-7,0-2,2-6,7-7,2-9,3-7,4 Samferdsel 0,5 1,1 0,1 1,6 1,2 1,7 3,3 0,6 Kyrkje 1,0 1,4-3,0 1,7-1,5-0,5 1,1-2,0 Kultur -1,8-1,6-9,3-2,7-10,9-12,7-15,4-11,1 Sum 2,2 6,5-94,3-11,4-87,9-85,6-97,0-92,1 Behovsjustering (-) 0,4 0,9 1,8-1,4 2,8 3,1 1,7 2,2 Sum etter justering 1,9 5,6-96,2-10,0-90,6-88,7-98,8-94,3 20 I KOSTRA-tala for Fusa kommune skulle om lag 1,5 mill. kr på administrasjon i staden vore ført på grunnskule. 22 Kommunesamanslåing i Bjørnefjord-regionen? føresetnader og konsekvensar