EVALUERING AV NAV-REFORMEN. Årsrapport 2011

Transkript

1 EVALUERING AV NAV-REFORMEN Årsrapport

2 Generelt om evalueringen Evalueringen av NAV-reformen kan grovt sett sies å være delt i to. Den første delen er en prosess-evaluering som skal følge etableringen av NAV, mens den andre delen av evalueringen er en resultat-evaluering som sikter mot å avdekke om reformen har nådd sine målsetninger mht å få flere nordmenn fra passivt trygdemottak til arbeid/aktivitet, sette brukernes behov i sentrum, levere mer helhetlige velferdstjenester og bidra til en mer effektiv velferdsforvaltning. Den første delen av evaluering startet opp høsten 2007 og vil for det meste være avsluttet ved utgangen av Dette gjelder modulene 1, 2, 3, 4 og 6a. En del publikasjoner og oppfølgingsarbeid vil dog finne sted 2012 (se egen publikasjonsplan fra november 2011), samt at resultatene fra prosess-evalueringen også vil danne grunnlag for analyser i resultat-evalueringen. Det meste av forskningen som kan knyttes til resultatevalueringen startet opp senhøstes 2010, og datainnsamling og publisering vil fortløpende finne sted innenfor denne delen av evalueringen fram til Dette gjelder modulene 5, 6b og 7. Resultatene som presenteres i denne rapporten fra de nevnte modulene må derfor sees på som foreløpige og i noen grad preget av at datamaterialet ikke dekker perioden fram til i dag. Uni Rokkansenteret i Bergen er prosjekteier for NAV-evalueringen. Prosjektet gjennomføres i samarbeid med AFI, Frischsenteret, NSD, Universitetet i Bergen og Universitetet i Oslo. Professor Anne Lise Fimreite er prosjektleder. Evalueringens utgangspunkt er at NAV-reformen er en forvaltningsreform med personell, prosedyrer og prosesser som viktigste innsatsfaktorer for å nå målene. Endringene i tiltaks- og virkemiddelapparatet på velferdsfeltet er del av andre reformer som, prinsipielt kun representerer en samtidighet med NAV-reformen. At NAV-reformen er en forvaltningsreform, innebærer en sterk tro på betydningen av organisering fra lovgivers side. I NAV-reformen reorganiseres gamle kompetanseforhold samtidig som virkemidler samles i en førstelinjetjeneste. Samordning er et nøkkelbegrep, og ett av hovedinntakene i evalueringen av reformen. Det tydeligste uttrykket for reformens samordningsambisjoner finner vi i de lokale NAVkontorene, der statlige og kommunale tjenester og ytelser integreres. Det lokale NAVkontoret er et godt utgangspunkt når samordningen i NAV studeres. Prosess-evalueringen har sett på hvordan vertikal samordning mellom sentralt og lokalt nivå kommer til uttrykk ved kontoret (Modul 3). Fokus er forholdet mellom sentrale beslutninger og lokale praksiser. Intensjonen er å gi lokalkontorene en relativ autonomi i forhold til overordnet styring slik at kontoret kan tilpasses lokale forhold. Overordnet nivå har likevel, gjennom resultatmål og styringssignal gitt føringer som har hatt konsekvenser for lokalkontorenes valg. Evalueringen avdekker at organisasjonsutformingen ved det lokale kontor, men også ledelsesgrep knyttet til denne, har hatt betydning for hvordan styringssignal og mål tilpasses og oppgaver løses, og dermed sannsynligvis også for kontorets evne til å nå reformens målsetninger. En annen viktig side av samordningen lokalt som prosessevalueringen har lagt vekt på, er knyttet til integrering av ulike tjenester og tjenestetyper. To elementer har vært viktig her. Horisontal samordning lokalt var for det første tenkt ivaretatt gjennom den oppgaveporteføljen som det lokale kontoret har. Ved å henvende seg til NAV-kontoret var ideen at brukerne skulle få tilgang til et bredt spekter av tjenester som tidligere var lagt til ulike etater. Evalueringen har avdekket betydelig variasjon i hvilke tjenester kommuner legger til det lokale NAV-kontoret (Modul 2). Kun et fåtall kommuner har valgt bare å innlemme lovens minimum. Over halvparten har inkludert 3 eller 4 tjenester i tillegg, en 2

3 kommune hele 8. Den utstrakte horisontale samordningen mellom tjenesteområder ved de lokale NAV-kontorene dette åpner for, er møtt med kritikk om risiko for å få for stor spredning. Det er blitt uttrykt uro for at dette skal bidra til fragmentering heller enn integrasjon (Modul 1). Noe av denne uroen kan imøtegås av det faktum at norske rådmenn og ordfører i stor grad avviser at reformen har ført til nye samordningsutfordringer i forhold til andre kommunale tjenester. Det finnes dessuten en viss støtte for å hevde at omfanget av tjenester ved det lokale NAV-kontoret har betydning for brukernes tilfredshet. Tendensen er i tråd med reformens intensjoner: Jo flere tjenester som samordnes ved det lokale kontoret, jo mer fornøyd rapporterer brukerne at de er med NAV (Modul 2 og 6a). Horisontal samordning var også tenkt bedret ved at alle ansatte i stor grad skulle kunne utføre alle typer tjenester og oppgaver som kontoret leverer. En slik modell ble i forbindelse med planleggingen av NAV omtalt som generalistmodellen. I iverksettingen av NAV har dette vist seg å være utfordrende for de ansatte (Modulene 3 og 4). Å samordne de opprinnelige etatenes yrkesroller, samtidig som de lokale kontorene skulle etableres, har vært en formidabel oppgave. En grunn til dette har vært at det for én yrkesgruppe som har deler av sin identitet knyttet til en bestemt profesjonsutdannelse, kan ha blitt tolket som en trussel at andre ansatte ved samme kontor, skal kunne utføre de samme oppgavene. Egen kompetanse oppfattes raskt å bli oversett i en slik generalistrolle. Ideen om en streng generalistmodell er etter hvert forlatt. Ved mange NAV-kontorer har det skjedd en moderering i retning av en eller annen form for spesialisering av kompetanse (Modul 4). Det er også verdt å vie oppmerksomhet til det forhold at de ansatte i betydelig grad har forblitt lojale til ideen om «en-dør-til-velferdsstatens-tjenester», selv om andelen som «har tro på reformen» blant de ansatte har gått noe ned fra 2008 til 2011 (Modul 3). De ansattes lojalitet til reformen har sannsynligvis mye å si for samordningen lokalt. 70 % av rådmenn og ordfører karakteriserer da også samarbeidet mellom stat og kommune som godt ved eget NAV-kontor. Like positivt innstilt til partnerskap som samordningsmodell mellom stat og kommune er de imidlertid ikke (Modul 1). Funn i prosessevalueringen som er presentert her, kan tolkes som en stegvis bevegelse mot mer integrasjon både vertikalt og horisontalt mellom de samordnede etatene på lokalt plan. At bevegelsen er stegvis, kan forklares med et annet forhold - evalueringen avdekker både på lokalt og sentralt plan (Modul 1) at endring fra høy grad av spesialisering på arbeids- og velferdsfeltet til høy grad av samordning har skapt nye utfordringer. I det følgende vil det bli nærmere redegjort for funn fra de enkelte modulene i evalueringen som utdyper dette overordnede sammendraget. Presentasjonen fra hver modul starter med et kort sammendrag av modulens tematikk og problemstilling. Til slutt i rapporten gis en oversikt over publikasjoner fra prosjektet i Om de enkelte modulene MODUL 1 - VELFERDSMODELL, STYRINGSSYSTEM OG NAV Modulleder: Professor Tom Christensen, Institutt for statsvitenskap, UiO. Utgangspunktet for denne modulen er at NAV-reformen griper inn i og utfordrer den institusjonelle dynamikken i den norske velferdsstaten som er basert på samspillet mellom sektorielle og territorielle prinsipper. Et nøkkelbegrep for å forstå og studere disse utfordringene er samordning: Modul 1 er opptatt av vertikal samordning internt i staten, men også i relasjonen mellom stat og kommune. Den retter oppmerksomheten mot horisontal 3

4 samordning mellom statlige sektorer og mellom sektorene i kommunene, og er opptatt av samordning av både politikkutforming som særlig finner sted på sentralt statlig hold - og iverksetting og tjenesteproduksjon som i større grad finner sted på lokalt nivå. I 2011 har Modul 1 hatt jevn og god aktivitet i Etter intensiv datainnsamling i den andre store eliteintervjurunden i 2010, har 2011 vært preget av bearbeiding av dette materialet og arbeidet med ulike publikasjoner. Det er imidlertid blitt foretatt noen supplerende intervjuer i 2011 med ledelsen i NAV, i Riksrevisjonen og blant arbeidstakerorganisasjonene. I tillegg har modulen sammen med Modul 2 gjennomført en websurvey til rådmenn og ordførere i norske kommuner. Et viktig arbeid i perioden har vært en omfattende dokumentasjonsrapport om opprettelsen av pensjons- og forvaltningsenhetene på regionalt plan. Denne har vært fulgt opp i flere papere og publikasjoner. Et hovedfunn om beslutningsprosessen i forbindelse med denne reorganiseringen av reformen er at den var preget av stor grad av konsensus. Ledelsen i NAV var den drivende aktøren, men i samforståelse med den politiske og administrative ledelsen i departementet. Organisasjonstenkningen om reorganiseringen var preget av en klar omlegging av organiserende prinsipper. Den gamle modellen, med vekt på geografisk spesialisering og en sterk førstelinje med det lokale NAV-kontoret som kjernen, ble erstattet av en kompleks og hybrid modell, hvor det legges mer vekt på funksjonell spesialisering på regionalt nivå, flytting av ressurser fra det lokale nivå til det regionale, samt en sterk tro på at pensjons- og forvaltningsenheter på regionalt nivå gir økt effektivitet, bedre kvalitet på saksbehandlingen og bedre rettsikkerhet. Den nye fase-spesialiseringen over to nivåer er også komplisert, med det lokale nivået som ansvarlig for veiledning, mottak av søknader og oppfølging, mens det regionale og sentrale nivået tar det meste av beslutningene og utbetalingene. Den nye organiseringen innebærer også en overgang fra «en dør»-strategien til en «tre-kanal»-strategi, som betyr å kombinere fysisk oppmøte med bruk av internett og call-sentre. Et annet tyngdepunkt i publikasjonene handler om ansvarsbegrepet, både mht. type ansvar og det komparative til andre sektorer, som helse og innvandring. Noen innsikter om endringer i ansvarsrelasjoner som følge av NAV-reformen er følgende: Politisk ansvar - det er ikke noen endring i de formelle ansvarsrelasjonene mellom departement og direktorat, men NAV-direktoratet har relativt sett fått mer innflytelse som følge av kompleksitet i egen organisasjon og kapasitetsproblemer i departementet. De lokale NAV-kontorene, som er lovfestet, innebærer i realiteten en asymmetrisk relasjon mellom stat og kommune, noe som gir staten klart størst innflytelse. Administrativt ansvar utvikles ved at det er flere kontrollsystemer som tar mer interne ressurser, og Riksrevisjonen er også svært aktiv overfor NAV. Når det gjelder legalt ansvar mener eliterespondentene at det er blitt en styrking etter reorganisering av reformen, i særlig grad knyttet til opprettelsen av forvaltningsenheter i fylkene. De profesjonelle ansvarsrelasjonene endres også gjennom at tre tidligere separate profesjonelle grupper nå skal samarbeid innen nye organisasjonsgrenser, noe som gir betydelige utfordringer. Når det gjelder sosialt rettet ansvar synes multi-serviceklientene å ha fått bedre service, mens det er mer uklart om én-service-klientene har fått det bedre. Relasjonene til aktører og grupper i omgivelsene, som ansattes organisasjoner, klientorganisasjoner og opposisjonen på Stortinget synes å ha svekket seg noe, mye fordi disse gruppene delvis har vendt seg mot reformen. 4

5 Basert på dataene i websurveyen til rådmenn og ordførere er et viktig funn fra Modul 1 at det etter nær fem års erfaring med partnerskap mellom stat og kommune i NAV var det 3 av 4 av de kommunale topplederne som mente at partnerskapet er preget av statlig dominans. I intervjuene som er gjort på sentralt hold (se over), kommer det også fram en oppfatning av at staten er den dominerende partner. Disse dataene sier oss noe om oppfatningene rundt konstruksjonen partnerskap mellom forvaltningsnivåene. Aktørene både sentralt og lokalt oppfatter at kommunene har en beskjeden rolle her. Om vi går nærmere inn i dataene i websurveyen, avtegner det seg imidlertid et interessant mønster: Svært mange i den politiske og administrative ledelsen i norske kommuner er nemlig fornøyd med samarbeidet mellom stat og kommune ved sitt lokale NAV-kontor. Nærmere 70 % av de som svarte på undersøkelsen våren 2011 gir uttrykk for dèt. Det er dermed en tvetydighet i det dataene forteller oss: «Staten dominerer NAV-partnerskapet, men hos oss fungerer det godt, ja til dels svært godt.» En slik tvetydighet i vurderingene av stat-kommunerelasjonen finner vi ikke bare på NAV-feltet. På svært mange tjenesteområder er det slik at kommunenes ledelse (og for så vidt også innbyggerne) oppfatter at oppgaven blir løst godt og på en velegnet måte hos dem. Men samtidig er man i kommunene skeptisk til den statlige styringen og reguleringen på det aktuelle området. Det kan dermed være slik at det er relasjonen til staten heller enn selve oppgaveløsningen som er problemet. En slik dobbelthet i oppfatningen av kommunenes tjenesteproduksjon og relasjonen til staten er heller ikke av nyere dato. Historikerne viser oss at den har eksistert nærmest så lenge vi har hatt kommuner som har løst viktige samfunns- og velferdsoppgaver. Sannsynligvis er noe av nøkkelen til å forstå hvorfor kommunene har fungert så godt som iverksettere i velferdsstaten, nettopp det eierskapet til oppgaveløsning som denne dobbeltheten må forstås som et uttrykk for. Litt tabloid sagt - dette eierskapet er også til stede i NAV-partnerskapet. MODUL 2 - DET LOKALE NAV-KONTORET Modulleder: Forsker 1 Jacob Aars, Uni Rokkansenteret Modul 2 tar sikte på å gi en dokumentasjon av reformens innføring på lokalt nivå, og gi kunnskap om og hvordan variasjon i lokale løsninger henger systematisk sammen med variasjon i oppnåelse av reformens hovedmål. Modulen retter fokus mot NAV-reformens etablering av en ny brukernær førstelinjetjeneste i form av et likeverdig partnerskap mellom staten og kommune - NAV-kontoret. I Modul 2 er databasen over avtaler inngått for de lokale NAV-kontorene en helt sentral del. Arkivet med avtaler ble overført fra Høyskolen BI til NSD i januar Databasen med lokale NAV-avtaler er på det nærmeste sluttført. Det videre arbeidet med databasen dreier seg om oppdatering, særlig i forbindelse med at en del lokale avtaler reforhandles. Totalt er 537 avtaler registrert, hvorav 81 er andregangsavtaler. Databasen utgjør en viktig datakilde for flere andre moduler i evalueringen. Spesielt har Modul 5 og Modul 6b benyttet seg av data fra basen i forbindelse med effektevalueringen. NSD arbeider for øyeblikket med å klargjøre avtaledatabasen for publisering. Materialet skal tilrettelegges for forskningsformål slik at det blir mulig å benytte dataene for eksempel i kombinasjon med kommunedata. Datasettet vil bli nedlastbart i SPSS og/eller Stata-format. Dessuten vil det muligens bli tilrettelagt en versjon av datasettet i NESSTAR der dataene vil bli tilgjengelig for enklere analyser. Kontaktperson for avtalearkivet ved NSD er Kristopher Ivan Straus. 5

6 Innenfor Modul 2 ble det i juni 2011 gjennomført en web-basert spørreundersøkelse. NSD sto for den tekniske gjennomføringen av undersøkelsen. Skjemaet ble sendt til alle landets ordførere og rådmenn. Undersøkelsen har gitt et nyttig materiale som gir et godt grunnlag for å analysere lokale nøkkelaktørers erfaringer med og holdninger til partnerskapet med staten. Publikasjoner om dette vil foreligge i løpet av MODUL 3 - LOKAL IVERKSETTING Modulleder: Forsker I Tone Alm Andreassen, AFI Modulen fokuserer på iverksettingen av NAV-reformen på lokalt plan og på betingelser og prosesser som er sentrale for vellykket implementering av reformen. Evalueringen av den lokale iverksettingen analyserer fem hovedproblemstillinger som samlet gir grunnlag for mangefasetterte analyser av iverksettingsprosessen. Problemstillingene dreier seg om organisatorisk integrasjonen lokalt, om ivaretakelse av medarbeiderne i omstillingsprosessen, om brukerretting av oppgaveløsingen i NAV, om relasjonen til arbeidsgiverne og til helsevesenet. Modul 3 har tre delprosjekter, og status for disse beskrives kort nedenfor. Hovedprosjektet er «den lokale iverksettingen av NAV-reformen». Her er datainnsamlingen avsluttet, både når det gjelder de utvalgte case-kontorene som er fulgt gjennom en toårsperiode og surveyene til et større utvalg NAV-kontor. Sentrale temaer i modul 3s analyse er rapportert i boka «NAV ved et veiskille. Organisasjonsendring som velferdsreform» (se publikasjonslisten). Hovedfunn fra analysen av den lokale iverksettingen av NAV-reformen ble koblet med analysen av forvaltningsenhetene (se nedenfor) og presentert på sluttkonferansen for prosessevalueringen «Fem år med NAV» i Oslo 26. oktober Videre har forskere fra Modul 3 bidratt i temanummeret i tidsskriftet Nordiske organisasjonsstudier (3-2011) med en artikkel om og hvordan ulike organisatoriske valg i NAV-kontorene kan tenkes å påvirke resultatoppnåelsen, og følger opp antakelsene som ble lansert i artikkelen gjennom empiriske analyser som pågår fortsatt. I den forbindelse har man i Modul 3 også hatt samtaler med forskerne i Modul 5 (Frischsenteret) om muligheter for koblinger til effektevalueringen. Når det gjelder rapporteringen om samarbeidet mellom NAV og helsetjenesten, er arbeidet analysen igang. Modul 3 prøver å gjøre noe litt mer krevende enn det som ble skisserte i siste publikasjonsplanen - å følge opp forslaget fra styringsgruppen om å lage en vitenskapelig artikkel om temaet, og ønsket fra departementet om å belyse koordineringsutfordringene nærmere. Det betyr at modulen fokuserer spesielt på samarbeidet om inkluderingsambisjoner i IA-avtalen. Det er enighet med departementet om at samarbeidet mellom NAV og helsetjenestene blir stadig mer sentralt, og i lys av det man kan se i dag, burde det vært avsatt mer ressurser til dette i evalueringen. Samtidig gikk mye av NAVs oppmerksomhet om iverksettingen av NAV-reformen med til andre oppgaver enn å utvikle samarbeidet med helsetjenesten. Det er derfor god grunn til å igangsette forskning på dette området for å følge utviklingen framover. Dessverre har de siste analysene blitt noe forsinket i forhold til ambisjonene. Dette skyldes sykdom blant flere sentrale prosjektmedarbeidere. Noe midler overføres derfor til 2012 for å ferdiggjøre disse analysene. 6

7 Selv om de siste midlene til Modul 3s analyser ble bevilget i 2011, er det likevel ønskelig å kunne delta på forskersamlingen i Det er også et ønske å kunne bidra til en felles sluttpublikasjon fra evalueringen, men det har det ikke vært lagt inn midler til i evalueringens budsjett. Prosjekt nummer 2 er «Organisering av NAV-forvaltningens virksomhet gjennom egne forvaltningsenheter beslutningsprosess og konsekvenser». Dette prosjektet er nå ferdigrapportert. Rapporten fra AFI er basert på intervjuer med alle fylkesdirektørene i NAVetaten, casestudier i tre forvaltningsenheter, samt en survey til alle ansatte i forvaltningsenhetene, pensjonsenhetene og et utvalg NAV-kontorer. I tillegg trekker analysen på studien av den lokale iverksettingen av NAV-reformen. Prosjekt nummer 3 er «Arbeidsgivernes erfaringer med NAV-reformen». Det viktigste datamaterialet her er intervjuer med et utvalg arbeidsgivere, funnet dels via anbefalinger fra NAV-kontorene som følges gjennom den lokale iverksettingen av NAV-reformen, og dels via anbefaleringer fra arbeidsgiverforeningene NHO og HSH. I tillegg har prosjektet fått tilgang til NAVs egen brukerundersøkelse til arbeidsgivere, gjort intervjuer i tre arbeidslivssentre, og trekker på analysene av den lokale iverksettingen av NAV-reformen. En analyse fra dette prosjektet er publisert i tidsskriftet «Søkelys på arbeidslivet» Nedenfor gis en kort presentasjon av sentrale funn fra de tre analysene Modul 3 har gjennomført. Studiene av NAV-kontorer og av forvaltningsenhetene, basert både på casestudier og surveyer til medarbeiderne, danner sammen bildet av NAV-reformens lokale/ regionale iverksettingsprosess. Disse er fyldig dokumentert i Alm Andreassen og Fossestøl 2011, og i Alm Andreassen, Legard og Lie 2011 (se publikasjonslisten). Analysene viser det var stor tilslutning til NAV-reformens målsettinger ute i NAV-kontorene, de trodde at når reformen var i havn, ville den gjøre det bedre for brukerne, fire av fem var enige i dette i Til tross for at mange NAV-kontorer laget optimistisk store planer, ble iverksettingen dominert av mange praktiske problemer i hverdagen, og ikke minst store utfordringer som følge av omorganiseringen av inntektssikringen. Det skyldtes først og fremst at den teknologiske infrastrukturen ikke støttet opp under den nye arbeidsdelingen mellom lokale NAV-kontorer og sentraliserte forvaltningsenheter. Søknadene hopet seg opp, systemene i forvaltningsenhetene klarte ikke å koble dokumenter fra ulike kilder til riktige saker, henvendelsene til NAV-kontorene fra brukere som ventet på svar på søknader, eller hadde fått purringer på dokumenter de allerede hadde levert inn, økte voldsomt. I stedet for utvikling av den nye tjenesteytingen, jobbet NAV-kontorene med å få medarbeiderne til å lære seg det IKT-baserte saksbehandlingssystemet Arena, de forberedte innføring av arbeidsavklaringspenger, som de syntes at de måtte vente alt for lenge på. De så på resultatkravene de ble målt på, på hvordan de kunne få opp antallet dialogmøter i sykefraværsoppfølgingen, og på om de hadde fått inn nok deltakere i Kvalifiseringsprogrammet. De strevde med å få vaktlistene i publikumsmottaket til å gå opp med overføringen av brukere mellom mottaks- og oppfølgingsavdelingene, og de diskuterte intern organisering. De fant ut hvem som skulle gå på kurs i de nye IKT-modulene for ytelsessaksbehandlingen, pesys, bisys, og gosys som ble innført for å kompensere for den sviktende teknologiske infrastrukturen. 7

8 I NAV-kontorene satt medarbeidere uten bakgrunn fra trygdeetaten og skulle veilede brukere og forberede ytelsessøknader, for da mange medarbeidere fra trygdeetaten flytte til forvaltningsenhetene, ble NAV-kontorene tappet for trygdefaglig kompetanse. De strevde med å bygge opp igjen tilstrekkelig kompetanse til å veilede brukerne. Og ikke minst jobbet de med å få unna alle ytelsessøknadene. NAV-kontorene satte utviklingsprosessen på vent; så langt som mulig fikk medarbeiderne fortsette å jobbe med de oppgavene de kjente fra før, for det var det mest effektive for å få unna saksbehandlingen. Likevel hadde to av tre fått nye arbeidsoppgaver, svarte de i våre spørreskjemaundersøkelser. NAV-kontorene utsatte innføring av nye arbeidsformer for medarbeiderne følte at de kunne ikke tåle mer; nesten alle, både ledere og medarbeidere mente NAV-reformen hadde økt belastningen på de ansatte. I praksis var det ikke hjelp til mennesker som strevde i arbeidslivet, som tok oppmerksomheten i NAV-kontorene de første årene av NAV-reformens iverksetting. Det var ytelsesforvaltningen som dominerte, ikke målet om å hjelpe flere til å delta i arbeidslivet. En sentral begrunnelse for opprettelse av forvaltningsenhetene var at dette skulle frigjøre ressurser og oppmerksomhet i NAV-kontorene slik at de skulle kunne konsentrere seg om det direkte møtet med brukerne. I 2010 var det i NAV-kontorene en «vending tilbake til reformen» (se Klemsdals kapittel i «NAV ved et veiskille») og ny oppmerksomhet om reformens målsettinger. Dette var stimulert av lovbestemmelsene om at brukerne har rett til behovs- og eventuelt også arbeidsevnevurdering og av de nye redskapene for arbeidsevnevurdering, og av at samhandlingen mellom NAV-kontorer og forvaltningsenhetene fungerte bedre, og antallet ubehandlede saker i etaten var redusert. Likevel er det et åpent spørsmål om forvaltningsenhetene har fungert for NAV-kontorene slik hensikten var. Etableringen av forvaltningsenhetene har avlastet NAV-kontorene for en del oppgaver knyttet til stønadsbehandling og utbetaling, men de har også trukket årsverksressurser ut av NAV-kontorene. NAV-kontorene har fortsatt oppgaver knyttet til ytelsessaksbehandlingen og møter forventninger om kvalitet i dette arbeidet. I spørreundersøkelsen fra 2010 var det bare 26 % av medarbeiderne i NAV-kontorene som var enig i at forvaltningsenhetene hadde frigjort tid til veiledning og oppfølging av brukerne; 49 % var uenige. NAV-kontorenes oppfølgingsarbeid er også knyttet til ytelsessaksbehandlingen. Mange NAVkontorer har videreført den innarbeidede arbeidsdelingen fra de gamle etatene der spesialiseringsprinsippet var etter ytelse og regelverk; i liten grad har andre spesialiseringsprinsipper vært diskutert. Brukernes livssituasjon kan sies å være spesialiseringsprinsippet i NAV-kontorer som har egne team for ungdom eller flytninger, men en slik organisering sees sjelden på andre områder. Institusjonaliserte arbeidsformer videreføres (se Alm Andreassens kapittel i «NAV ved et veiskille»). Dette kan forstås på bakgrunn av at det fortsatt er slik at regelverket kobler ytelser og oppfølging. Arbeidsevnevurderinger skal legges til grunn for både ytelse og bistand. Regelverket for de ulike ytelsene, for eksempel for sykepenger og arbeidsavklaringspenger, bestemmer på hvilke måter brukerne skal følges opp og i noen grad også når i forløpene oppfølgingen skal foregå. NAV-kontorenes arbeid overfor brukerne struktureres av saksbehandlingssystemer som også følger ytelsene. Om den enkelte får innvilget eller videreført sin inntektssikring, er avhengig av at NAV-kontorene gjør oppfølgingsoppgaver, at planer foreligger eller at det gjøres unntak for aktivitetskrav. 8

9 Dette former også bistanden til brukerne. En regelverksspesialisering innebærer at medarbeiderne skal kunne møte brukere i alle ulike typer livs- og arbeidssituasjoner og med alle typer behov, så sant brukeren har eller reiser krav på den ytelsen medarbeideren har som sitt spesialområde. Videre er det slik at ytelsene den enkelte tildeles, i noen grad bestemmer hvilke typer bistand som NAV-kontoret har mulighet til å sette inn. Den nye tiltaksforskriften har åpnet for mer fleksibel bruk av tiltakene, men fortsatt er det slik at noen tiltak kan tilbys sykemeldte, mens andre tiltak kan tilbys deltakere i Kvalifiseringsprogrammet. Det er også store forskjeller mellom medarbeiderne i NAV-kontorene mht hvor mange brukere de har ansvar for å følge opp, avhengig av hvilke ytelser de jobber med. Her går skillelinjene særlig mellom den statlige og den kommunale delen av NAV-kontoret. Spørreskjemaundersøkelsen fra 2010 viser at 42 % av medarbeidere fra den tidligere sosialtjenesten har under 50 brukere. (64 % under 100). Bare 12 % av medarbeiderne som kom fra aetat har under 50 brukere, (34 % under 100), mens 41 % har over 100, og 22 % har over 150. Det reiser spørsmålet om NAV-kontorene fra statlig side har tilstrekkelig ressurser til å gjøre de oppfølgingsoppgavene som reformen forventer. Det mangler grundige beregninger av behovet for ressurser til de tjenestene skal leveres fra NAV-kontorene. Det ble gjort beregninger av behovene for ressurser til forvaltningsoppgavene, men ikke tilsvarende for de øvrige oppgavene i NAV-kontorene. Når NAV-kontorene organiseres etter ytelse og regelverk, videreføres også en arbeidsdeling mellom «kommunale» og «statlige» oppgaver og brukere i NAV-kontorene. Sosialt arbeid og sosialfaglig bistand blir noe som reserveres for mottakere av økonomisk sosialhjelp eller kvalifiseringsstønad. Dette diskuteres i artikkelen i Fontene Forskning (se publikasjonslisten). Artikkelen i «Søkelys på arbeidslivet» er en analyse av om arbeidsgiveres forventninger til og erfaringer med NAV påvirkes av deres vurderinger av inkluderingsansvaret versus produksjonsoppgavene, som kan beskrives som en tilnærming til sosialt ansvar. På bakgrunn av kvalitative intervjuer med et utvalg arbeidsgivere som har vært i kontakt med NAV, identifiseres fem kategorier arbeidsgivere med ulike tilnærminger til sosialt ansvar. Vi betegner dem forpliktede, selvtilstrekkelige, moralske, nytteorienterte og avvisende arbeidsgivere. De fire førstnevnte representerer ulike former for sosialt ansvar, den femte avviser på mange måter at arbeidsgiver har et sosialt ansvar. Tilnærmingene innebærer ulike forventninger til NAV. Mens forpliktede arbeidsgivere forventer at NAV skal være en profesjonell samarbeidspartner i sykefraværsoppfølgingen og ta over når arbeidsgiver har nådd sin grense for hva som oppfattes som rimelig tilrettelegging, ønsker moralske og nytteorienterte arbeidsgivere som er interessert i å inkludere personer som står utenfor arbeidslivet, et mer oppsøkende NAV som tilbyr arbeidssøkere med redusert arbeidsevne og behov for tilrettelegging. MODUL 4 - NYE YRKESROLLER I NAV-REFORMEN Modulleder: Forsker 1 Even Nilssen, Uni Rokkansenteret En viktig problemstilling i modul 4 er hvordan integreringen av tre ulike kunnskapssystemer faktisk skjer i NAV-reformen. Både organiseringen av de nye NAV-kontorene og målsetningen for etaten bygger opp om realiseringen av arbeidslinjen. Dannelse av en ny yrkesrolle ble sett på som en hovedutfordring og forutsetning for fremming av målene om brukerretting og arbeidsretting i den nye velferdspolitikken. Hvordan realiseringen av nye målsetninger og 9

10 yrkesroller i velferdspolitikken forløper, vil derfor til syvende og sist være en hovedindikator på hvorvidt den organisatoriske integrasjonen i NAV har vært vellykket eller ikke. Dette berører det viktige spørsmål om hvordan organisering fører til nytt innhold i den offentlige politikken og hvordan institusjonene i seg selv legger føringer på ansattes tanke- og handlingsmønstre i gjennomføring av velferdspolitikken. I Modul 4 ble det våren 2011, ca to år etter første datainnsamling, gjennomført en oppfølgingsundersøkelse på de fire case-kontorene som utgjør modulens hovedempiri. I undersøkelsen av yrkesroller ble det tatt utgangspunkt i et analytisk skille mellom utøvelse og organisering av arbeidsoppgaver. På organisasjonssiden viste forrige intervjurunde at en del kontorer tok utgangspunkt i en generalistmodell hvor idealet var å fjerne mest mulig kompetanseskillene som særlig hadde sin basis i de gamle etatene, og å etablere en praksis der alle i så stor grad som mulig arbeidet på tvers av ulike arbeidsområder Selv om generalistmodellen enda sto sterkt ved flere kontorer, var det en viss tendens til respesialisering/ny-spesialisering. Denne tendensen er blitt klart forsterket de to siste årene. Selv om spesialisering ikke nødvendigvis betyr å gjenetablere et skille med utgangspunkt i de gamle etatene, er det også en tendens ved enkelte kontorer til at dette kan skje. Særlig ser det ut til at skillet mellom stat og kommune er blitt klarere. Det er også helt klart at de fleste ansatte oppfatter spesialiseringen i forhold til ulike kompetanseområder som grunnleggende positiv. Når det gjelder utøvelsen av arbeidsoppgaver, ser vi også en klar tendens til at veilederrollen har fått en mer fremtredende posisjon blant de ansatte. I veilederrollen forutsettes det at innholdet i tjenesteytingen i hovedsak skal baseres på brukernes individuelle behov slik disse defineres ut ifra et samspill med brukerne selv. Det grunnleggende prinsippet for praksis er arbeidsretting, dvs. at de individuelle behovene primært skal relateres til mulighetene for å få brukeren ut i arbeid eller sekundært i annen aktivitet. Selv om mange også påpeker at de har saksbehandlingsoppgaver, oppfatter de fleste at veilederrollen er den mest sentrale i praksis. Vi kan snakke om en spesialisert veilederrolle i og med at den relaterer seg til de ulike spesialiserte arbeids- og kompetanseområdene. Om denne utviklingen fører til en felles yrkesrolle eller til en fragmentering av yrkesroller langs gamle eller nye skillelinjer, gjenstår imidlertid å se. Selv om tendensene til re-/nyspesialisering og utvikling av en arbeidsrettet yrkesrolle synes klare i vår undersøkelse, er NAV fortsatt en organisasjon i endring. MODUL 5 - ARBEIDSRETTING EFFEKTSTUDIER Modulleder: Forsker Simen Markussen, Frischsenteret Denne modulen har som siktemål å undersøke om NAV-reformen har bidratt til å nå målsettingen om å få flere i arbeid og aktivitet og færre på stønad. Det empiriske grunnlaget for modulen er en omfattende registerbasert database. Dataene inneholder komplett (avidentifisert) informasjon om den norske befolkningens arbeidsmarkeds- og trygdetilstander over tid (måned for måned) fra og med 1994, supplert med omfattende individopplysninger. Basen vil bli videreført og supplert med nye data. Med basis i et slikt materiale vil det være mulig å beskrive relativt detaljert hvordan strukturelle trekk ved ulike typer trygde- og sosialhjelpsforløp eventuelt har endret seg etter at NAV-reformen ble implementert rundt i landet. 10

11 Modul 5 har startet evalueringsarbeidet i Det foreligger nå komplette registerdata tilgjengelig til og med 2008, og evaluering av effekter kan derfor gjøres i alle fall på kort og mellomlang sikt. I juni 2011 ble Ragnhild Schreiner ansatt som forskningsassistent på prosjektet. Hun har i løpet av høsten, under veiledning av Knut Røed og Simen Markussen, skrevet en omfattende evalueringsrapport der hun studerer hvordan NAV-reformen påvirket sannsynligheten for at arbeidsledige, sosialhjelpsmottakere og mottakere av attføring/ rehabiliteringspenger gjorde overgang til arbeid, utdanning og varig uføretrygd. Rapporten er en mastergradsoppgave som er innlevert vinteren 2012 (Ragnhild Camilla Schreiner: «NAVreformen: Flere i arbeid færre på trygd?»). Ved å sammenligne kommuner som har og ikke har gjennomført NAV-reformen, før og etter gjennomføringen, finner vi at reformen påvirket brukernes overgangsrater til både jobb, utdanning og uføretrygd. Effektene av reformen varierer med type forløp. For arbeidsledige finner vi tegn til reduserte overgangsrater til jobb og utdanning året før reformen gjennomføres, men her er ikke effektene statistisk signifikante. Samme år som reformen gjennomføres derimot er effektene signifikante, og de er også forsterket. I denne perioden faller hasardraten for overgang til jobb med ca fem prosent og hasardraten for overgang til utdanning med nesten ni prosent. Året etter reformen er ikke de estimerte effektene statistisk signifikante, men det ser ut som om effekten på hasardraten for overgang til jobb og utdanning er mindre negativ enn året før. Disse funnene tyder på at NAV-kontorene gikk gjennom en turbulent oppstartsfase der klienter i mindre grad enn før reformen gikk over i jobb og utdanning. Dette kan for eksempel skyldes at saksbehandling og oppfølging av klienter ved kontorene gikk saktere, slik at klienter som kom inn i systemet med et ledighetsproblem, forble ledige i en lengre periode uten å begynne med arbeidsmarkedsopplæringskurs eller annen utdanning. Utfordringer i forbindelse med oppstart av kontorene er dokumentert av andre forskere i evalueringen av reformen, se for eksempel Alm Andreassen og Reichborn-Kjennerud (2009). Hypotesen om en turbulensperiode underbygges delvis av resultatene fra estimeringen av modellen for sosialforløp. Reformeffektene på hasardraten til jobb er ikke statistisk signifikante, men det er derimot alle de tre reformeffektene på hasardraten til utdanning. Året før reformen faller hasardraten med ca ni prosent, mens den i året reformen gjennomføres faller med hele 15 prosent. Fra og med året etter reformen finner vi en reduksjon i hasardraten på nesten 20 prosent. Det ser altså ut til at gjennomføringen av reformen ble etterfulgt av minst to år der sosialklienter i mindre grad enn før hjelpes i gang med arbeidsmarkedsopplæringskurs eller ordinær utdanning. Om dette viser seg å være en utvidet turbulensperiode eller en varig effekt av reformen, er det for tidlig å slå fast. En tilsvarende analyse om et par år vil forhåpentligvis kunne gi klarhet rundt dette spørsmålet. For helserelaterte forløp finner vi ingen statistisk signifikante effekter for overgang til arbeid og tolkninger må dermed gjøres med forsiktighet. Estimatene antyder en svak negativ effekt både året før og samme år som reformen gjennomføres, mens effekten er positiv året etter reformen. Dette mønsteret stemmer godt med hypotesen om en turbulensperiode. Når det gjelder hasardraten for overgang til uføretrygd, finner vi en negativ reformeffekt på ca 13 prosent året før reformen gjennomføres. Den negative effekten forsterkes samme år som kontorene åpner. Da finner vi en reduksjon i hasardraten for overgang til uføretrygd på hele 24 prosent. Siden vi ikke finner noen økt overgang til jobb, ser det ut til at klienter med et helseproblem mottar midlertidige stønader over lengre tid enn før, i påvente av en vurdering av deres behov for uføretrygd. En alternativ forklaring er at de ansatte ved NAV-kontorene opererer med en annen praksis når det gjelder uføretrygding enn før reformen. Estimatet av 11

12 reformeffekten året etter reformen bidrar for øvrig til å underbygge den første teorien. Selv om dette estimatet ikke er statistisk signifikant, ser det ut til at reformeffekten er mindre negativ året etter reformen. Dette kan tyde på at den sterke negative effekten samme året som reformen gjennomføres, skyldtes oppstartsturbulens som fikk saksbehandling og vurderinger til å gå saktere. En av målsetningene med reformen var å få «flere i arbeid og færre på trygd». Det er lite i funnene som tyder på at dette var resultatet. Tvert i mot viser resultatene, om noe, at færre kom i arbeid. Videre tyder resultatene på at saksbehandlingstiden på NAV-kontorene økte. For eksempel viser resultatene at reformen førte til at færre havnet på uføretrygd. Hadde dette vært gjenspeilet i at flere kom i arbeid, ville det antydet at reformen var en suksess. Siden resultatene ikke viser at flere kom i arbeid, må det bety at NAV-reformen førte til at brukerne brukte lengre tid gjennom systemet. Det er derfor liten grunn til å tro at reduksjonen i tilstrømningen til uføretrygd skyldtes annet enn at NAV-systemet arbeidet saktere enn hva Rikstrygdeverket gjorde før reformen. Alt i alt er resultatene derfor noe nedslående. Det er grunn til å understreke at dataene er fra 2008, og det skal derfor på ingen måte avskrives at reformen kan ha positive effekter på lengre sikt. Resultatene tyder på at turbulensen var størst det første året etter etablering, og det blir noe bedre i «år to». Først om et par år vil vi kunne vite mer om de langsiktige effektene. En viktig lærdom av disse foreløpige evalueringsresultatene er likevel at det å gjennomføre store reformer og omorganiseringer er kostbart og at en vesentlig del av disse kostnadene er skjulte. De totale statlige utgiftene knyttet til omstillingskostnadene ved NAV-reformen anslås til om lag 4,5 milliarder kroner (St.prp. nr. 51 ( )). I tillegg oppstår det betydelige kostnader for samfunnet og den enkelte som berøres av at tjenestene fungerer dårligere, i hvert fall for en periode. Utover dette har NAV-reformen trolig også medført betydelige kostnader i form av økt sykefravær og turn-over blant ansatte i NAV (Alm Andreassen mfl., 2007). Det er viktig å understreke at det at reformer er kostbare, ikke er det samme som at de ikke skal gjennomføres. Men når store reformer vurderes, er det viktig at politikerne tar inn over seg hele kostnadsbildet. MODUL 6 BRUKERERFARINGER Modulledere: Professor Hans Tore Hansen, Sosiologisk Institutt (Modul 6a) og professor Arild Aakvik, Institutt for økonomi (Modul 6b), begge UiB De flest målsettingene for NAV-reformen er myntet på brukerne. Målene er at det skal bli enklere for brukerne å forholde seg til etaten, brukerne skal få bedre og mer tilrettelagte tjenester tilpasset individuelle behov, flere skal komme i arbeid og aktivitet, og etaten skal også mer generelt bidra til sosial og økonomisk trygghet. Modul 6 vil bidra til å belyse i hvilken grad disse målsettingene nås ved en kombinasjon av etnologiske studier av et avgrenset antall kontorer, og ved at det gjennomføreres brukerundersøkelser og registeranalyser, hvor det fokuseres på sannsynligheten for å komme i arbeid for enkelte brukergrupper. Hovedfokus er hvordan brukerne opplever samhandlingen med etaten og hvilke resultater deres møte med NAV-systemet gir. Modulen er todelt, modul 6a er basert på sosiologiske analyser, mens modul 6b er basert på økonomiske analyser. Moduldelene har hatt ulikt startpunkt. 12

13 Modul 6a har hatt stor aktivitet i Konkret har forskningen i modulen blitt gjennomført som ulike case-orienterte studier med ulike avgrensninger, og flere survey-baserte analyser av brukertilfredshet. Fjorårets surveyanalyser ble i motsetning til tidligere år koblet med NAVkontordata fra modul 2, og representerer slik en analysemessig spesialisering i forhold til tidligere år. Av de kvalitative arbeidene i modulen, er noen i avsluttende fase, mens andre er under oppbygning. De kvalitative intervjuene som er gjennomført med brukere tyder på at det er mange brukere som har fått god hjelp, men det er også store utfordringer: 1) Saksbehandlingen oppleves som ukoordinert, 2) Brukerne opplever at de har mange saksbehandlere og det er hyppige skifter av saksbehandlere, 3) Saksbehandlerne oppleves som å være lite tilgjengelige og 4) Brukerne opplever at det er mye tilfeldighet ved valg av tiltak og virkemidler. For å komme inn til NAV, må brukerne gjennom mange og ulike dører: Lokalkontoret, telefon (kundesenter), internett. Møtet med saksbehandlere er preget av ekstralokale kontekster, man forholder seg til skjema, lover og regler, informasjonsmateriale m.m. Døren inn til lokalkontoret leder til nye dører hvor de møter en fragmentert organisasjon. Brukere er aktive og tar i bruk ulike mestringsstrategier. Lundbergs avhandling «Uforutsigbare relasjoner: Brukererfaringer, NAV-reformen og levd liv» ble ferdigstilt i oktober 2011 (og forsvart for phd-graden ved UiB i mars 2012). Avhandlingens analyser er basert på kvalitative intervjuer med 29 brukere i ulike aldre og livssituasjoner som på intervjutidspunktet mottok tidsavgrensede, selektive stønader med aktivitetskrav som attføring (AAP), dagpenger og sykepenger i en kritisk fase av NAVreformen ( ), samt et avgrenset feltarbeid fra et NAV-mottak. Studien søker å utforske det som kan betegnes som «bruker/nav-relasjonen», med utgangspunkt i de intervjuedes erfaringer. Analysen tar utgangspunkt i de intervjuedes livssituasjoner og ofte komplekse utfordringer knyttet til bl.a. helsesituasjon og arbeidslivsrelasjoner som har ført dem til velferdsstatens forvaltningsorganer for hjelp. Kontakten og relasjonene med det endringspregede forvaltningsorganet utforskes bredt, hvor både handlingsbegrensningene og handlingsrommet de tar blir analysert. I den internasjonale forskningslitteraturen omtales etater som NAV som «menneskebehandlende organisasjoner». Disse har tradisjonelt vært preget av et spenningsforhold mellom hjelp og kontroll, og avhandlingen utforsker hvordan dette spenningsforholdet konkret kan se ut i bruker/nav-konteksten. Brukerhistoriene i studien leder til et bilde av en stor og fragmentert organisasjon som brukerne må manøvrere i etter beste evne. Brukerne må forholde seg til en lang rekke saksbehandlere og også ulike organisatoriske enheter utover det lokale NAV-kontoret. Dette fører bl.a. til ulike handlingsstrategier fra brukernes side, der de får eller tar en koordinerende rolle for å sikre resultater og en konstruktiv relasjon med etaten. Hansen har sammen med Christensen og Aars publisert en artikkel (Nordiske organisasjonsstudier) hvor det blir undersøkt i hvilken grad variasjoner i det tjenesteomfanget som legges til det lokale NAV-kontoret har betydning for brukernes tilfredshet. Studien er således et bidrag til litteraturen om betydningen av offentlige tiltaks organisering, basert på en flernivåanalyse hvor effekten av én sentral forklaringsvariabel på organisasjonsnivå (tjenesteomfang) på en individvariabel (brukertilfredshet) undersøkes. På organisasjonsnivå bygger artikkelen på arkivet over avtaler som er inngått mellom kommuner (og noen bydeler) og NAV fylke. Datasettet inneholder avtaler for bortimot alle NAV-kontorer (470, hvorav 15 er andreavtaler), og i tillegg brukes variabler fra Kommunedatabasen til Norsk samfunnsvitenskapelig datatjeneste (NSD) som kontrollvariabler på kommunenivå. Når det gjelder individdata, er artikkelen basert på en brukerundersøkelse som er gjennomført av Direktoratet for forvaltningsutvikling og IKT (Difi) våren og sommeren Det er 13

14 innhentet enkelte bakgrunnsopplysninger om respondentene fra første runde av Innbyggerundersøkelsen som ble samlet inn i 2009 (N = ). Resultatene viser at organisering har betydning, men at denne betydningen er ganske begrenset. Sammenhengene går imidlertid i den retningen en kunne vente ut fra reformens mål om å kunne se mange tjenester i sammenheng ved de lokale kontorene: Jo flere tjenester, desto større tilfredshet. NAV-reformen har vært kritisert for at de lokale kontorene fylles med for mange tjenester. Ifølge disse analysene later det til at denne frykten er overdrevet. Brukerne er mer fornøyde der kontorene rommer en bred portefølje av tjenester. I så måte tyder resultatene fra analysene på at éndørsfilosofien som lå til grunn for reformen, har gitt noen av de resultatene man søkte å oppnå. Imidlertid er det grunn til å understreke at effektene er svake. Hansen jobber videre med analyser av utviklingen av brukertilfredshet over tid og andre aspekter ved NAV, basert på NAV sine årlige brukerundersøkelser. De foreløpige resultatene som har vært presentert på NAV-konferansen og Trygdeforskningsseminaret, tyder på at brukertilfredsheten jevnt over har vært stabil i perioden fra 2007 til Andelen som rapporter at de stadig må forholde seg til nye saksbehandlere har økt og det samme har også misnøyen med ventetiden. Forskerne på modulen jobber med en felles bok om brukerne som planlegges ferdig i løpet av 2012, og Hansen, Lundberg og Syltevik har også en artikkel om metoder for å studere brukerrelasjoner som er sendt inn på nytt til et faglig tidsskrift. 1 Modul 6b Modul 6b har hatt økende aktivitet i Etter at data ble tilgjengelig, er datamaterialet tilrettelagt for de fire underutvalgene som skal studeres. De første resultatene ble presentert på formidlingskonferansen i oktober 2011, med påfølgende stor pressedekning. Det er bestilt nye data, slik at effekten av reformen i en lengre oppfølgingsperiode enn det som har vært mulig så langt, kan studeres. Levering av oppdaterte data skjer i februar 2012, og dette blir det endelige datasettet som skal brukes. Det har vært fem personer tilknyttet prosjektet i 2011: Arild Aakvik, Tor Helge Holmås (januar-april), Karin Monstad (april-), Erlend F. Lie og Nicolai Løvvik. De interessante utfallene er relaterte til målet om «flere i arbeid og aktivitet - færre på stønad», også kalt arbeidslinja. Her måles sannsynligheten for å være sysselsatt og sannsynligheten for å motta en eller annen trygdeytelse, og endring i kroner for arbeidsinntekt, trygdeutbetalinger, mottatt sosialhjelp eller dagpenger/attføringsstønad. Disse utfallene er studert for fire underutvalg. De viktigste utvalgskriteriene er i) personer som har vært langtidssykemeldt (>6 mnd.) i løpet av perioden 2003 til 2006, ii) personer som har innvandret til Norge før 2005 fra ikke-vestlige land og som mottok dagpenger, attføringsstønad eller sosialhjelp i minst ett av årene , iii) personer som har mottatt dagpenger eller attføringsstønad minst 3 måneder i perioden januar oktober 2006, og 1 Modulen har også et affiliert prosjekt, NAV-reformens møte med mediene og brukerne, som er et case-studie som undersøker hvordan informasjon fra NAV blir formidlet til offentligheten, hvordan informasjonen om etaten håndteres i media og hvorvidt mediedekningen har innvirket på NAV-brukernes holdninger til NAV. Dette belyses med teorier om medialisering, pressens samfunnsoppdrag og medieeffekter. For å undersøke mediedekningen gjennomføres det en kvantitativ innholdsanalyse av et utvalg norske mediers dekning av NAVreformen. Prosjektet gjennomføres av Erik Knudsen, Stipendiat ved Institutt for informasjons- og medievitenskap, UiB. Stipendet til Knudsen er i sin helhet finansiert av UiB. Prosjektperioden er fra 2011 til

15 iv) personer som er mellom 20 og 25 år i 2004 og som ikke har fullført utdanning utover grunnskole og som har mottatt dagpenger/attføringsstønad eller sosialhjelp i 2004 eller Igjen er det grunn til å minne om at datamaterialet er oppdatert bare til og med For å sikre ein viss oppfølgingsperiode, kunne data fra kommuner som innførte reformen i 2008, ikke brukes. Hittil er effekten av reformen dermed målt for de kommunene/bydelene som innførte reformen i 2006 eller 2007, dvs i alt 146 NAV-kontorer i 140 kommuner av de i alt 457 NAV-kontorene som ble opprettet. Den empiriske tilnærmingen er den såkalte «difference-in-difference»-metoden - sammenlikning av endring i utfall i NAV-kommuner før/etter reformen med endring i utfall i ikke-nav-kommuner i den samme perioden. Den kausale effekten er forskjellen mellom disse to differansene, gitt visse forutsetninger som skal diskuteres nærmere. Det er brukt ulike estimater og utnyttet at individene er observert over tid, slik at en kan ta hensyn til individfaste effekter. Resultatene så langt er noe sprikende, men for alle utvalgene er de målte effektene små. Effekten av NAV-reformen når det gjelder å få folk tilbake til arbeidslivet, må så langt sies å være marginal. Vi finner at personer som hører til de nyopprettede NAV-kontorene, stort sett ikke kom raskere ut i jobb enn personer som hørte til kontorer bygd opp etter det gamle, tredelte systemet. Det var riktignok noen små forskjeller mellom ulike grupper. Utvalg i) kom litt raskere ut i jobb ved de nye NAV-kontorene enn ved kontorer som ikke var blitt slått sammen. Men det framkom en motsatt og negativ effekt når det gjaldt utvalg ii) og iv) og innbyrdes motstridende resultater for utvalg iii). Den korte oppfølgingsperioden og at studien er gjort i den mest hektiske oppstartfasen for NAV, gjør at resultatene må tolkes med forsiktighet. Oppdaterte registerdata vil derfor være viktige for å kunna trekke konklusjoner om effekten. MODUL 7 - EFFEKTIVITET - DEA-ANALYSER Modulleder: Seniorforsker Sverre Kittelsen, Frischsenteret Fokus i denne modulen er om NAV-reformen har bidratt til en mer effektiv arbeids- og velferdsforvaltning i siste instans er et spørsmål om en får mer sysselsetting og velferd ut av hver krone som brukes. Ofte finnes ikke tilfredsstillende resultatmål, eller i det minste ikke for alle virksomhetens målsettinger. En vil da oftest i stedet operasjonalisere produktivitet som forholdet mellom tjenesteproduksjon og ressursbruk. Begge disse innfallsvinklene vil analyseres i modul 7 ved at en kan trekke på modul 5 om arbeidsretting og modul 6 om brukerretting for resultatmål som er kontrollert for heterogeniteten blant brukerne, og dessuten på etatenes egne tellinger for mål på tjenesteproduksjonen. Modul 7 er den siste av modulene i evalueringen som startet opp, og har hatt jevn og god aktivitet i Det har vært arbeidet med datainnsamling, avgrensning og avklaring av innhold og dekningsgrad i detaljering, tid og rom av viktige datakilder. Datagjennomgangen har vært gjennomført i nært samarbeid med nøkkelpersoner i Arbeids- og velferdsdirektoratet. Datamaterialet er i ferd med å bli overført for analyse. 15

16 Publikasjoner i 2011 Notater og rapporter: Haldor Byrkjeflot, Tom Christensen og Per Lægreid: «Changing accountability relations in a welfare state - an assessment based on a study of welfare reforms». Rokkansenteret Working Paper Tom Christensen and Per Lægreid: «Competing principles of agency organization the reorganization of a reform». Rokkansenteret Working Paper Anne-Mette Magnussen og Even Nilsen: «Welfare law and the construction of social citizenship». Rokkansenteret Working Paper Per Lægreid og Tom Christensen; «Changing accountability relations - the forgotten side of public sector reforms». Rokkansenteret Working paper Ingrid Helgøy, Nanna Kilda og Even Nilssen: «Mot en spesialisert veilederrolle i NAV?». Rokkansenteret Notat Anne Lise Fimreite: «Partnerskapet i NAV innovasjon eller «same proceduree»?» Rokkansenteret Notat Jacob Aars og Dag Arne Christensen: «Styring og kontroll av partnerskap: De lokale NAV-kontorene». Rokkansentert Notat Tom Christensen: «Etablering av forvaltningsenhetene og pensjonsenhetene i NAV en gjennomtenkt reorganisering med positive effekter?». Rokkansenteret Rapport Tone Alm Andreassen, Sveinung Legard og Amund Lie: «Forvaltningsenheter i NAV. Etableringsprosess og konsekvenser for oppgaveløsningen. Dokumentasjonsrapport» AFI notat 5/2011. Tidsskrifter: Nordiske organisasjonsstudier: Anne Lise Fimreite og Jacob Aars, gjesteredaktører for nr med artikler basert på evalueringen: Anne Lise Fimreite og Jacob Aars: «Introduksjon: NAV forvaltningsreform for velferd» Tone Alm Andreassen, Knut Fossestøl og Lars Klemsdal: «Gjør organiseringen en forskjell i praksis? Variasjoner i de lokale NAV-kontorenes organisering og konsekvenser for reformens måloppnåelse» Ingrid Helgøy, Hans-Tore Hansen og Jacob Aars: «Har utformingen av lokale NAVavtaler betydning for brukernes tilfredshet?» Amund Lie: «Samordning mellom departement og direktorat: Betydningen av strukturelle og kulturelle faktorer i vertikal samordning» Søkelys på arbeidslivet nr : Tone Alm Andreassen og Ann Cecilie Bergene: «Forpliktelse, omsorg eller nytte arbeidsgiveres inkluderingsansvar og forventninger til NAV» Fontene forskning nr : Tone Alm Andreassen: «Kommunale oppgaver og brukere. En lukkende representasjon av sosialt arbeid» Bøker/bokkapitler: Tone Alm Andreassen og Knut Fossestøl (red.): «Nav ved et veiskille. Organisasjonsendring som velferdsreform». Gyldendal akademisk forlag 2011 Nanna Kildal og Even Nilssen: «Norwegian Welfare Reforms: Social Contracts and Activation Policies», in Betzelt, S & S. Bothfeld (Eds.): Challenges to Social Citizenship: Activation and Labour Market Reforms in Europe. Palgrave

17 Masteroppgaver: Silje Simlenes: Omorganisering, endring og endringsprosessar. Ei studie av endringsprosessen på sentralt hald i NAV frå perioden mars 2009 til mai 2010, som førte til nedlegginga av NAV Drift og utvikling. Masteroppgåve 2011 Adm.org, UiB Thomas Tveit: «De lokale partnerskapsavtalene i NAV Hva inneholder de og hva ligger bak valgene?». Masteroppgave Adm.org, UiB Seher Thoresen: «Samhandling i NAV. En organisasjonsteoretisk studie av utfordringene i interaksjonen mellom lokale NAV-kontorer og forvaltningsenheter». Masteroppgave Institutt for statsvitenskap UiO Elin Karlsen: «NAV-reformen. En kvantitativ analyse av samarbeidsavtalene som ligger til grunn for NAV-partnerskapet». Masteroppgave Institutt for statsvitenskap UiO 17