Regelverk i praksis. Prosjektrapport Delprosjekt 2 Roller og ansvar. Fotograf Jannecke Jill Moursund

Transkript

1 Regelverk i praksis Prosjektrapport Delprosjekt 2 Roller og ansvar Fotograf Jannecke Jill Moursund

2 Sammendrag Prosjektet Regelverk i praksis har som formål å øke regelverksetterlevelsen i skolesektoren, til beste for elevenes læring og trivsel. Bakgrunnen for prosjektet er at regelverksetterlevelsen i skolesektoren er varierende og at det er strekk i laget. Det er derfor behov for målrettet bistand overfor aktører og grupper av aktører. Bevisstheten rundt ansvar og roller synes å være relativt klar og tydelig i den statlige delen av styringslinjen. Det utarbeides oppdrags- og delegeringsbrev fra Kunnskapsdepartementet (KD) til Utdanningsdirektoratet (Udir), og fra Udir til fylkesmannembetene (FM). Det er også utviklet systemer for tilbakemelding fra FM til Udir, og fra Udir til KD. Mye tyder på at bevisstheten rundt ansvar og roller ikke er like tydelig i den kommunale og fylkeskommunale delen av styringslinjen. Her ser det ut til å være behov for en tydeliggjøring av hvilke oppgaver ulike aktører faktisk har, hvilke oppgaver som er delegert og hvordan den som delegerer sikrer seg tilstrekkelig internkontroll knyttet til disse oppgavene. Delprosjekt 1 Mål og prioritering valgte ut fem regelverksområder som skulle prioriteres i Regelverk i praksis. Delprosjekt 2 Roller og ansvar (heretter DP2) har konstatert at det på alle de fem områdene er nødvendig med tiltak for å øke etterlevelsen av regelverket. Fire gjennomgående tema skal være en del av arbeidet med alle regelverksområdene. Disse temaene har vært sentrale for DP2s diskusjoner og arbeid, men synliggjøres i ulik grad i rapporten. DP2 kommer i kapittel 4 med 17 anbefalinger som har formål å øke regelverksetterlevelsen i skolesektoren. Sju er direkte rettet mot de prioriterte regelverksområdene, mens de øvrige er generelle og vil kunne påvirke etterlevelsen av regelverket i vid forstand. Det skilles mellom anbefalinger som foreslås gjennomført i ordinær virksomhet, og anbefalinger som andre delprosjekter bør følge opp i sitt arbeid. Noen anbefalinger er aktuelle for hurtigfilen. De aktørene som befinner seg nærmest elevene er viktigst for elevenes læring og trivsel, og mange av anbefalingene er derfor rettet mot lærere, skoleledere og skoleeiere. Det er naturlig at tiltak rettet mot den statlige delen av styringslinjen også innrettes slik at de også bidrar til å styrke regelverksetterlevelsen i kommuner og fylkeskommuner. Det framgår av anbefalingene at det er behov for å tydeliggjøre regelverket, eller dets intensjoner, på ulike måter. Utdanningsdirektoratet

3 Innholdsfortegnelse Sammendrag... 2 Innholdsfortegnelse Innledning... 4 Prosjektgruppen... 4 Avgrensninger og prioriteringer Aktørbildet for regelverksområdet... 6 Roller i den faste styringslinjen... 6 Aktørenes ansvar etter opplæringsloven og forskrift til opplæringsloven... 8 Delegering De fem prioriterte regelverksområdene A. Vurdering og lokalt arbeid med læreplaner B. Psykososialt miljø C. Tilpasset opplæring og tidlig innsats D. Ordensreglement E. Vitnemål for videregående opplæring Anbefalinger for å styrke regelverksetterlevelsen i skolesektoren Vedlegg: Prosjektplan Utdanningsdirektoratet

4 1. Innledning Regelverk i praksis har som formål å øke regelverksetterlevelsen i skolesektoren, til beste for elevenes læring og trivsel. Prosjektet er praktisk rettet, og tar utgangspunkt i hvordan staten bedre kan bidra til at lokale eiere og ledere i skolesektoren forstår og handler i tråd med regelverket. Hovedprosjektet er organisert i sju underliggende delprosjekter som henger tett sammen og påvirker hverandre, og er valgt for å drive fram utvikling og endring på ulike måter og fra ulike vinkler. Mange aktører opplever rolle- og ansvarsfordeling i sektoren som uklar, og gjennom Delprosjekt 2 Roller og ansvar (DP2) tydeliggjøres ulike aktørers ansvar og roller for god regelverksetterlevelse, særlig på de fem utvalgte regelverksområdene. Delprosjektet skal bidra til en tydeligere rolle- og ansvarsdeling, og at staten fremstår som samordnet, helhetlig, tilgjengelig og attraktiv som ressurs. Begrepene rolle og ansvar er sentrale for DP2. Rolle kan defineres som et organisatorisk sett av atferdsmønstre, knyttet til en identifiserbar stilling eller posisjon (Mintzberg 1976). Når en rolle knyttes til en bestemt atferd, oppstår det forventninger om at rollen skal fylles på en bestemt måte. Forventningene til hvordan rollen skal fylles vil kunne variere fra ulike posisjoner og i ulike kontekster. I organisasjonsteorien og i sosiologien kan en rolle defineres som summen av de forventninger og normer som knytter seg til en bestemt oppgave, stilling eller stillingsinnehaver. Rollekonflikt oppstår når forventninger er motstridende. Rolleuklarhet oppstår når forventninger er uklare eller uavklarte. Overbelastning oppstår når summen av forventninger er større enn det er mulig å innfri. En rolle er derfor noe annet enn en stilling, som først og fremst sier noe om formelt ansvar, arbeidsoppgaver, myndighet og plassering i hierarkiet. Ansvar innebærer en forpliktelse til å gjøre eller unnlate å gjøre noe. Det skilles mellom flere typer ansvar, blant annet de tre følgende: Legalt ansvar å bære følgene av skadegjørende handlinger eller unnlatelser, særlig i form av straff eller erstatningsplikt Moralsk ansvar forpliktelsen til å forsvare eller rettferdiggjøre handlinger under henvisning til en moralsk norm, regel eller autoritet, for eksempel samvittigheten Profesjonelt ansvar at man har ansvarlig overfor seg selv og sine kollegaer, de faglige idealer og kunnskap Å ha legalt ansvar for sine handlinger vil si at man må bære følgene, stå til rette, særlig i form av straff eller erstatningsplikt. Dette kalles ofte ansvarlighet. Vi snakker om «å stille skolen eller skoleeieren til ansvar». Ansvarlighet er det nærmeste man kommer en oversettelse av det engelske begrepet «accountability». Aktører i skolesektoren vil til enhver tid befinne seg i skjæringspunktet mellom disse ulike typene ansvar. Regelverk i praksis fokuserer på økt regelverksetterlevelse. Det er derfor naturlig at legalt ansvar tillegges størst vekt, samtidig som det legale ansvaret må ses i sammenheng med øvrige typer ansvar. Prosjektgruppen Prosjektgruppen har bestått av følgende personer: Lasse Arntsen (leder), utdanningsdirektør, Fylkesmannen i Sør-Trøndelag Yngvild Fløgstad, seniorrådgiver, Tilsynsavdelingen, Utdanningsdirektoratet Elisabeth Strengen Gundersen, leder, Foreldreutvalget for grunnopplæringen (FUG) Ingrid Stark Husby, seniorrådgiver, Juridisk 1, Utdanningsdirektoratet Désirée Ciljan Jakobsen, seniorrådgiver, Avdeling for styring, Utdanningsdirektoratet Joachim Majambere (fast vara for Gundersen), seniorrådgiver, Foreldreutvalget for grunnopplæringen (FUG) Karl Einar Schrøder-Nielsen, utdanningsdirektør, Fylkesmannen i Buskerud Helga Tharaldsen, kommunalsjef, Røyken kommune Per Tronsmo, seniorrådgiver, Avdeling for skoleutvikling, Utdanningsdirektoratet Utdanningsdirektoratet

5 Jan A. Hårvik (prosjektlederstøtte), rådgiver, Trondheim kommune Gruppen har i perioden juni-desember 2014 hatt seks heldagsmøter og en todagers samling. Etter siste møte har gruppen respondert på tre rapportutkast utarbeidet av prosjektledelsen. Prosjektgruppen har valgt en praktisk og pragmatisk tilnærming til problemstillingene, og hovedsakelig basert diskusjoner og konklusjoner på gruppemedlemmenes bakgrunn og kompetanse samt relevant kildemateriale. Delprosjektet har dermed ikke inneholdt ekstern aktivitet, annet enn drøfting av problemstillinger med utdanningsdirektørene 23. oktober og ressursgruppen for Regelverk i praksis 13. november. Avgrensninger og prioriteringer Delprosjektet har i sitt arbeid tatt utgangspunkt i fire grunnleggende utfordringer knyttet til rolle- og ansvarsdelingen slik den fungerer i praksis: 1. Den enkelte aktør må ha kjennskap til loven og vite hvilket ansvar han/hun har etter den. 2. Den enkelte aktør må oppleve loven som relevant og se verdien av å følge den. 3. Den enkelte aktør må ha kompetanse til å gjøre de riktige vurderinger etter loven. 4. Det er viktig å ha et avklart forhold til spørsmål rundt delegasjon slik at det er tydelig hvor ansvar og myndighet til enhver tid ligger. Skolesektoren er en kompleks sektor med mange sammensatte oppgaver. Samtidig er sektoren preget av en sterk grad av arbeidsdeling, spesialisering og sektorisering. Her er mange sterke aktører og interessegrupper, og mye revirtenkning. I tillegg kommer det som mange mener er byråkratiets mest uheldige bivirkning, nemlig «vanntette skott». Det er derfor gode grunner til å hevde at samarbeid på tvers, bedre koordinering og bedre utnytting av mulige synergieffekter er hovedutfordringer i sektoren. DP2 har i denne rapporten beskrevet de viktigste aktørene i skolesektoren. Vi har imidlertid ikke i særlig grad beskrevet prosesser; samspill mellom aktørene, relasjoner, hvordan saksgang foregår, hvordan beslutningsprosesser, kommunikasjonsprosesser, samarbeidsprosesser etc. foregår eller bør foregå. Regjering, departement, direktorat og fylkesmann ønsker å påvirke sektoren. I og med at staten har begrensede muligheter til å styre kommunesektoren direkte, må den i stor grad satse på andre former for påvirkning. Våre anbefalinger bærer preg av dette. DP2s sluttrapport er delt i tre deler. Den første beskriver aktørbildet for regelverksområdet, den andre beskriver de fem prioriterte regelverksområdene og den tredje presenterer delprosjektets anbefalinger for å styrke regelverksetterlevelsen i skolesektoren. Utdanningsdirektoratet

6 2. Aktørbildet for regelverksområdet Våren 2014 ble det gjennomført et arbeid med å kartlegge sentrale aktører for skolesektoren. Både aktører i og utenfor sektor ble kartlagt. Arbeidet skulle få fram hvilke aktører Utdanningsdirektoratet (Udir) bør samarbeide med på ulike målområder gitt fra Kunnskapsdepartementet (KD). Det skulle også danne et grunnlag for å vurdere hvordan direktoratet gjennom styring og samarbeid kan bidra til at aktører trekker i samme retning. Selv om kartleggingen hadde hovedfokuset på hva direktoratet kan bidra med, fikk den også fram en rekke problemstillinger på lokalt nivå. 130 aktører ble kartlagt og registrert i forhold til mandat, roller og virkemidler. Det ble gjort overordnede betraktninger av hvilke aktører som er involvert i de områdene KD har gitt Udir virksomhetsmål på. Kartleggingen av regelverksområdet, kompetanseområdet og mål knyttet til elever med særskilte behov, er benyttet som input til DP2. Figur 1: Aktørbildet for «regelverksforståelse og etterlevelse» på skoleområdet Figur 1 illustrerer et forenklet aktørbilde for regelverksområdet. Det er få aktører som har formelle roller knyttet til å sikre regelverksforståelse- og etterlevelse. På statlig nivå er det kun KD, Udir og Fylkesmannen (FM) som har denne oppgaven. Skolesektoren forholder seg også til en rekke regelverk som utformes av andre sektorer. Dette er illustrert gjennom kakestykket. På statlig nivå illustrerer dette kakestykket sentrale aktører Udir og KD kan samhandle med for å trekke sektoren i samme retning. Aktørene i «skyene» kan potensielt påvirke regelverksforståelsen- og dermed etterlevelsen selv om de ikke har formelle roller i styringslinjen. Kartleggingen viste også at rektors regelverksforståelse har stor betydning for om «sektors kompetanse til å løse oppgavene» øker. Samtidig har sektors regelverksforståelse stor betydning for koordinering og samarbeid på lokalt nivå i forhold til barn, unge og voksne med særskilte behov. Roller i den faste styringslinjen Under beskrives Kunnskapsdepartementet, Utdanningsdirektoratet, Fylkesmannen, skoleeier, skoleledere og lærere sine roller og ansvar. Disse aktørene utgjør hovedstammen og hovedaktørene i styring og utøvelse av regelverket i skolesektoren. En klargjøring av ansvarsforhold og arbeidsfordeling i denne linjen er derfor hovedprioritet i DP2. Figuren nedenfor viser aktørene i den faste styringslinjen: Utdanningsdirektoratet

7 Stortinget KD Udir Fylkesmannen Skoleeier Skole/Lærebedrift Figur 2: Aktører i den faste styringslinjen på skoleområdet Stortingets viktigste oppgaver er å vedta lover, bestemme statens budsjett og kontrollere regjeringen. Stortinget er ifølge maktfordelingsprinsippet den lovgivende og bevilgende makt. Stortinget er dermed den ene av de tre statsmakter, ved siden av den utøvende og den dømmende makt. Stortinget beslutter den delen av nasjonal utdanningspolitikk som følger av lover og statsbudsjett. Kunnskapsdepartementet har det overordnede ansvaret for den nasjonale utdanningspolitikken og har ansvaret for barnehager, grunnskole, kulturskole, videregående opplæring, høyere utdanning og forskning. KD har ansvaret for saksforberedelse av stats- og nasjonalbudsjett og lovforslag, og har også ansvar for iverksettelsen av Stortingets budsjett- og lovvedtak. KD fastsetter videre forskrifter innenfor sine områder, og har også en veiledningsrolle. Mye av departementets myndighet etter lov og forskrift er delegert til Utdanningsdirektoratet. Utdanningsdirektoratet er etaten for barnehage, grunnskole og videregående opplæring under KD. Udirs arbeidsfelt er bredt, og spenner fra læreplaner, eksamen og analyser til regelverk og tilsyn. Udir har en sentral rolle i implementering av nasjonal politikk, både innenfor kvalitetssikring og kvalitetsutvikling. Mange oppgaver er delegert til FM og ansvaret for styring av FM på opplæringsområdet ligger hos Udir. Fylkesmannen er statens representant i fylket og har ansvar for å følge opp vedtak, mål og retningslinjer fra Stortinget og regjeringen. FM er dessuten et viktig bindeledd mellom kommunene og sentrale myndigheter, og skal herunder samordne den nasjonale politikken. Som sektormyndighet på en rekke viktige politikkområder representerer Fylkesmannen flere departementer og underliggende direktorater og sentrale tilsyn. FMs oppgaveportefølje er tredelt; informasjon/veiledning, klagesaksbehandling og tilsyn. Denne tredelte porteføljen gjør det viktig at FM er tydelig på hvilken rolle man til enhver tid har i de enkelte saker. Skoleeier, det vil si utdanningsadministrasjon og politikere i kommune, fylkeskommune, styret i private skoler og styret for statlige skoler, har ansvar for å følge opp og forbedre kvaliteten på opplæringen i tett dialog med skoler og lærebedrifter/opplæringskontor. Skoleeier er ansvarlig for å forstå og etterleve Utdanningsdirektoratet

8 regelverket. Dette innebærer blant annet et ansvar for å informere skolene om regelverket og sikre at regelverket etterleves. Kommunene, fylkeskommunene og private eiere har det fulle og hele ansvaret for skolene. Dette gjelder både resultatansvaret, arbeidsgiveransvaret og det faglige ansvaret. Dette gir utfordringer for staten, fordi det ikke foreligger noen direkte styringslinje til skolene. Kommunene og fylkeskommunene er ikke en del av den hierarkisk oppbygde statsforvaltningen, men er opprettet ved lov som selvstendige enheter. Staten trenger derfor lovhjemmel for å gripe inn i selvråderetten deres. Verken regjeringen eller departementet har derfor generelt anledning til å styre, instruere eller overprøve kommuner eller fylkeskommuner 1. Dette er for øvrig også tilfelle i store deler av OECD. Styring i et desentralisert utdanningssystem er for eksempel hovedproblemstillingen i OECD- prosjektet «Governing Complex Education Systems». Videre har kommunene og fylkeskommunene sitt eget politiske nivå, som medfører at regjeringens politikk kan bli utfordret. Skoleleder har ansvar for at skolen jevnlig vurderer om organisering, tilrettelegging og gjennomføring av opplæringen bidrar til et godt læringsmiljø og best mulig læringsutbytte for elevene. Skoleleder har noen oppgaver fastsatt i regelverket, og får ellers delegert en rekke oppgaver fra skoleeier. Dette krever kompetanse på regelverksområdet. Læreren har ansvar for å planlegge, gjennomføre og vurdere opplæringen i tråd med læreplanverket. Sammen med elevene vurderer læreren regelmessig undervisningen og læringsmiljøet for å sikre god læring. Informasjon fra læreren er nødvendig i skolebasert vurdering. Aktørenes ansvar etter opplæringsloven og forskrift til opplæringsloven Opplæringsloven og forskriftene til denne beskriver systemet slik det formelt sett er ment å fungere den faste styringslinjen. Samlet sett er det i dag 148 bestemmelser i opplæringsloven og om lag 290 bestemmelser i forskrift til opplæringsloven. Departementet nevnes 113 ganger i 66 bestemmelser i opplæringsloven. 70 av gangene departementet nevnes er ved forskriftshjemler. Flere av de resterende gangene departementet nevnes, nevnes de som de som avgjør søknader, og da typisk kan frita fra plikter eller gi tillatelser. Noen få steder står det at departementet lager rammer, hjelpemidler og fastsetter satser, og fire steder gir loven departementet hjemmel for å gi pålegg. Videre har KD ansvar for å oppnevne læreplangrupper, klagenemnd for fag- og svenneprøver, faglige råd for fag- og yrkesopplæringen og organ for samarbeid om fag- og yrkesopplæringen. Departementet har også ansvar for tilsyn, jf andre ledd, råd og veiledning, jf og er statlig klageinstans, jf I forskrift til opplæringsloven er departementet nevnt 17 ganger i forskrift til opplæringsloven, og har blant annet ansvar for å: Fastsette prøver, utvalgsprøver og undersøkelser, samt nærmere retningslinjer for gjennomføring av prøvene Fastsette andre grenser for bestått, antall eksamener Godkjenne landslinjer Dispensere fra kravet til gratis skoleskyss Fastsette retningslinjer og satser for utbetaling av tilskudd fra fylkeskommunen til lærebedrifter Fastsette skjema for tegning av lærekontrakt Klagebehandle vedtak om utenlandske yrkesgodkjenninger Dispensere fra kapitlene 3, 4, 6 og 24 i forskriften 1 Meld. St. 12 ( ) "Stat og kommune - styring og samspel" Utdanningsdirektoratet

9 Oppgavene departementet har etter nevnte bestemmelser, delegeres i mange tilfeller til Udir gjennom egne delegeringsbrev fra KD. Enkelte av disse oppgavene er også delegert videre til FM. Utdanningsdirektoratet er ikke nevnt i opplæringsloven, men i forskriften er direktoratet nevnt 38 ganger, først og fremst i forbindelse med ansvar for godkjenning av utenlandske yrkeskvalifikasjoner (lærere, styrere og pedagogiske ledere), dispensasjonssøknader, eksamen og fag-/svenneprøve. Fylkesmannen er kun nevnt én gang i opplæringsloven. Her framgår det at FM fører tilsyn med at kommunene og fylkeskommunene oppfyller de pliktene de er pålagt i eller i medhold av opplæringsloven (kommunepliktene). I forskrift til opplæringsloven er Fylkesmannen nevnt 23 ganger, blant annet i følgende sammenhenger: Det opplyses at det gjelder et «enkeltvedtak som kan påklages til Fylkesmannen» Fylkesmannen gir kommunen tillatelse til å avvikle lokalt gitt eksamen på andre tider av året Fylkesmannen oppnevner klagenemnd/gir retningslinjer for oppnevning av klagenemnd, avhengig av type eksamen Fylkesmannen er klageinstans ved klager på standpunkt, orden og atferd i grunnskolen Fylkesmannen er ansvarlig for kostnader i tvilstilfeller ved opplæring av elever utenfor bostedskommunen, og ved tvil om valg av sats for refusjon Meld. St. 12 ( ) "Stat og kommune - styring og samspel" beskriver arbeidsdelingen mellom stat og kommune. Når kommunene blir pålagt en oppgave gjennom lov, har de ansvar for å løse oppgaven i tråd med de reglene som gjelder. Meldingen understreker at kommunene må se til at oppgaven blir løst, og reglene blir fulgt. Kommunene har med andre ord plikt til å holde orden i eget hus. Internkontroll er begrepet som benyttes om den samlede kontrollen som kommunene utfører med egen virksomhet. Kommunen og fylkeskommunen er pliktsubjekt i over 100 bestemmelser i opplæringsloven. Ansvaret til kommunen og fylkeskommunen beskrives i opplæringslovens kapittel 13. Skoleeiers plikter etter opplæringsloven beskrives i opplæringsloven Skoleeier har ansvar for at kravene i opplæringsloven med forskrifter blir oppfylt, herunder stille til disposisjon de ressursene som er nødvendige for at kravene skal kunne oppfylles. Skoleeier skal ha et forsvarlig system for vurdering av om kravene i lover og forskrifter oppfylles, og et forsvarlig system for å følge opp resultatene fra disse vurderingene. I tillegg skal systemet sikre oppfølging av vurderingene, og oppfølging av resultatene fra de nasjonale kvalitetsvurderingene som departementet gjennomfører med hjemmel i opplæringsloven Rektor er nevnt 19 ganger i opplæringsloven, og 29 ganger i forskrift til opplæringsloven. I loven finner vi plikten til å organisere opplæringen i tråd med formålsparagrafen, i tråd med bestemmelsene i loven om innhold og vurdering og i tråd med læreplanverket for Kunnskapsløftet. Av 9-1 om ledelse, fremgår det at opplæringen i skolen ledes av rektorer, som skal holde seg fortrolige med den daglige virksomheten i skolen og arbeide for å videreutvikle den. Videre er rektor etter loven gitt myndighet til å fatte vedtak om bortvisning. Rektor skal også delta i SU (skolens samarbeidsutvalg), og til vanlig være leder ved skolens eventuelle skolefritidsordning. Øvrige steder rektor er nevnt i loven, pålegger loven ikke rektor noen plikt. Hvilke plikter «rektor» har etter loven gir imidlertid ikke hele bildet av rektors plikter, ettersom også «skoleleiinga» og «skolen» benyttes som pliktsubjekt i loven og forskriften, og da plasseres ansvaret i stor grad på rektor. «Skoleleiinga» har for eksempel ansvaret for den daglige gjennomføringen av det systematiske arbeidet for å fremme elevenes helse, miljø og trygghet, og «skolen» skal fatte enkeltvedtak om enkeltelevers psykososiale miljø dersom eleven eller foreldrene ber om slike tiltak. Plikter som påligger rektor etter forskriften er i stor grad å behandle ulike søknader om fritak, behandle søknader om særskilt tilrettelegging ved eksamen og påse at kapittel 3 om vurdering er ivaretatt ved fastsettelse av halvårsvurdering, standpunktvurdering og klager på standpunktkarakterer. Utdanningsdirektoratet

10 En kontaktlærer har etter opplæringsloven særlig ansvar for de praktiske, administrative og sosialpedagogiske gjøremålene som gjelder klassen og dens elever, blant annet kontakten med hjemmet. Etter forskriften skal også kontaktlærer tilby elever elevsamtaler, dialog om «anna utvikling» og holde foreldresamtaler. Alle tilsatte på skolen, deriblant lærerne, har etter opplæringsloven en plikt til å undersøke saken, varsle og eventuelt gripe inn dersom vedkommende har kjennskap til eller mistanke om at en elev blir utsatt for krenkende ord eller handlinger. Personalet ved skoler skal være på vakt og varsle barneverntjenesten dersom det er grunn til å tro at et barn blir mishandlet, er under annen alvorlig omsorgssvikt eller hvis eleven har vedvarende alvorlige atferdsvansker. Personalet skal også varsle sosialtjenesten dersom gitte vilkår er oppfylt, jf Undervisningspersonalet skal gi elevene opplæring iht. læreplanverket for Kunnskapsløftet, samt vurdere om elever trenger spesialundervisning, og melde fra til rektor ved behov. Kapittel 3 i forskrift til opplæringsloven er blant det regelverket faglærere forholder seg mest til. Her fremgår det blant annet at læreren skal legge til rette for at han eller hun har tilstrekkelig grunnlag for å vurdere elevens kompetanse i faget. Faglærer har videre plikter i forbindelse med lokalt gitte eksamener, og til å forklare hvordan standpunktkarakteren er satt dersom det klages på denne. Stortinget har gitt tilslutning til å gjennomføre en kommunereform. Som del av kommunereformen ønsker regjeringen å overføre flere oppgaver til kommunene med sikte på å gi mer makt og myndighet til større og mer robuste kommuner. Det er satt i gang et arbeid med å vurdere oppgaver som nå ligger hos fylkeskommunen, Fylkesmannen og staten for øvrig. Det tas sikte på å legge fram et samlet forslag om hvilke oppgaver som kan overføres til større og mer robuste kommuner i en melding til Stortinget i Kommunereformen forventes å medføre endringer i hvem som er pliktsubjekter i de ulike bestemmelsene. Delegering I det foregående ble aktørenes ansvar etter opplæringsloven og forskrift til opplæringsloven gjennomgått. Forventningene til ulike aktørers rolle og ansvar kompliseres av at det gjennomgående praktiseres stor grad av delegering av oppgaver og myndighet; både mellom statlige aktører og fra skoleeier til rektor. Et overordnet organ kan som hovedregel delegere myndighet til underordnede organer. Bevisstheten rundt ansvar og roller synes å være relativt klar og tydelig i den statlige delen av styringslinjen. Det utarbeides oppdrags- og delegeringsbrev fra KD til Udir, og fra Udir til FM, og det er utviklet systemer for tilbakemelding fra FM til Udir, og fra Udir til KD. DP2 oppfatter, blant annet ut fra FMs kontrollaktiviteter, at klargjøringen av ansvar og roller ikke er like tydelig i alle kommuner og fylkeskommuner. DP2 mener det er behov for en tydeliggjøring av hvilke oppgaver ulike aktører faktisk har, hvilke oppgaver som er delegert: internt på skoleeiernivå mellom skoleeier og den enkelte skole (altså mellom to organer) internt på den enkelte skole I tillegg må den som delegerer sikre tilstrekkelig internkontroll knyttet til hvordan de delegerte oppgavene utføres. I det følgende klargjøres noen utfordringer knyttet til delegering. Der opplæringsloven eller forskrift til opplæringsloven legger en oppgave til skoleeier, ligger i utgangspunktet myndigheten hos kommunestyret eller fylkestinget. Der kommunen eller fylkeskommunen etter regelverket har myndighet til å fatte enkeltvedtak, kan skoleeier fatte enkeltvedtak selv eller delegere myndigheten til å fatte enkeltvedtak etter de ulike bestemmelsene. Selv om myndigheten delegeres, frasier ikke skoleeier seg myndigheten. Skoleeier kan derfor tilbakekalle delegasjonsfullmakten, gi instrukser om hvordan den tildelte myndighet skal utøves og Utdanningsdirektoratet

11 omgjøre vedtak fattet etter delegering, så langt ikke private parters interesser hindrer det, jf. Forvaltningsloven 35. Fatter et underordnet organ enkeltvedtak uten nødvendig delegasjonsvedtak, kan vedtaket være ugyldig. Enkeltvedtaket kan også være ugyldig hvis myndigheten er delegert i strid med reglene for videredelegering. Ledelse utøves av mange, og ikke bare av de som sitter i formelle lederstillinger. I den forstand er ledelse en funksjon som skal ivaretas, med et sett med oppgaver som skal løses. Dette vil mange flere enn lederne bidra til. Samtidig består organisasjonen av personer med sine roller, relasjoner og egenskaper. Det formelle ansvaret er knyttet til bestemte personer i formelle lederstillinger. Lederen for en virksomhet er ansvarlig for alt som skjer innenfor denne virksomheten, og har i den forstand en arbeidsgiverrolle. Å ha ansvaret betyr ikke at lederen skal gjøre alt selv. Ledelse utøves først og fremst gjennom andre, og lederen kan delegere oppgaver og myndighet internt, til ansatte som er underordnet. Lederen kan delegere oppgaver og myndighet, men ikke ansvaret. Dette betyr ikke at den ansatte er uten ansvar, men at lederen ikke kan fritas for sitt ansvar. To begreper er helt sentrale, både når vi snakker om delegering internt og ved delegering fra et organ til et annet, nemlig ansvar og myndighet. Delegering innebærer å gi underordnet medarbeider/organ i oppgave å oppnå et bestemt resultat, samt den myndighet eller de fullmakter som er nødvendig for å ivareta oppgaven. Den som delegerer skal sørge for at medarbeideren/organet har de ressurser og den beslutningsmyndighet, fullmakter, kompetanse, ressurser og frihet som skal til for å utføre oppgaven. Viktige aspekter av delegering er hvor varierte og store oppgaver en kan delegere, til hvem oppgaven kan delegeres, hvor stor frihet det er knyttet til utførelsen, hvordan den som har delegert oppgaven eventuelt skal konsulteres underveis, og ikke minst hvor ofte og hvordan det skal rapporteres om hvordan delegasjonen blir ivaretatt. Det er viktig at den som er delegert en oppgave melder fra dersom delegeringen ikke oppleves som forsvarlig. Utdanningsdirektoratet

12 3. De fem prioriterte regelverksområdene Det variable aktørbildet fokuserer på de aktørene som er mest relevante for de fem regelverksområdene som ble prioritert gjennom delprosjekt 1 Mål og prioritering. Disse er: A. Vurdering og lokalt arbeid med læreplaner B. Psykososialt miljø C. Tilpasset opplæring og tidlig innsats D. Ordensreglement E. Vitnemål for videregående opplæring De fem regelverksområdene behandles hver for seg og under hvert søkes tre spørsmål besvart: 1. Hvorfor er dette regelverksområdet prioritert? 2. Hvem er de viktigste aktørene for etterlevelse av regelverksområdet? 3. Hva er de viktigste årsakene til varierende regelverksetterlevelse? Fire gjennomgående tema er betydningsfulle for regelverksforståelsen og/eller -etterlevelsen innenfor hvert enkelt område. De vil derfor være en del av arbeidet med alle regelverksområdene. De fire temaene er: Formålsparagrafen, forvaltningsmessige aspekter, elev- og foreldremedvirkning og ledelse og organisasjonsutvikling. De gjennomgående temaene har alle vært sentrale for DP2s diskusjoner og arbeid, men synliggjøres i ulik grad i rapporten. Temaet ledelse og organisasjonsutvikling har vært spesielt vektlagt grunnet sammenhengen dette har med utøvelse av roller og ansvar. A. Vurdering og lokalt arbeid med læreplaner (Forskrift til opplæringsloven 1-1, ledd, 3-3, 3-11 (herunder opplæringsloven 5-4), 3-12 og 3-13). Bakgrunnen for valget av dette regelverksområdet er at det er store forskjeller i kvaliteten på opplæringen og vurderingsarbeidet, og at forskjellene ser ut til å ha økt de senere årene. Resultatene fra blant annet PISA viser at elevene ikke har godt nok læringsutbytte, samtidig som evalueringen av LK06 viser at læreplanene ikke er godt nok implementert. Det har vist seg at det tar tid å gripe kompetansetenkningen i LK06, og forskning har pekt på at skolene fikk liten hjelp i overgangen mellom L97 til LK06. Internasjonale studier viser videre at vurdering er en av de mest effektive måtene å styrke elevenes og lærlingenes utbytte av opplæringen på, og deres muligheter til å lære. OECDs rapport om evaluering og vurdering anbefaler at Norge bør fortsette arbeidet med å gjøre vurdering for læring til en mer integrert del av den daglige undervisningen, og prioritere bruk av faglig relevante tilbakemeldinger og involvering. God kjennskap til og forståelse av bestemmelsene i forskriftens kapittel 3 gir lærerne trygghet i skolehverdagen, både i møte med elever, foreldre og egen ledelse. God opplærings- og vurderingspraksis kan også forebygge frafall. Grunnopplæringen Innenfor grunnopplæringen er de viktigste aktørene på dette regelverksområdet lærere, skoleledere og skoleeiere. DP2 opplever at utfordringene på regelverksområdet er sammensatte. TALIS- undersøkelsen fra 2008 viste en tydelig svak tilbakemeldingskultur mellom alle ledd i skolen, fra skoleeier til skoleleder, fra skoleleder til lærere, og ikke minst fra lærer til elev. Resultatene fra TALIS 2013 tydet på at det har skjedd en svært positiv utvikling på dette området. Utviklingen var gledelig, men også forventet i lys av ulike statlige satsinger i perioden, for eksempel Vurdering for læring. Den nasjonale satsingen Vurdering for læring har pågått siden Det overordnede målet har vært at skoleeier, skoler og lærebedrifter/opplæringskontorer skal videreutvikle en vurderingskultur og en vurderingspraksis som har læring som mål. Det tar tid å endre en etablert praksis, og det kan tenkes at Utdanningsdirektoratet

13 resultatet fra 2013 peker på en positiv trend der vurderingspraksisen i grunnopplæringen er i ferd med å endres. På ett område viser imidlertid elevundersøkelsen fra 2013 at det fortsatt er rom for forbedring. På spørsmålene om vurdering for læring, var medvirkning i vurderingsarbeidet det svakeste leddet, jf. forskrift til opplæringsloven 3-12 om egenvurdering. Dette kommer til syne gjennom svar på spørsmålene om elevene får være med og foreslå hva det skal legges vekt på når arbeidet deres skal vurderes og om de får være med og vurdere skolearbeidet sitt. Resultatene viser kanskje at det er utfordrende for lærere å involvere elevene i vurderingsarbeidet. Avisartikler om læreres tidsbruk og ulike tidstyver i skolen viser at ulike tema knyttet til vurdering fortsatt diskuteres heftig. Ett eksempel så man i Sandefjord i 2014, om hvorvidt skjemaet for halvårsvurdering som kommunen krevde at alle lærere skulle ta i bruk var i tråd med nasjonal vurderingsforskrift, og i tråd med alle læreres plikt til å gi den enkelte elev en vurdering egnet til å skape grunnlag for både selvinnsikt, motivasjon og videre læring. Når det gjelder den andre delen av regelverksområdet; lokalt arbeid med læreplaner, så viser undersøkelser gjort etter innføringen av Læreplanverket for Kunnskapsløftet 2006 (LK06) at det lokale læreplanarbeidet etter LK06 var fagdidaktisk og pedagogisk krevende. Signalene fra statlig hold kunne vært tydeligere på hva som var intensjonen med lokalt læreplanarbeid, og skoleeiere kunne i større grad tatt en aktiv rolle i dette arbeidet. Kompetansemål og vurdering har så langt vært de viktigste elementene i lokalt arbeid med læreplaner, mens læreplanverket som helhet i liten grad ivaretas. Fagopplæringen Innenfor fagopplæringen er skoleeier, opplæringskontor og lærebedrift, herunder bedriftsleder, faglig leder, instruktør, leder av opplæringskontor og ansatte i lærebedrift sentrale aktører, i tillegg til skoleeier. Aktørbildet på dette området er komplekst. Riksrevisjonen gjennomførte en undersøkelse av fagopplæring i bedrift i De konstaterte at lærebedrifter og fylkeskommuner ikke etterlever opplæringslovens bestemmelser godt nok. De pekte på at flere fylkeskommuner ikke har gode nok systemer for vurdering av om lovkravene til fagopplæringen i bedrift oppfylles, samt at mange lærebedrifter ikke har interne systemer for kvalitetssikring eller interne planer for opplæringen. Riksrevisjonen anbefalte Kunnskapsdepartementet å følge opp at fylkeskommunene oppfyller opplæringslovens bestemmelse om forsvarlig system slik at etterlevelsen av regelverket for fag- og yrkesopplæring kan bli styrket. Videre konstaterte de at den statlige oppfølgingen av fagopplæringen bør styrkes, blant annet fordi fagog yrkesopplæringen ikke hadde vært prioritert i nasjonale tilsyn i perioden De konstaterte også at sentrale myndigheter i begrenset grad har systematisert kunnskap om fylkeskommunenes oppfølging og lærebedriftenes ivaretakelse av plikter etter lov og forskrift, og at det er usikkert om læreplanene fungerer tilfredsstillende i alle fag. Riksrevisjonen anbefalte Kunnskapsdepartementet å vurdere forbedringstiltak fra statlig hold på fag- og yrkesopplæringsområdet, herunder å styrke tilsynsfunksjonen og arbeidet med læreplaner. DP2 har inntrykk av at mangelen på læreplasser kan forsterke fylkeskommunenes behov for å beholde eksisterende lærebedrifter. Dette kan i verste fall føre til at skoleeiere går på akkord med krav og forventninger om kvalitet i opplæringen. DP2 opplever derfor at begge anbefalingene fra Riksrevisjonen fortsatt er relevante. B. Psykososialt miljø (Opplæringsloven 9a-1, 9a-3 og 9a-4). Bakgrunnen for valget av dette regelverksområdet er at et godt psykososialt miljø er grunnleggende for at den enkelte elev skal kunne utvikle seg positivt, og et godt psykososialt miljø er en grunnleggende forutsetning for oppfyllelse av formålsparagrafen. Skolen er stedet for læring og utvikling, men uten en Utdanningsdirektoratet

14 grunnleggende følelse av trygghet, tilhørighet og inkludering hos den enkelte elev, vil læring ikke få fokus. Et godt psykososialt miljø vil også kunne skape positive ringvirkninger for andre oppgaver skolen har. Gjentatte tilsyn de siste årene viser at det fortsatt er behov for fokus på området, og kontinuerlig oppmerksomhet i media og fra politisk hold gjør også temaet sentralt. De viktigste aktørene på dette regelverksområdet er skoleledere, skoleeiere og lærere, særlig kontaktlærere. Rektor er spesielt viktig. I tillegg er andre voksenpersoner på skolen, som assistenter og helsesøster, viktige aktører på dette området. DP2 vil også peke på betydningen av at skolen involverer de ulike organer for brukermedvirkning aktivt i arbeid med elevenes psykososiale miljø; samarbeidsutvalg, skolemiljøutvalg, elevråd og foreldreråd i grunnskolen og skoleutvalg, skolemiljøutvalg og elevråd og allmøte ved videregående skoler. Udirs oppsummeringer av tilsyn med elevenes psykososiale skolemiljø i perioden 2010 til 2013 avdekket store mangler på dette området, men påleggene ble færre gjennom tilsynsperioden. Det er etter Udirs vurdering bekymringsfullt at det fortsatt ilegges mange pålegg om at skolen skal fatte enkeltvedtak dersom foreldre/elever ber om tiltak knyttet til skolemiljøet. Brudd på forvaltningsrettslige krav til saksbehandlingen er en alvorlig trussel mot elevenes rettssikkerhet. Knyttet til kravet om enkeltvedtak, vil DP2 peke på fire utfordringer som går igjen: At det ikke fattes enkeltvedtak, at kvaliteten på enkeltvedtaket er ikke god nok, at beskrivelsen av hva tiltakene skal bidra er ikke tydelig nok, og at det ikke framgår hvordan vedtaket skal følges opp. Skolens rektor har et stort ansvar på dette området og må derfor tørre å ta tak, istedenfor å se an situasjoner. Det er også viktig at kunnskapen økes om at det er elevens subjektive opplevelse av det psykososiale miljøet som skal legges til grunn i skolens oppfølging. Elevundersøkelsen viser at relativt mange elever mobbes, mens det samtidig er relativt få klagesaker til Fylkesmannen. Det er ikke nødvendigvis slik at antall klager sier noe om faktisk mobbing. Men det kan si noe om rutinene på skolene, informasjon om klagerett, etc. En stor andel av henvendelsene til Foreldreutvalget for grunnopplæringen (FUG) gjelder skolemiljø, altså læringsmiljø generelt, mobbing og kommunikasjon med rektor og lærere. Et tema i mange henvendelser er at rektor er uenig med foreldrene i at det er mobbing og holder dem på avstand. Dette gjør det vanskeligere for foreldre å samarbeide med skolen og ha tillit til skolens håndtering av skolemiljøsaker. Det blir også mer uklart for foreldrene hvilke andre aktører de eventuelt kan henvende seg til. Skoler mottar ofte klager og/eller beklagelser på vegne av grupper av elever knyttet til utfordringer rundt én elev. Dette gir skolene utfordringer knyttet til å håndtere blant annet taushetsplikt. Det kommer for eksempel opp krav om å få flyttet elever ut av skolen, eller krangler mellom familier som påvirker elevene, samtidig som også utagerende elever har rett til tilpasset opplæring og til et godt skolemiljø. I Manifest mot mobbing poengteres det at innsatsen for å bedre elevenes psykososiale miljø må settes inn på alle arenaer der barn og unge oppholder seg. Samlet innsats på ulike arenaer, fra ulike aktører og på tvers av nivåer gir resultater. Dette ser man for eksempel av erfaringene med Samordningsmodell for lokale, forebyggende tiltak mot rus og kriminalitet (SLT). C. Tilpasset opplæring og tidlig innsats (Opplæringsloven 1-3, 5-4 (endringen) og 8-2). Bakgrunnen for valget av dette regelverksområdet er at det er stor politisk oppmerksomhet rundt tilpasset opplæring og tidlig innsats, og at tilpasset opplæring er et sentralt politisk virkemiddel og et gjennomgående tema i regelverket. Området har betydning for elevenes læringsutbytte, og kan føre til Utdanningsdirektoratet

15 bedre ferdigheter og redusert frafall. Et større fokus på bedre tilpasning innenfor ordinær opplæring forventes å redusere omfanget av «uhensiktsmessig» spesialundervisning. Endringen i 5-4 er relativt ny (2014) og bidrar til at skolene må jobbe mer med ordinær tilpasset opplæring og tidlig innsats. Endringen har også konsekvenser for pedagogisk-psykologisk tjeneste (PPT), som må arbeide mer systemrettet. Skjønnsutøvelsen knyttet til 8-2, om organisering av elevene i grupper, krever grunnleggende forståelse og erfaring med skjønns- og forsvarlighetsvurdering ved unntak fra hovedregelen. Området har betydning for inkludering, integrering og likebehandling av elever. Forståelsen av begrepene varierer og skolene er usikre på hva som vil være godt nok for å fylle kravene i regelverket. De viktigste aktørene på dette regelverksområdet er lærere, skoleledere og skoleeiere. I tillegg er spesialpedagoger og ansatte i Pedagogisk-psykologisk tjeneste (PPT) sentrale aktører, særlig når det gjelder kompetanse- og organisasjonsutvikling jf Kontaktlæreren er spesielt viktig for tilpasset opplæring og tidlig innsats etter 1-3. Antallet henvisninger til PPT har økt, og PPT bruker derfor mer tid på sakkyndighetsarbeid og får mindre tid til systemrettet arbeid. På bakgrunn av FoU-prosjektet «Spesialundervisning drivere og dilemma» (Rapport IRIS 2012/117), er det utarbeidet et arbeidshefte med et drøftingsopplegg rundt bruk av spesialundervisning. Her deler man driverne, som bidrar til økningen i bruk av spesialundervisning, i tre hovedgrupper: Endring i styring av skolen, samfunnsendringer og spesialundervisningens struktur. Driverne synliggjør mekanismene som bidrar til å øke presset fra løsninger innenfor ordinær tilpasset opplæring til spesialundervisning. Mekanismene bidrar også til at perspektivet blir individrettet heller enn systemrettet, og reparerende heller enn forebyggende. Innføringen av kartleggingsprøver på trinn med tilhørende bekymringsgrenser har bidratt til sterkere fokus på de elevene som ikke presterer godt nok allerede tidlig i grunnskolen. Dette har bidratt til at skolene i mindre grad enn tidligere avventer og ser an om manglende progresjon i læringsløpet går over av seg selv, men heller setter i verk målrettede tiltak tidlig. DP2 mener en viktig utfordring på dette regelverksområdet er mangelen på tydeliggjøring av koblingene på tvers av bestemmelsene. Sammenhengen mellom formålsparagrafen, 1-3, 5-4 og 8-2 er ikke selvinnlysende, og tydeligere kobling på tvers kunne bidratt til at det ble lettere å se helheten ved tolking av lovverket. En tydeliggjøring gjør det dessuten lettere å se retningen på den skjønnsutøvelsen man skal utøve, og flytte fokuset fra hva man ikke bør gjøre. En annen viktig utfordring gjelder rektors rolle. På samme måte som rektor må være tydelig overfor foreldre når skolen mener spesialundervisning er nødvendig for å oppnå tilfredsstillende utbytte av opplæringen, må rektor tørre å si til foreldre at "Ditt barn får hjelp i den ordinære undervisningen og det er tilstrekkelig!", der det er tilfelle. Uansett må skolen ha en systematisk dialog med foreldre og trygge dem på skolens vurderinger. PPT har en sentral oppgave i arbeidet med kompetanse- og organisasjonsutvikling på det spesialpedagogiske området. Skal skolene lykkes med å hjelpe elever innenfor den ordinære opplæringen, er det viktig at de får hjelp fra PPT med å utvikle en god "verktøykasse". D. Ordensreglement (Opplæringsloven 2-9 og 3-7). Bakgrunnen for valget av dette regelverksområdet er at det er tett koblet til elevenes skolemiljø. Et ordensreglement kan bidra til å få et mer velfungerende skolesamfunn ved at det gis regler for hva elevene kan og ikke kan gjøre på skolen, og hva som skjer hvis reglene brytes. I tillegg er temaet dagsaktuelt og omdiskutert. Utdanningsdirektoratet

16 De viktigste aktørene på dette regelverksområdet er lærere, skoleledere og skoleeiere. I tillegg er elevrådet en sentral aktør. Varierende regelverksetterlevelse kan forekomme på ulike nivåer: Utarbeides det en forskrift, utarbeides det et ordensreglement og følges ordensreglementet? Det varierer også hvorvidt ordensreglementet er en del av en større helhet på skolen eller hos skoleeier. Udir publiserte i november 2014 rundskriv Ordensreglement, som blant annet omhandler hvem som skal fastsette ordensreglementet, hvordan det skal utformes, hva som skal og bør reguleres og hva som ikke kan reguleres i ordensreglementet. Ordensreglementet skal bidra til at elever, lærere og foreldre har en felles forståelse av hva som er ønsket oppførsel og adferd i skolehverdagen. Reglene skal reflektere hva skolen forventer av elevene, både i møte med lærere og medelever. DP2 forventer at rundskrivet vil løse noen av utfordringene knyttet til manglende regelverksetterlevelse på området. E. Vitnemål for videregående opplæring (Forskrift til opplæringsloven 3-42 andre ledd). Bakgrunnen for valget av dette området er at Udir for ofte opplever at fylkeskommunene ikke følger opp skolene tilstrekkelig, og elevene blir skadelidende når de ikke oppfyller kravene til vitnemål. Tidligere behandlet Udir relativt få saker om dette, men antallet har økt og søknadene om annullering og dispensasjon kommer nå gjennom hele året. Behandlingen av dispensasjons- og annulleringssaker viser mange eksempler på feil som skolene og fylkeskommunene gjør. Udir melder bekymring om manglende regelverksetterlevelse på to områder: Føring av dokumentasjon (vitnemål og kompetansebevis) og skolenes/fylkeskommunenes rådgivning av elever med tanke på fag- og timesammensetningen. Feil i fag- og timesammensetningen er spesielt dramatisk for den enkelte elev som blir forsinket i utdanningsløpet sitt fordi han/hun ikke får vitnemål etter avsluttet Vg3. Det forventes at farene for feil vil øke dersom skolene tar i bruk den økte fleksibiliteten som er foreslått i fag- og timefordelingen. Fordi konsekvensene av slike feil i mange tilfeller er store, blir god etterlevelse av regelverket spesielt viktig. De viktigste aktørene på dette regelverksområdet er lærere, skoleledere og skoleeiere. I tillegg er rådgivere, saksbehandlere og Samordna opptak (SO) sentrale aktører. SO er et service- og koordineringsorgan for opptak til grunnutdanninger ved universiteter og høgskoler. I dag koordinerer SO opptaket til 43 universiteter og høgskoler. Udir oppfatter at både misforståelser av fritaks-/dispensasjonsbestemmelsene og rådgivningen med tanke på fag- og timesammensetningen fører til feil. Når det gjelder fritaksbestemmelsene misforstår skoler og skoleeiere når Udir vil gi dispensasjon (omfanget av 23-1), de glemmer å informere om konsekvenser eller de glemmer å informere om muligheter for fritak. Det er trolig ikke henvisningene til fritaksbestemmelsene (selve utformingen i andre ledd med henvisninger) som er problemet, men kjennskapen til og forståelsen av de bestemmelsene det vises til. Det er et problem at skolene i noen tilfeller ikke gir elevene fagkombinasjoner i henhold til fag- og timefordelingen. Særlig fremmedspråk er et problem, der veiledning om konsekvenser noen steder er mangelfull allerede før ungdomstrinnet ved valg av fremmedspråk. Videre er det også slik at enkelte elever av skolen gis mulighet til å velge fag som ikke kan velges på påbygg. Når det gjelder rene feilføringer, så er dette SO sitt bord. DP2 har inntrykk av at SO fanger opp dette, ber fylkeskommunene om å rette feilene, og at de fleste sakene ordner seg. Udir har fått noen få dispensasjonssøknader også som følge av feilføring. DP2 mener det er viktig med kvalitetssystemer som avdekker avvik forårsaket av feil knyttet til fritaksbestemmelsene og fag- og timefordelingen. Vitnemålene som ligger i Nasjonal vitnemålsdatabase Utdanningsdirektoratet

17 (NVB) brukes hovedsakelig til kontroll og poengberegning i opptaket til høyere utdanning gjennom Samordna opptak. Vitnemålene sjekkes av en kontrollmotor før de blir lagret i NVB. Programmet kontrollerer om vitnemål er godkjent i henhold til føringsregler, samt at datafilene er på avtalt filformat og bruker riktige koder. Skoler og skoleeiere er oppfordret til å benytte kontrollmotoren tidlig i opplæringsåret, slik at det avdekkes om det er feil ved elevenes fag- og timesammensetning. Samme program kjøres automatisk hos Samordna opptak ved innsending av filer til NVB. Ingen vitnemål legges inn i NVB før de passerer denne kontrollen. Utdanningsdirektoratet

18 4. Anbefalinger for å styrke regelverksetterlevelsen i skolesektoren DP2 kommer i dette kapitlet med 16 anbefalinger som forventes å styrke regelverksetterlevelsen. Noen anbefalinger er generelle og vil kunne påvirke etterlevelsen av regelverket i vid forstand, mens andre er direkte rettet mot enkelte av de prioriterte regelverksområdene. Det skilles mellom anbefalinger som foreslås gjennomført i ordinær virksomhet, og anbefalinger som andre delprosjekter bør følge opp i sitt arbeid. DP2 mener dessuten at noen av anbefalingene er aktuelle for hurtigfilen. Tabell 1 under viser anbefalingene DP2 foreslår. Tabell 1: Forslag til tiltak fra delprosjekt 2: Roller og ansvar Regelverket i vid forstand Regelverksområde A B C D E Ordinær virksomhet Anbefalinger DP 1. Tydeliggjøre opplæringslovens fordeling av ansvar mellom ulike aktører X X DP5 2. Foreslå en endring i opplæringsloven som tydeliggjør rektors ansvar og lederrolle X X 3. Tydeliggjøre skoleeiers rolle som myndighet X X 4. Tydeliggjøre ansvarsdelingen og styringslinjen mellom statlige aktører når det gjelder videregående opplæring X X 5. Utarbeide et rammeverk for «Hva kjennetegner en god skole?» X X 6. Bidra til at lærerstudenter og lærere i videreutdanning oppnår regelverkskompetanse og får en tydelig oversikt over ansvarsfordelingen i skolesektoren X X 7. Organisere kompetanseheving i regelverk etter samme lest som skolebasert kompetanseutvikling, for å sikre at kollektiv læring skjer X X 8. Bidra til å styrke rutinene rundt delegering og internkontroll i kommuner og fylkeskommuner X X 9. Se til at Udir har interne kjøreregler som sikrer at regelverket og fortolkninger av dette kommuniseres enhetlig utad X X DP3, 6 og 7 DP3 og 6 DP5, 6 og 7 DP3 og Tydeliggjøre roller og ansvar i Udirs modeller som beskriver kvalitetsvurderingssystemet X X X DP5 11. Tilsyn med tema underveisvurdering og lokalt arbeid med læreplaner i fagopplæringen X X 12. Inkludere spørsmål i elevundersøkelsen og foreldreundersøkelsen om kjennskap til retten til å ha et godt skolemiljø X X 13. Inkludere spørsmål i GSI om antall elever med enkeltvedtak om elevens psykososiale miljø X X 14. Legge til rette for at regelverksbrukerne får trene på skjønnsutøvelse i tilknytning til forsvarlighet X X DP6 og Styrke statlig støtte og veiledning knyttet til føring av vitnemål i videregående opplæring X X DP5 16. Benytte kontrollmotoren tidligere slik at feil knyttet til fritaksbestemmelsene og fag- og timefordelingen avdekkes før det er for sent X X 17. Utvikle en samlet oversikt over kommunenes roller og ansvar som skoleeiere, som støtte for X X Utdanningsdirektoratet

19 vurderinger knyttet til kommunestrukturprosessen Anbefalingene er sortert slik at de generelle anbefalingene kommer først, mens anbefalingene som er direkte rettet mot de prioriterte regelverksområdene kommer til slutt. De er ikke satt i prioritert rekkefølge. Det framgår av anbefalingene at det er behov for å tydeliggjøre regelverket på ulike måter. Hver enkelt anbefaling utdypes i teksten under. 1. Tydeliggjøre opplæringslovens fordeling av ansvar mellom ulike aktører I innledningen tok DP2 utgangspunkt i fire grunnleggende utfordringer knyttet til rolle- og ansvarsdelingen slik den fungerer i praksis. Den første av disse var at den enkelte aktør; lærer, leder, politisk, administrativ skoleeier, etc., må vite at han/hun har et ansvar etter loven. Opplæringsloven, slik den er utformet i dag, bidrar bare i begrenset grad til å klargjøre de ulike aktørenes ansvar. Det er derfor nødvendig å sammenstille hvilke regelverksområder hver enkelt aktør har et legalt ansvar for, jf. kapittel 2. Dette kan på udir.no for eksempel gjøres gjennom at man på siden Finn regelverk på skole og opplæring får et tredje sorteringsalternativ (i tillegg til Regelverk etter tema og Regelverk etter paragraf ); Regelverk etter ansvar. Dette vil bidra til en tydeligere visualisering av aktørers legale ansvar. Anbefalingen vil være viktig for alle de fem prioriterte regelverksområdene, men forventes også å styrke den generelle regelverksetterlevelsen i sektoren. Det foreslås at delprosjekt 5 følger dette opp i sitt arbeid, alternativt at dette følges opp gjennom Udirs ordinære virksomhet. Anbefalingen kan også være aktuell for «Hurtigfilen». 2. Foreslå en endring i opplæringsloven som tydeliggjør rektors ansvar og lederrolle Opplæringsloven er fra 1998, og når det gjelder omtale av rektor og skoleledelse er det ikke gjort endringer. Samtidig har synet på ledelse endret seg. Det er i forbindelse med nasjonal rektorutdanning utarbeidet et rammeverk og et syn på ledelse som en samlet sektor nå står bak. Et flertall av prosjektgruppen mener lovteksten bør revideres for å komme i overensstemmelse med rammeverket. Svært mange av DP2s diskusjoner har endt opp med at vi har pekt på skoleledelsen som ansvarlig, eller at vi har ment at det er skoleledelsen som er nærmest til å gjøre noe med problemet. I forbindelse med etableringen av rektorutdanningen ble lovverkene i Norge, Sverige, Danmark og Finland gjennomgått 2. Ut fra ordlyden i den norske opplæringsloven, har ikke rektor overordnet ansvar for annet enn opplæring i skolen, samt beslutningsansvar i mange forskjellige enkeltsaker under den pedagogiske og faglige paraplyen. I Sverige, Danmark og Finland kommer det tydelig frem at rektor er skolens leder, både pedagogisk og administrativt, og har et overordnet ansvar for skolens drift/virksomhet. Dette er ikke like tydelig i den norske loven. Det står ikke at rektor skal være administrativ leder, det står ikke at rektor leder skoleledelsen og det står ikke noe om rektors personalansvar. Både Sverige og Danmark har nylig (2010) oppdatert skolelovene sine, med fokus på blant annet å tydeliggjøre rektors rolle. Flertallet i gruppen anbefaler at Udir gir KD råd om å endre opplæringsloven, herunder 9-1, slik at rektors ansvar og lederrolle fremgår tydeligere. Et alternativ til en lovendring er å utarbeide en veileder som omhandler rektors ansvar og lederrolle. Det foreslås at Udir følger opp dette gjennom ordinær virksomhet. 2 Hennø, Børge (2011): Rektorrollen. Deloitte. Utdanningsdirektoratet

20 3. Tydeliggjøre skoleeiers rolle som myndighet Opplæringsloven fokuserer i dag på kommunens og fylkeskommunens rolle som eier. I barnehageloven balanseres rollen som eier opp mot en rolle som myndighet, primært på grunn av mange private barnehageeiere. DP2 mener det kan være fordelaktig om samme balansering tydeliggjøres i skolesektoren. Selv om ikke ordet myndighet er nevnt i 13-10, står det at skoleeier har ansvar for at lovens krav blir fulgt. Skoleeiers utøvelse av myndighet kan dermed knyttes til arbeidet med aktiv veiledning, lovlighetskontroll, utarbeidelse av lokale forskrifter, klagesaksbehandling, etc. DP2 foreslår ikke en lovendring på dette området, men mener myndighetsrollen må tydeliggjøres gjennom andre virkemidler. Dette vil kunne styrke skoleeiers og skolenes bevissthet rundt kommunens samlede ansvar etter opplæringsloven. Det er naturlig at anbefalingen ses i sammenheng med anbefaling 8 om styrking av rutinene rundt delegering og internkontroll. Anbefalingen forventes å styrke den generelle regelverksetterlevelsen i kommunene og fylkeskommunene. Det foreslås at Udir følger opp dette gjennom ordinær virksomhet, men også at delprosjekt 6 følger dette opp i sitt arbeid. 4. Tydeliggjøre ansvarsdelingen og styringslinjen mellom statlige aktører når det gjelder videregående opplæring Det har kommet innspill fra fylkesmannsembeter knyttet til ansvarsdeling og styringslinjen mellom statlige aktører, spesielt når det gjelder videregående opplæring. Flere peker på at Kunnskapsdepartementet og Fylkesmannen har overlappende roller når det gjelder kommunikasjon med fylkeskommunene. Eksempler på slik overlapping av roller ser man gjennom satsinger som Gnist og Ny GIV, som er gjennomført i regi av KD. For å unngå at de ulike aktørene skaper forvirring og undergraver hverandres faglige autoritet, anbefaler DP2 at det gjøres en avklaring mellom Udir og KD som tydeliggjør ansvarsdelingen og styringslinjen mellom KD, Udir og fylkesmannsembetene, særlig når det gjelder videregående opplæring. 5. Utarbeide et rammeverk for «Hva kjennetegner en god skole?» Skolen befinner seg nærmest elevene og er viktigst for elevenes læring og trivsel. Skal man oppnå bedre regelverksetterlevelse, er det i stor grad skolen, med rektor i spissen, som må sørge for dette. Samtidig har skolen tradisjonelt lagt liten vekt på virksomheten som organisasjon. Enkeltlærere har ofte kunnet operere relativt autonomt, i sine klasserom. En god skole er mye mer enn summen av enkeltlærere. Den legger stor vekt på felles ideologi, gode arbeidsprosesser, felles møteplasser, samarbeid på tvers, gode strukturer, felles og kraftfull ledelse, godt strategiarbeid, bygging av felles kultur, godt samarbeid med eksterne samarbeidspartnere, etc. Skal man drive organisasjonsutvikling eller systematisk skoleutvikling, forbedring og effektivisering, må man ha en forestilling om hva en god skole er. Ulike aktører i skolesektoren vektlegger ulike elementer for å vurdere dette. DP2 mener det er uheldig at den enkelte skoleeier, skoleleder eller lærer, til tross for at regelverket i stor grad setter en kvalitetsstandard, på egen hånd kan definere hva en god skole er. På dette området er det viktig å arbeide kunnskapsbasert, og ta hensyn til at organisasjon, organisasjonsanalyse og organisasjonsutvikling er omfattende og godt dokumenterte fagfelt. OECD anbefaler Norge å utarbeide et slikt rammeverk. Det vil blant annet kunne gjøre det lettere å klargjøre og presisere: skolelederes roller og ansvar krav til forsvarlige systemer etc. hva vi mener med skolebasert kompetanseutvikling forebygging av mobbing DP2 anbefaler at det settes i gang et arbeid med tanke på å utarbeide et rammeverk for Hva kjennetegner en god skole? der forventninger og krav til aktørenes ansvar og roller i skolen beskrives, både ut fra regelverkets minimumskrav og andre faktorer av betydning for god kvalitetsutvikling. Arbeidet må involvere ulike aktører i skolesektoren. Utdanningsdirektoratet

21 Anbefalingen forventes å styrke den generelle regelverksetterlevelsen i sektoren. Det foreslås at delprosjektene 3, 6 og 7 følger opp temaet Hva kjennetegner en god skole? i sitt arbeid og at Udir følger opp utarbeiding av et rammeverk gjennom ordinær virksomhet. 6. Bidra til at lærerstudenter og lærere i videreutdanning oppnår regelverkskompetanse og får en tydelig oversikt over ansvarsfordelingen i skolesektoren DP2 har et inntrykk av at lærerutdanningene i for liten grad bidrar til å sikre tilstrekkelig regelverkskompetanse og en tydelig oversikt over ansvarsfordelingen i skolesektoren. Ved en revidering av rammeplaner for lærerutdanningene bør man sikre nyutdannede lærere regelverkskompetanse og kunnskap om ansvarsfordelingen etter opplæringsloven. Mange nyutdannede lærere opplever for eksempel å ha utilstrekkelig kompetanse på sentrale regelverksområder som spesialundervisning og psykososialt miljø. For lærere som tar videreutdanning innenfor Kompetanse for kvalitet, vil det være vesentlig å ha innsikt i kravene til vurdering og lokalt arbeid med læreplaner. De samme temaene bør være sentrale bestanddeler i rektorutdanningene, ikke minst fordi rektor har ansvaret for oppfølging av den nyutdannede lærer. Felles for utdanningene beskrevet ovenfor må være en grunnleggende innføring i skolens samfunnsmandat, verdigrunnlag og formålsparagrafen. Det foreslås at Udir beskriver utfordringen mer utførlig og foreslår tiltak rettet mot lærerutdanningen for KD, samt vurderer oppdateringer av kravspesifikasjoner knyttet til rektorutdanningen og tilbud innenfor Kompetanse for kvalitet. Anbefalingen forventes å styrke den generelle regelverksetterlevelsen i sektoren. 7. Organisere kompetanseheving i regelverk etter samme lest som skolebasert kompetanseutvikling, for å sikre at kollektiv læring skjer Skolebasert kompetanseutvikling innebærer at skolen, med ledelsen og alle ansatte, deltar i en utviklingsprosess på egen arbeidsplass. Hensikten er å utvikle skolens samlede kunnskap, holdninger og ferdigheter når det gjelder læring, undervisning og samarbeid. Skolebasert kompetanseutvikling er et av de sentrale virkemidlene i satsingen Ungdomstrinn i utvikling. Erfaringene med skolebasert kompetanseutvikling har synliggjort viktigheten av at man legger til rette for at kollektiv læring skjer. DP2 anbefaler at kompetanseheving i regelverk organiseres etter samme lest som skolebasert kompetanseutvikling, for å sikre at kollektiv læring skjer. Kompetansehevingen må kommunisere hensikten med hvorfor lovverket er som det er, inklusive formålsparagrafen, og at lovverk ikke kan velges bort. Den må videre være innrettet slik at aktørene blir motiverte til å følge regelverket, og gjerne benytte eksempler fra kommuner og skoler som har vist seg gode på en slik tilnærming. Aktører som arbeider med opplæring i regelverk, må følgelig sikres kompetanse i å arbeide etter samme lest som skolebasert kompetanseutvikling. Anbefalingen forventes å styrke den generelle regelverksetterlevelsen i sektoren. Det foreslås at Udir sammen med Fylkesmannen følger opp dette gjennom ordinær virksomhet, men også at delprosjektene 3 og 6 følger opp dette i sitt arbeid. 8. Bidra til å styrke rutinene rundt delegering og internkontroll i kommuner og fylkeskommuner DP2 har et inntrykk av at rutinene rundt delegering og internkontroll i kommuner og fylkeskommuner er varierende. Spesielt i små kommuner synes det å være en utfordring at det er uklart hvilke oppgaver som er delegert og hvordan skoleeier/skoleleder følger opp den delegeringen som er gjort. Riksrevisjonen pekte også på at flere fylkeskommuner ikke har gode nok systemer for vurdering av om lovkravene til fagopplæringen i bedrift oppfylles, samt at mange lærebedrifter ikke har internt system for kvalitetssikring eller intern plan for opplæringen. Uklar delegering og mangelfull internkontroll er et problem, og DP2 anbefaler at det utvikles veiledningsmateriell og verktøy som kan styrke kommunenes og fylkeskommunenes rutiner rundt dette arbeidet. Utdanningsdirektoratet

22 Anbefalingen forventes å styrke den generelle regelverksetterlevelsen i sektoren. Det foreslås at Udir følger opp dette gjennom ordinær virksomhet, eventuelt i samarbeid med andre statsetater, men også at delprosjektene 5, 6 og 7 følger opp dette i sitt arbeid. 9. Se til at Udir har interne kjøreregler som sikrer at regelverket og fortolkninger av dette kommuniseres enhetlig utad Den statlige delen av styringslinjen består av store og relativt komplekse organisasjoner. I skolesektoren oppleves det fra tid til annen at ulike aktører internt i eller tilknyttet Udir kommuniserer og fortolker lovverket ulikt. DP2 anbefaler at Udir ser til at man har interne kjøreregler som sikrer at regelverket og fortolkninger av dette blir kommunisert på en enhetlig måte utad. Dette gjelder også den mer uformelle kommunikasjonen som foregår i det daglige, som i større eller mindre grad berører regelverk og fortolkninger. Som en følge av dette er det dessuten viktig at underliggende etater som Statped og nasjonale sentra bevisstgjøres på å henvise til FM eller Udir når de mottar spørsmål om tolkning av regelverket. Anbefalingen forventes å styrke den generelle regelverksetterlevelsen i sektoren. Det foreslås at Udir følger opp dette gjennom ordinær virksomhet, men også at delprosjektene 3 og 5 følger dette opp i sitt arbeid. 10. Tydeliggjøre roller og ansvar i Udirs modeller som beskriver kvalitetsvurderingssystemet Det synes å være en gjennomgående utfordring at ulike aktører i kommunene ikke har tilstrekkelig oversikt over ansvar og roller. DP2 anbefaler at man tydeliggjør roller og ansvar som en del av de nettbaserte modellene som beskriver kvalitetsvurderingssystemet for grunn- og fagopplæringen. På udir.no kan dette gjøres gjennom at man på sidene Bli kjent med kvalitetsvurderingssystemet gir en mer utførlig beskrivelse av hver enkelt aktør. En slik tydeliggjøring vil bidra til å synliggjøre, både for den statlige og den kommunale og fylkeskommunale delen av styringslinjen, og for sentrale aktører tilknyttet opplæringskontor og lærebedrift, hvilke forventninger regelverket har til de ulike aktørene. Anbefalingen forventes å styrke den generelle regelverksetterlevelsen i sektoren, men vil være spesielt viktig for regelverksområde A knyttet til både grunn- og fagopplæringen. Dette på grunn av sammenhengen mellom kvalitetsvurdering/kvalitetsutvikling og lokalt arbeid med læreplaner/vurdering. Det foreslås at Udir følger opp dette gjennom ordinær virksomhet, men også at delprosjekt 5 følger opp dette i sitt arbeid. Anbefalingen kan også være aktuell for «Hurtigfilen». 11. Tilsyn med tema underveisvurdering og lokalt arbeid med læreplaner i fagopplæringen Riksrevisjonen konstaterte at den statlige oppfølgingen av fagopplæringen bør styrkes, og anbefalte at KD vurderer forbedringstiltak fra statlig hold på fag- og yrkesopplæringsområdet, herunder å styrke tilsynsfunksjonen og arbeidet med læreplaner. DP2 har et inntrykk av at mangel på læreplasser bidrar til en frykt for å miste lærebedrifter. Dette gjør at man i verste fall går på akkord med forventninger om kvalitet i opplæringen, særlig når det gjelder underveisvurdering. DP2 opplever derfor Riksrevisjonens anbefaling om å styrke tilsynsfunksjonen overfor fag- og yrkesopplæringen, som relevant fortsatt, og anbefaler derfor at Tilsynsavdelingen vurderer om det bør gjennomføres tilsyn med tema underveisvurdering og lokalt arbeid med læreplaner i fagopplæringen. DP2 mener et slikt tilsyn vil bidra til å skaffe nødvendig kunnskap om tilstanden på området. Anbefalingen forventes å styrke regelverksetterlevelsen i fagopplæringen knyttet til regelverksområde A. Det foreslås at Udir i samarbeid med Fylkesmannen følger opp dette gjennom ordinær virksomhet. 12. Inkludere spørsmål i elevundersøkelsen og foreldreundersøkelsen om kjennskap til retten til å ha et godt skolemiljø Det er viktig at elevene er kjent med retten til et godt psykososialt miljø. For å sikre nasjonale styringsdata og sikre at skolene har gjort elevene og foreldrene kjent med retten til et godt skolemiljø, foreslår DP2 et nytt spørsmål i elevundersøkelsen og foreldreundersøkelsen om hvorvidt elevene og foreldrene vet at elevene har individuell rett til et godt skolemiljø. Utdanningsdirektoratet

23 Anbefalingen forventes å styrke regelverksetterlevelsen, og øke elever og foreldres bevissthet, knyttet til regelverksområde B. Det foreslås at Udir følger opp dette gjennom ordinær virksomhet. Anbefalingen kan også være aktuell for «Hurtigfilen». 13. Inkludere spørsmål i GSI om antall elever med enkeltvedtak om elevens psykososiale miljø Det eksisterer i dag ingen nasjonal oversikt over hvor mange enkeltvedtak som gjøres knyttet til elevenes psykososiale miljø. For å sikre nasjonale og lokale styringsdata, foreslår DP2 et nytt spørsmål i GSI om dette, jf. spørsmål om antall elever med enkeltvedtak om spesialundervisning, som det allerede spørres etter i GSI. Anbefalingen forventes å styrke regelverksetterlevelsen knyttet til regelverksområde B. Det foreslås at Udir følger opp dette gjennom ordinær virksomhet. Anbefalingen kan også være aktuell for «Hurtigfilen». 14. Legge til rette for at regelverksbrukerne får trene på skjønnsutøvelse i tilknytning til forsvarlighet Skjønnsutøvelse er utfordrende, også knyttet til forsvarlighet i forhold til gruppestørrelse. DP2 mener skjønnsutøvelse er noe man må trene på. Fylkesmannen bør derfor hensynta dette, både metodisk og innholdsmessig, i sine aktiviteter rettet mot skoleeiere og eventuelt skoleledere. Anbefalingen forventes å styrke etterlevelsen på regelverksområde C, men også den generelle etterlevelsen i sektoren på andre områder som innebærer skjønnsutøvelse. Det foreslås at Fylkesmannen følger opp dette gjennom ordinær virksomhet, men også at delprosjektene 6 og 7 følger opp dette i sitt arbeid. 15. Styrke statlig støtte og veiledning knyttet til føring av vitnemål i videregående opplæring DP2 har gjennom sitt arbeid med forskriftens 3-42 andre ledd konstatert at regelverket på dette området er utfordrende å etterleve. Skal brukerne av regelverket unngå å trå feil når det gjelder forskriftens 3-42 andre ledd, krever dette relativt inngående kjennskap til både fritaksbestemmelser og fag- og timesammensetningen. For å tydeliggjøre føringene i regelverket, kreves bred innsats. FM må intensivere veiledningen og styrke dialogen med fylkeskommunene om Udirs dispensasjonsvedtak. I tillegg bør skolenes rådgivning med tanke på fag- og timesammensetning styrkes. Mange kommuner kjøper i dag maler av varierende kvalitet på en rekke områder, blant annet knyttet til fritaksbestemmelsene. DP2 mener det fra sentralt hold bør utvikles maler knyttet til disse bestemmelsene, for eksempel om fritak i skriftlig sidemål, og gjøre dem tilgjengelige for skoleeierne. Dette vil bidra til høyere kvalitet på enkeltvedtakene og forebygge feil som beskrevet over. Anbefalingen forventes å styrke etterlevelsen på regelverksområde E. Det foreslås at Udir følger opp dette gjennom ordinær virksomhet, men også at delprosjekt 5 følger opp dette i sitt arbeid. Deler av anbefalingen kan også være aktuell for «Hurtigfilen». 16. Benytte kontrollmotoren tidligere slik at feil knyttet til fritaksbestemmelsene og fag- og timefordelingen avdekkes før det er for sent Kontrollmotoren kjøres automatisk hos Samordna opptak (SO) ved innsending av filer til Nasjonal vitnemålsbase (NVB). DP2 mener skolene bør registrere hvilke fag elevene velger med en gang de har valgt. Dermed kunne feil i fag- og timesammensetningen avdekkes så tidlig at det er mulig å endre fag. Dersom dette skal fungere er det viktig at Kunnskapsdepartementet setter SO i stand til raskere å oppdatere IT-løsningene i kontrollmotoren når retningslinjer for føring av vitnemål endres av Udir. I tillegg finnes det fremdeles enkelte feil som kontrollmotoren ikke fanger opp, og skoleeier kan derfor ikke stole fullt og helt på denne. DP2 anbefaler at Udir vurderer om kontrollmotoren kan benyttes tidligere med sikkert resultat, slik at avvik avdekkes før det er for sent. Anbefalingen forventes å styrke etterlevelsen på regelverksområde E. Det foreslås at Udir følger opp dette gjennom ordinær virksomhet. Utdanningsdirektoratet

24 17. Utvikle en samlet oversikt over kommunenes roller og ansvar som skoleeiere, som støtte for vurderinger knyttet til kommunestrukturprosessen Det er viktig at forventningene til kommunenes roller og ansvar som skoleeiere er tydelige i prosessen der man diskuterer endringer i kommunestrukturen. Det bør derfor lages en samlet oversikt over de krav som påligger kommunene som skoleeiere. Kommunal- og moderniseringsdepartementets (KMD) ekspertutvalg beskrev i første delrapport kommunenes rolle som tjenesteyter og myndighetsutøver (kapitlene og 3.1.2). Beskrivelsene er svært overordnede, og det er ønskelig at den samlede oversikten gir en mer uttømmende beskrivelse av disse rollene. Utvalget vurderte i sluttrapporten eksempler på oppgaver som kan overføres til større og mer robuste kommuner, blant annet videregående opplæring. Utvalget mener små kommuner må bli større for å oppnå tilstrekkelig kvalitet i oppgaveløsningen, og at større kommuner vil bidra til å styrke kvaliteten på mange områder, også på et stort tjenesteområde som grunnskole. Oversikten må utformes slik at den hensyntar ulike målgrupper, og er lett tilgjengelig for KMD. Anbefalingen kan ses i sammenheng med anbefaling 1, 3 og 8 og forventes å være en hjelp i arbeidet med kommunereformen. Det foreslås at Udir følger opp dette gjennom ordinær virksomhet. Utdanningsdirektoratet

25 Vedlegg 1 Prosjektplan Delprosjekt 2: Roller og ansvar Hensikt: Hvorfor gjør vi dette? Målet med dette delprosjektet er å beskrive rolle- og ansvarsdeling i utdanningssektoren. Dette delprosjektet er i første omgang avgrenset til skole og fagopplæring. Aktører opplever rolle- og ansvarsfordeling i sektoren som uklar. Delprosjektet tar sikte på å utarbeide tydelige og felles beskrivelser av hva slags roller og ansvar som de ulike aktørene i sektoren har. Delprosjektet må klargjøre rollene og ansvarsfordelingen mellom de ulike aktørene i sektoren og hvordan sektoren styres i dag. Delprosjektet skal også beskrive hvilke tiltak som sikrer at rolle- og ansvarsfordelingen er forstått og blir etterlevd av aktørene. Slik skal prosjektet synes i Utdannings-Norge Det skal være en tydeligere ansvars- og rolledeling i sektoren. Rolle- og ansvarsfordeling skal være godt kjent i sektoren. Det etableres samarbeidsformer som forebygger at uklarheter oppstår. Det skal bli mindre behov for at nye tolkninger og veiledninger må utarbeides. Staten fremstår som samordnet, helhetlig, tilgjengelig og dermed attraktiv som ressurs for de øvrige aktører. Det skal lages «Brukerhistorier» som illustrerer hvordan prosjektet har effekt i utdannings-norge. Bakgrunn Kunnskapsdepartementet har det overordnede sektoransvaret. Departementet har også en veiledningsrolle. Mye av departementets myndighet etter lov og forskrift er delegert til Utdanningsdirektoratet. Departementet foreslår også nytt regelverk. Utdanningsdirektoratet har en sentral rolle gjennom veiledning og kontrollansvar overfor sektor. Disse oppgavene er i stor grad delegert til Fylkesmannen. Ansvaret for styring av Fylkesmannen på opplæringsområdet ligger hos Utdanningsdirektoratet. Utdanningsdirektoratet foreslår også nytt regelverk. Fylkesmannen er statens myndighet på regionalt nivå. Dette betyr at Fylkesmannen er sentrale myndigheters kontaktpunkt ut mot skoleeiere og skoler. Fylkesmannens oppgaveportefølje er tredelt; informasjon/veiledning, klagesaksbehandling og tilsyn. Skoleeier er ansvarlig for å forstå og etterleve regelverket. Dette innebærer blant annet et ansvar for å informere skolene om regelverket og sikre at regelverket etterleves. Skoleleder har noen oppgaver fastsatt i regelverket, og får ellers delegert en rekke oppgaver fra skoleeier. Dette krever kompetanse på regelverksområdet. Aktørene beskrevet ovenfor utgjør hovedstammen og hovedaktørene i styring og utøvelse av regelverket i utdanningssektoren. En klargjøring av ansvarsforhold og arbeidsfordeling i denne linjen er derfor hovedprioritet i dette delprosjektet. Andre aktører har roller og påvirker sektoren på ulike måter. Neste steg i prosjektet vil derfor være å se på et bredere aktørbilde. Mange i utdanningssektoren oppfatter rolle- og ansvarsdelingen som uklar, og det er sprik mellom hvordan systemet ideelt sett skal fungere ut fra intensjoner og formell arbeidsdeling, og hvordan rolleog ansvarsdelingen fungerer i praksis. Delprosjektet må ta hensyn til eventuelle endringer i rolle- og ansvarsfordelingen i tilknytning til kommuner, fylkeskommuner, fylkesmenn og staten, se Politisk plattform fra regjeringen. Utdanningsdirektoratet

26 Faser i prosjektet Sektoren består av en gruppe ulike aktører som må fungere sammen for at opplæringslovens formål skal nås. Del 1: Kartlegging av aktører. Det gjennomføres for tiden et stort arbeid med kartlegging av aktører som arbeider på samme eller tilgrensende arbeidsområde som Utdanningsdirektoratet. Resultatet av dette arbeidet vil bli benyttet som input til dette delprosjektet. Del 2: Fast styringslinje. Beskrive ansvar og roller for Kunnskapsdepartementet, Utdanningsdirektoratet, fylkesmennene, skoleeier og skoleledere slik at man får et tydelig bilde av roller og ansvar til hver enkelt aktør. Roller og ansvar skal bli beskrevet på en måte som gjør det enkelt å forstå for de ulike aktørene og enkelt å forholde seg til i den praktiske hverdag. Del 3: Variabelt aktørbilde. Del 3 skal fokusere på aktører som er mest relevante for de inntil 5 utvalgte prioriterte områdene fra Delprosjekt 1, aktører som kommer i tillegg til den faste styringslinjen. Beskrive rollene/ansvarsdelingen til andre sentrale samarbeidspartnere og aktører, eksempelvis fag- og interesseorganisasjoner, forskningsaktører, eller andre myndighetsorganer. Avgrensing til andre prosjekter og annet utredningsarbeid Delprosjektet henger sammen med og vil spille inn til flere av de øvrige delprosjektene, særlig Kompetanse, Klart språk og bedre formidling, Forsøk med dialog og nettverk og Forsterke og utvikle ekspertrollen. Prosjektet må koordineres godt med prosjekt ledet av Avdeling for styring, «Aktørbildet», som også jobber med å beskrive rolle- og ansvarsdeling. De to prosjektenes ulike tilnærming og målsetting må klargjøres. «Aktørbildet» skal innen ferdigstille en kartlegging av alle aktører i utdanningssektoren, både i og utenfor styringslinja. Kartleggingen tilsvarer «Del 1» nevnt ovenfor, og vil fungere som et grunnlag for analyse og vurdering i dette delprosjektet, altså Del 2 og 3. For å unngå unødige parallelle prosesser, avventes derfor oppstart av Del 2 og 3 til «Aktørbildet» har ferdigstilt sitt kartleggingsarbeid. «Aktørbildet» skal etter avsluttet kartlegging også videreføres i form av analyse og vurdering, så avstemming mot Regelverk i praksis blir viktig også videre i Dette forsøkes ivaretatt ved at prosjektleder tar del i enkelte arbeidsgruppemøter i «Aktørbildet», og har fortløpende kontakt med Avdeling for styring. Sammenheng mellom delprosjektet og ordinær drift i direktoratet Dette prosjektets hensikt er å ha en praktisk tilnærming til rolle- og ansvarsdelingen slik at alle aktører på ulike nivåer opplever ansvarsdelingen grei å forholde seg til i sin hverdag. Det må skapes trygghet for rolle- og ansvarsdelingen slik at alle er komfortable med å utnytte ansvaret og handlingsrommet de faktisk har. Prosjektet skal foreslå endringer i det formelle systemet dersom det viser seg å være viktig for at sektoren skal være velfungerende. Nærmere om innholdet i prosjektarbeidet Delprosjektet skal: beskrive idealmodellen, slik sektorens rolle- og ansvarsdeling formelt sett er ment å fungere beskrive hvordan systemet rent faktisk og praktisk fungerer i virkeligheten beskrive gapet mellom virkeligheten og idealet foreslå og beskrive en rolle- og ansvarsdeling som vil fungere i den praktiske hverdag for aktører på ulike nivå i sektoren beskrive hva som skal til for at aktørene skal forstå og etterleve regelverkets rolle- og ansvarsfordeling beskrive hva som skal til for at de statlige aktørene utøver myndighetsrollen med en tydelig rolle- og ansvarsfordeling komme med forslag til praktiske tiltak for å sette aktørene i stand til å fremstå som tydelige Utdanningsdirektoratet

27 foreslå systematiske tiltak slik at oppgavefordelingen gjøres kjent for aktørene og at tiltakene over tid sikrer god regelverksetterlevelse Delprosjektet skal sikre at sektor fremstår helhetlig og samordnet. Fylkesmannen skal fremstå som en tydelig og sentral funksjon i et velfungerende helhetlig system. Delprosjektet må synliggjøre Fylkesmannens handlingsrom slik at andre aktører i sektoren gjøres kjent med hvilket handlingsrom Fylkesmannen har og ikke har. Tilsvarende må øvrige aktørers handlingsrom synliggjøres, slik at aktørene har trygghet til å operere innenfor sitt handlingsrom. Noen av tiltakene delprosjektet skal foreslå kan være å komme med innspill til øvrige delprosjekter for å; styrke Utdanningsdirektoratets og fylkesmennenes kompetanse, se delprosjekt «Kompetanse» styrke Utdanningsdirektoratets og Fylkesmannens ekspertrolle overfor øvrige aktører i sektoren, se delprosjekt «Forsterke og utvikle ekspertrollen» avklare ulike aktørers informasjon, se delprosjekt «Formidling» bruke sosiale medier aktivt, se delprosjekt «Forsterke og utvikle ekspertrollen» etablere fora for erfaringsutvekslinger, se delprosjekt «Forsøk med dialog og nettverk» Organisering Styringsgruppe: Hovedprosjektets styringsgruppe Prosjektleder: Lasse Arntsen Prosjektlederstøtte: Jan Hårvik, rådgiver Trondheim kommune Prosjektdeltakere: Elisabeth Strengen Gundersen, leder av Foreldreutvalget for grunnopplæringen (FUG) Vara: Kontorsjef Gro Hexeberg Dahl Helga Tharaldsen, kommunalsjef Røyken kommune Karl Einar Schrøder-Nielsen, utdanningsdirektør Fylkesmannen i Buskerud Ingrid Stark Husby, rådgiver Utdanningsdirektoratet Juridisk avdeling 1 Per Tronsmo, seniorrådgiver Utdanningsdirektoratet Avdeling for skoleutvikling Yngvild Fløgstad, seniorrådgiver Utdanningsdirektoratet Tilsynsavdelingen Desiree Jakobsen, seniorrådgiver Utdanningsdirektoratet Avdeling for styring Aktivitets- og tidsplan Del 1 og 2 Mai 2014 Juni 2014 Oppnevnelse av prosjektgruppe Møte i prosjektgruppen. Gjennomgang av prosjektplan. Rapport og løypemelding fra prosjekt «Aktørbildet». Drøfting av rolle- og ansvarsdelingen i systemet slik det formelt sett er ment å fungere: Hva er først og fremst er utfordringen mht rolle- og ansvarsdelingen slik den fungerer i praksis? August 2014 Møte i prosjektgruppen. Med utgangspunkt i materiale fra prosjekt «Aktørbildet»: Drøfte hovedelementene i en skisse til beskrivelse av systemet slik det er ment å fungere. Bli enige om hva som først og fremst er problemet og hvordan systemet faktisk fungerer. Starte på arbeidet med å beskrive gapet mellom virkeligheten og idealmodellen. Sept 2014 Møte i prosjektgruppen. Sluttføre arbeidet med «Hva er problemet, hvor trykker skoen mest?» Sluttføre arbeidet med å beskrive gapet mellom idealmodellen og virkeligheten. Utdanningsdirektoratet

28 Okt møter i prosjektgruppen: Drøfte et konkret forslag til rolle- og ansvarsdeling mellom KD, Udir, fylkesmenn, skoleeiere og skoleledere. Okt 2014 Møte i prosjektgruppen: Forberede stormøtet okt Prosjektet drøftes i stormøte for utdanningsdirektørene. Okt 2014 Møte i prosjektgruppen: Drøfte innspill fra stormøtet som bør innarbeides i prosjektet. Nov 2014 Møte i prosjektgruppen: Arbeid med prosjektrapport, inkl kommunikasjons- og implementeringsplan. Des 2014 Prosjektrapport framlegges for styringsgruppen. Det vurderes om 1-2 prosjektgruppemøter skal legges til skoler, der vi starter møtet med å drøfte problemstillingene med skoleeier/skoleledere. Aktivitets- og tidsplan Del 3 Del 3 gjennomføres delvis parallelt med Del 1 og 2. Konkretisering beskrives senere, når prosjektgruppen har gjennomført sine første møter. Hvordan vet vi om vi lykkes? Mars 2015 Juni 2015 Jan 2016 Møte med ressursgruppen (jf Hovedprosjektplan): Er innholdet i prosjektet formidlet på en måte som gjør det forstått og greit å etterleve i den praktiske hverdag? Forslag til forbedringer. Tilbakemeldinger fra utdanningsdirektørene i stormøte: Hvordan fungerer rolle- og ansvarsdelingen i praksis, forslag til forbedringer. En kvalitativ undersøkelse om det faste systemet: Har prosjektet resultert i en klarere rolle- og ansvarsdeling? Hva er endret? Forslag til forbedringer. Kommunikasjonsplan Denne vil bli utviklet når prosjektgruppen har igangsatt arbeidet sitt. Aktuelle stikkord: - Fylkesmannsembetene vil få en viktig rolle i formidlingen av innholdet i prosjektrapporten til sektor, og deretter tilbakemelding ut fra det som er beskrevet under «Slik skal prosjektet synes i Utdannings-Norge» - Samtidig bruke udir.no som et oppslagsverk for aktøroversikt - Hvis møter legges til skoler, er det viktig å knytte oppmerksomhet til disse (media) Vurdering av risikofaktorer, med avbøtende tiltak Risiko - Ansvars- og rolledelingen blir for teoretisk beskrevet, vanskelig å forstå for berørte aktører og for liten hjelp i den praktiske hverdag - Resultatene fra prosjektet blir for dårlig formidlet til aktørene, slik at de ikke får innsikt i hva konklusjonene fra prosjektet faktisk innebærer - Aktørene fortsetter som før uten å ta hensyn til resultatet av prosjektet Avbøtende tiltak: - Tett dialog med aktører på ulike nivåer for å sikre en tilnærming i arbeidet og et innhold i prosjektet som er tilpasset den praktiske hverdag - God forankring hos Utdanningsdirektørene Utdanningsdirektoratet

29 - Gjennomarbeidet kommunikasjonsplan som sikrer at prosjektets konklusjoner når ut og blir forstått Økonomi Prosjektets kostnader knytter seg først og fremst til reise og oppholdsutgifter for prosjektdeltakere, samt noe ekstern bistand (ekstern bistand er innarbeidet i fellesbudsjettet for hovedprosjektet). Anslag utover det som er innarbeidet i hovedprosjektbudsjettet: kr ,- Utdanningsdirektoratet

30 Regelverk i praksis, prosjektrapport Delprosjekt 2 Roller og ansvar Behandlet i styringsgruppen januar 2015 Telefon