HÅNDHEVELSE AV FORVALTNINGSLOVEN MELØY KOMMUNE

Transkript

1 HÅNDHEVELSE AV FORVALTNINGSLOVEN MELØY KOMMUNE FORVALTNINGSREVISJONSRAPPORT Høst 2008

2 Forord Forvaltningsrevisjon er en pålagt oppgave i henhold til kommunelovens 78. Formålet med forvaltningsrevisjon er å utføre systematiske undersøkelser av den kommunale tjenesteproduksjon, myndighetsutøvelse og økonomiske forvaltning, herunder se etter muligheter til forbedringer, eventuelt påpeke svakheter og mangler. Kontrollutvalget i har i møte vedtatt at Salten kommunerevisjon IKS skulle foreta en undersøkelse av kommunens håndhevelse av forvaltningsloven innen saksbehandlingsområdene byggesak og barnevern. Denne rapporten oppsummerer resultatene fra undersøkelsen som ble gjennomført høsthalvåret Bodø, 28. januar 2009 Arne Willy Hillestad Kommunerevisor Hilde Ingebrigtsen Forvaltningsrevisor Salten kommunerevisjon IKS 2

3 Innholdsfortegnelse: 0. SAMMENDRAG INNLEDNING PROBLEMSTILLINGER, DEFINISJONER OG... 5 AVGRENSNINGER Problemstillinger Definisjoner Avgrensninger METODE OG GJENNOMFØRING REVISJONSKRITERIER Tidsfrister i forvaltningens saksbehandling FAKTA OG VURDERINGER Overholder kommunen tidsfrister i saksbehandlingen Byggesak Barnevern Har kommunen rutiner for å gi foreløpig svar i tråd med forvaltningsloven? Byggesak Barnevern Gis det opplysninger om klageadgang i kommunale vedtak? Byggesak Barnevern KONKLUSJON ANBEFALINGER RÅDMANNENS KOMMENTAR VEDLEGG: Rådmannens kommentar Salten kommunerevisjon IKS 3

4 0. SAMMENDRAG Salten kommunerevisjon IKS har på oppdrag av kontrollutvalget i kartlagt og beskrevet hvordan forvaltningsloven håndheves innen den offentlige saksbehandling. Vi har søkt å beskrive hvordan kommunen praktiserer overholdelse av tidsfrister, utstedelse av foreløpige svar, og opplysninger om klageadgang i sine vedtak. Fokus har vært på saksbehandling innen barnevern og byggesak. Vi har benyttet oss av følgende problemstillinger i vår undersøkelse: 1. Overholder kommunen tidsfrister i saksbehandlingen? 2. Har kommunen rutiner for å gi foreløpige svar i tråd med forvaltningsloven? 3. Gis det opplysninger om klageadgang i kommunale vedtak? Revisjonen har gått gjennom 25 tilfeldig utvalgte vedtak fattet av byggesak og 14 vedtak innen barnevern. Dette for å kunne ha et faktagrunnlag for vedtakenes innehold, og om frister er overholdt. For å måle fristoversittelser innen barnevern har vi basert oss på rapporteringsskjema de avgir til fylkesmannen om nettopp disse forhold. I tillegg har vi gått gjennom annen dokumentasjon som blant annet KOSTRA tall, og vi har foretatt intervjuer. Det vi hovedsakelig finner å bemerke er at fristoversittelsene innen barnevern er mange og tidvis store, og enheten greier således ikke å overholde lovens krav. Hovedårsaken til dette ligger i for få ressurser i forhold til eksisterende arbeidsmengde. Ellers konkluderer revisjonen med at saksbehandlingspraksis målt opp mot forvaltningslovens krav er tilfredsstillende både når det gjelder utstedelse av foreløpige svar og opplysning om klageadgang innen begge saksområdene. Når det gjelder barnevernet anbefaler revisjonen i tillegg kommunen å prioritere å fullføre arbeidet med internkontroll/rutinehåndbok for barnevernet, for å sikre at virksomheten drives lovmessig. Dette bør selvfølgelig ikke gå på bekostning av nødvendig saksbehandling. I og med at fristoversittelsene i perioder er mange og tidsmessig mye over grensen bør kommunen vurdere hvorvidt de har en bemanning i barnevernet som muliggjør å ta hånd om begge disse utfordringene. Salten kommunerevisjon IKS 4

5 1. INNLEDNING Kontrollutvalget i Meløy har vedtatt at de ønsker å sette fokus på kommunens håndhevelse av forvaltningsloven, og spesielt innen områdene byggesak og barnevern. Saksbehandlingstid, samt viktige og korrekte opplysninger i kommunale vedtak, er viktige tema som i stor grad gjenspeiler kommunens servicenivå. I denne rapporten har vi søkt å belyse dette tema. Vi gjør først rede for de problemstillinger vi har benyttet oss av for å gi svar på om forvaltningsloven overholdes, deretter sier vi litt om metoden vi har anvendt, og revisjonskriterier vi legger til grunn for vår analyse. I rapportens hoveddel redegjør vi for fakta utledet av revisjonens funn og analyserer disse opp mot de aktuelle revisjonskriteriene. På grunnlag av dette kommer vi så med en faglig vurdering og konklusjon. Til slutt har vi kort oppsummert rådmannens kommentar til rapporten. Det kommer her frem to små tilleggsopplysninger, og vi vil bemerke at vi har gjort en liten endring i ordlyden i en av våre vurderinger i rapporten på grunnlag av dette. 2. PROBLEMSTILLINGER, DEFINISJONER OG AVGRENSNINGER 2.1 Problemstillinger Ut fra kontrollutvalgets bestilling har vi utledet tre problemstillinger for å belyse hvordan kommunen håndhever forvaltningsloven innen de to saksområdene barnevern og byggesak: 4. Overholder kommunen tidsfrister i saksbehandlingen? 5. Har kommunen rutiner for å gi foreløpige svar i tråd med forvaltningsloven? 6. Gis det opplysninger om klageadgang i kommunale vedtak? 2.2 Definisjoner Enkeltvedtak: defineres i forvaltningsloven 2, 1.ledd, b) som et vedtak som gjelder rettigheter eller plikter til en eller flere bestemte personer Enkle tiltak: er ifølge Forskrift til plan- og bygningsloven (SAK) 14, tiltak som er i samsvar med bestemmelser gitt i eller i medhold av plan- og bygningsloven. Det foreligger ikke protester fra naboer eller gjenboere. Ytterligere tillatelse, samtykke eller uttalelse fra annen myndighet er ikke nødvendig eller er innhentet på forhånd. Salten kommunerevisjon IKS 5

6 Mindre tiltak: regnes etter Forskrift til plan- og bygningsloven (SAK) 9 som: Oppføring av ett enkelt tilbygg hvor verken samlet bruksareal eller bebygd areal er over 50 m2 Oppføring av en enkelt frittliggende bygning som ikke skal nyttes til beboelse og hvor verken samlet bruksareal eller bebygd areal er over 70 m2 Bruksendring fra tilleggsdel til hoveddel Skilt, reklameinnretning o.l. inntil 6,5 m2 montert på vegg eller med høyde inntil 3,5 m og bredde inntil 1,4 m montert frittstående på terreng Antennesystem med høyde inntil 5 m 2.4 Avgrensninger Vi avgrenser undersøkelsen til å omfatte overholdelse av forvaltningsloven innen to spesifikke saksområder: byggesak og barnevern. Når vi så undersøker om forvaltningslovens krav for offentlig saksbehandling overholdes har vi avgrenset området til å kun se på de tre nevnte punktene: tidsfrister, foreløpige svar og opplysning om klageadgang. 3. METODE OG GJENNOMFØRING Undersøkelsen er gjennomført i henhold til Norges kommunerevisorforbunds Standard for forvaltningsrevisjon RSK 001. Metode er samlebetegnelsen på de fremgangsmåtene som benyttes for å samle inn data som kan gi svar på problemstillingen i en undersøkelse. Vi bygger vår undersøkelse på utplukk av vedtak innen saksområdene byggesak og barnevern. Disse vil gi et bilde på om vedtakene er fattet og utstedt innen tidsfristene fastsatt i loven, samt om de har et tilfredsstillende innhold. Når det gjelder barnevern baserer vi oss i tillegg på rapporteringsskjemaene til fylkesmannen som blant annet viser antall fristoversittelser pr. kvartal for både meldinger og undersøkelser. Utplukk av vedtak har skjedd etter et tilfeldig utvelgingsopplegg, ved at revisjonen selv har hatt adgang til arkivsystemet og tilfeldig valgt ut vedtak fattet gjennom 2008 og siste halvdel av Den er basert på ikke-sannsynlighetsmetode, som vil si at utvalget man undersøker vil være rimelig representativt, på tross av at man ikke kan beregne hvor store tilfeldige avvik det finnes. Opplysningene i rapporten representerer slik et utvalg av virkeligheten, men påliteligheten må likevel betegnes som tilfredsstillende. Videre for å sikre dataens pålitelighet er alle faktaopplysningene i rapporten verifisert av kommunen. Videre baserer vi undersøkelsen på intervju med overordnede innen barnevern og byggesak. Dette for å få informasjon om rutiner i enheten og hvilke system de har for å registrere og følge opp meldinger og søknader, spesielt i forhold til å utstede foreløpige svar. Salten kommunerevisjon IKS 6

7 4. REVISJONSKRITERIER Revisjonskriterier er en samlebetegnelse på de krav og forventninger som kan stilles til den funksjon, aktivitet eller prosedyre som er gjenstand for forvaltningsrevisjon. Kriteriene holdt sammen med faktagrunnlaget danner basis for de analyser og vurderinger som foretas, og de konklusjoner som trekkes i en forvaltningsrevisjon. Aktuelle kilder for utledning av revisjonskriterier er lover, forskrifter, retningslinjer, vedtak, avtaler og anerkjent teori. I denne undersøkelsen har vi lagt til grunn: Forvaltningsloven 11, 23, 24, 27, 29, Plan- og bygningsloven 81-99, 15 Forskrift om saksbehandling og kontroll i byggesaker (SAK) Lov om barnevernstjenester 4-2, 6-9, 6-1, 6-5 Barne- og likestillingsdepartementet: Generelle regler for saksbehandling En mer detaljert utledning av revisjonskriteriene blir gjort under behandlingen av hver enkel problemstilling. 4.1 Tidsfrister i forvaltningens saksbehandling Å overholde frister innen saksbehandling er et generelt viktig tema for kommunene, og et området som oppleves viktig for brukerne. I tillegg gjenspeiler det i stor grad service nivået i en kommune. Innen byggesak er det satt flere ulike saksbehandlingsfrister avhengig av type tiltak det søkes om. Overskridelse av frister innen byggesaksområdet er et kjent problem i mange kommuner. Fra 1.juli 2003 ble det innført tidsfrister for behandling av byggesaker, og fra 2004 kom det bestemmelser om tilbakebetaling av gebyr ved kommunens oversittelse av fristene. I henhold til regelen i forskrift om saksbehandling og kontroll i byggesaker (SAK) 23 skal byggesaksgebyret reduseres med 25 % for hver påbegynt uke fristen oversittes (gjelder bare for 12-ukers frist). En av årsakene til tidsfristreglene er at de får kommunene til å utarbeide seg rutiner for å oppdage eventuelle feil og mangler ved søknader på et tidlig tidspunkt. Dette gjør at kommunene får oversikt over de problemstillinger den enkelte sak reiser og at de sikrer seg tilstrekkelig tid til å vurdere disse. Innen barnevern er det også strenge tidsfrister for saksbehandling. Et område som først og fremst er viktig for rettsikkerhet til barn og unge. Ifølge statistikk utledet av fylkesmannen i Nordland om barnevernet i Nord - Norge, har Nordland fylke de største utfordringene når det gjelder å få på plass gode planer for tiltak, samt at fristoverskridelsene i Nordland ligger en del over gjennomsnittet for landet i %. Salten kommunerevisjon IKS 7

8 Tabellen viser fristoverskridelser i barnevernet i Nordland i forhold til landet 1 Det har vært et betydelig fokus på lovkrav ved undersøkelser innen barnevern, men det viser seg at kommunene i Nordland fortsatt ikke er gode på å overholde frister. En barnevernssak starter gjerne med en melding til barneverntjenesten. Meldingen kommer ofte fra familien selv, nærmiljøet, helsestasjon eller barnehagen og skolen. Barnevernet skal da innen en uke vurdere om meldingen skal følges opp med en undersøkelsessak eller om den skal henlegges. En undersøkelsessak skal foretas dersom det er rimelig grunn til å anta at det kan være grunnlag for tiltak etter barnevernloven. Undersøkelsen skal gjennomføres snarest og senest innen 3 måneder. Undersøkelsen kan føre til at saken henlegges eller at barnevernet går inn med råd, veiledning og eventuelt hjelpetiltak for barnet og familien. Mye brukte hjelpetiltak er støttekontakt, barnehageplass, avlastning i hjemmet og økonomisk bistand til dekning av f. eks fritidsaktiviteter. Barnevernet kan også formidle plass i fosterhjem, mødrehjem eller institusjon. Etter barnevernsloven er det fylkesnemnda som kan fatte tvangsvedtak i de fleste tiltak. Barnevernstjenesten har først og fremst vedtakskompetanse hva angår frivillige hjelpetiltak jf barnevernsloven 4-4. I tillegg skal barnevernstjenesten fatte vedtak om flytting av barn som er under omsorg av barnevernstjenesten, midlertidige vedtak i akuttsituasjoner og foreløpige vedtak om forbud mot flytting og omsorgsovertakelse. Når det gjelder midlertidige og foreløpige vedtak er det bare barnevernsadministrasjonens leder som har vedtakskompetanse. Det følger for øvrig av barnevernloven 6-1 annet ledd at alle avgjørelser som gjelder ytelser og tjenester etter loven skal regnes som enkeltvedtak. Dette innebærer for eksempel at et avslag på en søknad om hjelpetiltak regnes som et enkeltvedtak. 1 Tabellen er hentet fra presentasjonen Utviklingen av barnevernet i Nord-Norge fra Barnevernskonferansen for ordførere og rådmenn i Tromsø mai Salten kommunerevisjon IKS 8

9 5. FAKTA OG VURDERINGER 5.1 Overholder kommunen tidsfrister i saksbehandlingen Byggesak. Generelt sett innen all offentlig saksbehandling gjelder forvaltningslovens bestemmelser. Innen byggesak regulerer også plan- og bygningsloven tidsfrister innen saksbehandlingen, med ulike tidsfrister etter type tiltak det søkes om. Revisjonen legger følgende revisjonskriterier til grunn i undersøkelsen om overholder tidsfrister i saksbehandling: Forvaltningsorganet skal forberede og avgjøre saken uten ugrunnet opphold ( ) (Forvaltningsloven 11a) Forvaltningsloven: Vedtak skal være skriftlige 23 Vedtak skal grunngis 24 Underretning om vedtaket så snart som mulig 27 Tidsfrister for utstedelse av vedtak ifølge Plan og bygningsloven: Midlertidig brukstillatelse 1 uke Ferdigattest 2 uker Enkle tiltak, mindre tiltak, igangsettelsestiltak 3 uker Tiltak som krever søknad og tillatelse 12 uker Kommunen skal straks gi skriftlig melding om vedtaket til ansvarlig søker og til de naboer, gjenbore og andre som har protestert. (Plan og bygningsloven 81-99) For meldinger, søknader, foreleggelse for andre myndigheter, anmodning om midlertidig brukstillatelse og krav om ferdigattest gjelder fristen fra disse er mottatt og til vedtaket er sendt..(.).. Nødvendig tidsbruk for feilretting eller supplering av opplysninger kommer i tillegg til fristen. (SAK 24). FAKTA Tall fra KOSTRA 2 for 2007 viser at har en gjennomsnittlig saksbehandlingstid for byggesaker på 7 dager (kalenderdager). Gjennomsnittet for sammenlignbare kommuner var en saksbehandlingstid på 34 dager, og for Nordland lå gjennomsnittet på 39 dager i Revisjonen har i tillegg gått gjennom 25 vedtak fattet av plan og utviklingsavdelingen i Meløy (plan detalj) for å se om de overholder de ulike tidsfristene i saksbehandlingen. Når vi sammenholder dato når søknaden er mottatt hos byggesak (med alle tillegg) i forhold til dato for utstedt svar, finner vi ingen brudd på tidsfristene. 3 av vedtakene som gjaldt meldingssaker er imidlertid utstedt etter 3 ukers fristen, men kommunene er strengt tatt ikke pliktige til å fatte skriftlig vedtak i meldingssaker. I følge lovverket heter det seg at dersom tiltakshaver ikke har fått tilbakemelding fra kommunen innen 3 uker, kan 2 KOSTRA (KOmmune-STat- RApportering) er et nasjonalt informasjonssystem som gir informasjon om kommunal og fylkeskommunal virksomhet. Fra Statistisk sentralbyrå. Salten kommunerevisjon IKS 9

10 byggearbeidene startes opp jfr. Saksbehandlingsforskriftens (SAK) 23. I praktiserer de derimot som en ekstraservice, å sende ut godkjenningsbrev i meldingssaker innen 3 uker. Skriftlighet. Alle vedtakene er skriftlige og lik i utformingen. Enheten har utarbeidet faste maler for ulike type vedtak. Når det gjelder tiltak som krever søknader og tillatelse inneholder disse vedtakene en generell informasjon hva søknaden gjelder, vilkår og merknader fra byggesak, og til slutt selve vedtaket med lovhjemmel og opplysning om klageadgang. Når det gjelder svar på melding om tiltak består de av generell informasjon, en kommentar fra byggesakskontoret (om de eventuelt har merknader), og frister for igangsettelse av arbeidet. Ingen klageopplysning. Datasystem/kontorstøttesystem. Malene for ulike typer vedtak finnes tilgjengelige i ESA, som er kontorstøttesystemet deres. Systemet er velfungerende ifølge Plan og utviklingssjef, og en god hjelp for de ansatte til å få arbeidet til å gå fortløpende. I datasystemet er sakenes status lett synlige, og man kan holde øye med om det forekommer forsinkelser. Systemet er videre bygd opp slik at hver sak er satt opp med ulike milepæler for saksbehandlingsprosessen, og dette fungerer som en slags internkontroll. Her fører man inn når saken er opprettet, når forhåndskonferanse er avholdt, når søknad er mottatt, foreløpige svar sendt ut, osv, helt til saken er avsluttet. Rutiner. Plan og utviklingsavdelingen er delt inn i ulike fraksjoner; Plan detalj, Plan overordnet, Primærnæringene og IKT. Plan detalj har ansvaret for byggesaksbehandling. Avdelingen har ikke hatt et eget kvalitetssikringssystem inntil nå, men dette er per dags dato under utvikling. Prosessen med kvalitetssikringssystemet omfatter i stor grad alle medarbeidere slik at man vil ende opp med et system som fungerer, og ikke nok en papirmølle, sier Planog utviklingssjef. Revisjonen får opplyst fra plan og utviklingssjef at de er gode på å drive fortløpende arbeid. Det sendes umiddelbart ut svar såfremt alle papirer angående en sak er kommet dem i hende og slik har de relativt rask svartid. Rutinene innen byggesak er å først registrere innkomne søknader i post og arkiv, deretter går de videre til plan- og utviklingsavdelingen (plan detalj) og blir her fordelt på saksbehandlere. Saksbehandlerne har videre ansvaret, hver og en, for den videre prosessen, blant annet med å overholde frister. Alle vedtak godkjennes og underskrives av plan og utviklingssjefen. Plan og utviklingssjef sier videre at det generelt ikke er noe problem å overholde tidsfrister innenfor byggesaksbehandling. Saker som kan dra ut i tid for søker er når ansvarlig søker selv ikke har kommet med etterspurte dokumenter. I slike saker får søker melding om at dersom de etterspurte dokumentene ikke er kommet inn etter 6 måneder vil saken sendes i retur. Likeså kan det være saker der statlige myndigheter er uttalelsesmyndighet eller har myndighet etter egen særlovgivning. Her risikeres det at sakene stopper opp utenfor deres kontroll. Fradelingssaker som er avhengig av at det skal være overensstemmelse med arealplanene går heller ikke like raskt å behandle. F.eks. ved oppmåling har det vært lange ventetider for å utstede målebrev opplyser plan og utviklingssjef. Salten kommunerevisjon IKS 10

11 VURDERINGER Gjennomgangen av 25 tilfeldig utvalgte vedtak fattet i ulike tidsperioder 2007/2008, gir oss et godt bilde på hvordan rutinene faktisk fungerer i Meløy når det gjelder å overholde tidsfrister for saksbehandling. I vår gjennomgang har vi funnet ut at det strengt tatt ikke har forekommet noen fristoversittelser for det utvalget vi har sett på, selv om 3 av meldingssakene ble sendt ut etter 3 uker. Dette gir et bilde av at byggesaksbehandlingen er preget av en lav eller ingen forekomster av fristoversittelser, og gjennomgangen av vedtakene viser i tillegg en rask svartid i flertallet av sakene. Dette bildet stemmer også overens med tall fra KOSTRA, som viser en betydelig lavere saksbehandlingstid enn for både sammenlignbare kommuner og gjennomsnittet for Nordland. På tross av at revisjonen har sett på et begrenset antall vedtak mener vi de gir et korrekt bilde av situasjonen når det gjelder tidsoverholdelse spesielt når de også stemmer overens med hva KOSTRA tallene forteller oss. Ut fra de opplysninger revisjonen i tillegg har fått fra Plan- og utviklingssjef må man si at plan detalj har godt innarbeidede rutiner, avdelingen har en god effektivitet samt et velfungerende datasystem som beherskes godt av de ansatte. Når kvalitetssystemet deres også er på plass forventer man at dette i tillegg vil sørge for at virksomheten drives lovmessig på alle punkter, samt gi en bedre dokumentasjon på virksomhetens praksis. Revisjonen mener dermed at overholdelse av tidsfrister er tilfredsstillende etter lovkravene. I tillegg praktiseres krav om skriftlighet, begrunnelse for vedtakene, og underretning om vedtaket snarest mulig, på en tilfredsstillende måte i forhold til lovens krav. Revisjonen har således ingen spesielle bemerkninger til dette punktet Barnevern Følgende revisjonskriterier legges til grunn: Forvaltningsorganet skal forberede og avgjøre saken uten ugrunnet opphold ( ) (Forvaltningsloven 11a) Barnevernstjenesten skal snarest og senest innen 1 uke, gjennomgå og vurdere om meldingen skal følges opp med undersøkelse etter 4-3 (Lov om barnevernstjenester 4-2). En undersøkelse etter 4-3 skal gjennomføres snarest og senest innen tre måneder. I særlige tilfeller kan fristen være seks måneder. En undersøkelse er gjennomført når barnevernstjenesten har truffet vedtak om tiltak eller saken er besluttet henlagt. I de tilfeller tiltaket hører under fylkesnemndas myndighetsområde etter kap.7, regnes undersøkelsen som gjennomført når barnevernstjenesten har fremlagt forslag til tiltak for fylkesnemnda i henhold til 7-3. Oversittelse av fristen kan medføre mulkt, jf. barnevernlovens 6-9. Forvaltningsloven: Vedtak skal være skriftlige 23 Vedtak skal grunngis 24 Underretning om vedtaket så snart som mulig 27 Salten kommunerevisjon IKS 11

12 FAKTA Tall fra KOSTRA viser at 19,1 % av undersøkelsene i 2007, oversitter en behandlingstid over tidsfristen på 3 mnd innen barnevernet i. Dette er en prosent som ligger noe høyere enn både sammenlignbare kommuner (15,8 %) og gjennomsnittet for Nordland (17,5 %). Barnevernet rapporter kvartalsvis til fylkesmannen om status. Disse rapporteringene viser at i løpet av første halvår 2008 har barnvernet hatt 3 fristoversittelser når det gjelder meldinger og 16 overskridelser ved undersøkelser. Overholdelse av tidsfrister halvår Gjennomgåtte/gjennomførte Antall fristoversittelser Meldinger 37 3 Undersøkelser Kilde: Barnevernets rapportering til fylkesmannen Rapporteringen viser at 1 melding oversittes med 1-5 dager, og 2 meldinger med over 20 dager. For undersøkelser viser det en overskridelse på 6-15 dager for 8 undersøkelser og dager for 1 undersøkelse. For de andre undersøkelsene har revisjonen ikke slik opplysning. For 3. kvartal 2007 er situasjonen som følger når det gjelder fristoversittelser: Overholdelse av tidsfrister 2007 (3. kvartal) Gjennomgåtte/gjennomførte Antall fristoversittelser Meldinger 12 1 Undersøkelser 12 3 Kilde: Barnevernets rapportering til fylkesmannen Når det gjelder meldinger var den ene fristoversittelsen på mellom 1-5 dager. Ved undersøkelser var 1 overskridelse på 6-15 dager, 1 på dager og 1 på over 90 dager. Skriftlighet: Revisjonen har tilfeldig plukket ut 14 vedtak innen barnevern. Alle meldinger om vedtak er skriftlig fremsatt. De inneholder bakgrunnsinformasjon for vedtaket, selve vedtaket, en begrunnelse og aktuell lovhjemmel det er forankret i. Stikkprøvene revisjonen har foretatt viser at dette er standard innhold i alle vedtak. Det ligger en mal for vedtak i datasystemet og denne fungerer også som en slags internkontroll som sikrer at alle punkter er med. Når enhetsleder har godkjent vedtaket og underskrevet dette, sendes det ut umiddelbart. Rutiner: Rutiner og system for oppfølging er gode redskaper for å kunne overholde saksbehandlingens regler. Rutinene innen barnevernet består i at de har postmøter hver dag, hvor innkommende post gjennomgås og fordeles. 2 dager i uken har de saksmøter. Her gjennomgås alle nye innkommende meldinger og man tar her en avgjørelse om hvorvidt det skal foretas undersøkelser eller om meldingene skal henlegges. De vurderer søknader og ved enkelte tilfeller kan de finne ut at det vil være grunnlag for hjelpetiltak, men i og med at det Salten kommunerevisjon IKS 12

13 ikke finnes folk (støttekontakter etc.) eller midler til å sette i gang tiltak kan disse bli satt på vent eller bli henlagt. Alle saker blir ført inn i datasystemet, og her står det hvem som er saksbehandler slik at det er lett å se hvem som har ansvaret for hver enkelt sak. I intervju med enhetsleder opplyser hun at erfaringene tilsier at en fare for at meldinger oversittes med fristen ligger i at enkelte meldinger blir adressert direkte til en spesiell saksbehandler. Dersom vedkommende ikke er tilstede vil meldingen bli liggende til denne er tilbake som i verste fall kan bety uker. Enhetsleder opplyser at de prøver å formidle utad at henvendelser ikke må stiles til enkeltpersoner slik at de kan unngå denne problemstillingen. Enhetsleder mener selv at fristoversittelsene er for store og mange, og hovedårsaken til dette er at de har for lite ressurser /for få stillinger i forhold til arbeidsmengde. Første halvår 2008 mottok barnevernet 38 meldinger som alle må vurderes og de fleste følges opp. Enhetsleder selv har stilling både på sosial og barnevern. I praksis har de også mistet 50 % av sekretærfunksjonen, selv om vedkommende er på plass inntil nytt NAV kontor etableres. Hun jobber derimot ikke med det nye datasystemet til barnevernet, som betyr at saksbehandlerne selv må gjøre en del merkantilt arbeid. Servicetorget har også stilt noe av sin sekretærfunksjon til rådighet, men i forhold til behovet blir ikke dette tilstrekkelig. Ofte bruker de derfor mer enn 3 mnd på en undersøkelse. De er spesielt sårbare i forhold til sykdom i enheten. Videre opplyser enhetsleder at i de fleste tilfeller er de også avhengig av andre aktører, enten for opplysninger eller annet samarbeid, for å få fullført en undersøkelse. Stort sett går det greit å få til møter med andre, og viljen til samarbeid med barnevernet virker til å være tilstede opplyser enhetsleder. De eneste aktørene de opplever treghet med er helsetjenesten og legene, som ofte er sene med å gi svar og opplysninger. Det barnevernet på den andre siden kan oppleve, er en redsel fra andre aktører til å være med på å avgjøre tunge saker, slik at de vegrer seg med å gi uttalelser og opplysninger. Når ting blir skriftliggjort ved f.eks. referater kan dette oppleves vanskelig for noen, og det har skjedd at folk trekker seg. I følge enhetsleder er det også mange som vegrer seg for å gi melding om bekymringsverdige forhold. Datasystem/internkontroll Barnevernet er i ferd med å innføre et nytt datasystem Familia. I det nye systemet ligger det faste maler for alle vedtak og det er enklere i bruk enn det forrige. Det vil i større grad fungere som en internkontroll for de ansatte mener enhetsleder, da det er et strengere system som ikke tillater saksbehandlere å gå til neste trinn i saksbehandlingen før alle kriteriene er oppfylt. Det blir dermed vanskeligere å ta snarveier, og de ansatte blir tvunget til å få fastere rutiner, eventuelt til å legge om rutinene. Det nye systemet gir også varslinger ved oversittelser av frister, og det er i større grad synlig hvor man tidsmessig befinner seg i saken. har foreløpig ikke fått etablert et fullverdig skriftlig internkontrollsystem for barnevernet opplyser enhetsleder. Hun sier at arbeidet med en rutinehåndbok er i gang. Denne vil gi oversikt over nedfelte rutiner samt være en introduksjon til nyansatte noe de mangler pr. i dag. Arbeidet med rutinehåndboken har tatt lang tid og på grunn av lite kapasitet blir dette ikke førsteprioritet i det daglige arbeidet sier enhetslederen. Salten kommunerevisjon IKS 13

14 Ellers forholder barnevernet seg til Barne og likestillingsdepartementets Veileder, som består av 5 hefter. Disse er lett tilgjengelige i avdelingen i papirformat i dag, men vil bli integrert i det nye datasystemet når dette kommer på plass. VURDERINGER Ved gjennomgang av de kvartalsvise rapporteringene til fylkesmannen viser det seg at det tidvis er mange fristoversittelser i barnevernet, spesielt når det gjelder undersøkelser. Alvorlighetsgraden av dette kan være varierende fra tilfelle til tilfelle, men det er alltid snakk om barn og barns rettsikkerhet det går utover, som i seg selv er svært uheldig. Årsaken til fristoversittelsene har vi oppfattet er: for lite ressurser/bemanning i forhold til arbeidsmengde I tillegg skyldes fristoversittelsene innen barnevern mange ulike faktorer, det kan være vanskelig å få kontakt med den aktuelle familie, foreldrene motsetter seg samarbeid, eller man bruker mye tid på å innhente nødvendig informasjon. Tatt i betraktning den arbeidsmengden som faktisk finnes og hvor krevende disse oppgavene er, ser revisjonen at barnevernet ikke klarer å overholde lovkravene for saksbehandlingsfrister med den bemanningen de har. Det faktum at de i praksis har mistet 50 % av sekretærfunksjonen, bidrar også til å svekke den operative funksjonen i barnevernet. Revisjonen vurderer det slik at gode innarbeidede rutiner og internkontroll er viktig også for å overholde frister for saksbehandling. Barnevernet har ikke et fullverdig dokumentert internkontrollsystem, og bør slik prioritere å fullføre arbeidet med rutinehåndboken. Det kan føre til økt trygghet og effektivitet, samt fungere som en sikkerhetsventil for at arbeidet drives lovmessig. Revisjonen mener dette arbeidet ikke bør gå på bekostning av nødvendig saksbehandling, og slik situasjonen fremstår mener vi kommunens ledelse bør vurdere om de har en tilstrekkelig bemanning i barnevernet som sikrer at virksomheten drives etter lov og forskrift. Fristoversittelsene synes å være for mange etter revisjonens oppfatning. Salten kommunerevisjon IKS 14

15 5.2 Har kommunen rutiner for å gi foreløpig svar i tråd med forvaltningsloven? Byggesak Generelt gjelder forvaltningslovens bestemmelser om foreløpige svar for alle fagområder, og revisjonen legger denne til grunn som revisjonskriteriet når det gjelder krav om foreløpige svar. Forvaltningsorganet skal forberede og avgjøre saken uten ugrunnet opphold. Dersom det må ventes at det vil ta uforholdsmessig lang tid før en henvendelse kan besvares, skal det forvaltningsorganet som mottok henvendelsen, snarest mulig gi et foreløpig svar. I svaret skal det gjøres rede for grunnen til at henvendelsen ikke kan behandles tidligere, og så vidt mulig angis når svar kan ventes. Foreløpig svar kan unnlates dersom det må anses som åpenbart unødvendig. I saker som gjelder enkeltvedtak, skal det gis foreløpig svar etter annet ledd dersom en henvendelse ikke kan besvares i løpet av en måned etter at den er mottatt. ( Forvaltningsloven 11a) FAKTA Dersom tiltakshaver ikke er orientert om søknaden /meldingens status pr. telefon eller personlig oppmøte på kontoret praktiseres det for byggesaker å sende ut foreløpige svar på standardiserte maler i kontorstøttesystemet (ESA SAK OG ARKIV). Det er gode innarbeidede rutiner innenfor byggesak for dette opplyser plan og utviklingssjef. Foreløpige svar blir sendt ut relativt raskt der det er nødvendig, og de er opptatt av at dette skal skje korrekt. De har derimot ikke noe system som viser at dette blir etterfulgt, som viser antall avvik og forsinkelser. Plan og utviklingssjef sier selv at dette skyldes at de ikke har et ordentlig internkontrollsystem ennå, men det vil bedres når kvalitetssystemet er på plass. Når det gjelder de tre meldingssakene som ble utstedt etter 3 uker, er det sendt ut foreløpig svar ved ett av disse tilfellene. Her ble det orientert om mangler i dokumentasjon, samt at det ble orientert om at tiltaket var avhengig av dispensasjon fra veglovens bestemmelser om byggeavstand. Grunnen til at det i de andre sakene ikke ble sendt ut skriftlig foreløpig svar, var ifølge Plan- og utviklingssjef, at det foregikk fortløpende muntlig kontakt og oppdatering om sakens status mellom søker og saksbehandler eller andre instanser der saken ble videresendt. I de to foreløpige svarene vi har sett på i vårt utplukk, opplyses det ikke om forventet saksbehandlingstid (jf forvaltningslovens 11). I det ene brevet orienteres det kun om at arbeidsmengden er stor og at det må forventes noe ventetid. I det andre foreløpige svaret orienteres det om forhold som må avklares med andre instanser før saken kan behandles og saksbehandler gjør oppmerksom på at saken vil bli lagt i bero inntil disse forholdene er brakt i orden. VURDERINGER Ut fra våre funn ser vi at byggesaksbehandlingen i Meløy oppfyller lov og forskrifters krav når det gjelder utstedelse av foreløpige svar. Saksbehandlere er flinke til å holde fortløpende kontakt med søker/tiltakshaver slik at de oppdateres på status, og i de tilfeller dette ikke blir Salten kommunerevisjon IKS 15

16 gjort muntlig sendes det ut skriftlige foreløpige svar dersom saksbehandlingstiden vil strekke seg ut over tidsfristen. Avdelingen synes å ha godt innarbeide rutiner og et oversiktlig arbeidsmiljø Barnevern Følgende revisjonskriteriet legges til grunn for vår vurdering angående foreløpige svar: Etter forvaltningslovens 11a skal en sak forberedes og avgjøres uten ugrunnet opphold. Dersom det må ventes at det vil ta uforholdsmessig lang tid før en henvendelse til barnevernstjenesten kan besvares, skal vedkommende snarest mulig underrettes om dette. Hva som kan regnes som uforholdsmessig lang behandlingstid, bør vurderes i lys av de forventinger parten i alminnelighet vil ha. I saker som gjelder enkeltvedtak som f.eks. søknader om hjelpetiltak etter barnevernloven, skal det gis foreløpige svar dersom en henvendelse ikke kan behandles i løpet av en måned etter den er mottatt. Foreløpige svar kan gis skriftlig eller muntlig (Generelle saksbehandlingsregler, Barne- og likestillingsdepartementet). FAKTA Barnevernets enhetsleder opplyser at det sjeldent er spesielt aktuelt eller nødvendig å praktisere utstedelse av foreløpige svar innen sektoren. Når en melding har kommet inn og videre går over til undersøkelse starter en kontinuerlig dialog med de berørte parter hvor tiltak diskuteres og hvor man til slutt kommer frem til en løsning og et vedtak kan fattes. Det er mange ulike årsaker til fristoversittelser i barnevernet, det kan være seg fra at familien motsetter seg hjelpetiltak og til at de unndrar seg kontakt slik at saken til slutt må henlegges. I de sakene der man ikke får kontakt med familiene (de unnlater å svare eller åpne døren) pleier saksbehandler å skriftliggjøre pr. brev at barnevernet har prøvd å oppnå kontakt og vært tilstede, men at dette mislyktes. Der foreløpige svar kan være aktuelt er ved skriftlige henvendelser til barnevernet som er formet som søknader om ulike former for hjelptiltak (f. eks støttekontakt, fritidstilbud eller økonomiske midler) Her er det vanlig å gi foreløpige svar dersom de ikke kan behandle søknaden innen rimelig tid. Enhetsleder opplyser at dette gjøres som oftest muntlig pr. telefon, men hun mener de burde bli flinkere til å få fastere rutiner på å sende ut dette skriftlig. Foreløpige svar ligger som en fast mal i det nye datasystemet, og vil dermed ikke føre til spesielt merarbeid for saksbehandlerne mener hun. VURDERINGER Revisjonen registrerer at det som oftest ikke er aktuelt å utstede foreløpige svar innen barnevernet. Slik barnevernet arbeider, har de en kontinuerlig dialog med de berørte parter under hele prosessen, slik at de fortløpende oppdateres om sakens status. Der foreløpige svar er nødvendig, synes det som at dette blir overholdt selv om svarene i stor grad blir gitt i muntlig form. I følge de skriftlige generelle saksbehandlingsregler for barnevernet kan slike svar også gis muntlig, og barnevernets praksis anses derfor som tilfredsstillende. Salten kommunerevisjon IKS 16

17 5.3 Gis det opplysninger om klageadgang i kommunale vedtak? Byggesak Følgende revisjonskriterier legges til grunn: I underretningen skal videre gis opplysning om klageadgang, klagefrist, klageinstans og den nærmere fremgangsmåte ved klage, samt om retten etter 18, jf 19 til å se sakens dokumenter (Forvaltningsloven 27, 3.ledd ). Fristen for å klage er 3 uker fra det tidspunkt underretning om vedtaket er kommet frem til vedkommende part (Forvaltningsloven 29). Når ikke annet er bestemt gjelder forvaltningsloven for behandling av saker etter denne lov. ( ) Departementet er klageinstans for vedtak etter denne lov. Ved klage over vedtak av det faste utvalget for plansaker gjort i medhold av loven her, skal saken forelegges utvalget som kan omgjøre vedtaket dersom det finner klagen begrunnet. I motsatt fall sendes saken med utvalgets uttalelse til departementet. Ved klage over vedtak om dispensasjon av kommunestyret eller annet organ som er dispensasjonsmyndighet etter særskilt bestemmelse i kommuneplanens arealdel, reguleringsplan eller bebyggelsesplan skal saken på samme måte forelegges det organ som er dispensasjonsmyndighet (Plan- og bygningsloven 15). Klagesaker skal forberedes av kommunen og oversendes klageinstans innen 6 uker (jf. Forvaltningsloven 33). FAKTA Plan- og utviklingssjefen sier at i alle saker hvor Plan detalj vedtar et avslag på en søknad eller i saker hvor det er avvik, legges det ved et eget klageskjema; Melding om rett til å klage over forvaltningsvedtak. Her opplyses om klagerett, frister, rett til å kreve begrunnelse, om innholdet i klagen, retten til å se sakens dokumenter, utsetting av gjennomføring av vedtaket og kostnader ved en klagesak. I de fleste saker hvor det vedtas et avslag, går de videre til politisk behandling. I søknadspliktige tiltak innenfor byggesak opplyses om klageadgang i vedtaket enten det er positivt eller negativt. I den faste malen for slike vedtak er det med et eget punkt som orienterer om retten til å klage, tidsfrist for å klage og hvor en eventuell klage skal adresseres. Det blir ikke oppgitt om retten til å se sakens dokumenter (jf forvaltningsloven 18). Alle søknadspliktige tiltak utferdiges derimot i to eksemplarer hvor det ene returneres til tiltakshaver med alle sakens dokumenter. Ut fra det er altså søker kjent med alle dokumenter tilhørende saken. I vedtak/ svar som går på meldingssaker finnes det ingen form for informasjon om klageadgang. Ingen av vedtakene revisjonen har undersøkt var avslag. Salten kommunerevisjon IKS 17

18 VURDERINGER I forhold til hva loven krever angående klageopplysning i offentlige vedtak, er byggesaksbehandlingens praksis tilfredsstillende. Selv om klageopplysning ikke er inkludert i vedtak som gjelder meldingssaker vil ikke revisjonen betegne det som et brudd på forvaltningsloven, da de i utgangspunktet ikke er pliktige til utstede svar i slike saker. Revisjonen vil også påpeke at Plan detalj kan vurdere å opplyse om retten til å se sakens dokumenter i de vedtakene som omhandler søknadspliktige tiltak som gir positive svar. Dette kan legges inn i den faste malen for slike vedtak i det punktet som omhandler klageopplysning. Dette fordi det i forvaltningsloven eksplisitt fremheves (jf 18) I klageskjema som sendes ut ved avslag på byggesøknader er alle punkter som kreves av forvaltningsloven inkludert og dermed helt etter boken Barnevern Følgende revisjonskriterier legges til grunn: I underretningen skal videre gis opplysning om klageadgang, klagefrist, klageinstans og den nærmere fremgangsmåte ved klage, samt om retten etter 18, jf 19 til å se sakens dokumenter. Forvaltningsloven 27, 3.ledd: Fristen for å klage er 3 uker fra det tidspunkt underretning om vedtaket er kommet frem til vedkommende part (Forvaltningsloven 29). Når forholdene gir grunn til det skal meldingen videre opplyse om adgangen til å søke fritt rettsråd, forvaltingsorganenes veiledningsplikt etter fvl. 11 og adgangen til å få tilkjent sakskostnader etter fvl. 36. Forvaltningsloven gjelder med de særregler som er fastsatt i denne loven. Avgjørelser som gjelder ytelser og tjenester etter denne loven skal regnes som enkeltvedtak (Lov om barneverntjenester 6-1). Enkeltvedtak som barneverntjenesten har truffet, kan påklages til fylkesmannen. Første ledd gjelder ikke saker som etter kapittel 7 hører under fylkesnemda, med mindre noe annet er sagt i denne loven (Lov om barneverntjenester 6-5). FAKTA Alle vedtak fattet av barnevernet inneholder et eget vedlegg Framgangsmåte ved klage over administrative vedtak som er fattet ihht. lov om barneverntjenesten sier enhetsleder. Her opplyses det om at administrative vedtak fattet av barnevernstjenesten kan påklages til Fylkesmannen i Nordland. Det opplyses om klagefrist, fra når denne er gjeldene og adresse hvor klagen skal sendes. Videre underrettes det om at barnevernet i forbindelse med klage kan gi nærmere opplysninger om: Retten til å se sakens dokumenter jf forvaltningslovens 18 og 19 Barnevernets veiledningsplikt jf. forvaltningsloven 11. Adgangen til å søke fritt rettsråd, eventuelt advokathjelp Adgangen til å få tilkjent saksomkostninger etter forvaltningslovens 36 Ved frivillige vedtak finnes denne type klageopplysning. Ved tvangsvedtak må disse gå gjennom fylkesnemnda og da finnes egne klageopplysninger med ulike frister og hvor klagen sendes direkte til fylkesnemnda. Salten kommunerevisjon IKS 18

19 Kvalitetssikringen for at opplysning om klageadgang følger ethvert vedtak skjer ved at det ligger som en fast mal i datasystemet, og er dermed automatisk en del av vedtaket opplyser enhetsleder. Revisjonen har også fått kontrollert dette i vårt utplukk av vedtak. I tillegg godkjennes alle vedtak av enhetsleder selv. VURDERINGER Målt opp mot lovkravene angående opplysning om klageadgang er disse godt ivaretatt når det gjelder barnevernets saksbehandling. Enheten sørger for at et eget skriv vedrørende fremgangsmåte ved klage over administrative vedtak legges ved alle skriftlige vedtak som sendes ut. Dette skrivet inneholder alle punktene som kreves, klageadgang, klagefrist, klageinstans, fremgangsmåte og retten til å se sakens dokumenter. Revisjonen har således ingen bemerkninger til barnevernets praksis når det gjelder dette, og anser punktet som tilfredsstillende. Salten kommunerevisjon IKS 19

20 6. KONKLUSJON Formålet med vår undersøkelse har vært å vurdere hvorvidt generelt overholder forvaltningslovens krav for saksbehandling, både når det gjelder tidsfrister, praksis med foreløpige svar og opplysning om klageadgang. Vi oppsummerer våre vurderinger og konkluderer med følgende: Overholdelse av tidsfrister i saksbehandling Innenfor saksbehandlingsfeltet byggesak viser det seg at det ikke er fristoversittelser, og at de i tillegg har generelt rask svartid på sine søknader. Det viser seg at Plan detalj har gode rutiner som fungerer, et velfungerende datasystem som også er med på å sørge for at arbeidet går fortløpende med en god oversikt over status i alle enkeltsaker. I tillegg er alle krav om skriftlighet og begrunnelse godt ivaretatt. Svakheten ved enheten er at de til nå ikke har hatt et internkontrollsystem slik at de kan dokumentere virksomheten, eller systematisere eventuelle svakheter og fare for feil. Det bemerkes at arbeidet med et kvalitetssikringssystem er godt i gang og det er et arbeid som inkluderer medarbeidere på en god måte. Når det gjelder barnevernet er situasjonen en noe annen. Fristoversittelsene viser seg å være mange spesielt når det gjelder undersøkelser. Dette viser både rapporteringen til fylkesmannen og KOSTRA tall, samt at enhetsleder selv mener dette er et problem. Hovedårsaken er at de har for lite ressurser/for få stillinger til å ta seg av eksisterende arbeidsmengde innen de frister som er lovpålagte. Revisjonen anbefaler også at kommunen prioriterer å få fullført arbeidet med internkontroll/rutinehåndbok for å sikre at virksomheten driver lovmessig. Dette bør selvfølgelig ikke gå på bekostning av nødvendig saksbehandling. I og med at fristoversittelsene i perioder er mange og tidsmessig mye over grensen bør kommunen vurdere hvorvidt de har en bemanning i barnevernet som muliggjør å ta hånd om begge disse utfordringene. Rutiner for foreløpig svar Her konkluderer revisjonen med at det foreligger en tilfredsstillende praksis både når det gjelder byggesaksbehandling og innenfor barnevernet. Barnevernet praktiserer i stor grad dette i muntlig form, men dette er også i henhold til lov og regelverk. Opplysninger om klageadgang Revisjonen mener at også her blir forvaltningslovens krav ivaretatt i saksbehandlingen innen begge felt. Vi vil likevel bemerke at Plan detalj kan vurdere å innbefatte opplysning om retten til å se sakens dokumenter i sitt faste punkt om klageopplysning i alle vedtak som gjelder søknadspliktige tiltak. Utenom dette har revisjonen ingen spesielle bemerkninger. Hovedutfordringen for synes å være overholdelse av tidsfrister innenfor barnevernet. Salten kommunerevisjon IKS 20

21 7. ANBEFALINGER Etter vår gjennomgang og dertil funn vil revisjonen anbefale å sette fokus på følgende: 1. Bemanning i barnevernet 2. Overholde tidsfrister innen barnevernet 3. Ferdigstille rutinehåndbok i barnevernet 8. RÅDMANNENS KOMMENTAR Vi har mottatt rådmannens kommentar til rapporten 27. januar Her fremgår det en bemerkning til byggesak og en til barnevern. Når det gjelder byggesak, har revisjonen innbefattet den nye opplysningen om at alle sakens dokumenter returneres til søker ved sakens slutt i rapportens faktadel. Vi har på grunnlag av dette også endret vår vurdering om å inkludere denne rettigheten i klageopplysningen fra at kommunen bør gjøre dette til at de kan vurdere det. Når det gjelder barnevernet ble det nevnt en tilleggsopplysning; at det er barnevernstjenesten som forbereder og oversender sakene som Fylkesnemnda skal behandle. Dette har ingen betydning for det revisjonen skal vurdere og ingen vurderinger er altså endret her. Ellers er rådmannens kommentar hva angår barnevern i tråd med vår faktabeskrivelse og vurdering. Rådmannens kommentar er i sin helhet vedlagt rapporten. Salten kommunerevisjon IKS 21