Evaluering av byggesaksreformen i plan- og bygningsloven Sluttrapport fra styret

Transkript

1 Evaluering av byggesaksreformen i plan- og bygningsloven Sluttrapport fra styret Innhold 1. Bakgrunn og mål Organisering av evalueringsarbeidet Finansiering Strategi og prioriterte tema Virksomheten Gjennomførte prosjekter Formidling og kontakt med brukere Resultater og funn Nye spørsmål Styrets refleksjoner og anbefalinger Publikasjoner fra evalueringen Bakgrunn og mål Norges forskningsråd har i femårsperioden gjennomført en omfattende evaluering av endringer i Plan- og bygningsloven, den sk. byggesaksreformen. Evalueringen har også omfattet endringer og tilpasninger som er vedtatt som en oppfølging av reformen. Byggesaksreformen trådte i kraft (Ot.prop.nr.39 ( ). Hovedmålsetting med reformen er å legge til rette for bedre kvalitet i det som bygges. Intensjonen har vært å skape større sikkerhet for at byggverk oppføres i samsvar med bygningslovgivningen og å sikre kvalitative krav som stilles i byggereglene. Veien har gått gjennom innføringen av nye kvalifikasjonskrav og klarere ansvarsforhold mellom myndigheter og bransjens aktører. Det er lagt opp til nye prosesser i samhandlingen mellom bygningsmyndigheter og bransje. I tillegg er kommunenes sanksjonsmuligheter endret. Regelendringene av plan- og bygningsloven har hatt omfattende virkninger for så vel kommuner, som bygg- og anleggsbransjen, opplæring, informasjon, konsulentvirksomhet, og FoU. Plan- og bygningsloven har flere målgrupper: myndighetene inklusive kommuner, byggenæringen og forbrukerne. Sammen med statlige myndigheter utgjør kommunene byggesaksmyndighetene i landet. Kommunene er i praksis statens forlengede arm i iverksettingen, og loven instruerer kommunene hvordan de skal handle i forhold til en byggesak og utførerne hvordan de skal handle. Kommunal- og regionaldepartementet som ansvarlig myndighet for bygningslov vurderte i 1999 at det var behov for en mer systematisk og forskningsbasert evaluering av reformen. Departementet ønsket fortrinnsvis ikke selv ha ansvaret for evalueringen av regelverket som departementet selv hadde utarbeidet. Departementet tok derfor kontakt med Forskningsrådet i 1999 å få en administrativ forankring av evalueringen i Forskningsrådet. Hensikten med å gjennomføre en omfattende evaluering av reformen var å bidra med forskningsbasert kunnskap 1

2 om reformen og dens virkninger. Det har også vært sentralt å vurdere om reformen har hatt den tiltenkte virkningen, eventuelt også andre virkninger av betydning. Forskningsrådet besluttet etter en dialog med departementet å ha ansvaret for evalueringsoppdraget. Evalueringen ble sett som en interessant forskningsfaglig oppgave med overgripende problemstillinger innen Forskningsrådet: en del gikk mot offentlig sektor i området for Kultur og samfunn og en annen del mot bygg- og anleggsbransjen med forankring i området for Industri og energi. På grunn av at lovendringen er en samspillsreform, ble det lagt vekt på at evalueringen av regelendringene skulle skje samlet der både bransjens implementering og de bredere samfunnsmessige virkninger sees i sammenheng. KRD så det som meget viktig at evalueringen skulle omfatte både kommunenes og bransjens implementering, og at arbeidet skjer samordnet. Arbeidet ble derfor organisert som et selvstendig evalueringsprosjekt med hovedansvaret i Kultur og samfunn og en samarbeidsordning med Industri og energi. Arbeidet kom i gang etter at Områdestyret for kultur og samfunn fattet vedtak om evalueringen i februar 2000 (OS-KS 1/2000, Sak KS 07/00). (Etter Forskningsrådets omorganisering har arbeidet blitt plassert i Divisjon for store satsinger). Evalueringen har gått over 5 år ( /2005). 2. Organisering av evalueringsarbeidet Evalueringen har vært organisert med et styre på fire personer med deltakelse fra bygningsbransjen, byggherrene, kommunesektoren og departementet. Styret ble oppnevnt og har hatt ansvar for utforming av evalueringen, igangsetting av de forskningsprosjektene som inngår i evalueringen, gjennomføring av formidlingsseminarer samt oppsummerende rapport. En forskergruppe har bistått i evalueringens forskningsfaglig innhold og gjennomføring, bidratt til valg av evalueringsprosjekter og utarbeidet faglige innstillinger til styret. Forskergruppen har også utarbeidet evalueringens faglige oppsummering av resultatene. Styret har hatt følgende sammensetning: Viseadministrerende direktør Arvid Sveen, OBOS (leder), Leder for Teknisk forvaltningsenhet Elisabeth Kynbråten, Haugesund kommune, Fagsjef Halvor Westgaard Norges Praktiserende Arkitekter (NPA) (etter ). (Fram til deltok fagsjef Pia Strandrud.) Stabsdirektør Inger Vold Zapffe, Husbanken (tidligere avdelingsdirektør i Kommunal- og regionaldepartementet). Forskergruppens sammensetning har hele perioden vært Forskningssjef Berit Nordahl, Byggforsk (leder) Førsteamanuensis Geir K. Hansen, Institutt for byggekunst, prosjektering og forvaltning, NTNU Forsker Inger-Lise Saglie, Norsk institutt for by- og regionforskning, NIBR Forskningssjef Sidsel Sverdrup, Norsk institutt for by- og regionforskning, NIBR Forskningsrådet har ved seniorrådgiver Soili Aintila, Divisjon for store satsinger stått for den praktiske koordineringen. Seniorrådgiver Jørn Lindstad, Divisjon for Innovasjon har deltatt som observatør og bidratt med forskningsfaglig kunnskap om BA-næringen. 2

3 3. Finansiering Arbeidet er blitt finansiert med midler fra Kommunal og regionaldepartementet. Totalbudsjettet for hele evalueringen har vært på 16 mill.kr over perioden. Utgifter er fordelt på følgende måte (1000 kr) Prosjekttype (antall) Totale Prosent av utgifter total FoU-prosjekter (10 st) ,2 % FoU-relaterte prosjekter (faglig rådgivning ,8 % og synteserapport) Dialogseminarer, konferanser, 800 5,0 formidlingstiltak og styrets drift Totalt ,0% Styret har lagt vekt på gjennomføring av forskningsbaserte evalueringsprosjekter. Evalueringsfaglig rådgivning og avsluttende synteseanalyse har vært prioritert. Andre utgifter har omfattet formidlingsseminarer og styrets studiebesøk til England og Skottland. 4. Strategi og prioriterte tema Før evalueringsarbeidet i Forskningsrådet kom i gang i 2000, hadde KRD etter ikrafttreden av reformen satt i gang flere forprosjekter og gjennomført en del forberedende evalueringsprosjekter. I tilleg hadde Norges byggforskningsinstitutt utarbeidet et forprosjekt med faglig overbygning. Dette ble lagt til grunn for drøfting av evalueringens prioriteringer. 1 For å forankre evalueringen i brukermiljøer ble det arrangert et dialogseminar hvor kommentarer på grunnlagsnotatet og innspill til tema ble drøftet. Evalueringen har tatt utgangspunkt i tre typer prosesser: kommunal implementering av reformen, BA-bransjens implementering og tilpasning til regelverket, og reformens samfunnsmessige virkninger. Dette har gitt inntak til et omfattende knippe av spørsmål og temaområder. Styret utarbeidet et notat som grunnlag for utlysninger og prioriteringer for videre arbeidet med evalueringen. 2 Følgende temaer har vært prioritert: 1. Implementering av reformens nye elementer og virkemidler hos bransje og kommune 2. Kvalitet krav til prosess og produkt 3. Virkninger av reformen 4. Etterfølgende endringer og tilpasninger Nærmere om problemstillingene Implementeringsstudier For å få systematisk kunnskap om hvordan reformens virkemidler (kompetansekrav, kontrollsystemet, typebestemt saksbehandling, tilsyn og sanksjoner) er tatt i bruk av kommuner og foretak, la styret vekt på at evalueringen skulle omfatte implementeringsstudier. Det ble konstatert at kunnskap om implementering er nyttig i seg selv, samtidig som det var viktig å få bedre kunnskapsgrunnlag for å vurdere virkemidlenes 1 Berit Nordahl: Evaluering av byggesaksreformen faglig overbygning, Byggforsk prosjektrapport 274/ Evaluering av endringene i plan- og bygningsloven. Notat. Norges forskningsråd, August

4 styringseffektivitet. Det ble stilt følgende spørsmål: Tas virkemidlene i bruk som forutsatt og er de hensiktsmessig i forhold til målsettingen? Hvordan prioriterer kommunen sin innsats, og hvordan iverksettes ulike deler av reformen, bl.a. kommunenes praksis mht. ansvarstildeling og godkjenningsprosedyrer? Når det gjelder bransjens implementering av reformen er det et samspill mellom foretak og kommunene. Forskning om den reelle kontroll- og kvalitetssikring i foretakene ble prioritert. Det ble stilt spørsmål om hvordan bestemmelsene om godkjenning og ansvarsrett etterleves i ulike typer foretak. Hvordan kan funksjonen som ansvarlig søker ivareta fagområder som går på tvers av ansvarsområder? Hvilken rolle har den når standarder og løsninger i et tiltak skal defineres? Og, hvordan kontrollsystemene fungerer i foretakene. Studier av kvalitet Kvalitetsaspektet ble konstatert å være et komplisert forskningsfelt, blant annet fordi det har så mange betydninger. Kravet til estetikk ble fremhevet spesielt og skjerpet ved Stortingets behandling. Det var lite definert og i implementeringen har det vært rom for skjønnsmessige vurderinger. Gjennomføringen av estetiske krav i kommunal byggesaksbehandling ble vurdert som et interessant eksempel for å belyse flere sider ved reformen. Styret var opptatt av å gjennomføre studier av både funksjonell og estetisk kvalitet. Det ble stilt følgende spørsmål: Hvordan formulerer og ivaretar tiltakshaver, prosjekterende og utførende kravene om estetisk kvalitet? Hvordan ivaretas estetisk kvalitet i søkeprosessen og i kommunens saksbehandling? Hvordan virker reglene for kontroll, og særlig egenkontroll, på kvaliteten på sluttproduktet? Reformens fokusering på kvalitet i betydning av byggetekniske forhold reiste også spørsmål av typen: Har reformen påvirket omfanget og innholdet i prosjekteringsarbeidet? Studier av reformens virkninger for bransjen og kommuner Temaet har omfattet reformens virkninger for bransjens struktur, kompetanse, gjennomføringsmodeller og ansvarsfordeling, og virkninger for kommuner, særlig når det gjelder framtidens byggesaksbehandling. Det ble pekt på at reformen kan føre til strukturendringer i bransjen. For å forstå reformens praktiske konsekvenser ble studier av samspillet mellom foretak i ulike typer byggeprosjekter og sammenhengen mellom de forskjellige virkemidlene prioritert. Reformen har gitt kommunen en ny rolle ovenfor aktørene i byggeprosessen. Det var derfor behov for å studere om reformen har påvirket samspillet mellom kommunen og bransjens aktører i så fall hvordan. Det ble reist følgende spørsmål: Hvordan virker reformen i forhold til krav om effektivitet og rasjonalitet som stilles til prosjektgjennomføring og i forhold til utviklingen av gjennomføringsmodeller? Er kontroll- og dokumentasjonskrav i overensstemmelse med bransjens kvalitetsutvikling? Hvordan virker den sentrale godkjenningsordningen på foretakenes kompetanse og organisering? Hvordan påvirker ordningen med ansvarlig søker oppgavefordelingen i prosjektgjennomføringen og samarbeidet med kommunen? Hvordan virker de ulike virkemidlene i reformen, hver for seg og sammen, inn på kommunens prioritering mellom ulike oppgaver i byggesaksbehandlingen? Studier av reformens virkninger for byggskader og feil Registrering av tekniske feil, mangler og byggskader ved bygg ble pekt på å være komplisert, dels fordi arbeidet måtte sees i et relativt langt tidsperspektiv. I denne sammenhengen var også sporbarheten sentralt. Det ble stilt spørsmål om det har skjedd en endring i omfanget av og karakteren på feil, mangler og skader. Er det blitt lettere å spore tilbake den ansvarlige? Store utfordringer var også knyttet til å finne årsakssammenhenger mellom regelverket og omfanget av feil og mangler. For å få belyst dette la styret vekt på å se omfanger av feil, 4

5 mangler og skader i sammenheng med studier av bransjens og kommunes implementering av kvalitetsstyring og kvalitetskontroll. Studier av nytte og kostnader Styret etterlyste sammenstilte analyser av nytten ved reformen sammenliknet med kostnadene. På grunn av at sporing av årsakssammenhenger mellom så vel kostnader og regelverksendringen som mellom eventuelle gevinster og endringer er vanskelige, ble det etterlyst utvikling av metoder for kartlegginger, slik at disse også kunne brukes ved fremtidig regelverksutvikling. Hvordan er nytte-kostnadsvurderinger for ulike typer aktører i bransjen? Hvordan er nytte-kostnadsvurderingene sett fra sluttbrukernes perspektiv? Studier av virkninger for tiltakshaver og brukere Tiltakshavers rolle er vesentlig endret med reformen. Det at de forskjellige ansvarlige har fått direkte ansvar overfor myndighetene kan ha gjort rollen enklere både for profesjonelle og uprofesjonelle tiltakshavere, men det kan også ha ført til mer kompliserte forhold. Det ble lagt vekt på å undersøke om tiltakshaver har fått en endret stilling etter reformen, både med hensyn til oppgaver og innflytelse. Spørsmål innenfor dette temaet har vært: Hvilken rolle har tiltakshaver etter regelendringen? Hvordan ivaretas interessene til tiltakshaver gjennom regelendringen og gjennom andre tilgrensende lover, regler og ordninger? Etterfølgende endringer og tilpasninger Allerede kort tid etter at reformen hadde trådd i kraft kom krav om forenklinger og forslag til tilpasninger. Det er fortløpende innført en rekke endringer. Når de nye tiltakene settes ut i livet kan nye problemer og konflikter oppstå og behovet for å finne nye løsninger og tilpasninger melde seg. Endringer og tilpasninger som hver for seg kan være marginale, til sammen kan endre reformens karakter. Styret la derfor vekt på at evalueringen også skulle få fram hvordan endringene og tilpasningene påvirker reformens innhold. Eksempel på spørsmål var: Hvorfor kommer endringene og hvilke utfordringer er de ment å være et svar på? Hvordan henger endringene sammen med endringer og justeringer som skjer utenfor regelverket og det som var reformens opprinnelig utgangspunkt? 5. Virksomheten 5.1 Gjennomførte prosjekter Forskningstemaene representerte ulike forskningsperspektiver og vinklinger, og det ble lagt vekt på at evalueringsprosjektene i første hånd skulle fokusere på implementeringen av reformens virkemidler. Første utlysningen for søknader ble gjennomført høsten I tråd med grunnlagsnotatet er det i løpet av den 5 års perioden evalueringen har pågått, gjennomført følgende ti studier (bevilgninger i 1000 kr): Prosjekttittel Prosjektleder Institutt Bevilget Tema 1000 kr Klarere ansvarsforhold og nye kontrollprosedyrer - effekt i forhold til feil og mangler ved prosjektering Stenstad, Vidar Byggforsk Byggskade og byggfeil Fører endringer i plan- og bygnignsloven til ny og/eller endrede roller for BAEnæringen i byggeprosessen? Berg, Torer F. Byggforsk Virkning av ansvarlig søker. Godkj. ordning 5

6 Bedre kontroll av byggevirksomheten? Kommunal iverksetting og endring i kontrollpraksis Forsterket fokus på estetisk utforming? En evaluering av +forvaltningsmyndighetenes og foretakenes endrede praksis Funksjonell kvalitet og tilgjengelighet for funksjonshemmede Endringer i byggkvalitet - kvantitativ registrering av byggskadeomfang Nørve, Siri Byggforsk Tilsyn. Kontrollsystemets realitet Øyen, Cecilie Flyen Christophersen, Jon Byggforsk Byggforsk Estetisk utforming. 375 Tilrettelegging for funksjonshemmede. Mehus, Jacob Byggforsk Byggskade og byggfeil. Nøkkeltall for tid og ressursbruk i plan- og byggesaksbehandling Evaluering av byggesaksreformen. En nyttekostnadsanalyse Virkninger av reformen i PBL for private engangsbyggherrer Næspe, Bent Norsk Kommunalteknisk Forening Arkidata Langeland, Ove Norsk institutt for by- og regionalforskning NIBR Mordal, Tove L. Statens institutt for forbruksforskning SIFO 500 Datautvikling. Endring av kommunenes saksbehandlingstid Nyttekostnadsanalyse 800 Engangsbyggherrer Virkninger av godkjenningsordningen Støa, Eli SINTEF Bygg og miljøteknikk 500 Godkjenningsordnin gen Styret har lagt vekt på å skaffe kunnskap om hvordan de nye bestemmelsene virker i konkrete, praktiske samspillsituasjoner. Studiene har vært mangfoldige: De har gått inn i konkrete byggeprosesser, i kommunenes arbeid med å følge opp sine oppgaver og har belyst samspillet mellom lokale bygningsmyndigheter og byggeprosessens aktører i detalj. Studiene har også sett på byggkvalitet og drøftet muligheter for å tallfeste slike endringer. Det har også vært viktig å spore eventuelle endringer i byggkvalitet tilbake til lovendringen. Videre er det gjennomført studier om funksjonell utforming og estetisk kvalitet. I evalueringens synteserapport gis en kortfattet presentasjon av hvert enkelt prosjekt. 5.2 Formidling og kontakt med brukere For å få en forankring av problemstillingene og drøfte resultater har styret lagt stor vekt på en tett dialog underveis med sentrale målgrupper: bygningsmyndighetene særlig kommunene, byggenæringen og forbrukerne. Det har derfor gjennomført omfattende formidlingsaktiviteter og tematiske brukerrettede seminarer. I tillegg har det vært gjennomført forskerseminarer med drøfting av undersøkelsene. Nedenfor fins en gjennomgang av sentrale formidlingsaktiviteter: 27. mars 2000: Oppstartseminar med sentrale brukere for å få en god forankring av evalueringen i brukermiljøer. Som utgangspunkt for arbeidet drøftet styret problemstillinger omkring lovreformen og dens implementering. Det ble lagt vekt på å forankre arbeidet hos sentrale interessenter, særlig bygningsmyndigheter med både og kommunesektoren, BAbransjen med både prosjekterende og utførende, og eiendom og byggherrene, og 6

7 forskningsmiljøer. I seminaret ble det presentert innspill til videre arbeidet med evalueringen og kommentarer på forprosjektrapporten med faglig overbygning gjennomført av Byggforsk. 27. september 2001: Formidlingsseminar der igangsatte prosjekter ble diskutert med brukermiljøene. Seminaret fulgte opp temaer fra -oppstartseminaret. Etter at prosjektene hadde kommet med resultater ble det gjennomført flere temaseminarer: 14. juni 2004: Hovedgrep i reformen mht. fordeling av oppgaver og ansvar knyttet til den praktiske byggeprosessen. En erfaring fra evalueringen er at det er lite samsvar mellom det ansvaret som aktørene i byggeprosessen har i forhold til offentlige myndigheter og det ansvaret som aktørene er belagt med gjennom privatrettslige kontrakter. Spørsmål som ble diskutert handlet om: Hvilke konsekvenser har divergensen mellom det privatrettslige og det offentligrettslige ansvarsregimet for styringen av byggeprosjektene? 14. september 2004: Resultater av byggesaksreformen mht. bedre bygg. Resultater fra studier om kvalitet ble presentert og diskutert. Spørsmål som ble belyst var: Har det blitt bedret kvalitet og klarere ansvar for private tiltakshavere? Studier av foretakenes egen kontrollaktivitet handlet om følgende spørsmål: Hva sier evalueringen om bruken av kontrollplaner og kontrollerende virksomhet. Er kontrolloppgavene formelle øvelser eller redskap egnet for reell kvalitetssikring? Har prosjekteringen blitt bedre? Endring i prosjekteringsfeil før og etter reformen. Har forbrukerne fått bedre bygg? 12. november 2004: Byggesaksreformens omstillinger og omkostninger. Studiene viste at kommunene har tilpasset seg byggesaksreformen. Foretakene har også funnet seg til rette med nye måter å gjøre ting på. For å få kunnskap om endringer i kostnadsstruktur og kostnadsomfang som følge av byggesaksreformen, og vurdere nytten eller gevinstene sammenlignet med kostnadene har det vært gjennomført nytte-kostnadsanalyser. På seminaret ble disse drøftet. Det ble stilt spørsmål om hvordan nye prosedyrer og systemer er implementert, hvilke omkostninger som er knyttet til dem og hvilken nytte vi ser at nye systemer gir, ble drøftet i dette seminaret. I tillegg ble resultater fra en fersk sammenligning av bygningslovgivningen i de nordiske land Bygningslov for bedre bygg? presentert. 22. februar 2005: Det siste temaseminaret hadde fokus på reformens målsetting om funksjonell og estetisk kvalitet. Funn fra to prosjekter som har studert implementeringen i form av hvilke redskaper og prosedyrer kommuner og fylkeskommuner har utviklet for å fremme estetisk kvalitet og tilgjengelighet, ble drøftet. Følgende spørsmål ble drøftet: Hva vet vi om hvordan kommune og foretak forsøker å ivareta målsettinger om økt tilgjengelig og høy estetisk kvalitet? Er det som gjøres tilstrekkelig for å bedre estetisk kvalitet? 26. mai 2005: Evalueringen av byggesaksreformen ble avsluttet med sluttkonferansen Byggesaksreformen på vei til bedre bygg? med overrekkelse av evalueringens synteserapport 3 til Kommunal- og regionaldepartementet som oppdragsgivere. På konferansen ble evalueringens resultater og funn presentert og diskutert. Presentasjonene handlet bl.a. om kontrollprosedyrer. Det ble presentert funn om hvordan kommunene har tilpasset seg til nye kontrollformer, hvordan nye roller og ansvarsfordeling fungerer mellom det offentlige og utøverne, etterlevelse av regler hvem tok ansvaret. Det ble også drøftet hvilke utfordringer finnes fortsatt i forhold til tilsyn, og hvilke erfaringer det hadde kommet fram fra 3 Evalueringen av byggesaksreformen på vei til bedre bygg? av Berit Nordahl, Sidsel Sverdrup, Geir K. Hansen og Inger-Lise Saglie, Norges forskningsråd

8 kommunenes arbeid med estetikk, om det hadde blitt vakrere bygg. Vurderinger av nyttekostelementer i reformen og metodestudier ble presentert. Forskergruppen la fram sin synteseanalyse av hele evalueringen. Blikket ble også rettet framover med drøfting av hvordan erfaringene kan brukes videre. Politiske målsetninger og perspektiver ble presenter av statssekretær Roger Iversen. Det var ca 100 deltakere på konferansen. Funn fra forskningen er blitt fortløpende formidlet til Bygningslovutvalget som har uttrykt at denne informasjonen har vært av stor nytt for utvalgets arbeid. I tillegg har forskerne også formidlet resultater fra undersøkelsene i Byggedagene. Styret har gjennomført en studietur til England og Skottland der man fikk interessant informasjon om og innblikk i organisering av bygningskontrollen og hvordan kontrollen fungerer på lokalt nivå. Det var videre interessant å få en presentasjon av ny bygningslov i Skottland som trådte i kraft 1. mai 2005 med et nytt bygningsstandard system. 6. Resultater og funn I forhold til de fire prioriterte temaene har hovedtyngden av studiene konsentrert seg om implementering av reformen. Studier av endringer i kvalitet har vist seg å være krevende, både fordi byggkvalitet er vanskelig å måle, og fordi endringer krever et startpunkt å sammenlikne med. Det samme gjelder virkninger av reformen for bransje, kommune og samfunn. Problemstillinger om etterfølgende endringer har ikke vært særskilt prioritert i forhold til konkrete studier, men de fleste av implementeringsstudiene har også belyst ulike sider ved endringer av detaljer i reformen. Evalueringen viser at reformen har gitt kommunene gode og fleksible redskap for å fylle sin nye rolle. Kommunene har imidlertid hatt problemer med å prioritere tilsynet. Dette er sentralt i forhold til effekten av reformen. Studiene peker på årsaker til og følger av at tilsynet enda ikke er kommet ordentlig i gang. Det er imidlertid viktig å holde fast ved at innenfor det handlingsrommet som byggesaksmyndighetene gis lokalt, brukes reformens virkemidler aktivt til å sikre god kobling av kompetanse og oppgaver i konkrete byggesaker. Studiene peker også på at bransjens aktører langt på vei fyller de nye rollene de har fått, men det er mer usikkert om dette betyr at de tar ansvar for at egne arbeider er utført i tråd med regelverket. Evalueringen antyder en bedring i feil og mangler, men det er usikkert om virkemidlene, slik de har utviklet seg, fullt ut gir de intenderte virkningene. I evalueringen er det glidende overgang mellom rene iverksettings- eller implementeringsstudier og studier av virkninger. Begge typer av studier er vurdert å være viktige i en evaluering av en så omfattende reform som byggesaksreformen. Studiene har vært entydig rettet mot målsettingen for reformen: bedre etterlevelse av byggereglene. Den samlede evalueringen består dels av studier som har hovedvekten på implementering og dels av studier som i større grad har vekten på virkninger og måloppnåelse. I disse studiene er de nye elementene i samhandlingen satt i søkelyset. Implementering av fire hovedvirkemidler Studier av implementering og bruk av fire hovedvirkemidlene i byggesaksreformen (ansvarsrett, kontroll, trinnvis saksbehandling, tilsyn og sanksjoner) har vist at reformens grep langt på vei er tatt vel imot og er vel implementert. Det er først og fremst samspillet mellom de fire 8

9 hovedvirkemidlene som utgjør selve reformens kjerne og som gir grunnlag for atferdsendring i ønsket retning og som sannsynliggjør en kvalitetsheving i byggingen. Gjennomgangen har imidlertid vist at implementeringen av enkelte av virkemidlene som følger de fire elementene, i visse fall, er svak eller tilfeldig. Dette gjelder i noe utstrekning bestemmelsene om kompetanse, som er grunnlaget for ansvarsrett. Det vises bl.a. at overgangen til overordnede og generelle koder gjør koblingen mellom kompetanse og oppgave usikker. Også når det gjelder den faktiske kontrollen som skal utføres for å bedre arbeidene, viser studiene at man ikke er helt i mål. Det er fra enkelte hold reist spørsmål om kommunene har god nok kompetanse til å bestemme tiltaksklasse: I de fleste kommunene består byggesøknadene av enkle prosjekter. På denne bakgrunnen kan det være grunn til å spørre om disse kan gi de rette vurderingene når store, kompliserte tiltak kommer. Evalueringen viser at bestemmelsene om ansvarsrett har utviklet seg på en måte som gjør at når byggeprosessen går framover, reduseres den reelle dialogen mellom foretakene og bygningsmyndighetene. Dokumentasjonen, både i form av ansvarsrettene og kontrolloppgavene, synes i for stor grad å ha karakter av papirøvelser. Studiene i evalueringen forklarer dette med manglende samsvar mellom de offentlige kontrollsystemene, og mellom partene i byggeprosessen. Evalueringen viser at oppmerksomheten rundt fagfelt gjør at kontrollen blir tatt på alvor, og at feil og mangler innenfor dette feltet dermed reduseres. Når det gjelder estetikk har oppmerksomheten satt temaet på dagsordenen på en ny måte. Når det gjelder brann, som også er et fagfelt som har fått stor oppmerksomhet, ser både kommune og foretak til at rett kompetanse trekkes inn. Dette vitner om positiv vilje hos mange aktører for å forbedre byggevirksomheten, og at elementene i reformen til sammen kan utgjøre gode redskap, når de implementeres i hht. opprinnelig plan. Virkemidlenes effekt for kvalitet Reformen har hovedfokus på bedring av kvaliteten i det som planlegges, prosjekteres og bygges. Vurdering av kvantitative virkninger på byggkvalitet krever målinger over et langt tidsrom. Feil og mangler på bygg vises først etter en lang tid. Det vil ta flere år før det er mulig å avdekke effekter i forhold til skadegrad. Vurderinger av denne typen kvaliteter forutsetter også systematiske, repeterbare målinger og entydig kunnskap om før situasjonen. Evalueringen har ikke kunnet bygge på et entydig før bilde, dels på grunn av at evalueringsarbeidet har strukket seg over knappe 5 år, og det er kort tid i et byggs levetid. En god del feil og mangler oppdages raskt, allerede før bygget overleveres. Endringene i dette har det vært mulig å måle. Målingene viser en tendens til færre feil og mangler bl.a. i forbindelse med at bygg overleveres. Et byggs kvaliteter vurderes gjerne i forhold til estetiske, funksjonelle og tekniske forhold. Flere av studiene i evalueringen har sett på en eller flere av disse forholdene. Funnene her er til dels sprikende og forskerne tar forbehold om hva som kan tilskrives reformen alene, og hva som skyldes andre parallelle drivkrefter. Det mest sentrale spørsmålet ved reformen ble det bedre bygg lar seg verken entydig bekrefte eller avkrefte, men tendensen synes å gå til riktig retning. 9

10 7. Nye spørsmål I utlysningen av evalueringsprogrammet ble det etterspurt studier som kunne belyse mer langsiktige virkninger, også uintenderte. Ingen av evalueringsstudiene har sett eksplisitt på dette, men flere tar dette opp indirekte og gjennom resonnementer omkring endringsprosessene som reformen har bevirket. Den oppsummerende synteserapporten drøfter kort flere problemstillinger som alle peker på forhold som ikke er tilstrekkelig belyst, og som bør forfølges i det videre arbeidet med å utvikle prosesser og prosedyrer i byggesaksbehandlingen. Det gjelder utfordringer i forhold til å styre en byggeprosess, de vanskelige faglige grensesnittene i byggearbeider, tilsynsarbeidet og mulige endringer bransjestrukturen. Endringer i bransjen Undersøkelsen viser at det har vært en endring i bransjestruktur etter reformen. Endringene innebærer en forskyvning i retning av flere større foretak. Evalueringen peker også på at det har vært en nedgang i antall småbedrifter i bygge- og anleggsnæringen. Det er ikke sagt at disse endringene skyldes reformen, men det drøftes om det er en indirekte effekt av økt fokus på kompetanse og formalisering av ansvar og systemer. Godkjenningsordningen anses å ha medført kompetanseheving hos ansvarshavende i betydning av at foretak i større grad knytter til seg aktører med rett formell kompetanse. Dette er med på å øke den formelle profesjonalisering i bransjen, med tilsvarende avskalling av foretak som ikke har slik kompetanse. Det er et spørsmål om byggesaksreformen blir for ressurskrevende mht. krav til dokumentasjon og formalia for de små foretakene og for de mange enkeltmannsforetakene som opererer i de laveste tiltaksklassene. Utfordringer i gjennomføring og styring av byggeprosessen Flere av studiene i evalueringen finner belegg for at foretakene har fått bedre styring med innarbeiding av offentlige krav og retningslinjer i de innledende delene av byggeprosessen. Ordningen med en ansvarlig søker må ta mye av æren for dette. Rollen sikrer en god start i byggeprosjektene og ser ut til å tilfredsstille forventningene både loven, og forarbeidene til loven, som er satt til denne nye rollen. Det er imidlertid mer usikkert om roller og ansvar er like vellykket når en ser på de videre stegene i byggeprosessen. Evalueringen viser at styringsoppgavene i svært mange prosjekter legges utenom eller ved siden av ansvarsrollene. Utover i prosjektet benytter aktørene i liten grad kravene i regelverket som grunnlag for fordeling av de praktiske ansvars- og kontrolloppgavene. Studiene viser også hvordan presset på tid og økonomi i byggeprosjektene skaper press mot de prosjekterende og mot kvaliteten på det arbeidet de leverer. For aktører med ansvar i forhold til det offentlige, er kravene i regelverket viktige argumenter for å kreve nødvendig tid til ferdigstilling og kontroll av prosjekteringen. Grensesnitt mellom ansvarsområder Selv om ansvaret har blitt tydeligere plassert som en følge av reformen, har byggeprosessen en rekke grensesnitt hvor flere fag møtes, noe som kan være problematisk. Grensesnittene omhandler fagområder som mange ulike prosjekterende må forholde seg til. Det er viktig at ansvaret er klart og entydig definert. Uklarhetene gjelder en rekke fagområder som brannsikkerhet, bygningsfysikk, energi og inneklima. I noen tilfeller brukes spesialkompetanse uten at ansvar er synliggjort og uten skriftlige avtaler/kontrakter. I andre tilfelle mener de prosjekterende at ansvaret ligger i et annet sted enn der det virkeligheten ligger. I disse uklarhetene ligger det en fare for at fagområdene ikke blir ivaretatt på en tilfredsstillende måte, og i verste fall at det oppstår prosjekteringsunnlatelser. 10

11 Det viktige tilsynet Et klart og entydig funn i evalueringen er at både kommune og foretak mener at kommunene må øke sitt tilsyn for at reformen skal bli gjennomført som forutsatt. Man mener at tilsyn må til både for å sikre at useriøse aktører faktisk blir luket ut av systemet, det må til for at foretakene ikke skal utnytte den bukken og havresekk situasjonen som egenkontrollen gir, og det må til også for at engangstiltakshavere skal kunne ha tillit til sine ansvarlige aktører. Evalueringen viser at kommunene stort sett har tilstrekkelig kompetanse, men at tilsyn likevel er nedprioritert. En grunn kan være at kommunene har fått sterke statlige signaler om å prioritere kortere saksbehandlingstid. Det er innført krav til tidsfrister med tilknyttede økonomiske sanksjoner i form av tapte inntekter (byggesaksgebyrer) dersom disse overskrides. For tilsynets del har signalene om de grunnleggende virkemidlene vært motstridende: Lovendringen trekker opp retningslinjer for et aktivt tilsyn, men de økonomiske styringsmidlene har virket i motsatte retning. Kommunen har i dag få incentiver for å øke tilsynsmengden. Dette er vesentlig fordi byggesaksavdelingens prioriteringer er underlagt lokalpolitiske avveininger. Informasjon er også et viktig styringsmiddel. Evalueringen antyder at den statlige informasjonen omkring tilsyn har vært uklar og trolig til og med har skremt kommuner fra å utøve dette. 8. Styrets refleksjoner og anbefalinger Styret for evalueringen har lagt vekt på å forankre gjennomføringen av evalueringsarbeidet hos alle aktørene og har opplevd å få konsensus vedrørende vektleggingen av de enkelte prosjektene og måten evalueringen er gjennomført på. Bl.a. gir Bygningslovutvalget uttrykk for at evalueringen har gitt viktige bidrag til bedre kunnskapsgrunnlag om regelverksendringer for utvalgets arbeid. Jf. Kap 4 i Bygningslovutvalgets andre delutredning med lovforslag Mer effektiv bygningslovgivning II (NOU 2005:12). Evalueringsarbeidet startet opp mindre enn 3 år etter at byggesaksreformen trådte i kraft. Arbeidet har pågått over en 5 års-periode. Det forhold at byggesaksreformen hadde hatt forholdsvis kort virketid før evalueringsarbeidet startet opp, gjorde det vanskelig å få tak i et så stort og omfattende erfaringsmateriale som ønskelig. Det har for eksempel vist seg at sentrale målgrupper for loven, nemlig både kommuner og bransjen, har hatt behov for en innkjøringsperiode for å finne fram til gode og sikre arbeidsmåter og prosedyrer. Implementeringen av en reform er viktig for det gjennomslag den kan forventes å få, og i denne sammenheng vil styret peke på betydningen av at reformen er kjent i målgruppen, at informasjon om den spres til alle som omfattes av den, at aktørene forholder seg til alle rettigheter og plikter reformen trekker opp. Et annet forhold som har vanskeliggjort vurderingene, har vært at det forut for evalueringen forelå lite systematisk informasjon, som kunne beskrive situasjonen før reformen. Kunnskap om baseline som et utgangspunkt for å sammenlikne en før- og nå- situasjon er sentral når man skal studere lovers virkninger. Dette har vist seg i flere sammenhenger og i flere av de gjennomførte prosjektene: Mangel på systematisert informasjon og datatilbud har vært et savn, særlig for vurderinger om den nye loven har hatt intendert virkning for økt kvalitet i bygg, skapt grunnlag for en reduksjon i omfanget av bygningsskader og i analysene omkring kostnad og nytteeffekter av ny lov. Ideelt sett burde man hatt registreringer over skadeomfang før lovreformen trådte i kraft og sammenliknet dette med tilsvarende oversikter en periode etter at den hadde vært i kraft en tid. På den annen side har evalueringen skapt et godt grunnlag som man nå kan bygge på videre og muliggjøre repeterbare undersøkelser vedrørende f.eks. byggskader. Kostnadene 11

12 vedrørende byggskader er fortsatt meget store og må kunne reduseres vesentlig. En vesentlig reduksjon i skadeomfang vil gi forbrukerne produkter med bedre kvalitet og færre konfliktsituasjoner, og vil også kunne føre til lavere byggekostnader. I begynnelsen av sitt arbeid la styret stor vekt på å rekruttere mange forskningsmiljøer for å engasjere seg i problemstillingene og til å gjennomføre evalueringsprosjekter. Styret hadde forventet seg at flere forskningsmiljøer skulle ha vist interesse for denne aktiviteten. Det konstateres imidlertid at evalueringsarbeidet har ført til en solid kompetanseutvikling slik at de forskningsmiljøene som har vært involvert, har bygget seg en betydelig kunnskaps- og erfaringsbase som bør være verdifull for videre metodeutvikling og forskning innenfor disse arbeidsfeltene. Det finnes store faglige utfordringer på feltet. Styret mener at det er behov for å utvikle og bygge videre på den innsikten som evalueringen av byggesaksreformen har gitt både i utviklingen av nye prosjekter i tilknytning til denne reformen, men også mer generelt på lovområdet. Styret ønsker derfor at den nå gjennomførte evalueringen kan bli fulgt opp i forbindelse med revisjon av bygningslovgivningen og anbefaler at det settes av budsjettmidler til oppfølgende, forskningsbaserte evalueringer når den nye loven iverksettes. Styret takker Forskningsrådet for et utfordrende oppdrag og at evalueringsarbeidet har fått gode arbeidsvilkår. Forskergruppen gitt avgjørende viktige bidrag for gjennomføring av evalueringsarbeidet på en forsvarlig måte. 12

13 9. Publikasjoner fra evalueringen Publikasjonene kan bestilles fra de utførende instituttene. Evaluering av byggesaksreformen på vei til bedre bygg? Berit Nordahl, Sidsel Sverdrup, Geir K. Hansen og Inger-Lise Saglie, Evalueringsrapport, Norges forskningsråd, mai 2005 Berg, Torer F.(2005) 97 endringene i plan- og bygningsloven og ansvarsrollene Nye roller, det faglige ansvaret og styringen, Rapport 381/2005 Byggforsk Christophersen, Jon (2002) Bedre tilgjengelighet i nye byggverk - Virkninger av ny plan- og bygningslov 1997, Rapport 321/2002 Byggforsk Edvardsen, Hege M. og Jon Guttu og Frode Kann (2004) Byggesaksreformen - kvalitet gjennom papirflommen, Rapport 2004:21, NIBR Flyen Øyen, Cecilie, Sidsel Jerkø og Hege Ovesen (2005) Forsterket fokus på estetisk utforming? En evaluering av forvaltningsmyndighetenes og foretakenes endrede praksis Rapport 381 /2005 Byggforsk Mehus, Jacob, Anna Rolstad Næss, Viggo Nordvik og Vidar Stenstad (2004) Endring i byggekvalitet. Kvantitativ registrering av byggskadeomfang. Sluttrapport Prosjektrapport 379/2004 Byggforsk Mordal, Tove L. og Veronica Lorentzen (2004) Endringer i plan- og bygningsloven, Virkninger av endringer i plan- og bygningsloven for private tiltakshavere som bygger for eget formål. Rapport nr SIFO Nordahl, Berit (2000) Evaluering av byggesaksreformen - faglig overbygning, Rapport 274/2000, Byggforsk Notat til bygningslovutvalget , Norges byggforskningsinstitutt Næspe, Bengt (2003) Nøkkeltall for tid og ressursbruk i plan- og byggesaker. Byggesaksprosjektet, Temahefte september 2003 Norsk Kommunalteknisk Forening (NKF) Nørve, Siri (2005) Bedre kontroll av byggevirksomheten? En evaluering av kommunal iverksetting og byggeforetakenes endrede kontrollpraksis. Prosjektrapport 390/2005 Byggforsk Rolstad Næss, Anna, Jacob Mehus, Vidar Stenstad og Viggo Nordvik (2003) Endringer i byggekvalitet. Kvantitativ registrering av byggskadeomfang. Rapport fra fase 1 Rapport 356/2003 Byggforsk Stenstad,Vidar og Anna Næss Rolstad (2004) Klarere ansvarsforhold og nye kontrollprosedyrer - effekt i forhold til feil og mangler ved prosjektering, Delrapport I av II: Hovedrapport, Rapport 375 /2004 Byggforsk 13

14 Stenstad,Vidar og Anna Næss Rolstad (2004) Klarere ansvarsforhold og nye kontrollprosedyrer - effekt i forhold til feil og mangler ved prosjektering, Delrapport II av II: Grunnlag, Rapport 376/2004 Byggforsk Støa, Eli,Wibeke Knudsen, og Monica Jensø (2004) Evaluering av byggesaksreformen. Virkninger av godkjenningsordningen, Rapport STF22 A04510 SINTEF Bygg og miljø, Arkitektur og byggteknikk 14