Organisering av opplæringstilbud til elever med særskilte og spesielle behov

Transkript

1 Organisering av opplæringstilbud til elever med særskilte og spesielle behov Komité for oppvekst Møtedato Utvalgssak 11/13 Saksprotokoll: Organisering av opplæringstilbud til elever med særskilte og spesielle behov Behandling: Saksbehandler Arnt Jørgen Nilsen orienterte. Direktør Jo Fiske besvarte spørsmål. Marianne Knarud (H) la frem følgende forslag til nytt pkt. 6: «Saken forelegges Kommunestyret senest i juni-møtet» Voteringen ga følgende resultat: Innstillingen punkt 1-5 ble enstemmig vedtatt Forslag fremmet av Marianne Knarud om nytt pkt 6 ble enstemmig vedtatt. Vedtak: 1. Opplæringstilbudet til elever med særskilte behov videreutvikles med sikte på å gi flere elever tilbud med utgangspunkt i nærskolen. 2. For elever som ikke vil ha tilfredsstillende utbytte av opplæring i nærskolen, kan opplæringen organiseres/gis i spesialpedagogiske avdelinger i tilknytning til skoler i Asker. 3. I samråd med foresatte kan det gis tilbud om spesialundervisning ved skoler i andre kommuner. 4. Ved rehabilitering og bygging av nye skoler legges inn nødvendig areal for å sikre at elever med særskilte behov kan gå på nærskolen. 5. Før endelig innstilling til kommunestyret sendes saksfremlegget på høring til berørte foreninger, lag og organisasjoner. 6. Saken forelegges Kommunestyret senest i juni-møtet. 1 Sammendrag og konklusjon Saken gjelder prinsipielle avklaringer om hvordan Asker kommune vil organisere undervisningen for elever med særskilte behov i årene framover, og legge et grunnlag for videreutvikling av undervisningstilbudet. Utgangspunktet for organisering av undervisning er at alle elever har i utgangspunktet rett til å gå på nærskolen i henhold til 8.1 i opplæringslova. Asker kommune har utviklet en organisatorisk modell for denne gruppe som både ivaretar elevenes behov for tilhørighet til nærskolen eller en grunnskole, samtidig som behovet for fagspesialisering er ivaretatt. Denne modellen er i saksfremlegget kalt «Askermodellen». Den går ut på at det er opprettet spesialpedagogiske avdelinger på tre barneskoler og en ungdomsskole. Tilbud på disse avdelingene gis i samråd med og etter søknad fra foresatte. Asker kommune har også en alternativ skole med tre avdelinger. I tillegg kjøper Asker kommune skoleplasser i andre kommuner, og i ulike institusjoner.

2 Dagens modell er en fleksibel modell som kan videreutvikles, både i forhold til kompetanse og ulike typer tilrettelegging. Det er også en modell som gir gode muligheter for inkludering av elevene. Skoleåret 2012/13 er det 110 elever som er gitt undervisningstilbud utenfor nærskolen i Asker eller ved en skole i en annen kommune. Både gjennom statlige styringssystemer, opplæringsloven med forskrifter, og gjennom tidligere vedtak i kommunestyret er det lagt vekt på tidlig innsats og behovet for dreining av ressursbruken tidlig i alder for barn og ungdom, og tidlig inn i selve oppfølgingen av barn og unges utfordringer i oppveksten. Rådmannen anbefaler, med utgangspunkt i faglig/juridiske, organisatoriske og økonomiske hensyn, at arbeidet med å gi flest mulig elever med særskilt undervisningsbehov tilbud i nærskolen, videreføres. Samtidig opprettholdes et tilbud i spesialavdelinger/andre plasser til de elevene som av faglige grunner kan profitere på et slikt tilbud. For å muliggjøre et ytterligere fokus på å gi spesialundervisningstilbud i nærskolen, må kommunen tilrettelegge både for fagkompetanse og kapasitet slik at ansatte i barnehager og skoler som gir opplæring til barn og ungdom men særskilte behov, får nødvendig faglig veiledning. Videre må det settes et økt fokus på fysisk tilrettelegging ved gjennomføringer av rehabiliteringer og nybygg. 2. Bakgrunn for saken. Saksopplysninger. Fremtidig modell for tilbud for elever med behov for spesialskole har vært under politisk behandling siden Kommunestyret behandlet i møte i sak om spesialundervisning og tidlig innsats. Som oppfølging av denne saken, ble det i komite for oppvekst , sak 27/11, behov for spesialskole, gjort følgende vedtak: 1. Rådmannen bes ta kontakt med Bærum kommune for å utrede mulighetene for å utrede mulighetene for en langsiktig og forutsigbar avtale med Haug for brukere. 2. Saksframlegget tas til orientering som en skisse omkring utfordringen «spesialskole», og en langsiktig og forutsigbar avtale med Haug for brukere. 3. Saksframlegget ses som en prinsippavklaring i første omgang. 4. Rådmannen får i oppdrag å utrede kostnadsramme og faglige konsekvenser av de ulike modeller. De ulike vedtakspunktene blir nærmere utredet under kapittel 4. Saken har hatt en utvikling, ulike modeller er drøftet, og gjennom denne prosessen har man snevret inn til stadig færre måter å organisere denne undervisningen på. Vi står nå overfor en endelig avklaring på hva Asker kommune skal velge av hovedretning i årene fremover for gruppen av elever med særskilte behov. Her ligger utfordringene med kapasitet, behov og økonomi. I tillegg står vi overfor et verdivalg og en vurdering om hvilke elever som bør få et tilbud om plass på en spesialavdeling eller evt. på en spesialskole, eller annet segregert tiltak. Her er det ulike oppfatning om hva som er det beste for barnet. Mest mulig inkludering på nærskolen, eller å ha en større spesialskole med tilbud til alle elever med spesielle behov. Begge løsninger har sine fordeler og ulemper.

3 Det tredje alternativet er å videreutvikle den modellen vi har i dag. Det er en mellomting mellom disse to ytterpunktene. 2.1 Dagens tilbud I dag får ca 110 elever sine opplæringsbehov utenfor nærskolen. Disse fordeler seg slik: Spesialavdelinger for barneskoleelever på Hvalstad, Blakstad og Arnestad. Disse avdelingene tar imot elever med ulike typer funksjonshemminger. Dette kan gjelde multifunksjonshemmede barn eller f.eks. barn med Downs syndrom, autisme eller asberger. De fleste av disse elevene går over til spesialavdelingen på Vollen ungdomsskole, Smia, når de går over til ungdomsskolen. I tillegg har vi 5 plasser på Haug skole og ressurssenter i Bærum. Den alternative skolen er et tilbud for elever på ungdomstrinnet. De elevene som går her får i hovedsak undervisning etter Kunnskapsløftet, men her er det en utstrakt bruk av alternative undervisningsformer. Elevene som benytter seg av alternativ skole har en annen bakgrunn enn elevene som går på spesialskolene. Det er elever som f.eks har utfordringer med motivasjonen, konsentrasjonen eller at de vegrer seg for å gå på skolen. Avdelingene heter Stordammen, Ollestua og Sjøskolen, og de har til sammen plass til ca 30 elever. I tillegg får to elevgrupper spesialt tilrettelagt undervisning på Solvang og Landøya skole, til sammen 7 elever. Asker kommune kjører plasser på Brusetkollen skole og Holmen skole, til sammen 6 plasser. En elev får opplæringstilbud på Vetland skole og tre elever på Skådalen skole for hørselshemmede.. Dette tilbudet dekker i stor grad dagens behov, og de elevene som ikke fikk plass på spesialavdelingene dette skoleåret, fikk tilbud om å starte opp i en av gruppene eller å få plass på en av de andre skolene der vi kjøper plasser. 2.2 Sammenligning med andre kommuner For sammenligningens skyld har vi sett på hvor mange elever som ikke får spesialundervisningstilbud i nærskolen i Bærum, Oslo, Drammen og Gjøvik. Det er vanskelig å gjøre en direkte sammenligning mellom kommunene i og med at dette tilbudet er ulikt organisert. De tallene som ligger nedenfor er derfor et samlet tall for elever som er organisert i et tilbud utenfor ordinær klasse. Oslo kommune opererer med to begreper, spesialskole eller spesialgruppe. Noen av deres spesialskoler ligner i praksis på vår alternative skole, men har en annen benevnelse. Det samme gjelder Bærum. Bærum har ca 170 elever i denne gruppen, men med dobbelt så mange elever som i Asker. Oslo har ca 530 elever, men de har ti ganger så mange elever totalt sett. Drammen kommune 64 elever, og med et samlet elevtall som ligger ca 2000 over Asker. Gjøvik kommune har innbyggere men ingen elever i segregerte tilbud, der går alle på nærskolen. Tallene ovenfor viser at Asker kommune har et relativt høyt antall elever i denne gruppen. Sannsynligvis noe av det høyeste i landet.

4 2.4 Behov i årene fremover Når det gjelder kapasitetsbehov, så ser det ut som om behovet for årene fremover vil ligge på omtrent samme nivå som i dag når det gjelder behov for tilbud til barn med funksjonsnedsettelser. Dette baseres på antallet barn på spesialavdelingen ved Føyka barnehage som har et ganske stabilt barnetall, samtidig viser søknadstallet for skoleåret 2013/14 en ganske stor nedgang i forhold til inneværende skoleår. Alle som søker i år vil få plass på de avdelingene vi har. Elever med andre typer behov for hjelp, som har f.eks. psykiske problemer, skolevegring eller ulike typer lærevansker, vil også være en del av målgruppen for prosjekt tidlig innsats. Her er det overordnede målet å få hjulpet flest mulig av disse elevene så tidlig som mulig slik at de kan gå på sin nærskole, og dermed ikke har behov for et segregert tiltak. Tallene hentet fra plan for funksjonshemmede bekrefter denne status og utvikling. 2.3 Nasjonale og kommunale føringer. Lovverket Vi har både nasjonale og kommunale politiske mål om mer inkludering. Asker kommune har et eget politisk vedtak, som tallfester retning for spesialundervisning og tidlig innsats. Det ligger en tydelig føring i at vi skal få ned antall elever med spesialundervisning, og det betyr også at vi bør få færre elever på segregerte tilbud. Prosjekt tidlig innsats har et tydelig mandat på å få ned antall elever som får behov for segregert tilbud underveis i skoleløpet. Opplæringslova gir noen føringer for denne type undervisning. Alle elever, uansett utgangspunkt, har krav på undervisning, og skoleeier har plikt til å tilrettelegge med egnede undervisningslokaler. PP-tjenesten er den som vurderer både omfang og innhold i undervisningen, mens det er skoleeier som gjør det endelig vedtaket på hvor mye og hvor undervisningen skal foregå. 2.4 Forskning rundt spesialskoler Det er foretatt en del forskning rundt spesialskoler og segregerte tilbud, men forskningsmiljøene kommer ikke med entydige anbefalinger. Thomas Nordahl er den i Norge som har vist dette temaet størst oppmerksomhet, og i sin sluttrapport fra Evaluering av Kunnskapsløftet, (Del 2, inkludert eller segregert) sier han følgende: Det er ikke grunnlag i våre data og funn, verken de kvalitative eller kvantitative, konkludere med hva som er best: At de unge får hjelp inne i klassen eller at de får all eller deler av hjelpen utenfor klassen. I de kvalitative dataene har vi sett at begge løsninger kan gi gode resultater. Internasjonal forskning, for eksempel «Special education for the midly retarded is much of it justifiable» (Dunn 1968), «The illusjon of Full Inclusion» (Hallan & Kaufmann 1995), «Included or Excluded» (Cigman 2007), viser at i debatten om inkludering eller segregering så spriker resultatene og anbefalingene. Men det som er felles strekk i all forskning rundt dette temaet, er at den menneskelige faktoren og innsatsen er viktig. Elever kan være ensomme i fellesskapet, eller de kan oppleve et stort sosialt fellesskap i en liten gruppe. De er stor forskjell på de ulike gruppene som er aktuelle for spesialskole/segregerte tilbud. En elev som har Downs syndrom har et annet behov enn en mulitifunksjonshemmet elev. Og en elev med atferdsproblemer vil i igjen ha et

5 helt annet behov for tilnærming til sine problemer. Derfor er også forskningsmiljøene enige om at følgende faktorer er viktige for å lykkes med segregerte tiltak: - Høy kompetanse hos de ansatte - Høy pedagogisk bevissthet hos de ansatte - Holdninger hos foreldre, elever og ansatte. Elever som blir plassert utenfor fellesskapet mot sin vilje, lykkes sjelden. - Variasjon og fleksibilitet i tilbudet - Egnede bygninger Når det gjelder læringsresultater, så er også forskningen samstemt i at læringen gjennomgående er større i en klasse og i samspill med andre elever. Men dette betinger igjen at elevene er i stand til å bruke nogen lunde samme fagplaner. Dersom man skal ha tilsvarende effekt i en mindre gruppe, er man svært avhengig av kompetansen til de ansatte. I noen tilfeller, spesialt hos de multifunksjonshemmede elevene må man også ta andre fagfelt med i vurderingen. Noen elever er i den situasjonen at de har like stort behov for behandling som for undervisning. Her er det en konflikt mellom rettighetene. På den ene siden har alle elever krav på full uke med undervisning i alle fag, men samtidig har mange av disse elevene like stort behov for hjelp fra fysioterapeut, ergoterapeut, pleie, psykolog eller annen spesialfaglig hjelp. For disse elevene er riktig kompetanse viktigere enn hvilken organisering elevene er en del av. Gode sammensatte fagmiljøer er den viktigste faktoren for disse elevene. Da kan en egen spesialskole være et egnet sted for å samle kompetansemiljøer, men det kan også gjøres i mindre enheter dersom de får en viss grad av spesialisering. 3. Tidligere behandling. Behandling i utvalg. Saken om opplæring for elever med særskilte behov, som har hatt sin undervisning på annen skole enn nærskolen, har vært utredet og behandlet i komité for oppvekst flere ganger siden 2008 og senest i mai 2011, og av IMTEC i ( Se saksutredning fra mai 2011.) 4. Rådmannens kommentarer til komitéens møte i mai 2011 og vurdering av modeller I dette kapitlet gis det en tilbakemelding på vedtaket i komiteen samt en vurdering av ulike modeller for å organisere spesialundervisningen. 4.1 Oppfølging av vedtak I møtet mai 2011 ble følgende 4 vedtak gjort i komite for oppvekst og utdanning: 1. Rådmannen bes ta kontakt med Bærum kommune for å utrede mulighetene for en langsiktig og for utsigbar avtale med Haug for brukere. Direktør for oppvekst har vært i kontakt med Bærum kommune og fått fastslått at det er mulig å få en langsiktig avtale for et antall på rundt 10 barn/ungdom. Dette må imidlertid politisk behandles i Bærum. Utfallet av behandlingen av saken i Asker kommune vil avgjøre om det skal sendes en søknad om ny avtale. Pris for undervisningen av elevene vil ved hver enkelt søknad være en individuell kostnadsmessig vurdering. Asker kommune betaler i dag i snitt i overkant av kr for hver elev, og i tillegg betaling for skolefritidsordning og transport. Transport med ledsager kan i enkelte tilfeller komme opp i kr pr. mnd.

6 2. Saksframlegget tas til orientering som en skisse omkring utfordringen «spesialskole». Statlige spesialskoler ble avskaffet i 1975 i Norge, men det eksisterer i dag mange skoler med ulike tilbud for elever, hvor foresatte har ønsker om et annet tilbud til barn med særskilte behov. (Se alternativ 2 i forslag til vedtak.) Situasjonen rundt elever med særskilte behov må vurderes med tanker omkring holdninger, personlige oppfatninger og individuelle behov. Det er ingen kommune i vårt nærmiljø som har forholdsvis så mange elever på segregerte tilbud. Skoleåret 2012/13 har kommunen 109 elever på segregerte tiltak. 3. Saksframlegget ses som en prinsippavklaring i første omgang. Det er likevel behov for en spissing av denne avklaring, som nå kommer fra rådmannen, i 3 punkter. 4. Rådmannen får i oppdrag å utrede kostnadsramme og faglige konsekvenser av de ulike modeller. Dette utredes gjennom denne saken. Det ligger en del usikkerhetsmomenter i en slik utredning, da det er må baseres litt på skjønn og erfaring, samtidig som det vi ikke har helt klare prognoser på fremtidig behov. Kostnadene vil bli estimert under de ulike modellene som blir skissert under. 4.2 Askermodellen: Askermodellen slik den praktisere i dag, er en mellomting mellom full integrering og full segregering. Modellen medfører ca 60 mill. kroner i driftsutgifter i året, inkludert lønninger og lokalleie, osv. Fordelene med modellen er følgende: Modellen sikrer elevene opplæring i samsvar med føringer i opplæringslov og sentrale planer ved at de fleste elevene får være i nærmiljøet. Det er en fleksibel løsning, den er lett å styre og endre etter behov. Den har et utviklingspotensial som kan utnyttes ved forholdsvis små investeringer. Elevene på spesialavdelingene har tilhørighet til en skole, og oppnår derfor en høy grad av inkludering. Ulempene med modellen er følgende: Det faglige miljøet kan bli noe tynt. Når det er mange barn med svært ulike problemstillinger på en avdeling, er det vanskelig å dekke kompetansebehovet for å hjelpe alle. Dagens kapasitet dekker behovet, men ved en befolkningsøkning må vi regne med et noe større behov. Samlet vurdering: Dagens modell kan med forholdsvis små midler forbedres. Det er allerede lagt inn midler i forslag til HP for å utvide kapasiteten og bedre den fysiske kvaliteten på avdelingene. Når det gjelder kompetanse på hver enkelt avdeling, er det også mulig å spesialisere hver avdeling mer, og samle kompetansen i forhold til dette. Det er også et behov for å øke utvalget og tilgangen til pedagogiske hjelpemidler, men det er mulig å gjennomføre med ekstra bevilgninger. I tillegg er det også et forbedringspotensial i en enda bedre samhandling mellom kommunens egne tjenester. Dersom det også blir en utvidet avtale med Haug, vil det samlede behovet for et tilbud til barn med multifunksjonshemminger være dekket. Videreutviklingen vil kunne ivaretas ved kostnader på omtrent på samme nivå som i dag. Når det gjelder kapasiteten på hver enkelt skole, så er det vurdert nedenfor:

7 Arnestad skole bør ikke ha flere elever enn 12-13, med nåværende lokaler. Videre utbygging må sees i sammenheng med utskiftning av paviljonger som ligger skissert i handlingsprogrammet. Blakstad skole har plass til ca.10 elever i dag og det kan bygges ut noe for på ta imot totalt 12 elever. Hvalstad skole har i snitt plass til 7-8 elever. Elevtallet kan utvides ved ombygginger av skolen. Elevtallet kan da økes til rundt 12 elever. Nå er det bestemt at helsestasjonen skal flyttes til Holmen og da blir det frigjort plass. Vollen ungdomsskole, «Smia» har vanligvis 22 elever, men dette året 24 elever. Dersom skolen skal ha flere elever i avdeling «Smia» må det til større investeringer og ombygginger. Men et modulbygg kan gjøre samme nytten. Den alternative skolen i Asker. Skolen har i dag kapasitet til rundt 30 elever. Her ligger et potensiale for endringer. Det kan være å endre opptakskriteriene ved å ta inn flere elevkategorier, det kan være å utvide kapasiteten ved å bruke flere alternative arenaer som Åstad gård og Børsholmen, eller det kan være å ta inn flere aldersgrupper. Asker kommune har opprettet 2 grupper for elever med særskilte behov på 2 ungdomsskoler, med tilsammen 7 elever. I tillegg har vi elever på Skådalen skole og Vetland skole, skoler for hørselshemmede. Ved Brusetkollen, som eies av Oslo kommune, og Holmen skole, som eies av Akershus fylkeskommune, kjøper Asker kommune restplasser i mai /juni, ved behov og i forhold til ledige plasser ved skolene. Brusetkollen gir tilbud for elever fra 1. til 10.trinn. Holmen skole kun for ungdomstrinnet. Den alternative skolen i Asker mener de kan ta imot flere av disse elevene ved å heve egen kompetanse på dette området. 4.3 Ny spesialskole. Det er mulig å bygge en spesialskole for ca. 100 elever, f.eks. på tomten hvor Bleiker bo- og behandlingssenter ligger i dag. Med en kvadratmeterpris på ca.kr (dagens anslag), kan totalkostnaden komme på over 120 mill. kroner, avhengig størrelse på bygget, kvaliteten på materialvalg og oppstartstidspunkt, osv. Usikkerheten rundt denne prisen ligger på hvilke fasiliteter det legges opp til, f.eks. svømmebasseng, ulike spesialrom osv. Driftskostnader kommer i tillegg, men etter hvert som spesialavdelingene legges ned, bør dette gå opp i opp. Fordeler med denne modellen: Kompetansen samles på ett sted, og det kan bygges opp et fagmiljø som kan dekke alle behov hos elevene. Det vil bli en god oversikt over økonomien, det vil bli forutsigbart hva vi kan vente oss av utgifter fra år til år. Ved å bygge en ny skole, vil den også bli bedre tilpasset elevgruppen, både når det gjelder universell utforming og andre fasiliteter som kan legges inn i et nytt bygg. Ved å bygge den stor nok, vil den kunne dekke behovet for fremtiden. Ulemper ved modellen: Prisen vil bli vesentlig høyere enn ved dagens modell, spesielt investeringskostnadene.

8 Det blir en svært tydelig segregering, det vil bli små muligheter for inkludering med elever i den ordinære skolen. Selv om forskningen ikke har en entydig konklusjon på dette området, er det få som anbefaler en så klar segregering. Det vil bli en utfordring å bygge opp et helt nytt fagmiljø, skaffe ansatte med nødvendig kompetanse i dagens arbeidsmarked samt å bygge opp en ny organisasjon. 4.4 Alle elever går på nærskolen. Dette er en ideell situasjon og en rettighet alle elevene har etter opplæringslova. Men dette prinsippet om at alle elevene går på nærskolen, vil kreve store ombygginger på 21 av de 25 skolene dette gjelder. Denne kostnad kan ikke skisseres her, da det ikke er mulig å forutsi de varierende behov elevene og skolene vil ha, kortsiktig eller langsiktig. Realiteten er i dag at skolene ikke er bygget for å ta imot elever med ulike spesielle fysiske utfordringer, som medfører behov for: f. eks utvidet fysisk stell, sovemuligheter og muligheten for skjerming, på en slik måte spesialavdelingene er fysisk tilpasset i dag. I tillegg til de fysiske utfordringene, vil det bli vanskelig for hver enkelt skole å opprettholde den kompetansen som er nødvendig. Situasjonen blir lite forutsigbar i og med at elevkategoriene stadig vil endres, mens det er en større prosess å få tak i nødvendig fagfolk til enhver tid. Det viser seg også å være vanskelig å beholde spesialister når fagmiljøet er for lite. I en slik modell må «pengene følge eleven», slik at driftskostnadene vil bli omtrent de samme som i dag. 5. Rådmannens innstilling. Videre utvikling av spesialundervisningstilbudet har vært drøftet i lang tid. Ulike modeller er drøftet, og gjennom denne prosessen har man snevret inn til stadig færre måter å organisere denne undervisningen på. Valg av hovedretning for videre utbygging og utvikling av dette opplæringstilbudet tar utgangspunkt i rammevilkår som lovgivning, behov, kapasitet og økonomi. Rådmannen mener at en videre utvikling av «Askermodellen» fortsatt vil være den beste løsningen. Denne har medført at elevene har fått gode tilbud. Videre har modellen vært robust i forhold til å fange opp utvikling av behov i fag, organisering og økonomiske rammer. Modellen ivaretar også de sentrale føringene for å kunne identifisere behov tidlig og å sette inn relevante tiltak i samsvar med det. Rådmannen legger i denne sammenheng avgjørende vekt på at også elever i askerskolen i størst mulig grad skal oppleve gleden ved å kunne velge nærskolen som sitt alternativ. De økonomiske utfordringene håndterlige ved at det ikke vil være behov for omfattende vesteringer ut over det som allerede er lagt inn i Handlingsprogrammet. Denne modellen kombinert med prosjekt tidlig innsats som har som mål å få ned antallet elever på segregerte tiltak vurderer rådmannen som en modell som dekker fremtidig behov og samtidig gir et faglig godt tilbud. Lars Bjerke Rådmann