1 Forvaltningsreformen flere oppgaver til fylkeskommunene

Transkript

1 Kommunaludvalget KOU alm. del Bilag 109 Offentligt Tema I: Strukturelle og organisatoriske virkemidler for å styrke lokaldemokratiet og kommunesektorens kapasitet til å gi gode tjenester med høy kvalitet til innbyggerne. Innhold 1. Forvaltningsreformen flere oppgaver til fylkeskommunene Samhandlingsreformen oppgave og ansvarsfordeling kommunehelsetjenester og statlige spesialisthelsetjenester Interkommunalt samarbeid vertskommunemodellen og samkommunemodellen Nettverk Noen eksempler Konsultasjonsordningen Forvaltningsreformen flere oppgaver til fylkeskommunene Regjeringen ønsker et levende folkestyre med kommuner og regioner som utnytter lokale og regionale fortrinn til beste for innbyggerne, næringslivet og samfunnet for øvrig. Regjeringen varslet i St.meld. nr. 12 ( ) Regionale fortrinn regional framtid at den fortsatt ønsker tre folkevalgte nivåer med et fornyet og styrket regionalt forvaltningsnivå. Stortinget har sluttet seg til gjennomføring av forvaltningsreformen fra 1. januar Reformen innebærer en styrking av det regionale folkevalgte nivået gjennom overføring av ansvaret for en rekke oppgaver fra staten. Reformen skal være et svar på utfordringene fylkeskommunene har i dag knyttet til legitimitet, handlekraft og rollen som regional utviklingsaktør. Sentrale mål for reformen er: - Et forsterket folkestyre gjennom desentralisering av makt og myndighet og en klar ansvarsdeling mellom forvaltningsnivåene - En mer samordnet og effektiv offentlig forvaltning der ulike sektorer ses i sammenheng innenfor den enkelte region. - Verdiskaping og sysselsetting basert på lokale og regionale fortrinn og forutsetninger, som sikrer det framtidige grunnlaget for velferden i samfunnet. - Effektiv ivaretakelse av nasjonale mål som bærekraftig utvikling, likeverdige tjenestetilbud og rettssikkerhet for den enkelte. Fylkesinndelingen har vært et tema i arbeidet med forvaltningsreformen. I løpet av 2007 ble det gjennomført en bred prosess, ledet av fylkeskommunene. Regjeringen legger til grunn at eventuelle endringer i fylkesinndelingen bare kan skje når fylkeskommunene selv ønsker dette. Fra 1. januar 2010 vil det ikke skje noen endring i fylkesinndelingen. 1

2 Fra 1. januar 2010 vil fylkeskommunene få overført ansvaret for det vesentlige av dagens øvrige riksveger (veger som i dag er statens ansvar) med tilhørende ferjestrekninger. Det vil bli opprettet 7 nye regionale forskningsfond, der fylkeskommuner skal samarbeide. I statsbudsjettet for 2009 er det bevilget 6 mrd kroner som kapital til regionale fond. Det er avkastningen av dette fondet som kan brukes fra Fylkeskommunene vil få 49 prosent av eierskapet til Innovasjon Norge. Dette selskapet tilbyr tjenester og programmer som skal bidra til å utvikle distriktene, øke innovasjonen i næringslivet over hele landet og profilere norsk næringsliv og Norge som reisemål. Nærings- og handelsdepartementet er hovedeier. Innovasjon Norge er også en global organisasjon med kontor i over 30 land, og har i tillegg internasjonale nettverk gjennom Norges ambassader i land som ikke har egne kontor. Selskapet forvalter blant annet midler fra Kommunal- og regionaldepartementet, Fiskeri- og kystdepartementet og Landbruks- og matdepartementet, i tillegg til Nærings- og handelsdepartementet. Fylkeskommunene får videre ansvar for å sørge for at det fins et tilbud om fagskoleutdanning i det enkelte fylke, og for finansiering av disse fagskolene. De vil i tillegg få rett til å oppnevne styrerepresentanter til statlige høyskoler og enkelte kulturinstitusjoner. Fylkeskommunene blir vannregionmyndighet og gis ansvaret for å forvalte EUs vannrammedirektiv, i tillegg overtar de en del andre miljøvernoppgaver. Nye virkemidler innen regional planlegging, som innføring av regional planstrategi, er viktig. Disse virkemidlene er hjemlet i en ny plandel i plan- og bygningsloven som iverksettes 1. juli Av andre oppgaver på miljøområdet er tilrettelegging for allment friluftsliv den største. Fylkeskommunene får også overført forvaltningsoppgaver på marin sektor, bl.a. tildeling av akvakulturtillatelser. Fylkesmannsembetene (regional stat) er forholdsvis lite berørt, men fylkesmannens landbruks- og miljøvernavdelinger skal avgi noen oppgaver. Fylkeskommunene skal blant annet få ansvaret for økonomiske tilskuddsordninger for å sikre rekruttering, etterutdanning og likestilling mellom kjønnene innen landbruksnæringen. Ansvar knyttet til forurensningsfeltet, forvaltning av truede og sårbare arter, lovlighetskontroll, klagemyndighet og innsigelse til kommunale og fylkeskommunale planer innen landbruk og miljøvern, vil fortsatt ligge hos fylkesmannsembetene. Helse- og omsorgsdepartementet har i Ot.prp. nr. 73 ( ) Om lov om fylkeskommuners oppgaver i folkehelsearbeidet, fremmet 24. april 2009, foreslått at fylkeskommunene fra 2010 skal få et lovfestet ansvar for folkehelse. Denne oppgaven vil blant annet innebære et pådriveransvar og en samordningsfunksjon for det sektorovergripende folkehelsearbeidet regionalt og lokalt, med vekt på å understøtte folkehelsearbeidet i kommunene. Reformen vil gi et styrket demokrati og en ny og bredere plattform for fylkeskommunene som regional utviklingsaktør. Det vil gi mulighet for fylkeskommunene til å ta samordnende grep på tvers av enkeltsektorer. Ulike typer oppgaver, også forvaltningsoppgavene er viktige i en helhetlig regional utvikling. 2

3 Samlet legges det opp til å øke fylkeskommunenes rammetilskudd med i overkant av 7,4 mrd kroner i 2010 i forbindelse med forvaltningsreformen. Det flyttes vel 6,3 mrd kroner av statens nåværende rammer og av dette er knapt 6 mrd kroner knyttet til samferdselsoppgavene. Fylkesrammene foreslås i tillegg styrket med 1 mrd kroner som følge av et økt vegansvar, og med 100 mill kroner til årsverk. Enkelte tilskudd på områdene til Miljøverndepartementet, Landbruks- og matdepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet og Samferdselsdepartementet vil fortsatt være øremerket. Alle oppgavene som overføres omtales samlet i Ot.prp. nr. 10 ( ) Om lov om endringer i forvaltningslovgivningen mv. (gjennomføring av forvaltningsreformen) og i St.prp. nr. 68 ( ) Kommuneproposisjonen 2010 (kapittel 6). Det er gitt henvisninger til andre relevante dokumenter i disse hoveddokumentene. 2 Samhandlingsreformen oppgave og ansvarsfordeling kommunehelsetjenester og statlige spesialisthelsetjenester Regjeringen har lagt samhandlingsreformen fram i form av en stortingsmelding. Viktige mål med reformen er at pasientene skal få bedre behandling der de bor, og at det skal lønne seg å forebygge sykdom i forkant i stedet for å reparere i etterkant. Meldingen legger blant annet opp til en tydeligere ansvarsfordeling mellom kommunehelsetjenesten og spesialisthelsetjenesten. Kommunale tjenester skal fortsatt være fundamentet i det samlede tjenestetilbudet til befolkningen. De økte behovene for helse- og omsorgstjenester som følger av demografiske endringer og epidemiologi (befolkningshelse og sykdommers forløp årsak, konsekvens og utbredelse), gjør det særlig viktig å finne fram til en oppgave- og ansvarsdeling mellom kommuner og den statlige spesialisthelsetjenesten som både i et pasient- og et samfunnsøkonomisk perspektiv gir gode og kostnadseffektive løsninger. Kommunene er viktige aktører ved forebygging og tidlig intervenering i utviklingen av sykdomsforløp, og denne type innsats kan gi bedre effekter både i forhold til pasientnytte og ut fra samfunnsøkonomiske vurderinger. En del av begrunnelsen er også at på grunn av kommunenes nærhet til befolkningen vil det være positivt at oppgaveløsningen kan ses i sammenheng med andre oppgaver som ligger under kommunenes ansvarsområde. Enkelte kommuner har alene eller i samarbeid med omkringliggende kommuner etablert institusjoner og prosjekter som bidrar til at syke unngår sykehusinnleggelse, eller at kronikere må reise lange avstander for å få vedvarende behandling. Det er meldingen foreslått tiltak som vil bidra til at flere helsetjenester kan tilbys i kommunene, og det legges blant annet opp til å gi kommunene et medfinansieringsansvar for spesialisthelsetjenesten og ansvar for utskrivingsklare pasienter. Medfinansiering og nye oppgaver forutsetter i stor grad interkommunale samarbeidsløsninger. Samarbeid om medfinansiering vil redusere den økonomiske risikoen ved kostnadsvariasjoner fra ett år til det neste. Regjeringen legger frivillighet til grunn når det gjelder interkommunale samarbeid. Kommunene har lang tradisjon for å samarbeide med hverandre og for selv å vurdere når interkommunalt samarbeid er hensiktsmessig. For små 3

4 kommuner er interkommunale samarbeid en god og nødvendig løsning for å kunne rekruttere nødvendig kompetanse, og for å bidra til gode og robuste fagmiljøer. Det er flere modeller for interkommunalt samarbeid som er aktuelle. Vertskommunemodellen, som allerede er lovfestet, er én mulig løsning. I tillegg er det ønskelig å vurdere om en samkommunemodell kan være en god løsning, og det er derfor satt i gang et arbeid med å utrede dette. 3 Interkommunalt samarbeid vertskommunemodellen og samkommunemodellen Regjeringen er opptatt av å legge best mulig til rette for interkommunalt samarbeid og å tilby kommunene mange nok og gode samarbeidsmodeller. Samhandlingsreformen er ett eksempel på at det er nødvendig for kommunene å samarbeide dersom utfordringer skal løses på en god måte. I Norge har kommunene lange tradisjoner for å samarbeide. Mest utbredt har samarbeidet vært på områder hvor kommunene ikke er pålagt plikter etter lov, typisk vann-, avløps- og renovasjonstjenester. Det har vært begrensninger i lovverket med hensyn til hvilke oppgaver det har vært adgang til å løse utenfor den kommunale kjerneorganisasjonen. Det har ikke vært mulig for kommunene å overlate til andre kommuner å drive offentlig myndighetsutøvelse på deres vegne uten at det har vært særskilt åpnet for det i den enkelte særlov. Samarbeid tar således utgangspunkt i frivillighet. Enkelte steder i lovgivningen er det hjemmel for staten til å pålegge kommunene om å samarbeide. Den mest konkrete finner vi i havneloven, som gir staten hjemmel til å pålegge kommuner å opprette et felles havnestyre. Lovgivningen inneholder ellers noen spredte hjemler, men disse er tatt i bruk i svært liten grad. Fra 2007 fikk vi nye bestemmelser i kommuneloven som lovregulerer en vertskommunemodell. Det prinsipielt nye ved denne modellen er at man på generell basis åpner for at kommunene kan delegere myndighetsutøvelse til andre kommuner. Det er således adgang til å samarbeide om alle typer lovpålagte oppgaver innenfor modellen, med mindre det er gjort eksplisitt unntak i den enkelte særlov. Vertskommunemodellen finnes i to varianter; administrativt vertskommunesamarbeid og vertskommunesamarbeid med politisk nemnd. Innenfor den administrative modellen kan det delegeres oppgaver av administrativ karakter. Innenfor en modell med nemnd, kan kommunene også delegere myndighet til å treffe vedtak i prinsipielle (politiske) saker. Lovendringene ble iverksatt våren 2007, og departementet skal i gang med å kartlegge om modellen er tatt i bruk i noe omfang. I tillegg er regjeringen i gang med utrede enda en mulig modell, samkommunemodellen. Denne modellen er ment å legge til rette for at to eller flere kommuner skal kunne gå sammen om å samarbeide på en bredere basis, innenfor flere tunge tjenesteområder. Modellen innebærer at det opprettes et eget politisk organ, indirekte valgt fra de deltakende kommunene, som også får en egen administrasjon til å håndtere de oppgaver som kommunene delegerer til samkommunen. Mange av de overordnede reglene som er fastsatt i kommuneloven 4

5 og som gjelder for kommunene, vil også komme til anvendelse på samkommunen, for eksempel regler om budsjett, kontrollutvalg, klageordninger osv. 4 Nettverk Noen eksempler Nettverksarbeid I stadig større grad inngår norske kommuner i nettverksarbeid for å utvikle kvaliteten på egne tjenester og samtidig kunne sammenligne egen tjenesteprofil med andre kommuner. Eksempler på slike nettverk er blant annet: KS Effektivitetsnettverk. Nettverk der kommunene kan sammenligne egen tjenesteproduksjon med andre kommuner. Kvalitetskommuneprogrammet. Trepartssamarbeid mellom staten, KS og arbeidstakerorganisasjonene. Programmet er nettverk for gjensidig læring mellom kommuner for å utvikle kvalitet i tjenestene og redusere sykefraværet. Samarbeid om etisk kompetanseheving styrking av etisk kompetanse i helse- og omsorgstjenesten. Samarbeidsprosjekt mellom Helse- og omsorgsdepartementet, yrkesorganisasjonene og KS. Prosjektet skal utvikle opplæringsprogram med sikte på at alle ansatte skal få tilbud om grunnleggende opplæring i yrkesetikk og bidra til å utvikle modeller for å etablere møteplasser der etiske dilemma kan behandles og råd kan gis i konkrete saker. Flink med folk i første rekke. Ledelses- og medarbeiderutviklingsprosjektet som gjennomføres i samarbeid mellom Helse- og omsorgsdepartementet og KS. Satsingen har fokus på tverrfaglig ledelse knyttet til psykisk helse og rus, og styrking av kommunenes arbeid med kompetanseplanlegging og lokale utviklingsprosjekter. Økoløft. Toårig samarbeidsprosjekt mellom Landbruks- og matdepartementet og Kommunal- og regionaldepartementet. Målsetningen er at 15 prosent av all matproduksjon og matforbruk skal være økologisk innen Statens landbruksforvaltning har ansvar for gjennomføringen av prosjektet. Det er totalt 52 deltakerkommuner. Livskraftige kommuner. Program for miljø- og samfunnsutvikling. Miljøverndepartementet og KS har inngått en femårig samarbeidsavtale der kommunene som deltar skal jobbe systematisk og kreativt med miljø, samfunnsutvikling og bærekraft i nettverk med andre kommuner. Grønne energikommuner. Et program hvor 21 utvalgte kommuner og 1 fylkeskommune knyttes sammen i nettverk for økt satsing på energieffektivisering, fornybar energi og tiltak mot klimagassutslipp. KS er ansvarlig for å drifte programmet. Programmet varer ut

6 Erfaringer og forskning vedrørende nettverksarbeid mellom kommuner i Norge viser at følgende betingelser må være tilstede for at slike nettverk kan bli effektive: Kommunene er inndelt i nettverk på 4-6 kommuner Nettverkene er heterogent sammensatt Holde kontakt imellom samlinger At det tas med ildsjeler og entreprenører på samlingene Den administrative og politiske ledelsen, samt ansatte og tillitsvalgte bør delta 5 Konsultasjonsordningen Konsultasjonsordningen er regjeringens hovedarena for formell dialog med kommunesektoren ved KS (kommunesektorens interesse- og arbeidsgiverorganisasjon) om makroøkonomiske forhold og enkeltsaker knyttet til det økonomiske opplegget for kommunesektoren i statsbudsjettet. Andre saker med stor betydning for sektoren kan også tas opp. Arenaen legger til rette for en samordnet diskusjon med sektoren om utfordringer og virkemiddelbruk. Det er fire faste politiske møter i året. I tillegg omfatter ordningen både politisk og administrativ dialog mellom det enkelte departement og KS mellom møtene. Bilaterale samarbeidsavtaler mellom regjeringen og KS på enkeltsektorer og involvering av KS i kostnadsberegninger, er sentrale elementer i konsultasjonsordningen. Kommunal- og regionaldepartementet har ansvaret for ordningen. Hovedformålet med ordningen har vært å komme til enighet om hva som kan oppnås innenfor kommunesektorens inntektsrammer. Et annet mål for ordningen har vært å redusere bruken av sterke statlige styringsvirkemidler ved å etablere enighet om prioriteringer knyttet til kommunesektorens ressurser. Ordningen har bidratt til bedret kontakt mellom KS og staten, og en større grad av enighet om situasjonsbeskrivelsen for kommunesektoren. Involvering av KS i kostnadsberegninger Fra og med konsultasjonsåret 2007 er det innført rutiner for involvering av KS i kostnadsberegninger. Involvering av KS skal bidra til at det utarbeides et best mulig beslutningsgrunnlag for regjeringen og Stortinget. Involveringen skal ikke redusere regjeringens mulighet til å foreta helhetlige vurderinger og prioriteringer, men sikre en god involvering av KS uten å gi innsyn i fortrolig budsjettarbeid og prioriteringsdiskusjoner. Det er per mai 2009 meldt opp (dialog om) 12 saker. Tre saker ble avsluttet i 2007 og to saker ble avsluttet i Bilaterale avtaler Det er per mai 2009 ni bilaterale avtaler mellom ett eller flere departementer og KS, samt en tilleggsavtale til en av hovedavtalene. Dette er avtaler på områdene barnevern, kvalitetsutvikling innen pleie- og omsorgssektoren, boligsosialt arbeid, bosetting av flyktninger og etablering/nedleggelse av mottak og omsorgssentre, 6

7 rammeavtale NAV, samhandling på helse- og omsorgsområdet, styrket samarbeid mellom NAV og utdanningsmyndighetene i kommuner og fylkeskommuner, om livskraftige kommuner, grønne energikommuner og om landbruks- og næringsutvikling. Fire av disse avtalene varer ut året Avtaler om kvalitetsutvikling i grunnopplæringen og om barnehager løp ut ved årsskiftet 2008/2009. Det foretas en evaluering og statusrapportering for den enkelte avtale til tredje konsultasjonsmøtet (i august) der bilaterale avtaler og måloppnåelse foregående år (jf. rapporteringen i KOSTRA (Kommune-Stat Rapportering)) er hovedtema. Konsultasjonsordningen som virkemiddel i styringsdialogen Senter for økonomisk forskning (SØF) og Norsk institutt for by- og regionforskning (NIBR) har vurdert konsultasjonsordningen som virkemiddel i styringsdialogen mellom staten og kommunesektoren. Disse forskningsmiljøene har drøftet konsultasjonsordningen i lys av de gradvis skiftende og forholdsvis komplekse relasjonene mellom staten og kommunene. De mener det er behov for styringsordninger som kan ta utgangspunkt i helheten i oppgaveomfanget i stat-kommune forholdet og motvirke sterk styring på enkeltsektorer. Ordningen har en funksjon i å utvikle og fremme læring og forståelse. SØF mener dialogen gir kommunesektoren en viss innflytelse. Selv om avtaler som inngås ikke er forpliktende for kommunene vil KS og kommunesektoren kunne føle et større ansvar for å følge opp. SØF mener samlet sett at ordningen gir gevinster for begge parter. Det kan ikke utelukkes at ordningen over tid kan gi bedre inntektsvekst for sektoren enn tilfellet ville vært uten en konsultasjonsordning. SØF mener videre at konsultasjonsordningen kan bidra til bedre gjennomføring av reformer og satsinger, kanskje særlig i tilfeller hvor det ikke er hensiktsmessig og/eller ønskelig å benytte lovbaserte virkemidler. SØF viser til at i dagens konsultasjonsordning er mål knyttet til utviklingen i tjenestetilbudet i hovedsak beskrevet i bilaterale avtaler mellom enkeltdepartementer og KS. Slike avtaler kan være et godt virkemiddel for å bidra til høy kvalitet og effektiv ressursbruk innen de enkelte tjenesteområder. Men det er et potensielt problem at de bilaterale avtalene svekker samordningsperspektivet, som konsultasjonsordningen skulle styrke. Det kan gå inflasjon i bilaterale avtaler på samme måte som i øremerking og lovregulering alle vil ha avtaler for å sikre ressurser til sin sektor. Sektorovergripende prioriteringer kan ikke styres gjennom bilaterale avtaler. Etter SØFs mening bør de bilaterale avtalene balanseres ved at prioritering mellom tjenesteområder blir et viktigere tema i konsultasjonsmøtene. Siktemålet må være at fellesdokumentet inneholder mål for utviklingen av tjenestetilbudet på sentrale områder. SØF mener et viktig mål for kommunesektoren videre bør være å forbedre utformingen av lovbaserte og økonomiske virkemidler, det vil si gi kompetente innspill for at disse skal bli mest mulig målrettede, slik at reformer skal koste mindre men gi samme måloppnåelse. Dette vil begrense negative konsekvenser for frihet i oppgaveløsningen, andre tjenester og langsiktig utvikling av tjenestetilbudet. 7

8 SØF sier et enklere finansieringsopplegg med mer rammefinansiering vil kun være mulig dersom sektoren gir slipp på prinsippet om at alle reformer skal være fullfinansiert i den enkelte kommune og aksepterer at sinkene kommer noe dårligere ut. Sektoren må videre akseptere at mindre øremerking i mange tilfeller må kompenseres med andre styringsvirkemidler som forpliktende avtaler innen konsultasjonsordningen, eller rettighetsfesting. Staten må på sin side invitere til dialog før alle sider ved en reform er bestemt, slik at kommunesektorens innflytelse blir reell. Departementene vil være tjent med at utforming og gjennomføring blir bedre og at kommunesektoren får et eierforhold til reformene. Les rapportene og informasjon om konsultasjonsordningen på Kommunal- og regionaldepartementets nettsider på Det ble i januar 2009 publisert en egen veileder om ordningen. 8