Samarbeid og kollektiv handling i Vansjø-Hobølvassdraget

Transkript

1 Knut Bjørn Stokke Samarbeid og kollektiv handling i Vansjø-Hobølvassdraget NOTAT 2005:122

2 Tittel: Forfatter: Samarbeid og kollektiv handling i Vansjø-Hobølvassdraget Knut Bjørn Stokke NIBR-notat: 2005:122 ISSN: ISBN: Prosjektnummer: O-2005 Prosjektnavn: Spatial planning as strategy for sustainable development: the role of social capital in resource management. Oppdragsgiver: Prosjektleder: Referat: Sammendrag: Norges forskningsråd Eva Irene Falleth Det har i lang tid vært arbeidet med å redusere forurensingen i Vansjø- Hobølvassdraget gjennom samarbeidsbestrebelser. I 1999 ble Morsaprosjektet etablert som redskap. I dette notatet rettes søkelyset mot disse nettverkene, og Morsa-prosjektet i særdeleshet. Hovedkonklusjon er at man gjennom Morsa-prosjektet har maktet å få til kollektiv handling for å redusere tilførslene av næringsstoffer til vassdraget. Både bønder og kommunene i nedbørfeltet har gjennom forpliktende samarbeid blitt enige om en felles strategi og gjennomført en rekke målrettede tiltak de siste årene. Det å etablere felles arenaer for å drøfte strategier og tiltak ansikt til ansikt over tid synes å være en viktig betingelse for å utvikle tillit på tvers av de ulike interessegruppene i nettverket, som igjen er en viktig betingelse for kollektiv handling. I brobyggende nettverk som Morsa-prosjektet ser det ut til å være særlig viktig med en synlig ledelse som har bred tillit og kan bygge broer mellom aktører som i utgangspunktet står langt fra hverandre. Også grundig dokumentasjon av årsaksforhold har vært viktig, og at tiltakene er blitt rettet mot de viktigste bidragsyterne til forurensingen. Norsk Dato: Oktober 2005 Antall sider: 52 Utgiver: Vår hjemmeside: Norsk institutt for by- og regionforskning Gaustadalléen 21, Postboks 44 Blindern 0313 OSLO Telefon: Telefaks: E-post: nibr@nibr.no Org. nr. NO MVA NIBR 2005

3 1 Forord Dette notatet tar opp betingelser for kollektiv handling i Vansjø-Hobølvassdraget gjennom samarbeid og nettverk, hvor hensikten er å redusere forurensingen av vassdraget og bedre vannkvaliteten i Vansjø. Funnene fra undersøkelsen er tidligere presentert i form av en vitenskapelig artikkel i Kart og Plan nr Studien er en del av et større prosjekt finansiert av Forskningsrådet, programmet Rammebetingelser for bærekraftig utvikling. Prosjektet er et samarbeid mellom NIBR, Østlandsforskning og London School of Economics and Political Science. Det er tre studieområder i Norge og tre i England. Funnene fra hovedprosjektet vil bli presentert i form av en bok på forlaget Edward Elgar i England i løpet av 2005, med tittelen: Networks and Institutions in Natural Resource Management. Notatet er skrevet av cand. polit. Knut Bjørn Stokke. Stokke har samarbeidet med dr. scient Hans Olav Bråtå fra Østlandsforskning ved gjennomføringen av flere av informantintervjuene. Vi vil takke alle informantene for velvilje og interesse under feltarbeidet. Vi vil rette en særlig takk til prosjektlederen for Morsa-prosjektet Helga Gunnarsdottir, som har stilt opp for flere samtaler underveis og også lest gjennom og gitt kommentarer til tidligere utkast av notatet. Oslo, oktober 2005 Arvid Strand Forskningssjef

4 2 Innhold Forord...1 Tabelloversikt...4 Figuroversikt...4 Sammendrag Innledning Bakgrunn og problemstillinger Brobyggende nettverk og institusjonell kapasitet Kort om Vansjø-Hobølvassdraget Interessekonfliktene i vassdraget Metodisk tilnærming Regionale samarbeidskonstellasjoner og 1980-tallet: Samarbeidsutvalget for Vansjø-Hobølvassdraget tallet: Vansjøplanen Fra 1999: Morsa-prosjektet Målsettinger for Morsa Organisering Morsa-prosjektet som felles arena Tilhørende nettverk Premissgivere, kontakthyppighet og tillit De viktigste premissgiverne for forvaltningen Kontaktmønster og kontakthyppighet Grad av tillit Kunnskapsressurser og grad av enighet Forslag til handlingsprogram fra Tiltaksanalysen fra Rapport om jordbrukspolitikken Oppfatninger om årsaksforhold Grad av enighet Strategier og planer Kommunale vannmiljøplaner Miljøprogram og miljøplaner i jordbruket Handlingsplan for Morsa Implementering og resultater Tiltak i landbruket Tiltak på avløpssektoren Effekter og resultater Betingelser for kollektiv handling Institusjonell kapasitet og betydningen av felles kunnskapsgrunnlag...41

5 7.2 Kontekstuelle og strukturelle forhold Partnerskap mellom effektivitet og demokrati Konklusjon...44 Litteratur...46 Vedlegg 1 Spørreskjema

6 4 Tabelloversikt Tabell 2.1 Organiseringen av Morsa-prosjektet. Kilde: Handlingsplan for Morsa Tabell 3.1 Grad av tillit i forbindelse med forvaltningen av vassdraget. N= Tabell 4.1 Informantenes vurderinger av de viktigste truslene mot Vansjø- Hobølvassdraget? (N=39) Tabell 5.1 Kvantifisering av effektene av tiltak. Alle tall refererer til reduksjon i tonn fosfor. Kvantifiseringen er i hovedsak basert på beregninger i tiltaksanalysen Kilde: Handlingsplan for Morsa ( ) Figuroversikt Figur 1.1 Nedbørfeltet for Vansjø-Hobølvassdraget. Kilde:

7 5 Sammendrag Knut Bjørn Stokke Samarbeid og kollektiv handling i Vansjø-Hobølvassdraget Det har i lang tid vært arbeidet med å redusere forurensingen i Vansjø-Hobølvassdraget gjennom samarbeidsbestrebelser. I 1999 ble Morsa-prosjektet etablert som redskap. I dette notatet rettes søkelyset mot disse nettverkene, og Morsa-prosjektet i særdeleshet. I den sammenheng anvendes teori om kollektiv handling gjennom samarbeid og nettverk, brobyggende sosial kapital og det beslektede begrepet institusjonell kapasitet. En kollektiv handling kan sies å finne sted når flere uavhengige aktører handler samtidig og med samme målsetting. For å kunne bedre vannkvaliteten i vassdraget er man avhengig av forpliktende samarbeid mellom flere ulike aktører. Innenfor nedbørfeltet er det ca. 450 gårdsenheter og ca avløpsanlegg for spredt bebyggelse, og det er utslipp herfra som utgjør størstedelen av forurensingen (Solheim et al. 2001). Det at en enkelt bonde eller husstand reduserer sine utslipp vil være for marginalt til at det isolert vil ha noen betydelig innvirkning på vannkvaliteten. Det er summen av alle utslipp som er utfordringen. En slik situasjon kan gjøre det fristende for den enkelte bonde og/eller husstand ikke å bli med på et samarbeid om felles handling når problemene i vassdraget settes opp mot økonomiske behov og andre hensyn. Dette blir betegnet som gratispassasjerproblemet (bl.a. Ostrom 1990). Problemstillingen i notatet er hva etablering og organisering av nettverk har betydd for å bedre samarbeidet og oppnå kollektiv handling med tanke på å redusere forurensingen av vassdraget. Morsa-prosjektet som et brobyggende nettverk Undersøkelsen viser at samarbeidet gjennom Morsa-prosjektet har styrket den gjensidige tilliten mellom en rekke aktører. En avgjørende faktor er at de ulike aktørene er involvert som likeverdige partnere i prosjektet. Det å etablere felles arenaer for å drøfte strategier og tiltak ansikt til ansikt over tid synes å være en viktig betingelse for å utvikle tillit på tvers av de ulike interessegruppene i nettverket, som igjen er en viktig betingelse for kollektiv handling. I brobyggende nettverk som Morsa-prosjektet ser det ut til å være særlig viktig med en synlig ledelse som har bred tillit og kan bygge broer mellom aktører som i utgangspunktet står langt fra hverandre. I Morsa-prosjektet har særlig prosjektlederen og politisk leder av hovedstyret hatt en slik funksjon. Også grundig dokumentasjon av årsaksforhold har vært viktig, og at tiltakene er blitt rettet mot de viktigste bidragsyterne til forurensingen i hele nedbørfeltet. I den forbindelse har det vært viktig at hver enkelt har en rimelig sikkerhet for at også de andre forurenserne gjør sin del av jobben. Gjennom samarbeid og kommunikasjon har man langt på vei lykkes i å bygge opp gjensidig tillit mellom aktørene, ikke minst mellom aktørene nedstrøms og oppstrøms i vassdraget. I teorien om brobyggende sosial kapital blir kontaktpunkter mellom ulike aktører/ interessegrupper pekt på som en styrke, bl.a. av Granovetter (1973). Det at det dannes

8 6 kontaktpunkter og samarbeid mellom ulike aktører og interessegrupper kan gi nye handlingsmuligheter gjennom import av ideer og virkemidler på tvers av sektorgrenser. I Morsa-prosjektet ser vi antydninger av dette gjennom samarbeidet mellom fylkesmannens miljøvern- og landbruksavdelinger, som begge er sentrale i Morsa-prosjektet. Miljøvernforvaltningen ser ut til å ha tilpasset seg landbruksforvaltningen mht. samarbeid og service, framfor kun tradisjonell hierarkisk styring og påbud. Landbruksforvaltningen ser på sin side ut til å ha tilpasset seg miljøforvaltningen ved å ha vist vilje til å innføre sanksjonerende virkemidler, i dette tilfellet gjennom beslutningen om å ikke gi arealtilskudd til bønder som høstpløyer i flom- og erosjonsutsatte områder. Dette vedtaket kan være viktig for å nå de bøndene som ikke frivillig lar være å høstpløye, og kan dermed være viktig for å redusere antall gratispassasjerer. Betydningen av et felles kunnskapsgrunnlag Det viktigste bidraget fra teorien om institusjonell kapasitet for å forklare kollektiv handling, er betydningen av felles kunnskapsgrunnlag for å kunne mobilisere og handle. Cars et al. (2002) fremhever utvikling av et felles kunnskapsgrunnlag som en kritisk faktor for å få til kollektiv handling. Denne studien bekrefter at dette er et helt essensielt punkt. Tiltaksanalysen som ble utarbeidet av bl.a. NIVA og Jordforsk i 2001 har bidratt til et felles kunnskapsgrunnlag og en felles virkelighetsforståelse relatert til forurensingssituasjonen, årsaker til denne og hvilke tiltak som må settes i verk. Samtidig har det vært viktig at partnerskapet har hatt personer til å tolke, anvende og videredistribuere og oversette ekspertkunnskapen til ikke-fagfolk som politikere og bønder. Her har særlig prosjektlederen hatt en viktig rolle. Også at sentrale personer i Morsa-prosjektet ble involvert i kunnskapsproduksjonen ser ut til å være en viktig forklaring på tiltaksanalysens gjennomslagskraft. Kunnskapsressurser henger altså nært sammen med relasjonelle ressurser, og at begge deler er viktig for å etablere en felles virkelighetsforståelse. For å oppnå kollektiv handling har det også vært avgjørende at det er personer med makt og innflytelse innenfor sine respektive organisasjoner som er representert i Morsaprosjektet. På den måten har det vært mulig å utløse eksisterende ressurser og virkemidler i samsvar med nettverkets intensjoner. Dette kan relateres til hva Innes et al. (1994), ref. Healey (1999), betegner som politisk kapital, som de definerer som nettverkets evne til å handle kollektivt. Healey (1999) og Cars et al. (2002) omtaler dette som mobiliseringskapasitet, som også er sentralt begrep i teorien om institusjonell kapasitet. Kontekstuelle og strukturelle forhold For å forklare kollektiv handling gjennom Morsa-prosjektet er det også nødvendig å peke på andre forhold enn sosial kapital og institusjonell kapasitet. For det første er forurensingen av vassdraget synlig og prekær. Dette har over tid skapt stort press fra politikere og lokalbefolkning om å få ryddet opp i forholdene, særlig fra nedstrømskommunene. En annen viktig forklaring er omfanget av økonomiske virkemidler. Selv om aktiv involvering av bøndene ble nevnt som en viktig suksessfaktor, ble det samtidig poengtert at man langt fra ville ha oppnådd de samme resultatene dersom det ikke var knyttet økonomiske incentiver til tiltakene. Det har ikke vært mulig å finansiere tiltak på avløpssiden i samme grad, men det er påpekt at de statlige tilskuddene gjennom helhetlig vannforvaltning har vært en avgjørende gulrot for å få med seg kommuner og huseiere til å vedta og gjennomføre tiltak i den spredte bebyggelsen. Bruken av sanksjonerende virkemidler blir også ansett som viktig, og flere påpekte at dette blir enda viktigere i tiden framover for å få med seg også de som er negative eller lunkne til å gjennomføre tiltak. At partene i et samarbeid vet at de som ikke innfrir sin

9 del blir straffet, kan i seg selv være viktig for å sikre at de som i utgangspunktet er innstilt på å bidra faktisk gjør det (Ostrom 1990). Dette ser imidlertid ikke ut til å være et spørsmål om enten-eller. Både tillitskapende prosesser, økonomiske incentiver og sanksjoner må brukes sammen for å oppnå resultater. Strukturelle endringer er også en viktig forklaringsvariabel. Endringene i jordbrukspolitikken i mer miljøvennlig retning var i det hele tatt utgangspunktet for at Morsa-prosjektet så dagens lys. Det ser imidlertid ut til å være av avgjørende betydning at det finnes lokale aktører som kan utnytte strukturelle endringer til å utløse felles strategier og handling. Slike ildsjeler har vært viktige for etableringen av Morsa-prosjektet, og både tidligere landbrukssjef i Østfold og ordfører i Våler ble nevnt i den forbindelse. Konklusjon og avsluttende merknader Hovedkonklusjon er at man gjennom Morsa-prosjektet har maktet å få til kollektiv handling for å redusere tilførslene av næringsstoffer til vassdraget. Både bønder og kommunene i nedbørfeltet har gjennom forpliktende samarbeid blitt enige om en felles strategi og gjennomført en rekke målrettede tiltak de siste årene. På tross av gjennomførte tiltak blir imidlertid vannkvaliteten i Nedre og Vestre Vansjø stadig dårligere. Det kan derfor se ut som om ytterligere tiltak er nødvendig, bl.a. innsjøinterne tiltak som oppfisking av karpefisk for å få bukt med den pågående selvgjødslingen i deler av Vansjø. Dette fordrer økte bevilgninger, og det er flere forhold som aktualiserer økt statlig engasjement i dette vassdraget. For det første er den statlige jordbrukspolitikken de siste tiårene en vesentlig årsak til forurensingssituasjonen. For det andre kan det argumenteres for at staten bør ta ansvar i de situasjoner hvor det er diskrepans mellom hvem som forurenser og hvem som får skadene (Hallén 1994). Tilstrekkelig statlige bevilgninger ser ut til å være særlig nødvendig for en fortsatt positiv utvikling innenfor jordbruket, hvor manglende finansieringsmuligheter virker klart begrensende i forhold til å oppnå resultater. Studien viser at det finnes en grense for hva lokale og regionale aktører og nettverk makter å utrette på egen hånd. De store og komplekse problemene Vansjø står overfor ser ut til å nødvendiggjøre et langt sterkere statlig engasjement. Undersøkelsen av Morsa-prosjektet og forvaltningen av Vansjø-Hobølvassdraget viser for øvrig viktigheten av aktiv informasjon til aktører som står utenfor partnerskapet og til allmennheten. De kritiske røstene og støyen knyttet til prosjektet kan tyde på at formalisert informasjon ikke har vært tilstrekkelig påaktet. Dette ble etterspurt av flere av våre informanter utenfor Morsa-prosjektet. Også enkelte informanter innenfor Morsasamarbeidet mente man burde ha en mer aktiv og formalisert informasjonsstrategi mht. allmennheten. Det er de manglende resultatene i form av bedret vannkvalitet i Nedre og Vestre Vansjø som i hovedsak er utgangspunktet for konfliktene og de kritiske aktørene. Også litteraturen peker på nødvendigheten av synlige resultater for å etablere allmenn legitimitet knyttet til partnerskap. I motsetning til beslutninger i politiske organer, som henter sin legitimitet knyttet til prosedyrene knyttet til demokratiske beslutninger, henter partnerskap generelt sin legitimitet i å vise til resultater (Klausen 2003). Dette er uten tvil en stor utfordring for Morsa-prosjektet, noe som aktualiserer en mer aktiv og formalisert informasjonsstrategi til allmennheten. Informasjon kan for eksempel skje i form av årlige åpne folkemøter. Selv om det skjer mye informasjon i form av møter, befaringer og lignende ser det ut til at man også bør formalisere åpne arenaer hvor allmennheten har anledning til å få fremmet sine synspunkter og bli informert. 7

10 8 1 Innledning 1.1 Bakgrunn og problemstillinger Det har i lang tid vært arbeidet med å redusere forurensingen i Vansjø-Hobølvassdraget, bl.a. gjennom interkommunale samarbeidsorganer og nettverk. I 1999 ble Morsaprosjektet etablert som redskap, som dette notatet i særlig grad retter søkelyset mot. I den sammenheng anvendes teori om kollektiv handling gjennom samarbeid og nettverk, brobyggende sosial kapital og det beslektede begrepet institusjonell kapasitet. En kollektiv handling kan sies å finne sted når flere uavhengige aktører handler samtidig og med samme målsetting. Det er imidlertid mange hindringer på veien mot kollektiv handling. 1 En hindring er institusjonell fragmentering. En rekke ulike forvaltningssektorer og nivåer har ansvar når det gjelder kvaliteten på vannressursene, og stadig flere oppgaver er blitt desentralisert til kommunene. Dette innebærer at ansvaret er overført fra få til mange instanser. Et betydelig kommunalt ansvar kan i tillegg antas å fremme lokale mål og hensyn, framfor regionale mål og hensyn knyttet til hele nedbørfeltet. Det fragmenterte forvaltningsansvaret utfordres av EUs rammedirektiv for vann som er i ferd med å bli implementert i Norge, og som vektlegger en helhetlig nedbørfeltorientert forvaltning (Hovik et al. 2003). For å kunne bedre vannkvaliteten er man avhengig av forpliktende samarbeid mellom flere ulike aktører. Dette er særlig utfordrende i dette nedbørfeltet da hovedproblemet er mange små og spredte forurensingskilder. Innenfor nedbørfeltet er det ca. 450 gårdsenheter og ca avløpsanlegg for spredt bebyggelse, og det er utslipp og avrenning herfra som utgjør størstedelen av forurensingen (Solheim et al. 2001). Det at en enkelt bonde eller husstand reduserer sine utslipp vil være for marginalt til at de isolert sett vil ha noen betydelig innvirkning på vannkvaliteten. Det er summen av alle utslipp som er utfordringen. En slik situasjon kan gjøre det fristende for den enkelte bonde og/eller husstand ikke å bli med på et samarbeid om felles handling når problemene i vassdraget settes opp mot økonomiske behov og andre hensyn. Dette blir betegnet som gratispassasjerproblemet (bl.a. Olson 1965, Ostrom 1990). Mange gratispassasjerer vil slå beina under kollektiv handling, særlig når det er store kostnader knyttet til å gjennomføre tiltak. Dette er særlig relevant i landbrukssektoren hvor man i stor grad er avhengig av at den enkelte bonde frivillig slutter seg til de foreslåtte tiltakene. For lokalpolitikerne ligger kostnadene først og fremst i den politiske risikoen som ligger i å pålegge sine innbyggere betydelige avgifter i forbindelse med å utbedre sine avløpsanlegg. Faglig uenighet om årsakene til forurensingen har bidratt til skyldfordeling og steile fronter mellom ulike aktører innenfor nedbørfeltet, noe som lenge har hindret samarbeid og kollektiv handling. Det gjelder både forholdet mellom miljø- og landbruks- 1 Slike hindringer blir i den engelskspråklige litteraturen betegnet som collective action problems.

11 myndighetene, mellom oppstrøms- og nedstrømskommunene, mellom stat og kommune, og mellom bønder og offentlige myndigheter. Hovedproblemstillingen i notatet er hva etablering og organisering av nettverk har betydd for å bedre samarbeidet og oppnå kollektiv handling i Vansjø-Hobølvassdraget Brobyggende nettverk og institusjonell kapasitet Nettverksstyring og samarbeid mellom ulike aktører, og deres evne til å utvikle felles strategier på tvers av administrative og territorielle grenser, er sentrale elementer innenfor en rekke teoritradisjoner som forsøker å forklare kollektiv handling. Sosial kapital blir ofte brukt for å beskrive trekk ved sivilsamfunnet, men brukes her for å beskrive samarbeid mellom ulike interessegrupper og forvaltningsaktører gjennom brobyggende nettverk 2 (jfr. Hulgård 2003). Brobyggende sosial kapital bygger bl.a. på Granovetter (1973) som belyser styrken i de svake bånd. Mens sterke bånd finnes innen relativt avgrensede nettverk, representerer svake bånd forbindelseslinjer (broer) mellom aktører fra ulike nettverk og interessegrupperinger. Det fokuseres i den forbindelse bl.a. på rollen til aktører som fungerer som brobyggere i slike nettverk. Ostrom (1990) bruker sosial kapital knyttet til etablering av lokale institusjoner i ressursforvaltningen som kan bidra til å overkomme den enkelte aktørs preferanser om optimalisering av egennytte. Optimalisering av egennytte danner utgangspunktet for spillteorien og teorien om rasjonelle valg. Mye av litteraturen om sosial kapital har fokus på hva som binder nettverk sammen, mens vi er i større grad opptatt av hvordan sosial kapital kan bidra til kollektiv handling. I følge Pennington & Rydin (2000) sine undersøkelser i England kan sosial kapital være et egnet begrep for å forklare konsensusbygging og realisering av politiske målsettinger, også på det miljøpolitiske området. Brobyggende sosial kapital har fellestrekk med begrepet institusjonell kapasitet, som har fokus på samspillet mellom relasjonelle ressurser, kunnskapsressurser og mobiliseringskapasitet (Cars et al. 2002). Mens relasjonelle ressurser kan relateres til sosial kapital med vekt på nettverk, felles arenaer, aktive deltakere m.v., fokuserer institusjonell kapasitet også på betydningen av kunnskap og nettverkets handlingsevne (mobiliseringskapasitet). Både kunnskapsressurser og relasjonelle ressurser kan samlet sett oppfattes som et nettverks institusjonelle kapasitet til å løse felles problemer. 1.3 Kort om Vansjø-Hobølvassdraget Vansjø-Hobølvassdraget strekker seg over Akershus og Østfold fylker. Hele nedbørfeltet er på totalt 690 km2 (se figur 1). Vansjø, som er den dominerende innsjøen i vassdraget, er drikkevannskilde for nærmere mennesker i Mosseregionen 3 og er et verdifullt rekreasjons- og friluftsområde av regional og nasjonal betydning. Vansjø er Østfolds største innsjø med et areal på 36 km2 og strandlinje på rundt 250 km. Innsjøens form er preget av en rekke lange bukter og sund, og et betydelig antall øyer og holmer. 2 I den engelskspråklige litteraturen skilles det mellom bonding social capital og bridging social capital. 3 Dvs. kommunene Moss, Rygge, Vestby og Råde, som alle ligger i den nedre delen eller sør for Vansjø. Også Våler har nylig koplet seg til.

12 10 Den store trusselen for vassdraget er tilførslene av næringsstoffer, som har bidratt til omfattende eutrofiering. Forurensingssituasjonen er verst i de nedre og vestre delene av Vansjø. I disse områdene har det også vært en oppblomstring av giftproduserende blågrønnalger, alger som kan utvikle giftige stoffer. Helsemyndighetene har derfor frarådet bading på noen badeplasser i dette området de siste par årene. Det er også frykt for at disse algene kan blomstre opp i den østlige delen av Vansjø, Storefjorden, hvor drikkevannet blir hentet fra. Det interkommunale vannverket MOVAR har vedtatt utbygging av vannverket for ca. 60 mill. kr. primært på grunn av problemer med leveranse av tilstrekkelig mengde drikkevann med dagens anlegg. Regningen for denne utbyggingen vil måtte betales i form av økt vannavgift for befolkningen i Mosseregionen. Slike giftige alger ble for øvrig registrert i Vansjø allerede på 1980-tallet Vassdraget er lokalisert langs produktive landbruksarealer, og jord- og skogbruk er dominerende arealbruk i nedbørfeltet. Den største forurensingskilden er dermed landbruksaktivitet. Økt effektivisering, intensivering og omlegging av jordbruket til ensidig kornproduksjon de siste tiårene har bidratt til å forverre situasjonen. Generelt er nedbørfeltet preget av en spredt bosettingsstruktur, og utslipp fra spredt bebyggelse er, etter landbruket, den største forurensingskilden til vassdraget (Solheim et al. 2001). Naturgeografisk er vassdraget på mange måter mer sammenlignbart med vassdrag i Mellom-Europa enn med andre typiske norske vassdrag, da det ligger under marine grense og er dermed naturlig produktivt. Vansjø er i tillegg sårbar for eutrofiering fordi innsjøen er så grunn (gjennomsnittlig dyp på 7,4 meter, jfr. Østfold fylkeskommune 1979). Særlig grunne er de vestre deler av innsjøen (Vanemfjorden), som dermed også har dårligst vannkvalitet. Vannkvaliteten er blitt gradvis dårligere i løpet av de siste 20 årene. Hele Vansjø-Hobølvassdraget tilhører gruppen verna vassdrag i Norge (Verneplan for vassdrag 1 fra 1973), som bl.a. sikrer vern mot kraftutbygging og andre inngrep og forringelser. Ved utløpet av Vansjø, Mossefossen, er det en eldre regulering (kraftverk) som påvirker vannstanden i Vansjø. Vernevedtaket gikk i utgangspunktet ut på vern mot ytterligere reguleringer og kraftutbygginger. Etter hvert er vernet utvidet også til andre tiltak. Stortinget har slått fast følgende om vernede vassdrag: inngrep i de sikrede områder som kan redusere deres verdi for naturvern, friluftsliv og vitenskap må søkes unngått (fylkesmannen i Østfold 2000:13). Vassdraget omfattes av rikspolitiske retningslinjer (RPR) for vernede vassdrag som kom i Det overordnede målet i RPR for vernede vassdrag er å unngå inngrep, sikre referanseverdier, sikre friluftsverdier, sikre særlig verneverdige forekomster og sikre landbruksinteresser der dette er en del av vernevedtaket.

13 11 Figur 1.1 Nedbørfeltet for Vansjø-Hobølvassdraget. Kilde: Interessekonfliktene i vassdraget Den viktigste brukerkonflikten i Vansjø-Hobølvassdraget er mellom brukerinteressene knyttet til vannkvaliteten (i første rekke drikkevann og rekreasjon) og interessene knyttet til aktiviteter som påvirker vannkvaliteten. Jordbruk utgjør om lag 16 % av nedbørfeltets totalareal, med åker/kornproduksjon som dominerende driftsform. Dette er en produksjonsform som normalt gir stor erosjon og dermed også høy avrenning av næringssalter. Jordbruksarealene er også for en stor del systematisk drenert med bl.a. omfattende bekkelukking. Denne utviklingen er i stor grad underbygget av landbrukets økonomiske virkemidler, da god arrondering er en viktig forutsetning for rasjonell og moderne jordbruksdrift. De hydrologiske forholdene i de oppdyrkede områdene er således vesentlig endret. Mindre bekkeløp er lukket og åpne løp er kanalisert/utrettet. I underkant av 80 % av nedbørfeltets areal er skogbevokst. Vagstad (2003) påpeker at skogbrukets virkning på vannkvaliteten i all hovedsak vil være av lokal karakter. Graden av totalpåvirkning avhenger imidlertid av bl.a. hogstomfang og hvordan dette utføres. Som nevnt er det registrert om lag 2300 avløpsanlegg for spredt bebyggelse i nedbørfeltet. Over halvparten av disse anleggene har kun slamavskiller eller gamle sandfilter/ infiltrasjonsløsninger. Dette er anleggstyper som bidrar til høye utslipp. Samlet sett er det beregnet at separate avløpsanlegg står for ca. 11 % av den samlede fosfortilførselen til

14 12 vassdraget. 4 Landbrukets bidrag er beregnet til ca. 57 % (Solheim et al. 2001). Når det gjelder utslipp fra renseanleggene fra kommunale avløp har kommunene god oversikt, men langt dårligere oversikt når det gjelder diffuse utslipp/utlekking fra ledningsnettet. Kommunene i vassdraget er nå i ferd med å skaffe seg bedre oversikt over dette. Sportsfiske er en integrert og viktig del av friluftslivet i vassdraget, og utgjør samtidig en potensiell ressurs for grunneiere/fiskerettshavere. Fiskebestanden har dessuten betydning for vannkvaliteten. Næringsrike og grunne innsjøer som Vansjø har en meget stor fiskeproduksjon. Bestandene av karpefisk og krøkle har økt betydelig, bl.a. som et resultat av tilførsel av næringssalter og partikler. Når det gjelder ål har ombyggingen av Mossefossen i 1975 nærmest umuliggjort oppgang av ål. Dette blir betraktet som problematisk fordi man mener at redusert ålbestand har bidratt til økologisk ubalanse i Vansjø, da ålen beiter på karperogn. Bestanden av karpefisk har økt, noe som man ser i sammenheng med den økte forurensingen. Det er få konflikter knyttet til uttak av vannmengden som sådan, da uttaket generelt er lite sammenlignet med tilsiget. Hele vassdraget er som nevnt vernet mot kraftutbygging, men ved Mossefossen er det en eldre regulering (kraftverk) som påvirker vannstanden i Vansjø. Reguleringen skal bl.a. søke å unngå vår- og høstflommer. For høy vannstand kan være en vesentlig ulempe for gårdbrukere med lavtliggende arealer inntil innsjøen, og kan også bidra til økt avrenning. For lav vannstand og liten gjennomstrømning kan medføre liten fortynning av tilførte forurensinger, og økt algevekst og økt gjengroing av grunne områder. I tillegg vil uttaket av vann (drikkevann, jordvanning og prosessvann til industrien ved Mossefossen) bidra til en viss nedtapping av vannstanden gjennom sommerperioden. Det er altså forholdsvis kompliserte avveininger som må gjøres for å ivareta de ulike hensynene. Det er NVE som har det overordnede ansvaret for kraftverket, og de har utarbeidet et tappereglement som Moss Brukseierforening har ansvar for å følge opp. 1.4 Metodisk tilnærming Undersøkelsen bygger på semi-strukturerte intervjuer med prosjektlederen for Morsa, landbruksdirektørene i hhv. Østfold og Akershus, fylkesmiljøvernsjefen i Østfold, en ansatt i Østfold fylkeskommune og en bonderepresentant fra Akershus. I tillegg har vi intervjuet lederen for Vansjø grunneierlag og et tidligere styremedlem i Folkeaksjonen Redd Vansjø. 5 Vi har også brukt en del av materialet NIBR samlet inn i forbindelse med undersøkelsen av Vansjø-Hobølvassdraget som pilotområde for implementeringen av EUs rammedirektiv for vann i Norge (Hovik og Stokke 2003). Vi har gjennomgått relevante dokumenter og søkt på lokalavisenes hjemmesider (i første rekke i Moss Avis, hvor forurensingsproblemene i Vansjø har fått bred omtale). Det er i tillegg gjennomført en basert spørreskjemaundersøkelse til et noe større utvalg personer knyttet til ulike deler av forvaltningen av vassdraget og aktuelle frivillige organisasjoner. Spørreskjemaet (se vedlegg 1) ble sendt til 78 personer, og totalt 39 besvarte spørreskjemaet, noe som gir en svarprosent på 50 %. Ved siden av å presentere rene frekvensfordelinger, har vi også undersøkt eventuelle forskjeller i svar mellom ulike aktører og interessegrupper. Vi har delt respondentene i 1) deltakere i Morsa-prosjektet eller ikke, 2) om de er oppstrøms- eller nedstrømsaktører, 3) om de er private eller offentlige og 4) sektortilknytning (landbruk, teknisk/vann-avløp, miljø/plan, ordførere og annet). 4 I følge tiltaksanalysen for Morsa blir tilførselen av fosfor regnet som den avgjørende faktoren for vannkvaliteten (Solheim et al. 2001). 5 Folkeaksjonen er nå nedlagt.

15 2 Regionale samarbeidskonstellasjoner 13 Samarbeid over administrative og territorielle grenser med sikte på å gjøre noe med vannkvaliteten i Vansjø er ikke av ny dato. Helt siden 1970-tallet har ansvarlige aktører forsøkt å samarbeide for å løse problemene. I dette kapitlet belyses opprettelsen av regionale nettverk og samarbeidskonstellasjoner over tid for å løse forurensingsproblemet. Vi begynner med Samarbeidsutvalget for Vansjø-Hobølvassdraget som ble opprettet i 1977, som er det første formelle samarbeidskonstellasjonen for forvaltningen av vassdraget som vi kjenner til. Vi avslutter med det pågående Morsa-prosjektet, som i hovedsak danner utgangspunktet for analysen og 1980-tallet: Samarbeidsutvalget for Vansjø- Hobølvassdraget I 1977 ble det etablert et regionalt frivillig samarbeid mellom syv av kommunene i vassdraget/nedbørfeltet for å gjøre noe med den stadig forverrede vannkvaliteten, kalt Samarbeidsutvalget for Vansjø-Hobølvassdraget. De syv kommunene var Moss, Rygge, Råde, Hobøl, Våler, Ski og Enebakk. Aktørene i Akershus hadde imidlertid kun observatørstatus i utvalget (Ski og Enebakk kommuner og Akershus fylkeskommune), i følge handlingsplanen fra Også Regionplanrådet for Mossedistriktet hadde observatørstatus i utvalget. En viktig inspirasjon og føring var erfaringene med tilsvarende samarbeidskonstellasjon i Haldenvassdraget, et vassdrag som også har sitt tyngdepunkt i Østfold. I følge en informant var Haldenvassdraget et foregangsvassdrag mht. helhetlig og interkommunal vannforvaltning i Norge. Man valgte dermed en organisasjonsform og arbeidsmåte som på mange måter lignet den man etablerte i Haldenvassdraget noen få år tidligere. I Samarbeidsutvalget for Vansjø satt ordførerne for de syv kommunene. Administrativt ansatte i kommunene ble, i følge en informant, involvert i samarbeidet etter behov. Kostnadene knyttet til arbeidet ble delt mellom kommunene, og etter noe diskusjon ble man enige om en modell basert på innbyggertall. Man fant ut at det ville bli for komplisert å finne en finansieringsfordeling basert på kriterier for forurensingsbidrag fra de enkelte kommunene. Mandatet for samarbeidsutvalgets var (Østfold fylkeskommune 1979): å være et kontaktorgan for kommunene i nedbørfeltet med henblikk på opplysningsog informasjonsvirksomhet å samarbeide med myndigheter og andre interesserte å stå for registreringer og undersøkelser å samarbeide mht. oppsyn og kontroll

16 14 å komme med forslag til målsetting for vassdraget og foreslå retningslinjer for arealanvendelse for nedbørfeltet En representant for Østfold fylkeskommune ved plan- og utbyggingsavdelingen fungerte i starten som sekretær for utvalget. Samme personen fungerte i tillegg som sekretær for vassdragsforbundet for Haldenvassdraget (som det hette der) i deler av samme periode. Dette gjorde det enklere å overføre erfaringer fra Haldenvassdraget direkte til forvaltningen av Vansjø-Hobølvassdraget. Fylkeskommunen skulle ha en sentral og ledende rolle i samarbeidet og fungere som drivkraft: Utvalgets sekretariat vil som saksforbereder for forurensingsmyndighetene og som et naturlig kontaktledd mellom de sentrale og kommunale myndigheter spille en sentral rolle Utvalget ser det dessuten som ønskelig at plan- og utbyggingsutvalget påtar seg oppgaven å lede aksjonen (Østfold fylkeskommune 1979:28). Da miljøvernavdelingene under fylkesmannsembetet ble etablert i 1982, ble sekretariatsfunksjonen flyttet fra fylkeskommunen til fylkesmannen i Østfold. Fylkesmannen i Østfold valgte imidlertid å trekke seg fra sekretariatsfunksjonen da miljøvernavdelingene fikk overført ansvar for å tildele statlige tilskudd til renseanlegg til kommunene. Argumentet til fylkesmannen var i følge informanten å unngå å havne i en dobbeltrolle mht. å være både samarbeidspartner og samtidig tilsynsmyndighet overfor kommunene. Andre informanter i miljøforvaltningen bekrefter at fylkesmannen nå engasjerer seg mer aktivt i samarbeidsrelasjoner med kommuner og andre enn man gjorde på og 1980-tallet. I følge informanten førte imidlertid fraværet av fylkesmannens direkte engasjement i samarbeidet til at aktiviteten i samarbeidsutvalget ble mindre. Dette på tross av at forurensingssituasjonen i vassdraget fortsatte å bli forverret. Informanten mente at dette bl.a. skyldtes samarbeidsproblemer mellom kommuner oppstrøms i vassdraget og kommuner nedstrøms. Vansjø-Hobølvassdraget skiller seg fra Haldenvassdraget på den måten at man har en klarere oppstrøms- og nedstrømsproblematikk. Det var i følge informanten bl.a. stor misnøye med at store deler av kloakken i Ski kommune i en periode ble kanalisert til Krokstadelva, som drenerer til Vansjø. I 1979 ble det utarbeidet et handlingsprogram for Vansjø-Hobølvassdraget. Handlingsprogrammet ble behandlet i kommunestyrene, men fikk i følge en informant ingen vesentlig betydning utover at den ble tatt til etterretning. Handlingsprogrammet bidro imidlertid til en mer felles forståelse av situasjonen. I følge informanten var det fylkesmannens miljøvernavdeling som i størst grad brukte handlingsprogrammet, særlig i forbindelse med behandling av utslippstillatelser og konsesjoner etter forurensingsloven. Når det gjelder tiltak foreslo utvalget at den totale fosfortilførselen til Vansjø bør reduseres med ca. 10 tonn per år. I tillegg gikk utvalget inn for å redusere tilførslene av bakterielle forurensende stoffer som reduserer råvannets bruksmessige og helsemessige kvaliteter. Det vises videre til Stortingsmeldingen Om arbeidet med en landsplan for bruken av vannressursene, og konkret tok utvalget sikte på å gjennomføre sanering av alle punktutslipp innen utgangen av 1981 (Østfold fylkeskommune 1979:13), noe som viste seg å være urealistisk. Mer konkret ble det foreslått tiltak både innenfor kommunale avløpsanlegg, utslipp fra tettbebyggelse, utslipp fra spredt bebyggelse, landbruksavrenning, utslipp fra industri/institusjoner og tiltak innenfor fiskeri og biologi. Tiltak for å redusere utslipp av husholdningskloakk ble gitt førsteprioritet i planen.

17 I følge informanten ble hovedfokuset i oppfølgingen av planen satt på kloakksanering knyttet til tettstedene. Arbeidet med å bygge kommunale renseanlegg økte i omfang i begynnelsen av 1980-tallet. Samtidig arbeidet man med å kanalisere kloakkavløp bort fra Vansjø-Hobølvassdraget og til sjøen. Et sentralt virkemiddel i den forbindelse var kommunale saneringsplaner. Et annet viktig styringsvirkemiddel var behandling av utslippstillatelser etter forurensingsloven. Når det gjaldt utslipp fra spredt bebyggelse, anmodet utvalget forurensingsmyndighetene om at det gis pålegg om utbedring av avløpsanlegg i eksisterende spredt bebyggelse (bygget før 1972) (ibid:20). Dette ble i liten grad fulgt opp, noe som skyldes en slitenhet i systemet etter kloakksaneringen og allerede høye utgifter knyttet til kloakksaneringen i tettstedsbebyggelsen (informant Østfold fylkeskommune). Andre informanter vektlegger at fylkesmannen på den tiden hadde en ovenfra og ned holdning til kommunene, og at dette gjorde det vanskelig å motivere kommunene til å rydde opp. Når det gjaldt landbrukets bidrag til forurensingen av vassdraget var det fremdeles stor faglig uenighet på den tiden, noe som bl.a. viste seg da man i handlingsprogrammet forsøkte å kvantifisere avrenning fra jordbruk, særlig mht. fosfor: Det ble da et forferdelig spetakkel. Både NLH og andre fagmiljøer mente at dette var helt galt. Men det viste seg at vi hadde rett, og våre tall (tallene i handlingsprogrammet fra 1979, vår anmerkning) faktisk heller var underestimerte (informant Østfold fylkeskommune). I handlingsprogrammet ble det foreslått tiltak for å redusere tilsig fra gjødsellagre, redusere utslipp fra silopressaft og redusere næringstilsiget fra dyrket mark. Når det gjelder de to første tiltakene er dette blitt mindre aktuelt med færre husdyrbruk i nedbørfelt. I følge handlingsprogrammet var det 217 slike bruk i nedbørfeltet i Når det gjaldt avrenning fra dyrket mark vurderte utvalget forskrifter med restriksjoner på bruken av arealene, flomvoller og regulering av vassdraget. Ingen av disse tiltakene ble vurdert som gjennomførbare på kort sikt. Utvalget satset i stedet på informasjon, kunnskap og holdningsendringer: Utvalget vil imidlertid gjennom informasjon og direkte henstilling til de gårder dette angår, forsøke å bidra til at disse arealene dyrkes opp og gjødsles på en slik måte at utvaskingen blir minst mulig. ( ) Innføring av restriksjoner på bruken av arealene og/eller tilførselen av handelsgjødsel vil imidlertid medføre betydelige konsekvenser både samfunnsøkonomisk og for næringen. Utvalget ser derfor ingen administrative muligheter som på kort sikt kan bidra til å redusere utvaskingen av næringsstoffer fra dyrket mark (Østfold fylkeskommune 1979:24 og 25). Satsingen på informasjon, kunnskap og holdningsendringer knyttet til jordbruksnæringen ga små resultater, noe som bl.a. må ses i sammenheng med den faglige uenigheten og usikkerheten knyttet til jordbrukets rolle som forurenser av vassdraget. Også biomanipulering gjennom selektivt fiske ble vurdert. Det vises til en fiskeribiologisk undersøkelse fra 1978, og med utgangspunkt i denne foreslo utvalget å sette i gang undersøkelser for å bringe på det rene om det er mulig å redusere algemengden ved selektivt fiske og uttak av fiskebiomasse i innsjøen (ibid:26). Ved gjennomføring av handlingsprogrammet forutsatte utvalget et betydelig statlig engasjement, særlig på det finansielle området. Man så små muligheter til drastiske tiltak gjennom de kommunale budsjetter. I starten ble de statlige midlene prioritert til Mjøsaksjonen, men etter at denne var ferdigstilt ble flere statlige midler overført til bl.a. 15

18 16 Vansjø-Hobølvassdraget, Disse midlene ble i hovedsak brukt til tiltak knyttet til rensing av kommunale avløp. Dette bidro til at avstedkom betydelige investeringer i kloakksanering i tettstedsbebyggelsen på 1980-tallet. På tross av disse tiltakene, fortsatte (og fortsetter) eutrofieringen av vassdraget tallet: Vansjøplanen Vansjøplanen var resultatet av et plansamarbeid mellom de fire kommunene rundt Vansjø; Råde, Rygge, Moss og Våler. Oppstrømskommunene i Akershus var ikke involvert i dette arbeidet. Det var miljøvernrådgiverne i kommunene som tok initiativet til samarbeidet i I det felles planutvalget som ble konstituert 2. september 1994 satt i tillegg til miljøvernrådgiverne også ordførerne og kommuneplanleggerne. Det ble opprettet et arbeidsutvalg der bare miljøvernlederne og kommuneplanleggerne deltok. Arbeidsutvalget sto for mye av selve utarbeidelsen av planen. Under planprosessen medvirket både landbruksmyndighetene, fylkesmannens miljøvernavdeling, fylkeskommunen, fylkeskonservator, grunneierorganisasjoner, jakt- og fiskeforeninger, 4H-foreninger, Vansjø Båtforening, Moss kajakklubb, Miljøalliansen og Rygge hovedflystasjon. Kommunene fikk tildelt et statlig tilskudd som i sin helhet skulle dekke behovet for innkjøp av nødvendig konsulenthjelp til planarbeidet. I følge plandokumentet var bakgrunnen for plansamarbeidet innsjøens store betydning for rekreasjon og friluftsliv for regionen. Målsettingen var å finne fram til en helhetlig vurdering mellom bruk og vern av selve innsjøen og landskapet rundt, noe som for øvrig kommer fram av tittelen på planen: Plan for balansert bruk og vern av Vansjø og Vansjølandskapet. Det overordnede målet for planen var vern av Vansjø som drikkevannskilde. Dernest ble Vansjø`s betydning som rekreasjonsressurs understreket. I den forbindelse ble det satt et fokus på hvilke bruksformer som er forenlig med et sterkt vern av vannkvaliteten, landskapet, floraen og faunaen. Dette plansamarbeidet hadde altså et videre fokus enn tidligere og senere samarbeid, som så å si utelukkende hadde/har fokus på vannkvaliteten. Et uttalt mål for planarbeidet var også å sammenfatte og utnytte foretatte registreringer og vurderinger, og å supplere kunnskapen der det var nødvendig. I den forbindelse ble det utarbeidet en egen landskapsanalyse for planområdet. Som utgangspunkt for en målsettingsdiskusjon ble de ulike målsettingene i de fire kommunenes kommuneplaner trukket fram. Denne gjennomgangen viste at det kun var Våler kommune som hadde mål om vannkvalitet: Det er bemerkelsesverdig at kun Våler berører vannkvaliteten i Vansjø i sine målsettinger (Vansjøplanen 1997:11). Gjennomgangen viste for øvrig at det ikke var målkonflikter mellom ulike utbyggingsformer og vernehensyn rundt Vansjø. Planaktørene tolket dette dit hen at utbyggingspresset allerede er ledet bevisst vekk fra Vansjø (ibid:12). Planen fikk ingen formell status etter PBL. I følge plandokumentet så man en del fordeler med ikke å foranke Vansjøplanen i PBL, fordi man står friere mht. form og presentasjon og fordi den formelle prosessen er vesentlig mindre omfattende (Vansjøplanen 1997:6). Det ble også sett på som en fordel ikke å vedta juridisk bindende arealbruk på dette nivået. Hensikten var Vansjøplanen skulle implementeres i rulleringen av de respektive kommuneplanene etter PBL, samt være retningsgivende for senere reguleringsplaner for ulike deler av dette området. For å skape gjensidig forpliktelse, ble Vansjøplanen behandlet og vedtatt av formannskap og kommunestyret i de fire kommunene i 1996/97.

19 En viktig erfaring med Vansjøplanen var at det også må samarbeides med oppstrømskommunene i Akershus for å få et samlet grep og for få gjort noe med vannkvaliteten i Vansjø, noe man tok konsekvensen da man etablerte Morsa-prosjektet Fra 1999: Morsa-prosjektet Morsa-prosjektet er et frivillig samarbeid mellom de åtte kommunene i nedbørfeltet til Vansjø-Hobølvassdraget (Enebakk, Hobøl, Moss, Rygge, Råde, Ski, Spydeberg 6 og Våler), de to berørte fylkeskommunene og fylkesmannsembetene (Akershus og Østfold), og bondeorganisasjonene for begge fylkene. Samarbeidet startet opp 1. februar Den viktigste årsaken til at prosjektet ble igangsatt var den vedvarende negative utviklingen av vannkvaliteten i Vansjø. Samarbeidet ble sett på som en oppfølging av Vansjøplanen. Navnet Morsa er valgt fordi dette var det gamle navnet på vassdraget. Et viktig incitament for samarbeidet var den statlige satsingen på såkalte områdetiltak som kom i forbindelse med jordbruksforhandlingene i Områdetiltakene tar sikte på å anvende landbrukets virkemidler i områder med spesielle utfordringer innen vannforurensing og/eller kulturlandskap. Viktig var også områdetiltaksmidlene som kom i 1996/97. Disse midlene virket forløsende på Morsa-samarbeidet, særlig mht. samarbeidet med oppstrømskommunene. Informant Morsa-prosjektet. I følge våre informanter var det daværende landbruksdirektør i Østfold som tok initiativet til samarbeidet, noe som skyldtes mulighetene som lå i endringene i landbrukspolitikken i form av økt fokus på miljø. Den etter hvert økte kunnskapen og bevisstheten om landbrukets betydning for vannkvaliteten i vassdraget har også hatt stor betydning for dette initiativet. En annen viktig faktor var at tidligere leder av fylkesmannens miljøvernavdeling i Østfold hadde en tydelig profil mot landbrukssida, i følge en informant. Tidligere har det vært stor avstand mellom miljø- og landbruksaktørene i vassdragsforvaltningen, men økte kunnskaper og økt bevissthet har gradvis fremmet et nærmere samarbeid. Den grunnleggende bakgrunnen for samarbeidet var at vannkvaliteten fortsatte og forverres, på tross av tidligere samarbeidskonstellasjoner og - bestrebelser Målsettinger for Morsa Det overordnede målet for Morsa-samarbeidet er å oppnå miljøforbedringer innen vannkvalitet, biologisk mangfold, landskap og friluftsliv, samt å videreutvikle et bærekraftig landbruk og naturbasert næring med lokal forankring. Kortversjonen er Felles løft for bedre vannkvalitet og miljø i Vansjø-Hobølvassdraget (Handlingsplan for Morsa ). Det er formulert tre hovedmål i prioritert rekkefølge: 1. Vannkvaliteten i Vansjø og tilløpselvene skal tilfredsstille kravene til badevann og råvann til vannforsyning 2. Større biologisk mangfold og muligheter for et variert friluftsliv i vassdrag og nedbørfelt, samt et vakrere og mer opplevelsesrikt landskap 3. Bærekraftig næringsutvikling basert på ressursene i og langs vassdraget 6 Spydeberg kommune tok formelt del i samarbeidet fra 2002.

20 18 Hovedvekten av arbeidet blitt lagt på iverksetting av tiltak som skal føre til reell og varig bedring av vannkvaliteten i vassdraget. I tiltaksanalysen for Morsa er dette videre konkretisert i form av spesifikke krav til vannkvalitet Organisering De ulike partene i samarbeidet deltar på lik linje, som eiere av prosjektet. At prosjektet er interkommunalt og tverretatlig, innebærer at de formelle beslutningene må fattes i de respektive kommuner, fylkeskommuner og fylkesmannsembeter. Hovedinntrykket er likevel at reelle beslutninger i stor grad fattes i Morsa-prosjektets organer. Prosjektet ledes av et hovedstyre, som har ansvaret for driften og som fungerer som generalforsamling. Hovedstyret er sammensatt av ordførerne i de åtte kommunene (med opposisjonsleder som personlig varamann), representanter fra bondelagene i hhv. Østfold og Akershus fylke, og representanter for hver av fylkeskommunene og fylkesmannsembetene. Fylkesmannsembetene er representert ved hhv. Fylkesmannen i Østfold og landbruksdirektøren i Oslo og Akershus, mens fylkeskommunene er representert med hhv. fylkesvaraordfører (Akershus) og administrativ leder (Østfold). Våren 2003 fikk det interkommunale vannverket MOVAR og Østfold naturvernforbund/ Forum for natur og friluftsliv observatørstatus i hovedstyret. Bakgrunnen for dette var at brukerinteressene skulle inkluderes sterkere i samarbeidet, i tråd med EUs rammedirektiv for vann (Hovik og Stokke 2003). Samtidig fikk også NVE observatørstatus der formålet er å få en mer helhetlig forvalting i tråd med rammedirektivet (ibid.). Den mer løpende ledelsen av prosjektet har arbeidsutvalget ansvar for. Arbeidsutvalget består av leder og nestleder i hovedstyret (ordførerne i hhv. Våler og Enebakk), lederne i landbruksavdelingen og miljøvernavdelingen hos fylkesmannen i Østfold, leder av landbruksavdelingen hos fylkesmannen i Oslo og Akershus, og en bonderepresentant. Det er ansatt en prosjektleder på heltid som ivaretar den daglige ledelsen av prosjektet, og som samtidig er prosjektets administrative og faglige leder. Prosjektleder har kontorfellesskap med fylkesmannens landbruksavdeling i Østfold. Det er opprettet tre temagrupper for hhv. avløp/avfall, jord og skog, som har ansvar for den faglige delen av prosjektet. Disse temagruppene skal bl.a. diskutere og foreslå tiltak for å bedre miljøtilstanden innenfor sine fagområder, bidra til samarbeid på tvers av kommunene, og vurdere å gjennomføre tiltak for kompetanseoppbygging. I temagruppene sitter administrativt ansatte og bonderepresentanter. Bonderepresentantene i både hovedutvalg og arbeidsutvalg er valgt av sine respektive fylkesbondelag. I temagruppe for avløp/avfall deltar kommunenes tekniske etater, representanter for forurensingsseksjonene i miljøvernavdelingen i hvert av fylkesmannsembetene, en representant for det kommunale næringsmiddeltilsynet i Mosseregionen, og en representant for grunneierne. I temagruppe for jord deltar kommunenes landbrukssjefer, representanter for landbruksavdelingene i begge fylkene, representant for miljøvernavdelingen i Østfold og representant for grunneierne. I temagruppe for skog deltar kommunenes skogbrukssjefer eller miljøvernrådgivere, representanter for landbruksavdelingene i begge fylkene, representant for miljøvernavdelingen i Østfold og representant for grunneierne.