Forord. Oslo, 28. desember 2012

Transkript

1 1

2 Forord Det er ti år siden innføringen av Kvalitetsreformen og tilslutningen til Bolognaprosessen som forutsatte oppretting av en funksjon som NOKUT. Med basis i erfaringene fra disse årene startet NOKUT tidlig i 2012 et arbeid for å se ti år framover. Hovedintensjonen med arbeidet var å vurdere hvordan NOKUT på best mulig måte, og innenfor en realistisk ressursramme, kan bidra til å sikre og utvikle utdanningskvalitet. En av de første konklusjonene var imidlertid at det er lite fruktbart å se på endringer i NOKUTs virkemidler uten å se dem i sammenheng med andre aktørers arbeid for å styrke utdanningskvalitet. Derfor fremmer vi i dette innspillet forslag til hovedtrekk ved en ny tilsynsmodell, sammen med et forslag om å utarbeide en helhetlig nasjonal strategi for satsing på kvalitet i høyere utdanning og fagskoleutdanning. Oslo, 28. desember 2012 Petter Aaslestad styreleder Terje Mørland direktør 2

3 Innhold Forord... 2 Sammendrag Innledning Behov for nasjonal strategi for kvalitet i høyere utdanning og fagskoleutdanning Mangel på tydelige ambisjoner og helhetlig strategi NOKUTs erfaringer og observasjoner Forslag til ny modell for tilsyn med høyere utdanning Hovedpunktene i forslaget Nærmere om de enkelte elementer i tilsynsmodellen Selvakkrediteringsrett oppnås etter et antall studieakkrediteringer Mer effektiv akkreditering av nye studier Nytt hovedvirkemiddel: Periodisk evaluering i to varianter A. Institusjonsevaluering ved institusjoner med selvakkrediteringsrett B. Evaluering av enkeltstudier ved institusjoner uten selvakkrediteringsrett Tilleggsvirkemiddel: Tilsyn med enkeltstudier ved behov Kommentarer til modellforslaget Vedr. sanksjoner ved sviktende kvalitet Vedr. krav om system for kvalitetssikring Vedr. ivaretakelse av internasjonale krav Juridiske konsekvenser Økonomiske konsekvenser Avsluttende kommentar: Hva NOKUT selv vil gjøre på kort sikt

4 Sammendrag Innspillet er basert på en gjennomgang av ti års erfaring med Kvalitetsreformen og drift av NOKUT. Det består av to deler: Behov for nasjonal strategi for kvalitet i høyere utdanning og fagskoleutdanning og forslag til ny modell for tilsynet med høyere utdanning. Behov for nasjonal strategi for kvalitet i høyere utdanning og fagskoleutdanning I gjennomgangen av status og erfaringer etter ti år med Kvalitetsreformen og NOKUT er den viktigste konklusjonen at det trengs en samlet nasjonal strategi for å styrke kvalitet i høyere utdanning og fagskoleutdanning. Mange forhold peker i denne retningen: Virkemidlene for å styrke kvalitet i utdanning, både de økonomiske og andre, er svake sammenliknet med innsatsen for å styrke kvalitet i forskning. Tilsvarende har det vært langt lavere politisk oppmerksomhet om utdanningskvalitet enn forskningskvalitet de siste ti årene. Forventinger om Kvalitetsreformens betydning for utdanningskvalitet er ennå ikke innfridd. Spesielt på bachelornivået er fragmenterte programmer med svak indre sammenheng fortsatt en utfordring. NOKUT har med dagens regelverk og ressurser ikke tilstrekkelig oppmerksomhet på utdanningskvaliteten der de store studentmassene er, og preges av at evaluering av studier og institusjoner mest dreier seg om de fyller kvalitetskrav på et minstenivå. Relevant, sammenlignbar informasjon om utdanningskvaliteten i ulike studier og ved ulike institusjoner er vanskelig tilgjengelig. Mange nye aktører og endringer i institusjonslandskapet gjør at det er behov for et nytt og samlet blikk på høyere utdanning og fagskoleutdanning. Ikke minst trengs en analyse av hvordan de to utdanningsslagene samlet sett kan dekke samfunnets behov for kompetanse. Det skorter på koordinering og klare mønstre for arbeidsdeling og samarbeid mellom ulike nasjonale forvaltningsorganer som arbeider med utdanningskvalitet. NOKUT foreslår derfor at det utarbeides en nasjonal strategi som angir ambisjoner og trekker opp retningen for arbeidet med å styrke kvaliteten i norsk høyere utdanning og fagskoleutdanning de nærmeste årene, for eksempel gjennom en egen stortingsmelding. Forslag til ny modell for tilsynet med høyere utdanning Forslaget til ny tilsynsmodell bygger på ti års erfaring med dagens regelverk. Vi foreslår å justere sider ved modellen vi mener er uheldige eller lite fremtidsrettet, og videreføre det som funger bra. Endringene vi foreslår vil særlig bidra til at: institusjonenes kvalitetsarbeid dreies ytterligere mot kvalitet og relevans på studentenes læringsutbytte. Dette vil innebære et sterkere fokus på resultater, men ikke slik at innsats- og prosessfaktorenes betydning for sluttresultatet neglisjeres. institusjonenes ansvar for å sikre kvaliteten i egen utdanning løftes fram gjennom mer eksplisitt fokus på hvordan institusjonene ivaretar fullmaktene til selv å opprette nye studier. 4

5 institusjonene setter seg høye og realistiske ambisjoner for utdanningskvalitet, og at de har gode virkemidler for å fremme utvikling utover de nasjonale minstekravene til kvalitet. NOKUTs oppmerksomhet dreies fra akkreditering av nye utdanninger til tilsyn med eksisterende utdanninger, og at det blir bedre balanse i oppmerksomheten på henholdsvis små og store institusjoner. NOKUTs ressurser brukes mer effektivt gjennom at tilsynsprosessene starter med risikoanalyser og andre forberedelser basert på grunnlagsdata i nasjonale baser. Sakkyndige skal fortsatt ha en sentral rolle i den faglige dialogen med institusjonene, men ikke benyttes til oppgaver som kan ivaretas bedre og mer effektivt av NOKUTs administrasjon. Vi har lagt til grunn at ordningen med at institusjonene har ulike fullmakter til å opprette nye studier videreføres, men foreslår en endret mekanisme for hvordan slike fullmakter oppnås. Vi opprettholder også, i tråd med de europeiske retningslinjene for kvalitetssikring (ESG), periodiske evalueringer som en sentral del av tilsynet, men på en annerledes måte enn i dag. Konkret kan mekanismene og virkemidlene i forslag til ny tilsynsmodell oppsummeres i fire punkter: 1. Institusjonene kan oppnå selvakkrediteringsrett på et gitt nivå etter å ha fått akkreditert et antall enkeltstudier, som hovedregel fire, på samme nivå gjennom NOKUT. Nåværende form for institusjonsakkreditering faller bort. 2. Studier som institusjonene ikke har rett til å akkreditere selv, akkrediteres gjennom NOKUT som i dag, men med enklere prosesser. 3. Nytt hovedvirkemiddel blir periodiske evalueringer hvert åttende år med mulighet for oppfølging etter to år. De periodiske evalueringene gjennomføres på ulik måte for institusjoner med og uten rett til selv å akkreditere studier: - For institusjoner med selvakkrediteringsrett evaluerer NOKUT institusjonens forvaltning av selvakkrediteringsretten, med et særlig fokus på ivaretakelsen av kvaliteten på studentenes læringsutbytte. - For institusjoner uten selvakkrediteringsrett evaluerer NOKUT kvaliteten på enkeltstudier direkte. Nåværende form for evalueringer av kvalitetssikringssystemer faller bort. 4. I tillegg kan NOKUT, som i dag, ved behov når som helst føre tilsyn med enkeltstudier ved alle institusjoner. NOKUTs forslag til ny tilsynsmodell for høyere utdanning vil kreve flere endringer i universitets- og høyskoleloven og NOKUT-forskriften. 5

6 1. Innledning Det er ti år siden innføringen av Kvalitetsreformen og opprettelsen av NOKUT. Dette innspillet er et resultat av en gjennomgang av erfaringer fra disse årene. Hovedintensjonen med gjennomgangen var å vurdere behov for endringer i NOKUTs virkemidler, slik at NOKUT på best mulig måte, og innenfor en realistisk ressursramme, kan bidra til å sikre og utvikle utdanningskvalitet i den neste tiårsperioden. Det ble imidlertid tidlig klart at det er lite hensiktsmessig å se på endringer i våre egne virkemidler uten å se dem i sammenheng med andre aktørers arbeid med utdanningskvalitet. Det er bakgrunnen for at vi fremmer forslag om å utarbeide en helhetlig nasjonal strategi for satsing på kvalitet i høyere utdanning og fagskoleutdanning sammen med et konkret forslag til ny modell for tilsynet med høyere utdanning. Fokus i NOKUTs gjennomgang av erfaringer har vært på høyere utdanning. Vi mener imidlertid at det er behov for en langsiktig og helhetlig nasjonal strategi også for fagskoleutdanning, og at det i et arbeid med en nasjonal strategi vil være formålstjenlig å se de to utdanningstypene i sammenheng. Innspillet er strukturert slik at forslaget om nasjonal strategi kommer først. Dette fordi omtalen av behovet for en slik overordnet strategi også gir en viktig referanseramme for utviklingen av NOKUTs tilsyn og øvrige arbeid. 2. Behov for nasjonal strategi for kvalitet i høyere utdanning og fagskoleutdanning 2.1 Mangel på tydelige ambisjoner og helhetlig strategi Kvalitetsreformen har bidratt til å strukturere og tilpasse norsk høyere utdanning til en ny tid med større internasjonal mobilitet og endrede forutsetninger og krav fra studentenes side. Gjennom innføringen av det nasjonale kvalifikasjonsrammeverket har vi også fått en felles plattform og et felles mål i arbeidet med utdanningskvalitet, nemlig kvaliteten på studentenes læringsutbytte etter fullført utdanning. Det meste tyder på at institusjonene over tid tilpasser virksomheten til de nye kravene. Sammenliknet med andre land har vi dessuten god økonomi og god dialog mellom institusjoner og myndigheter. Alt dette gir et positivt utgangspunkt for det videre arbeidet med å sikre og styrke utdanningskvalitet. Det mest slående i gjennomgangen av erfaringer etter ti år med NOKUT og Kvalitetsreformen er imidlertid at vi mangler tydelige og realistiske ambisjoner for norsk høyere utdanning og fagskoleutdanning. Det finnes heller ingen helhetlige strategier for å styrke kvaliteten i disse utdanningene. NOKUT mener derfor det er behov for en samlet nasjonal strategi som angir ambisjoner og trekker opp retningen for arbeidet med å styrke kvaliteten de kommende årene, for eksempel slik man gjør det for forskningen gjennom jevnlige stortingsmeldinger. Mange forhold peker i denne retningen: Virkemidlene for å styrke kvalitet i utdanning, både de økonomiske og andre, er svake sammenliknet med innsatsen for å styrke kvalitet i forskning. Tilsvarende har det vært langt 6

7 lavere politisk oppmerksomhet om utdanningskvalitet enn forskningskvalitet de siste ti årene. Forventinger om Kvalitetsreformens betydning for utdanningskvalitet er ennå ikke innfridd. Spesielt på bachelornivået er fragmenterte programmer med svak indre sammenheng fortsatt en utfordring. NOKUT har med dagens regelverk og ressurser ikke tilstrekkelig oppmerksomhet på utdanningskvaliteten der de store studentmassene er, og preges av at evaluering av studier og institusjoner mest dreier seg om de fyller kvalitetskrav på et minstenivå. Relevant, sammenlignbar informasjon om utdanningskvaliteten i ulike studier og ved ulike institusjoner er vanskelig tilgjengelig. Mange nye aktører og endringer i institusjonslandskapet gjør at det er behov for et nytt og samlet blikk på høyere utdanning og fagskoleutdanning. Ikke minst trengs en analyse av hvordan de to utdanningsslagene samlet sett kan dekke samfunnets behov for kompetanse. Det skorter på koordinering og klare mønstre for arbeidsdeling og samarbeid mellom ulike nasjonale forvaltningsorganer som arbeider med utdanningskvalitet. Nedenfor utdyper vi observasjonene som gjør at vi mener det trengs en nasjonal strategi for utdanningskvalitet. Deler av det samme erfaringsmaterialet er i tillegg bakgrunn for endringer vi foreslår i tilsynsmodellen i det etterfølgende kapittelet. 2.2 NOKUTs erfaringer og observasjoner Virkemidlene for å stimulere utdanningskvalitet er svake sammenliknet med forskning Virkemidlene for å styrke kvalitet i utdanning er svake. Sammenliknet med FoU-området bidrar særlig de økonomiske virkemidlene og verdsetting av kompetanse til å skape ubalanse. For forskning finnes det mange kilder til ekstern finansiering, både nasjonalt og internasjonalt, som tildeler midler etter konkurranse med kvalitet som viktigste kriterium. For utdanningsoppgavene er slike kilder nærmest fraværende, selv om etableringen av ordningen med sentre for fremragende utdanning (SFU) angir en ambisjon i riktig retning. Ved tilsettinger og opprykk teller kompetanse for undervisning og utdanningsoppgavene svakt sammenliknet med FoU-kompetanse. De ulike mulighetene kan igjen føre til at institusjonene prioriterer FoU-området høyere enn utdanningsvirksomheten. Nasjonalt er det dessuten adskillig mer oppmerksomhet om forskning gjennom at det jevnlig legges fram forskningsmeldinger. Meldingene bidrar til oppmerksomhet om ressurser, og til forskningspolitiske og forskningsstrategiske diskusjoner. Kvalitetsreformen har derimot i hovedsak vært gjennomført som en struktur- og administrasjonsreform. Denne ubalansen i incentivordninger og oppmerksomhet bidrar til å forsterke forskjeller i status mellom utdannings- og FoU-oppgaver. NOKUT mener derfor det er behov for en gjennomgang av både finansieringsordninger og andre virkemidler for å stimulere utdanningskvalitet, både nasjonalt og internt ved institusjonene. Kvalitetsreformen ikke i mål Innføringen av Kvalitetsreformen skapte forventninger om endringer utover tilpassing av gradssystemet til internasjonale føringer: Utdanningskvaliteten skulle styrkes gjennom en nærmere oppfølging av studentene. Organisering av utdanningsforløpet i strukturerte programmer med klare 7

8 mål om hva studentene skal kunne når de er ferdig, var et sentralt virkemiddel. På dette punktet er det imidlertid et stykke igjen før man kan si at kvalitetsreformen er gjennomført. Særlig bachelornivået representerer en utfordring. NOKUTs inntrykk er at sammenhengene i hele studieprogram i mange tilfeller ikke er gjennomarbeidet i den grad det er faglige muligheter for, og som det er skapt forventninger om. Kvalifikasjonsrammeverket kan og bør være et virkemiddel for å bøte på dette, men det vil forutsette studieledelse med et sterkere og tydeligere mandat enn det som mange steder er tilfelle i dag. NOKUT har ikke hatt nok oppmerksomhet om utdanningene der de store studentmassene er Som en konsekvens av gjeldende regelverk går en uforholdsmessig stor andel av NOKUTs ressurser til vurdering av søknader om nye utdanningstilbud og til evalueringer ved svært små institusjoner. Det er gode grunner for en dreining av virksomheten mot tilsyn med utdanninger som er i gang, og mot områder og institusjoner der det er mange studenter. Tilsynsarbeidet i NOKUT preges dessuten for lett av at evaluering av studier og institusjoner dreier seg om de fyller kvalitetskravene på et minstenivå. NOKUT s arbeid ville hatt nytte av tydeligere virkemidler for å stimulere ambisjoner og høyere kvalitetsnivå med utgangspunkt i at ulike institusjoner har ulikt potensial. Basert på snart ti års erfaring er det behov for å gjennomgå også andre reguleringer på feltet enn de som regulerer NOKUTs arbeid direkte. Vi observerer f.eks. at krav gjennom nasjonale rammeplaner og det nasjonale kvalifikasjonsrammeverket ikke alltid er konsistente og støtter opp om hverandre. Relevant, sammenlignbar informasjon om utdanningskvalitet er vanskelig tilgjengelig God informasjon om utdanningene er viktig både for studenter og arbeidsliv, og ikke minst for lærestedene selv i arbeidet med å utvikle studieporteføljen. Relevant, sammenlignbar informasjon om selve kvaliteten i utdanningene på tvers av programmer og institusjoner er imidlertid fortsatt vanskelig tilgjengelig. Dette henger blant annet sammen med at utdanningskvalitet er et mangefasettert begrep som er vanskelig å definere, og ulike grupper vil legge vekt på ulike aspekter. Det finnes likevel mye informasjon som gjennom god tilrettelegging og presentasjon kan gi et langt bedre bilde av kvalitetstilstanden enn det som er tilfelle i dag. NOKUT vil fortsette å prioritere å legge til rette kvantitative kvalitetsindikatorer fra DBH og gjøre informasjon fra vårt eget tilsyn lettere tilgjengelig. Samtidig går vi på oppdrag fra departementet i gang med nasjonale undersøkelser om studentenes oppfatning av kvalitet, og vil presentere informasjonen samlet i en portal tilrettelagt for studenter. I forlengelsen av dette ser vi at det vil være en fordel med bedre nasjonal koordinering av informasjon fra ulike kilder. Det er dessuten behov for mer informasjon om arbeidsgiveres og ferdige kandidaters syn på studiekvaliteten. Behov for samlet blikk på institusjonslandskapet for høyere utdanning og fagskoleutdanning Det har skjedd store endringer i institusjonslandskapet for høyere utdanning de siste ti årene. Universitetsakkrediteringer og SAK-prosesser mellom statlige høyskoler har fått mye omtale. Langt mindre oppmerksomhet har det vært rundt høyskoleakkrediteringene og de mange nye tilbyderne av høyere utdanning som har kommet til. Antall høyere utdanningsinstitusjoner har vokst og teller nå i underkant av 80. Samtidig har fagskolesektoren vokst fram som et parallelt alternativ med over 100 forskjellige tilbydere, dog med et relativt beskjedent samlet studenttall på ca sammenliknet med de rundt studentene som tar høyere utdanning. NOKUT mener det nå vil være fornuftig med et samlet blikk på institusjonslandskapet for høyere utdanning og fagskoleutdanning, ikke minst 8

9 for å drøfte potensialet som hvert av de to utdanningsslagene har for å dekke samfunnets behov for framtidig kompetanse. Mange nasjonale aktører arbeider med utdanningskvalitet men ikke nødvendigvis koordinert Det totale tilsynet, særlig med statlige institusjoner, har økt. De statlige institusjonene følges opp av Kunnskapsdepartementet gjennom skriftlig mål- og resultatstyring og etatsstyringsmøter. Riksrevisjonens forvaltningsrevisjon og NOKUT kan føre tilsyn med de samme områder. Arbeidstilsynet har særskilt tilsynsansvar for fysisk og psykososialt læringsmiljø. NOKUT er opptatt av å tydeliggjøre sine oppgaver og ansvar for tilsyn med utdanningskvaliteten. Tilsvarende er vi opptatt av arbeidsdelingen med andre forvaltningsorganer som med forskjellig innfallsvinkel arbeider for å frambringe kunnskap, stimulere og informere om utdanningskvalitet. Det gjelder bl.a. Forskningsrådets kunnskapssenter for utdanning, Senter for internasjonalisering av utdanning, Norgesuniversitetet og Senter for IKT i utdanningen. For å sikre tilstrekkelig slagkraft og god arbeidsdeling ser vi behov for en samlet gjennomgang av departementets og de ulike underliggende organenes arbeid med høyere utdanning og fagskoleutdanning. 3. Forslag til ny modell for tilsyn med høyere utdanning 3.1 Hovedpunktene i forslaget Forslaget til ny tilsynsmodell bygger på ti års erfaring med dagens regelverk og representerer både kontinuitet og fornyelse. Vi foreslår å justere sider ved modellen vi mener er uheldige eller lite fremtidsrettet og beholde det vi mener funger bra. Modellforslaget er et svar på noen av de utfordringene vi har trukket fram i kapittelet om behovet for en nasjonal strategi for utdanningskvalitet. Vi har lagt vekt på at justeringene av modellen skal bidra til at: institusjonenes kvalitetsarbeid dreies ytterligere mot kvalitet og relevans på studentenes læringsutbytte. Dette vil innebære et sterkere fokus på resultater, men ikke slik at innsats- og prosessfaktorenes betydning for sluttresultatet neglisjeres. institusjonenes ansvar for å sikre kvaliteten i egen utdanning løftes fram gjennom mer eksplisitt fokus på hvordan institusjonene ivaretar fullmaktene til selv å opprette nye studier. institusjonene setter seg høye og realistiske ambisjoner for utdanningskvalitet, og at de har gode virkemidler for å fremme utvikling utover de nasjonale minstekravene til kvalitet. NOKUTs oppmerksomhet dreies fra akkreditering av nye utdanninger til tilsyn med eksisterende utdanninger, og at det blir bedre balanse i oppmerksomheten på hhv. små og store institusjoner. NOKUTs ressurser brukes mer effektivt gjennom at tilsynsprosessene starter med risikoanalyser og andre forberedelser basert på grunnlagsdata i nasjonale baser. Sakkyndige skal fortsatt ha en sentral rolle i den faglige dialogen med institusjonene, men ikke benyttes til oppgaver som kan ivaretas bedre og mer effektivt av NOKUTs administrasjon. Vi har lagt til grunn at ordningen med at institusjonene har ulike fullmakter til å opprette nye studier videreføres, men foreslår en endret mekanisme for hvordan slike fullmakter oppnås. Vi opprettholder også, i tråd med de europeiske retningslinjene for kvalitetssikring (ESG), periodiske 9

10 evalueringer som en sentral del av tilsynet, men på en annerledes måte enn i dag. Konkret kan mekanismene og virkemidlene i forslaget til ny modell for tilsynet med høyere utdanning oppsummeres i fire punkter, som alle beskrives nærmere i neste kapittel: 1. Institusjonene kan oppnå selvakkrediteringsrett på et gitt nivå etter å ha fått akkreditert et antall enkeltstudier, som hovedregel fire, på samme nivå gjennom NOKUT. Nåværende form for institusjonsakkreditering faller bort. 2. Studier som institusjonene ikke har rett til å akkreditere selv, akkrediteres gjennom NOKUT som i dag, men med enklere prosesser. 3. Nytt hovedvirkemiddel blir periodiske evalueringer hvert åttende år med mulighet for oppfølging etter to år. De periodiske evalueringene gjennomføres på ulik måte for institusjoner med og uten rett til selv å akkreditere studier: - For institusjoner med selvakkrediteringsrett evaluerer NOKUT institusjonens forvaltning av selvakkrediteringsretten, med et særlig fokus på ivaretakelsen av kvaliteten på studentenes læringsutbytte. - For institusjoner uten selvakkrediteringsrett evaluerer NOKUT kvaliteten på enkeltstudier direkte. Nåværende form for evalueringer av kvalitetssikringssystemer faller bort. 4. I tillegg kan NOKUT, som i dag, ved behov når som helst føre tilsyn med enkeltstudier ved alle institusjoner. Implementering av forslaget til ny tilsynsmodell vil kreve flere endringer både i universitets- og høyskoleloven og NOKUT-forskriften. 3.2 Nærmere om de enkelte elementer i tilsynsmodellen Selvakkrediteringsrett oppnås etter et antall studieakkrediteringer NOKUT foreslår at dagens form for institusjonsakkreditering avskaffes, og at benevnelse på institusjonene frikobles fra spørsmålet om grad av selvakkrediteringsrett. Institusjonsakkreditering erstattes med at institusjonene oppnår selvakkrediteringsrett gjennom akkreditering av et visst antall studier og dokumentasjon av gjennomføring. Vi legger til grunn at institusjoner som i dag har selvakkrediteringsrett oppnådd i tråd med gjeldende reguleringer beholder sine rettigheter. Som ny hovedmekanisme for å oppnå utvidete fullmakter foreslår vi at selvakkrediteringsrett på et gitt nivå kan oppnås etter å ha fått akkreditert fire enkeltstudier på samme nivå: Rett til selv å opprette nye studier i første syklus innen alle fagområder oppnås der høyskolen har fire bachelorgrader innen forskjellig fagområder og dokumenterte resultater. Rett til selv å opprette studier i andre syklus oppnås gjennom selvakkrediteringsrett for studier i første syklus, fire NOKUT-akkrediterte mastergrader på forskjellige fagområder og dokumenterte resultater. 10

11 Rett til selv å opprette studier på alle nivå oppnås gjennom selvakkrediteringsrett for studier i første og andre syklus, fire NOKUT-akkrediterte studier i tredje syklus (ph.d.- studier eller tilsvarende) på forskjellige fagområder og dokumenterte resultater. Rasjonalet bak denne mekanismen er at det er rimelig å forutsette at en institusjon som har fått akkreditert fire grader, har vunnet tilstrekkelig erfaring med hvordan studier skal fylle de nasjonale kravene til utdanningskvalitet. Kravet om fordeling på flere fagområder er nødvendig for å sikre at både institusjonen samlet og ulike deler av organisasjonen innehar slik erfaring og kompetanse. I praksis vil det særlig være for mastergradsnivået (andre syklus) at endringen vil kunne få stor umiddelbar effekt. Mange høyskoler er allerede kvalifisert for å bli vurdert for selvakkrediteringsrett for andre syklus dersom den foreslåtte mekanismen innføres. I tillegg til ovennevnte hovedmekanisme foreslår vi at rett til selv å opprette nye studier i første syklus kan oppnås for et avgrenset fagområde der høyskolen har minimum én NOKUT-akkreditert bachelorgrad og dokumenterte resultater fra minst fem år. dagens bestemmelse om at en akkreditert ph.d.-grad gir rett til selvakkreditering av alle studier innen gradens fagområde videreføres. Bakgrunnen for tilleggsmekanismene er at vi mener det er viktig at også institusjoner som har en smalere fagprofil kan oppnå selvakkrediteringsrettigheter, slik det også finnes mulighet for gjennom dagens institusjonsakkrediteringer. Når det gjelder avgrenset selvakkrediteringsrett for første syklus mener vi det er nødvendig å forutsette at bachelorgraden skal være akkreditert gjennom NOKUT, og at det innføres reguleringer, f.eks. i form av en bachelorgradsforskrift, der det settes krav til indre sammenheng og progresjon i graden. I dagens situasjon har institusjonene frihet til å sette sammen bachelorgradene selv uten å måtte søke om akkreditering av helheten. NOKUTs erfaring er at det ofte er helhet og indre sammenheng som er det svake punkt i mange bachelorstudier. Vi vurderer for øvrig at det gjennom forskriftsfestingen av kvalifikasjonsrammeverket nå uansett er behov for opprydding i regelverket knyttet til bachelorgraden. For å redusere byråkrati anbefaler vi at det er NOKUT selv, ikke departementet, som fatter vedtak om utvidet selvakkrediteringsrett på bakgrunn av oppnådde antall akkrediteringer, dokumentasjon av utdanningsvirksomheten og en egenerklæring fra institusjonen. I dag følger utvidede fullmakter til selvakkreditering av en endring i institusjonens status. Det er Kongen i statsråd som vedtar om en institusjon skal få endret status, men for å kunne søke om endret status må institusjonen først ha en institusjonsakkreditering fra NOKUT. Ved koblingen av institusjonsakkreditering og benevnelse på institusjon framstår NOKUT som en politisk aktør, noe NOKUT nettopp ikke skal være. Forslaget om å løse opp koblingen mellom selvakkrediteringsrett og benevnelse hviler også på at det kan være tid for en hverdagsliggjøring av spørsmålet om fullmakt til selvakkreditering. En erstatning av dyre institusjonsakkrediteringer med den enklere mekanismen for å tildele selvakkrediteringsrettigheter vil dessuten bidra til at ressurser som i dag brukes til søknadsbehandling kan dreies over mot tilsyn med eksisterende virksomhet Mer effektiv akkreditering av nye studier NOKUT vil fortsatt akkreditere nye studier etter søknad fra institusjoner som selv ikke har myndighet 11

12 til å akkreditere disse. Det er et mål å få til enklere akkrediteringsprosesser, noe som kan oppnås blant annet gjennom et enklere og tydeligere sett av akkrediteringskrav, og at de sakkyndiges oppgaver avgrenses til å gjelde de sentrale faglige vurderingene. I dag gjennomgås alle søknader administrativt for å sikre at de er egnet til sakkyndig vurdering. NOKUT vurderer om forhold som skal vurderes er tilstrekkelig beskrevet og dokumentert. NOKUT ser for seg at den administrative screeningen kan videreutvikles med pre-kvalifisering av søknadene gjennom at et panel av sakkyndige vurderer om læringsutbyttebeskrivelsene er utformet i tråd med kvalifikasjonsrammeverket. Først hvis så er tilfelle, vurderes søknadene av sakkyndige med kompetanse innen de aktuelle fagområdene. NOKUT foreslår videre at høgskolekandidat blir minste enhet som NOKUT akkrediterer. Det har til nå vært praksis at studier med omfang på 30 studiepoeng er minste enhet som kan søkes akkreditert. Med et akkreditert studietilbud på 30 studiepoeng kan institusjonen kalle seg høyskole. NOKUTs erfaring tilsier at studiene må være av et visst omfang for å være gjenkjennelig som høyere utdanning i tråd med lov og forskrifter. Minimumskravet er ikke direkte nedfelt i lov eller forskrift, men en endring av etablert praksis bør fastsettes i lov eller forskrift. Disse endringene vil sammen med den nye mekanismen for å oppnå selvakkrediteringsrettigheter gjøre at NOKUT kan redusere ressursbruken på søknadsbehandling. Frigjorte ressurser kan i stedet brukes på tilsyn med studier som er i gang Nytt hovedvirkemiddel: Periodisk evaluering i to varianter All høyere utdanning skal fylle kravene til utdanningskvalitet slik disse er nedfelt i forskrift fra NOKUT. Den enkelte institusjon er ansvarlig for at disse kravene til en hver tid er oppfylt. Gjennom periodisk tilsyn med samtlige institusjoner skal NOKUT bidra til at samfunnet kan være trygg på at alle institusjonene selv kjenner sin egen studiekvalitet og gjennomfører tiltak for å sikre og utvikle kvaliteten i utdanningene. Vi foreslår at dagens periodiske tilsyn i form av evalueringer av institusjonenes totale kvalitetssikringssystemer erstattes av et mer fokusert tilsyn 1. Det nye tilsynet bør i vesentlig større grad enn i dag ta hensyn til at institusjonene har ulik størrelse og kompleksitet. Konkret foreslår vi at tilsynet utføres med ulike prosesser for institusjoner med og uten selvakkrediteringsrettigheter: For institusjoner med selvakkrediteringsrett fører NOKUT et indirekte tilsyn ved å evaluere institusjonens forvaltning av selvakkrediteringsretten, og med et særlig fokus på ivaretakelsen av kvaliteten på studentenes læringsutbytte. For institusjoner uten selvakkrediteringsrett fører NOKUT tilsyn med kvaliteten på enkeltstudier direkte etter modell av dagens opplegg for tilsyn med eksisterende studier. Institusjonene i denne kategorien er typisk små og oversiktlige. Derfor anses et direkte tilsyn med studiene som et bedre alternativ enn å fortsette med institusjonsevalueringer som i noen tilfeller har hatt karakter av å skyte spurv med kanon. For begge typer prosesser vil NOKUT legge opp til at tilsynet i tillegg til kontroll skal stimulere til at institusjonene setter seg høye og realistiske ambisjoner for utdanningskvaliteten, og at de har gode 1 At NOKUT ikke vil anbefale en tredje runde med evaluering av kvalitetssikringssystemer må ikke tolkes som vi mener at systemene ikke har noen hensikt. Nærmere om dette i kapittel om kommentarer til modellforslaget. 12

13 virkemidler for å fremme utvikling utover nasjonale minstekrav. Vi bør nå kunne forvente at mange institusjoner setter klart høyere krav til egen virksomhet enn å fylle kravene på et minimumsnivå. Vi foreslår at det ikke skal gå mer enn åtte år mellom hver evaluering ved den enkelte institusjon, og at NOKUT følger opp institusjoner som får pålegg om forbedring innen to år. Nedenfor gir vi en kort beskrivelse av hvordan vi ser for oss innhold og prosess i de to variantene for periodisk tilsyn. I det videre arbeidet med en ny tilsynsmodell må det utarbeides detaljerte kriterier og prosessbeskrivelser slik at tilsynet er klart og forutsigbart. A. Institusjonsevaluering ved institusjoner med selvakkrediteringsrett Dette tilsynet vil ha to hovedfoki: Et generelt fokus på forvaltningen av selvakkrediteringsretten gjennom evaluering av hvordan institusjonen forsikrer seg om at pågående og nye studier minst fyller kravene som stilles i NOKUTs forskrift (kriteriene for akkreditering). Et spesielt fokus på ivaretakelsen av kvaliteten på studentenes læringsutbytte gjennom evaluering av institusjonens interne kontroll- og utviklingsprosesser knyttet til dette. Blikket i evalueringene kan her illustreres med tre spørsmål til de enkelte studiene og til institusjonen: - Hvordan vet dere at studentene oppnår læringsutbyttet? - Hva gjør dere normalt for å sikre og utvikle kvaliteten på studentenes læringsutbytte? - Hvilke tiltak har dere iverksatt for å forbedre utdanningene i de tilfellene det er fastslått sviktende kvalitet? Det sentrale elementet i evalueringene vil som i dag være institusjonsbesøk av en sakkyndig komite. NOKUT vil legge stor vekt på opplæring av de sakkyndige for å sikre god og enhetlig praksis før iverksetting av et nytt evalueringsopplegg. For å sikre effektive og målrettede prosesser vil det i forkant av institusjonsbesøkene være en forberedende fase med analyse av informasjon om kvaliteten i studiene ved den enkelte institusjonen. Analysene vil basere seg på kvalitetsinformasjon som finnes i nasjonale databaser og prosessdokumentasjon fra institusjonene. Resultatet av analysene avgjør hvordan institusjonsbesøkene vil bli lagt opp. Hvis for eksempel analysen gir et entydig inntrykk av at institusjonene ivaretar selvakkrediteringsretten på en tilfredsstillende måte, trenger man ikke bruke tid på nærmere gransking av dette på institusjonsbesøket. I stedet kan man bruke mer tid på å utfordre og gi råd til institusjonen i arbeidet med å utvikle kvaliteten ytterligere. B. Evaluering av enkeltstudier ved institusjoner uten selvakkrediteringsrett For institusjoner uten selvakkrediteringsrett vurderes kvaliteten på enkeltstudier ut fra kriteriene for akkreditering og resultater med hensyn til studentenes læringsutbytte. Prosessen vil være omtrent som den som nå er under innføring for det såkalte tilsynet med eksisterende studietilbud, og er nærmere beskrevet i kapittelet om tilsyn med enkeltstudier ved behov nedenfor. Den største forskjellen mellom periodisk tilsyn og tilfeldig tilsyn etter behov vil være at institusjonene i periodisk tilsyn vil vite når tilsynet vil skje lang tid i forveien Tilleggsvirkemiddel: Tilsyn med enkeltstudier ved behov Som supplement til det periodiske tilsynet vil det være viktig å opprettholde muligheten til å åpne tilsyn med enkeltstudier når som helst og ved enhver institusjon. Dette er særlig aktuelt hvis det 13

14 foreligger mistanke om sviktende utdanningskvalitet, og er et viktig virkemiddel for å opprettholde tilliten til høyere utdanning. Tilsyn utenom syklus kan også igangsettes ved behov for tilsyn med spesielle tema eller områder innen høyere utdanning. Vurderingsgrunnlaget er kriteriene for studieakkreditering og dokumentasjon om gjennomføring av utdanningene. Prosessen vil bli omtrent som den som nå er under innføring for det såkalte tilsynet med eksisterende studietilbud. Den er organisert i fire trinn: i)kartlegging, ii)redegjørelse, iii)dialog og utvikling, og iv)revidering. I kartleggingsfasen skaffer NOKUT seg mest mulig informasjon om utdanningskvaliteten i noen studier og gjør risikovurderinger. Utvelgelsen av studier som inngår i kartlegging kan skje ut fra indikasjon på svikt i utdanningskvaliteten eller behov for kartlegging ut fra tema o.l. Dersom man finner indikasjoner på sviktende kvalitet, får institusjonen mulighet til å redegjøre for forholdene (annet trinn). I et tredje trinn med dialog og utvikling arbeider NOKUT sammen med de aktuelle lærestedene for å bidra til at kvaliteten i studiene blir tilfredsstillende. Dersom ikke den påpekte kvalitetssvikten rettes opp innen et gitt tidspunkt, åpnes revidering av studiene. Sakkyndige benyttes kun når studier går til revidering. Revidering er NOKUTs mest inngripende virkemiddel, og er ressurskrevende for både institusjonen og NOKUT. Det er derfor et klart mål at sviktende kvalitet er rettet opp i løpet av enten redegjørelsesfasen eller dialog- og utviklingsfasen. 3.3 Kommentarer til modellforslaget Vedr. sanksjoner ved sviktende kvalitet I dagens system er det i prinsippet to typer sanksjoner: I forlengelse av en revidering av et akkreditert studium kan NOKUT trekke tilbake akkrediteringen av et studium. Institusjonen skal da umiddelbart trekke studiet tilbake, og iverksette tiltak som gjør det mulig for studentene å fullføre studiet på en annen måte. Dersom en institusjon etter supplerende evaluering ikke får godkjent system for kvalitetssikring, er sanksjonen avhengig av institusjonsstatus. Høyskoler med akkrediterte studier mister rett til å søke NOKUT om akkreditering av nye studier. For institusjoner med akkrediteringsfullmakter oversender NOKUT vedtaket til departementet, som trekker tilbake myndigheten til å etablere nye studier. Felles er at det kan kreves ny evaluering ett år etter vedtak. Sanksjonene i ny tilsynsmodell må som i dag ha sammenheng med innholdet i evalueringen som eventuelt kan føre til sanksjon. Hva som er tjenlige typer sanksjon må utredes og vurderes nærmere i utformingen av endelig tilsynsmodell Vedr. krav om system for kvalitetssikring Det er Storting og Regjering som gjennom lov og forskrift har bestemt at alle institusjoner skal ha system for kvalitetssikring av utdanning, hva dette skal inneholde og at NOKUT skal evaluere systemene. I Standards and Guidelines for Quality Assurance in the European Higher Education Area (ESG) er den første standarden at institusjonene skal ha en kvalitetsstrategi og prosedyrer for 14

15 kvalitetssikring av utdanningen. I den norske modellen er kravet konkretisert til et system for kvalitetssikring av utdanningen. Forslaget til ny tilsynsmodell innebærer en avgrensing av det eksterne tilsynet med institusjonenes interne kvalitetssikring og kvalitetsutvikling til å gjelde kvalitetssikringen av studentenes læringsutbytte og ivaretakelse av institusjonens selvakkrediteringsfullmakt. En slik avgrensning står etter NOKUTs vurdering ikke i motsetning til at institusjonene fortsatt kan ha pålegg om et system som dekker andre forhold enn dem som NOKUT foreslår å evaluere. NOKUT vil imidlertid påpeke at det i dagens regelverk stilles til dels meget detaljerte føringer (NOKUT-forskriften) for hva kvalitetssikringssystemene skal dekke. Dette mener vi kan være kontraproduktivt i forhold til at systemene bør være et virkemiddel som bidrar til å fokusere kvalitetsarbeidet rundt de faktorene som betyr mest for utdanningskvaliteten. I høringsuttalelsen om forskrift om kvalitetssikring i høyere utdanning og fagskoleutdanning i 2009 foreslo NOKUT at kravet til system for kvalitetssikring skulle formuleres slik: Kvalitetssikringssystemet skal utformes slik at kvaliteten i hele utdanningen, inkludert eventuelle praksisstudier, sikres og utvikles. Systemet skal omfatte vesentlige forhold som har betydning for studiekvaliteten slik den tilfredsstiller anerkjente faglige mål, slik den gir utdanningene samfunnsmessig relevans i vid forstand, og slik den framstår for studentene. NOKUT mener fortsatt at hovedvekten i interne system for kvalitetssikring av utdanningen bør avgrenses til den faglige kvaliteten, som er vesentlig for kvaliteten på studentenes læringsutbytte Vedr. ivaretakelse av internasjonale krav I utformingen av forslaget har vi skjelt til krav og føringer i Standards and Guidelines for Quality Assurance in the European Higher Education Area (ESG). Det er imidlertid først når kriterier og prosessbeskrivelser foreligger at en kan gå inn i en nærmere vurdering, og sørge for at prosessene er tilpasset de internasjonale føringene. Grunnleggende krav er at kriterier skal være forutsigbare og at tilsynet utføres etter kjente metoder Juridiske konsekvenser Forslaget til ny tilsynsmodell vil kreve endringer i universitets- og høyskoleloven og NOKUTforskriften. Behovene for endringer slik NOKUT ser det er skjematisk framstilt i tabellen under. Tiltak: Krever endring i: Periodiske tilsyn Periodisk tilsyn hvert 8. år NOKUT-forskriften 2-2 To ulike former for periodisk tilsyn NOKUT-forskriften 2-2 Ekstern evaluering = institusjonenes kvalitetssikring av læringsutbytte Uhl, jf forarbeidene + NOKUT-forskriften Skal ikke se på helheten i kvalitetssikringssystemene Uhl, jf forarbeidene + NOKUT-forskriften Oppfølging av evaluering etter to år NOKUT-forskriften Mulig endring ved fastsetting av kriterier og prosessbeskrivelser for NOKUT-forskriften evaluering «Periodisk revidering» Uhl., jf forarbeidene + NOKUT-forskriften Avgrensning av interne KS til den faglige kvaliteten, ikke helheten Uhl. og NOKUT-forskriften Supplerende virkemidler 120 stp (høgskolekandidat) minste enhet som kan akkrediteres Hjemles i NOKUT-forskriften, evt i lov Pre-kvalifisering av søknader om akkreditering Kun Studietilsynsforskriften Sakkyndige paneler Studietilsynsforskriften, mulig NOKUTforskriften 15

16 Selvakkrediteringsrett «Automatisk» institusjonsakkreditering Uhl. 3-1 og NOKUT-forskriften Institusjonskategori og selvakkrediteringsrett frikobling Uhl. 3-3 Alle forslagene for oppnåelse av selvakkrediteringsfullmakter Uhl. 3-3 Uhl. = Universitets- og høyskoleloven. Der det er referert til forarbeidene betyr det at saken er behandlet i lovens forarbeider, som innebærer at en endring må omtales i nye forarbeider eller ny lov/endringslov. NOKUT-forskriften = Forskrift om kvalitetssikring og kvalitetsutvikling i høyere utdanning og fagskoleutdanning Studietilsynsforskriften er NOKUTs egen forskrift med de mest detaljerte krav til utdanningskvalitet. Forslaget til ny tilsynsmodell og utdetaljeringen av det vil naturlig nok kreve mange endringer i denne forskriften Økonomiske konsekvenser NOKUT legger til grunn at tilsynsvirksomheten med ny modell kan skje innenfor den samme ressursrammen som vi trenger for å drive tilsyn etter dagens regelverk 2. Effektiviseringsgevinsten av ny modell ligger i at ressursbruken vil kunne dreies til tilsyn med eksisterende virksomhet generelt, og i større grad til institusjoner og områder med mange studenter. I tillegg representerer fokuset på læringsutbyttet en dreining i oppmerksomhet mot resultatene av utdanningene. 4. Avsluttende kommentar: Hva NOKUT selv vil gjøre på kort sikt Innføring av en tilsynsmodell slik vi foreslår, vil kreve endringer i universitets- og høyskoleloven, departementets NOKUT-forskrift og NOKUTs egen studietilsynsforskrift. Vi anslår at full implementering derfor uansett utfall av politisk behandling vil ligge minst to år fram i tid. Vi ser også at et arbeid med en nasjonal strategi nødvendigvis vil ta tid. Avslutningsvis vil vi derfor understreke at NOKUT i mellomtiden selv vil foreta justeringer i virksomheten i tråd med intensjonene i dette notatet så vidt mulig innenfor eksisterende reguleringer og ressurser. Dette gjelder både tilsynsvirksomheten og våre øvrige oppgaver med utredning og analyse, informasjon og finansiering. Vi vil bl.a: Ha kvaliteten på studentenes læringsutbytte som felles overordnet mål for alt vi gjør for å sikre og styrke utdanningskvalitet og stimulere til at institusjonene gjør det samme Gjøre enkelte justeringer i tilsynsprosessene, bl.a. i de gjenstående evalueringene i andre runde med evalueringer av kvalitetssikringssystemer Fortsette å styrke arbeidet med å framskaffe og sammenstille sammenlignbar informasjon om studiekvalitet på tvers av programmer og institusjoner, og gjøre informasjonen lettere tilgjengelig for hhv. læresteder, studenter og allmenhet Videreutvikle våre egne møteplasser for idé- og erfaringsutveksling om utdanningskvalitet i mer strategisk retning, og søke å være tydelig tilstede i sammenhenger der ledere fra alle typer institusjoner møtes Prioritere arbeidet med utlysning og oppfølging av Sentre for fremragende utdanning (SFU) og arbeide for finansiering til flere slike sentre 2 Det vil si mer enn faktisk ressursramme i dag, jf. de siste års budsjettforslag. 16