Økonomisk styring av investeringsprosjekter i Omsorgsbygg Oslo KF

Transkript

1 Oslo kommune Kommunerevisjonen Rapport 5/ Økonomisk styring av investeringsprosjekter i Omsorgsbygg Oslo KF Kommunerevisjonen integritet og verdiskaping

2 Rapport5/2008 Publikasjoner fra Kommunerevisjonen i Oslo 1/2007 Oppfølgingsundersøkelse Undervisningsbygg Oslo KF 2/2007 Kontroller i og rundt det elektroniske bestillings- og fakturasystemet i Oslo kommune 3/2007 Intern kontroll i og rundt IT-systemer - Samlerapport /2007 Offentlige anskaffelser - etterlevelse av regelverk 5/2007 Bydelenes bruk av korttidsplasser 6/2007 Økonomisk forvaltning av brukermidler i samlokaliserte boliger 7/2007 Bydelenes behandling av søknad om fast plass i sykehjem 8/2007 Tildeling av spillemidler til idrettsanlegg 9/2007 Skolefritidsordningen i Oslo kommune - status for tilbudet 10/2007 Saksbehandling døgnovernattingssteder - Bydel Gamle Oslo og Bydel Østensjø 11/2007 Psykisk helsearbeid - tre bydelers samarbeid med spesialhelsetjenesten 12/2007 Anskaffelsesrutiner i Boligbygg Oslo KF 13/2007 Anskaffelsesrutiner i Oslo Havn KF 14/2007 Leveranser fra PEAB Norge AS til Undervisningsbygg Oslo KF 15/2007 Leveranse og journalføring i hjemmesykepleien 16/2007 Systemgjennomgang av byggesaksprosesser i Plan- og bygningsetaten 17/2007 Offentlige anskaffelser i Renovasjonsetaten 1/2008 Bydelenes tilsyn, oppfølging og kontroll ved fosterhjemsplasseringer. Oppfølging av rapportene 23/2004 og 29/2004 om barn i fosterhjem 2/2008 Intern kontroll i og rundt Socio 3/2008 Anskaffelser i Kollektivtransportproduksjon AS 4/2008 Forvaltning av utplassert kunst For mer informasjon om kommunerevisjonen og våre rapporter se

3 Økonomisk styring av investeringsprosjekter i Omsorgsbygg Oslo KF Forord Denne rapporten er et resultat av forvaltningsrevisjonsprosjektet «Økonomisk styring av investeringsprosjekter i Omsorgsbygg Oslo KF». Kontrollutvalget vedtok prosjektet i møtet 24.januar 2007 (sak 11). Forvaltningsrevisjon er en lovpålagt oppgave for Oslo kommune etter kommuneloven av 25. september 1992 med endringer av 12. desember Formålet med forvaltningsrevisjon er nedfelt i kommuneloven 77 nr. 4 som har følgende ordlyd: «Kontrollutvalget skal påse at kommunens eller fylkeskommunens regnskaper blir revidert på en betryggende måte. Kontrollutvalget skal videre påse at det føres kontroll med at den økonomiske forvaltning foregår i samsvar med gjeldende bestemmelser og vedtak, og at det blir gjennomført systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra kommunestyrets eller fylkestingets vedtak og forutsetninger (forvaltningsrevisjon).» Revisjonen er gjennomført av Kari Breisnes som prosjektleder med Frode Grønvold og Linda Haugland som prosjektmedarbeidere. Vi vil takke de involverte for nødvendig bistand underveis i prosjektet. 26. april 2008 Annette Gohn-Hellum kommunerevisor Kari Breisnes revisjonsrådgiver Kommunerevisjonen 1

4

5 Leveranse og journalføring i hjemmesykepleien Innhold Forord... 1 Hovedbudskap...3 Sammendrag...3 Anbefalinger Innledning Problemstillinger Revisjonskriterier Metode Roller i og organisering av investeringsvirksomheten i Omsorgsbygg Oslo KF Rapportens struktur Grunnlag for styring og oppfølging Dokumentasjon og forankring av beslutning om gjennomføring Revisjonskriterier Faktagrunnlag Kommunerevisjonens vurdering Organisering; roller, ansvar og myndighet Revisjonskriterier Faktagrunnlag Kommunerevisjonens vurdering Etablering av spesifikke rammer for prosjektet Revisjonskriterier Faktagrunnlag Kommunerevisjonens vurdering Plan for håndtering av risiko Revisjonskriterier Faktagrunnlag Kommunerevisjonens vurdering Oppsummering og anbefalinger Styring, oppfølging og rapportering i gjennomføringsfasen Overvåking av risiko og håndtering av endringer Revisjonskriterier Faktagrunnlag Kommunerevisjonens vurdering Styring og oppfølging av fremdrift og kostnader Revisjonskriterier Faktagrunnlag Kommunerevisjonens vurdering Erfaringsoverføring og forbedringsarbeid Revisjonskriterier Faktagrunnlag Kommunerevisjonens vurdering Oppsummering og anbefalinger Konklusjon Høringsuttalelser og avsluttende kommentarer Omsorgsbygg Oslo KFs uttalelse til rapporten Byrådsavdeling for byutviklings uttalelse til rapporten Kommunerevisjonens avsluttende kommentarer Referanser Vedlegg 1 Revisjonskriterier...32 Vedlegg 2 Nærmere om metode...36 Vedlegg 3 Oppgaver, roller og organisering av investeringsvirksomheten...38 Vedlegg 4 Test av endringsmeldinger...40 Vedlegg 5 Nærmere om systemet for styring og oppfølging av prosjekter i gjennomføringsfasen, og om ledelsens rapportering til styret...42 Vedlegg 6 Oppgitte årsaker til budsjettjustering i de utvalgte prosjektene...49 Vedlegg 7 Omsorgsbygg Oslo KFs høringsuttalelse Vedlegg 8 Byrådsavdeling for byutviklings høringsuttalelse...54 Kommunerevisjonen 3

6

7 Økonomisk styring av investeringsprosjekter i Omsorgsbygg Oslo KF Hovedbudskap Omsorgsbygg Oslo KF (OBY) er et eiendomsforetak som forvalter en stor eiendomsmasse. Foretaket gjennomfører også store investeringer. Kommunerevisjonens hovedproblemstilling i denne undersøkelsen er om foretaket har tilfredsstillende økonomisk styring og oppfølging av investeringsvirksomheten. I den sammenheng har Kommunerevisjonen undersøkt om foretaket har utarbeidet rutiner og krav (system) som sikrer god økonomisk oppfølging, og om disse etterleves i praksis i syv utvalgte investeringsprosjekter. Kommunerevisjonen mener foretaket langt på vei har utarbeidet rutiner og krav som sikrer økonomisk styring og oppfølging av investeringsvirksomheten, selv om vi ser enkelte svakheter. Når det gjelder etterlevelsen av disse i de syv utvalgte investeringsprosjektene, ser vi flere svakheter. De viktigste funnene er: at foretaket i prosjekteringsfasen ikke har rutiner for å identifisere, systematisere og vurdere risiko for at merkostnader oppstår utover beregninger som ligger til grunn for marginer og reserver, herunder at det ikke er etablert rutiner for å gjennomføre risikovurderinger basert på erfaringsbasert materiale at det ikke er etablert ensartede arkiveringsrutiner som sikrer at informasjon og dokumentasjon kan ettervises at alle innspill fra bruker og/eller kunder i gjennomføringsfasen, som får økonomiske konsekvenser for prosjektet, ikke alltid håndteres i tråd med gjeldende retningslinjer økonomiske forpliktelser har oppstått uten at det foreligger formell godkjenning i tråd med retningslinjene at ikke alle prosjektansvarlige benytter det prosjektadministrative systemet OBYPRO i tråd med retningslinjene. Ettersom dette systemet ligger til grunn for skriftlig rapportering mellom styringsnivåene i Omsorgsbygg Oslo KF, innebærer det en betydelig risiko for at skriftlig styringsinformasjon om prosjektporteføljen ikke er tilstrekkelig korrekt Sammendrag Undersøkelsens hovedproblemstilling har vært belyst gjennom en vurdering av foretakets nedfelte rutiner og prosedyrer (system) for økonomisk styring og oppfølging, og gjennom en vurdering av foretakets praksis i syv utvalgte investeringsprosjekter. Undersøkelsen er basert på investeringer med oppstart i Foretakets etablerte rutiner og krav (system) Foretakets etablerte rutiner og krav er etter Kommunerevisjonens oppfatning langt på vei tilfredsstillende, selv om vi ser noen svakheter: Skriftlige krav til økonomisk styring og oppfølging av investeringsprosjekter er spredt på flere ulike dokumenter, som stillingsbeskrivelser, maler, to utgaver av fullmaktsbeskrivelsen, kontrakt, med mer. Foretaket har i prosjekteringsfasen ikke rutiner for å identifisere, systematisere og vurdere risiko for at merkostnader oppstår utover beregninger som ligger til grunn for marginer og reserver. Det foreligger ikke klare krav til hvordan prosjektdokumentasjon, samt skriftlig og muntlig kommunikasjon mellom aktørene i prosjektorganisasjonen, skal håndteres og arkiveres. Det er ikke etablert et system som i tilstrekkelig grad håndterer innspill fra brukere eller ansatte i bydelen underveis ved bygging av barnehager. Det er ikke stilt krav i kontrakt mellom Omsorgsbygg Oslo KF og det selskap som leverer prosjekt- og byggeledelse om utfyllende rapportering av kvalitet på leveranser og utførelse i månedsrapportene. Det er i den sammenheng ikke etablert rutiner for å styre og følge opp byggeleders kontroll, eller å systematisere resultatet av denne kontrollen. Det er ikke etablert rutiner for å systematisere og benytte erfaringsbasert materiale. Foretakets praksis i de syv utvalgte investeringsprosjektene Når det gjelder foretakets praksis i de syv utvalgte investeringsprosjektene, ser Kommunerevisjonen svakheter på flere områder: To direkte anskaffelser av prosjekt- og byggeleder er ikke eksponert for konkurranse. Økonomiske forpliktelser har oppstått uten at formell godkjenning foreligger. Merkostnader har blant annet oppstått på grunn av mangelfull prosjektering og kravspesifikasjon. I noen prosjekter har betydelige merkostnader først blitt kjent i prosjektets sluttfase Kommunerevisjonen 5

8 Forvaltningsrevisjonsrapport 5/2008 Endringsmeldinger er ikke alltid fortløpende rapportert fra ekstern prosjektleder til prosjektansvarlig i Omsorgsbygg Oslo KF. Vedrørende kvalitet fremkommer det ikke av månedsrapportene fra ekstern prosjektleder til prosjektansvarlig hva byggeleder har kontrollert på byggeplassen, ei heller hva som er resultatet av kontrollen. I ett prosjekt hvor foretak ikke satt ut prosjektledelsen til et eksternt selskap, foreligger det ikke skriftlig materiale til grunn for oppfølging av den økonomiske utviklingen i selve gjennomføringsfasen utover manuell logg for endringsmeldinger. Mye av den forløpende kommunikasjonen mellom aktørene i prosjektorganisasjonen skjer muntlig og/ eller per e-post. Det er ingen felles praksis for hvordan slik kommunikasjon skal lagres. Noe kommunikasjon lagres ikke, mens noe lagres på fellesområdet under foretakets "server". Ikke alle de prosjektansvarlige benytter det prosjektadministrative systemet OBYPRO i tråd med retningslinjene. Ettersom dette systemet ligger til grunn for skriftlig rapportering mellom styringsnivåene i Omsorgsbygg Oslo KF, innebærer det en betydelig risiko for at skriftlig styringsinformasjon om prosjektporteføljen ikke er tilstrekkelig korrekt. Kommunerevisjonen reiser spørsmål ved Omsorgsbygg Oslo KF's økonomiske incitament for å gjennomføre investeringsprosjektene på barnehageområdet i tråd med vedtatt budsjett. Dette så lenge husleiekontrakten mellom OBY og bydelene er basert på en "sluttsumavtale" hvor fremtidig husleie først fastsettes etter byggeprosjektet er ferdig 1. Anbefalinger Basert på de foregående funnene har Kommunerevisjonen flere anbefalinger til foretaket. Anbefalinger relatert til foretakets etablerte rutiner og krav (system) Foretaket bør: i større grad samle skriftlige krav og rutiner i en eller flere prosedyrer som beskriver den aktuelle prosessen 1. Jf Byrådsak 1261/05 Standard leiekontrakt og husleieberegning for nye barnehagelokaler. samle gjeldende fullmakter i én oppdatert fullmaktsbeskrivelse, hvor blant annet alle roller i prosjektorganiseringen og stillingsbenevnelser er tilstrekkelig definert forbedre selve planleggings- og prosjekteringsarbeidet, spesielt i fasen knyttet til å utarbeide kravspesifikasjon og i forhold til det å vurdere risiko etablere rutiner som sikrer at nødvendig prosjektdokumentasjon håndteres likt i alle prosjektene, og at dokumentasjonen og viktig kommunikasjonen arkiveres slik at den i ettertid kan ettervises etablere et system som sikrer at innspill fra kunden og/eller bruker i barnehageprosjekter håndteres i tråd med gjeldende fullmakter og i henhold til krav for behandling av endringer legge inn krav i kontrakt mellom OBY og det selskap som leverer prosjektledertjenester at kvalitet på leveranser og utførelse skal rapporteres mer utfyllende i månedsrapportene etablere rutiner for å kunne styre og følge opp byggeleders kontroll, og for å systematisere resultatet av kontrollen innføre rutiner for å systematisere og kunne benytte erfaringsbasert materiale Anbefalinger basert på praksis i de syv utvalgte investeringsprosjektene Ettersom Kommunerevisjonen har lagt praksis i syv utvalgte investeringsprosjekter til grunn for vurderingene, kan ikke påpekte svakheter uten videre generaliseres. Vi kan imidlertid ikke utelukke at tilsvarende svakheter gjelder mer generelt, og anbefaler derfor foretaket å: iverksette tiltak for å sikre at direkte anskaffelser eksponeres for konkurranse i tråd med gjeldende regler sikre at økonomiske forpliktelser oppstår i tråd med gjeldende retningslinjer følge opp at endringer/avvik rapporteres fortløpende fra ekstern prosjektleder sikre at det i de tilfeller hvor foretaket selv utøver prosjektlederrollen, reises samme krav om økonomisk styring og oppfølging til intern prosjektleder som til ekstern prosjektleder. Dette både med hensyn til de oppgaver som skal utføres, og i forhold til hvilket skriftlig materiale som skal ligge til grunn for å kunne styre og følge opp investeringsprosjektenes økonomiske utvikling i gjennomføringsfasen sikre at viktig kommunikasjon i gjennomføringsfasen mellom prosjektansvarlig som byggherre og prosjektleder nedfelles skriftlig slik at den i ettertid kan bekreftes sørge for at alle prosjektansvarlige benytter det prosjektadministrative systemet OBYPRO som forutsatt 6 Kommunerevisjonen

9 Økonomisk styring av investeringsprosjekter i Omsorgsbygg Oslo KF 1. Innledning Denne rapporten oppsummerer resultatene av forvaltningsrevisjonsprosjektet Økonomisk styring av investeringsprosjekter i Omsorgsbygg Oslo KF. Formålet med undersøkelsen er å bidra til en effektiv styring og oppfølging av kommunens investeringsvirksomhet. Omsorgsbygg Oslo KF ble etablert Foretakets primære oppgave er utleie av formålsbygg, som sykehjem, omsorgsboliger og barnehager med tilhørende tilpassede utearealer til kommunale virksomheter. I henhold til vedtektene har foretaket følgende formål: "Omsorgsbygg Oslo KF skal eie, forvalte og utvikle kommunale formålsbygg, og bidra til høy kvalitet på kommunens pleie- og omsorgstjenester, tiltak for barn og unge og kulturtilbud. Foretaket skal legge forretningsmessige prinsipper til grunn innenfor de rammer som gjelder for kommunal virksomhet." Foretaket er en av de største enkeltaktørene i Oslo kommune når det gjelder omfang av investeringsaktiviteter. I følge regulert budsjett for 2007 skulle foretaket foreta investeringer for vel 3,2 milliarder kroner inklusive mva dette året. Vel 1,6 milliarder kroner var avsatt til barnehager, og tilsvarende beløp var avsatt til andre formålsbygg. Kommunerevisjonen gjennomgikk høsten 2006 et utvalg anskaffelser i OBY 2. Gjennomgangen avdekket avvik på flere områder også innen økonomisk styring og oppfølging i gjennomføringsfasen av investeringsprosjekter. Blant annet forelå ikke nødvendig grunnlag for styring av de fleste prosjektene, verken budsjett eller andre typer kostnadsoverslag. Videre var det kostnadsført beløp på prosjektene gjennom endringsmeldinger uten at ansvarlige i foretaket var kjent med dette. Kostnadene var godkjent av innleide byggeledere uten at OBY var involvert eller informert om disse beslutningene. Revisjonens gjennomgang viste også at foretaket hadde utviklet et internt prosjekteringsverktøy (OBYPRO) som bare unntaksvis ble benyttet. De fleste prosjektlederne benyttet egne systemer til styring og oppfølging av prosjektene. Blant annet på bakgrunn av Kommunerevisjonens brev har foretaket utarbeidet en intern handlingsplan for å utbedre avvikene. Videre er foretakets styrings- og kvalitetssikringssystemer er under stadig utvikling. 2. Jf brev av 21.november 2006 fra Kommunerevisjonen til Omsorgsbygg " Gjennomgang av et utvalg anskaffelser - Omsorgsbygg Oslo KF. 1.1 Problemstillinger Undersøkelsens hovedproblemstilling er: Er det tilfredsstillende styring og oppfølging av investeringsvirksomheten i Omsorgsbygg Oslo KF? Problemstillingen belyses gjennom en drøfting av følgende spørsmål: 1. Er foretakets grunnlag for styring og oppfølging tilfredstillende? 1 a) Hvilke krav er satt til grunnlag for styring og oppfølging? 1 b) Hvilket grunnlag foreligger for styring og oppfølging i de syv utvalgte investeringsprosjektene som inngår i undersøkelsen? 2. Er foretakets økonomiske styring og oppfølging i gjennomføringsfasen tilfredsstillende i henhold til de syv utvalgte prosjektene? 2 a)hvilke krav er satt til styring og oppfølging i gjennomføringsfasen 2 b)hvordan skjer styring og oppfølging i gjennomføringsfase? 1.2 Revisjonskriterier Revisjonskriteriene bygger på regelverk for offentlige anskaffelser, og andre krav og føringer vedrørende økonomistyring fra Oslo kommune der det har vært relevant. I tillegg har vi benyttet ISO-standard 10006, som er et rammeverk for prosjektstyring og oppfølging 3, for utledning av revisjonskriteriene. Revisjonskriteriene er nærmere beskrevet i vedlegg 1. For øvrig blir kriteriene presentert i de kapitlene hvor de kommer til anvendelse. 1.3 Metode Undersøkelsen er basert på et omfattende datamateriale innhentet gjennom intervjuer og dokumentanalyse. For å få informasjon om OBYs etablerte rutiner og krav (system) knyttet til styring og oppfølging har vi intervjuet foretakets administrative ledelse, samt gjennomgått ulike dokumenter, som fullmakts- og stillingsbeskrivelser, ulike maler, kontrakter og lignende. Informasjon om faktisk styring og oppfølging i de syv prosjektene som inngår i utvalget, har vi innehentet gjennom intervju med de aktuelle prosjektansvarlige. I tillegg har vi gjennomgått en del tilhørende 3. ISO Systemer for kvalitetsstyring - Retningslinjer for kvalitetsstyring i prosjekter Kommunerevisjonen 7

10 Forvaltningsrevisjonsrapport 5/2008 prosjektdokumentasjon som tilbudsinnbydelser, kontrakter, månedsrapporter med mer. Intervjuene er gjennomført i perioden september - november Vi har i undersøkelsen tatt 46 stikkprøver av hovedentreprenørenes fakturering av endringer fordelt på fire prosjekter. Vi har også gjennomført en logisk testing av ulike registreringer i 238 prosjekter for å testen graden av ajourhold i OBYPRO 4. I tillegg har vi gjennomført en spesifikk test av ulike verdier som er registrert i OBY- PRO i de syv utvalgte prosjektene. Samlet sett mener vi at fremgangsmåten og metoden er egnet til å besvare problemstillingen og de sentrale spørsmålene vi har fokusert på i denne undersøkelsen. Nærmere presentasjon av fremgangsmåten og metoden i denne undersøkelsen, se vedlegg Roller i og organisering av investeringsvirksomheten i Omsorgsbygg Oslo KF Foretaket har organisert investeringsvirksomheten i to avdelinger direkte underlagt administrerende direktør, henholdsvis Barnehageavdelingen og Prosjektavdelingen. Førstnevnte har ansvaret for alle barnehageprosjektene. Prosjektavdelingen har ansvaret for alle investeringsprosjekter som ikke gjelder barnehager. Hver avdeling er ledet av en avdelingsdirektør. Nivået under avdelingsdirektørene er de prosjektansvarlige som representer OBY som byggherre i forhold til selve prosjektorganiseringen. 4. Basert på en oversikt over 238 prosjekt som vi mottok fra OBY september Dette er en liste med oversikt over alle prosjektene som er registrert i OBYPRO. Prosjekt- og byggelederfunksjonen har foretaket satt ut til eksterne selskaper. I de fleste tilfeller er prosjekt- og byggeleder fra samme firma. Prosjektlederne har ansvar for å drive og styre byggeprosessene. Byggeleder har ansvar for å følge opp at entreprenøren og andre leverandører utfører arbeidsoppgavene i tråd med kontraktsbetingelsene. Disse forholder seg til prosjektansvarlig i OBY. OBY benytter et prosjektadministrativt styringssystem kalt OBYPRO. Hensikten med systemet er å ha en samlet oversikt over alle prosjektene med tilhørende styringsinformasjon. Mer utdypende informasjon om foretakets prosjektorganisering og OBYPRO finnes i vedlegg Rapportens struktur I kapittel 2 drøfter vi spørsmålet om foretaket har etablert et tilfredsstillende system for å dokumentere beslutninger, planer og avtaler, og for å sikre nødvendig forankring av investeringsprosjektene. Dette for å sikre at det foreligger et tilstrekkelig grunnlag for å kunne styre og følge opp investeringsprosjektene i gjennomføringsfasen. Vi har videre i kapitel 2 sett om systemet etterleves i praksis i de syv utvalgte prosjektene. I kapittel 3 drøfter vi foretakets system og praksis for de syv utvalgte prosjektene. Vi har i den sammenheng sett på styring og oppfølging av investeringsprosjektene i selve gjennomføringsfasen. Herunder drøfter vi også hvorvidt foretaket har systemer for å benytte erfaringsbasert materiale ved planlegging av nye investeringsprosjekter. I kapitel 4 konkluderer vi i forhold til undersøkelsens hovedproblemstilling, dvs om det er tilfredsstillende styring og oppfølging av investeringsvirksomheten i OBY. 8 Kommunerevisjonen

11 Økonomisk styring av investeringsprosjekter i Omsorgsbygg Oslo KF 2. Grunnlag for styring og oppfølging I dette kapitlet drøfter vi spørsmålet om foretaket har et tilfredsstillende system for å styre og følge opp investeringsprosjekter, samt om systemet etterleves i praksis. Med grunnlag mener vi her dokumentasjon av beslutninger, planer og avtaler som beskriver prosjektenes omfang, fremdrift og kvalitet. Videre tenker vi på forankring, nærmere bestemt den formelle godkjenning som kreves for å iverksette prosjektene. Dette danner tilsammen grunnlag for senere styring og oppfølging av investeringsprosjektene. OBY har ikke en samlet dokumentasjon med rutiner for styring og oppfølging. Disse fremkommer av ulike dokumenter. Blant annet er det lagt inn flere typer maler i foretakets kvalitetssikringssystem (KS-system) som skal benyttes ved ulike faser i prosjektprosessen, og som gir føringer for prosessen. Videre fremkommer krav til styring og oppfølging av investeringsprosjekter gjennom stillingsbeskrivelser og fullmaktsbeskrivelser, samt gjennom kontrakter med eksterne prosjekt- og eller byggeledere 5. Store deler av beskrivelsen av systemet, både hva gjelder grunnlag for styring samt styring og oppfølging i gjennomføringsfasen,er derfor basert på redegjørelse fra foretakets ledelse samt informasjon hentet fra de nevnte dokumentene. Foretakets styrings- og kvalitetssikringssystemer er under stadig utvikling. Dersom det har vært endringer i krav og rutiner, beskriver vi både det som gjeldt på undersøkelsestidspunktet og det som gjelder per i dag. I de tilfeller hvor det er ulike rutiner og praksis i de to prosjektavdelingene, presenteres hver avdeling for seg. Nedenfor følger en tabell med informasjon om hvert enkelt prosjekt i utvalget. All informasjon er hentet fra OBYPRO per september Tallene er millioner kroner. Spørsmåltegnet "?" betyr at opplysningene ikke står i OBYPRO-utskriftene. 5. Som krav til ytelse i tilbudsinnbydelsen. 6. Utskrift fra OBYPRO per september 2007 oversendt fra OBY Tabell 1: Informasjon om de syv utvalgte investeringsprosjektene Prosjekt Type Kategori Opprinnelig prognose total budsjett Siste oppdaterte prognose total budsjett Vedtatt Oppstart Prognose Siste oppdaterte prognose sluttdato A Barnehage Nybygg Nov 06 Mars 07 Des 2007 B Barnehage Utvidelse 9 20? Mars 07 Nov 2007 C Barnehage Rehabilitering 9 20,5? Des 05 Juni 2007 D Barnehage Riving og nybygg 36/59? 62? Okt 05 April 2007 E Ambulansestasjon Rehabilitering 9,7 11,9 Juli 06 Juli 06 Mars 2007 F Sykehjem Rehabilitering ? Aug. 06 Des 2007 G Omsorgsbolig Rehabilitering 17,5 17,9? Juli 06 Okt 2007 Vi er kjent med at prognose for totalbudsjett for flere av prosjektene i utvalget er oppjustert etter september Blant annet er prognosen for totalbudsjett for prosjekt C oppjustert til 30 millioner kroner, og prognosen for prosjekt G er oppjustert til 22 millioner. Oppjusteringene skjer gjennom budsjettjusteringer som vedtas av styret. Mer om dette i kapitel 3. Nærmere om hva som er oppgitt som årsaker til budsjettjusteringene i de aktuelle prosjektene, se vedlegg Dokumentasjon og forankring av beslutning om gjennomføring Revisjonskriterier Følgende revisjonskriterier ligger til grunn for vår vurdering av dokumentasjon og forankring av beslutning om gjennomføring: beslutningen bør forankres hos kunden beslutningen bør formaliseres og forankres av ledelsen i henhold til gjeldende fullmaktsgrenser. Administrerende direktør kan innvilge prosjekter inntil 5 millioner kroner eks. mva. Prosjekter hvor prosjekt- Kommunerevisjonen 9

12 Forvaltningsrevisjonsrapport 5/2008 kalkylen overstiger 5 millioner kroner, eller prosjektene som er planlagt utført over flere år må godkjennes av styret. Beslutningen bør også forankres hos andre interne aktører som blir berørt av investeringen, eksempelvis eiendomsavdelingen beslutningsgrunnlag som legges frem bør inneholde informasjon om behov, økonomiske vurderinger, kostnadsnivå, risiko, kostnadseffekter Faktagrunnlag Foretakets etablerte rutiner og krav Oslo kommune har for tiden stort behov for nye barnehageplasser for å nå bystyrets mål om full barnehagedekning. Bydelene er ansvarlig for gjennomføring av målsettingene, og tar initiativ ovenfor OBY om behovet for lokaler til barnehager. Byrådsavdeling for byutvikling tar også initiativ, spesielt i tilfeller hvor det er aktuelt å etablere store barnehager som skal dekke flere bydeler. For tiden er behovet for barnehager så stort at det i praksis hovedsakelig er foretaket som arbeider med å spore opp egnede tomter eller bygninger som kan benyttes til barnehager. I OBYs Barnehageavdeling kan investeringsprosessen deles inn i fire faser som speiler selve gangen i et barnehagesprosjekt: 1. beslutning om igangsettelse av mulighetsstudie-/ idé-fase 2. beslutning om igangsettelse av forprosjektfase/ prosjektering 3. byggebeslutning/gjennomføringsfase 4. inngåelse av leiekontrakt Beslutningene i hver av de tre første fasene skal dokumenteres gjennom intensjonsavtaler signert av OBY og kunden. I alle de fire barnehageprosjektene som inngår i utvalg er bydeler OBYs kunder. I de to første intensjonsavtalene forplikter bydelen seg til å dekke deler av prosjekteringskostnadene dersom bydelen velger ikke å realisere prosjektet etter prosjekteringsfasen. I fase tre signerer kunden og OBY en avtale hvor bydelen ber OBY gjennomføre prosjektet. I avtalen fremkommer det at bydelen aksepterer en spesifisert husleiekostnad, og at bydelen er innforstått med at endelig husleie først fastsettes etter at byggeprosjektet er ferdigstilt. Fase fire representerer selve inngåelsen av husleiekontrakten. Barnehageavdelingen benytter i hovedsak såkalte "sluttsumkontrakter" hvor husleien fastsettes når byggingen er ferdig og sluttsummen for prosjektet er kjent. OBY opplyser at det gir bruker mulighet til å påvirke prosjektet mens det detaljprosjekteres og bygges, uten at hver brukerinitiert endring dokumenteres, husleieberegnes eller kontraktsfestes gjennom tilleggsavtaler. Tidligere kunne forhandling og behandling av hvert enkelt barnehageprosjekt i bydelen være tidkrevende. Gjennom byrådsak 1261/05 7 ble det besluttet innført standard husleieavtaler og en standard modell for beregning av husleie for alle kommunale barnehager. Det er denne husleieavtalen som legges til grunn når OBY og kunden inngår husleiekontrakt, og som er omtalt over. Når fase tre er gjennomført og avtale om gjennomføring er undertegnet skal saken oversendes fra Barnehageavdelingen til eiendomsavdelingen slik at sistnevnte kan forberede og utforme selve styresaken. Dette avtalesettet ble innført i februar/mars 2007 og var ikke gjeldende da våre utvalgte barnehageprosjekter ble igangsatt. Tidligere ble beslutninger tatt i møter med bydelene, og beslutningen dokumentert gjennom møtereferater. Når det gjelder sykehjem eller andre formålsbygg opplyser OBY at det i hovedsak er Sykehjemsetaten og bydelene som fremmer slike behov. Eiendomsavdelingen i OBY har ansvaret for å klarlegge kundens ønsker. Videre har Eiendomsavdelingen ansvar for å inngå intensjonsavtale om prosjektutvikling med kunden. Gjennom avtalen forplikter kunden seg til å dekke halvparten av prosjekteringskostnadene dersom den velger å ikke realisere prosjektet etter prosjekteringsfasen. Eiendomsavdelingen er også ansvarlig for å inngå husleiekontrakten med kunden. Denne kontrakten skal inngås før saken legges frem for styret 8. Saksfremlegget til styret skjer etter at forprosjekt eller tilbudsgrunnlag er utarbeidet, men før kontrakt er inngått med entreprenør. OBY opplyser at alle investeringsprosjekter over 5 millioner kroner skal vedtas av styret 9. I følge mal for styresaker skal det redegjøres for saken. Blant annet skal det redegjøres for kundebehovet og for ulike måter å dekke lokalbehovet på. Videre skal styresaken inneholde en prosjektbeskrivelse inkludert et prosjektbudsjett i henhold til norsk standard. Videre skal det utarbeides en verbal beskrivelse av økonomi, blant annet knyttet til finansiering, tidligere vedtak, leieavtaler, risikovurderinger gjennom marginer og reserver med mer. OBY opplyser at kostnadsoverslaget i saksfremlegget er basert på erfaringsbasert kostnadsdata, f eks pris per kvm, per avdeling eller per barn eller på anerkjente kostnadsindikatorer. Dersom tilbudet fra valgte entreprenør er høyere enn kostnadsoverslaget som er presentert for styret, skal saken legges frem for styret med justert overslag Praksis i de syv utvalgte prosjektene Prosjektansvarlig i prosjekt A opplyser at det ikke forelå intensjonsavtale med kunden da byggesaken ble 7. Byrådsak 1261/05 Standard leiekontrakt og husleieberegning for nye barnehagelokaler. 8. Jf styresak 93/2006 hvor styret forutsetter at husleieavtalen skal inngås før byggeprosjektet igangsettes. 9. Jf økonomireglementet og styresak 93/ Kommunerevisjonen

13 Økonomisk styring av investeringsprosjekter i Omsorgsbygg Oslo KF vedtatt av administrerende direktør, men at prosjektet ble diskutert og behandlet gjennom møter med bydelen. I de tre øvrige barnehageprosjektene overtok de prosjektansvarlige prosjektene etter at disse var startet opp. I prosjektene B og C har ikke OBY, etter forespørsel fra oss, avklart om det forelå intensjonsavtaler før administrerende direktør fattet byggevedtak. I prosjekt D ble det i følge prosjektansvarlig ikke inngått intensjonsavtale, men det ble gjennomført en mulighetsstudie i 2004 etter avtale med bydelen. I Prosjektavdelingen foreligger det intensjonsavtale om utredning for prosjektene E og F. I disse prosjektene er husleiekontrakt undertegnet etter at mulighetsstudie er gjennomført og før sakene ble fremlagt for styret. I prosjekt G ble byggesaken lagt frem for styret uten at det var gjennomført en mulighets- og forstudie. OBY viser imidlertid til at tilsvarende arbeid tidligere var utført i samme bygg. I tillegg hadde foretaket bygget om en leilighet som en prøve. Husleiekontrakt var ikke inngått med kunden før saken ble lagt frem for styret. Alle de tre investeringsprosjektene i Prosjektavdelingen er vedtatt av styret, og i sakspapirene er det en beskrivelse av behov, kostnadsoverslag, risiko og økonomi. Alle de fire barnehageprosjektene er vedtatt av administrerende direktør. OBY opplyser at prosjektene beløpsmessig lå innenfor gjeldende fullmaktsgrenser på det aktuelle tidspunktet. Dette med unntak av prosjekt D som hadde en prosjektkostnad på vel 51 millioner ved byggestart i juni Prosjektet ble imidlertid lagt frem for styret som egen sak i mai 2007, vel ett år etter byggestart 10. På generell basis opplyser OBY at i byggesakene som ble vedtatt administrativt, gjennomgikk administrerende direktør dokumenter utarbeidet av arkitekt 11. Budsjettrammen ble fastsatt etter at mottatte anbud var evaluert. Deretter ble prosjektet vurdert opp mot den totale rammen for bygging av barnehager som styret hadde fastsatt. Godkjenning av prosjektet skjedde ved at administrerende direktør formelt undertegnet entreprisekontrakten. OBY opplyser at administrerende direktør i over ett år fungerte som avdelingsdirektør for Barnehageavdelingen og hadde detaljert kunnskap om alle prosjektene. Foretaket opplyser videre at det foreligger eksempler på at prosjekter ikke ble godkjent av administrerende direktør etter anbudskonkurransen. Vi har etter forespørsel ikke mottatt den dokumentasjonen som administrerende direktør la til grunn ved sin administrative beslutning om byggestart for de fire barnehageprosjektene. 10.Sak 42/ Jf mail fra direktør for økonomi- og organisasjonsavdelingen per 18.januar 2008 Oppjustering av kostnadsrammen underveis i byggeprosessen er lagt frem for styret i alle de fire barnehageprosjektene. I disse styresakene er prosjektene nærmere presentert etter krav i mal for styresaker samtidig som noe informasjon om prosjektet "historie" fremkommer. Vi har mottatt kopi av disse styresakene Kommunerevisjonens vurdering Foretaket har nedfelt krav relatert til økonomisk styring og oppfølging gjennom stillingsbeskrivelse, fullmakter og kontrakter med selskaper som leverer prosjekt- og byggeledelse. Det er videre utarbeidet maler som skal benyttes i ulike faser i investeringsprosessen. Så lenge kravene er spredt på mange ulike dokumenter, er det etter revisjonens oppfatning en risiko for at ikke alle aktuelle aktører i prosjektorganisasjonen er tilstrekkelig kjent med kravenes eksistens. Det er videre en risiko for at ikke alle aktører opplever at føringer i disse dokumentene er krav som må etterleves som en del av investeringsprosessen. Vi konstaterer at OBY benytter intensjonsavtaler for å forankre beslutning om byggestart hos kunden. Intensjonsavtaler ble ikke benyttet for Barnehageprosjektene i utvalget som ble startet i Vi forutsetter at slike avtaler er lagt til grunn i prosjekter med oppstart etter innføring av avtaleverket. Vi registrerer ett tilfelle hvor administrerende direktør har vedtatt et prosjekt utover gjeldende fullmaktsgrense. Vi konstaterer at OBY i 2006 innførte et regelverk som krever at kostnadsoverslag og budsjett for investeringsprosjekter skal vedtas av styret i tråd med Oslo kommunes økonomireglement. Ettersom alle prosjekter over 5 millioner skal vedtas av styret, må de fleste prosjektene nå legges frem for styret. I sakspapirene skal det gis informasjon om behov, økonomi med mer, noe som er gjort i de tre investeringsprosjektene i Prosjektavdelingen. Dette er i tråd med våre revisjonskriterier. Vi har merket oss at OBY ikke har fremskaffet etterspurt dokumentasjon vedrørende de fire barnehageprosjektene som ble administrativt vedtatt, og reiser spørsmål ved om det skyldtes at dokumentene ikke kan ettervises i foretakets arkivsystem. 2.2 Organisering; roller, ansvar og myndighet Revisjonskriterier Følgende revisjonskriterier ligger til grunn for vår vurdering av roller, ansvar og myndighet: Kommunerevisjonen 11

14 Forvaltningsrevisjonsrapport 5/2008 prosjektorganisasjonen bør etableres ut ifra foretakets generelle retningslinjer og prosjektspesifikke behov delegert myndighet skal beskrives krav og forventninger til aktører med roller i prosjektorganisasjonen bør beskrives Faktagrunnlag Foretakets etablerte rutiner og krav Foretaket har valgt en prosjektorganisering hvor prosjekt- og byggeledelse er satt ut til eksterne selskaper. Dette skyldes at OBY ikke har kapasitet til å utøve aktiv prosjektledelse ovenfor alle de investeringsprosjektene de har ansvar for. Foretakets prosjektorganisasjon består av flere roller. Administrerende direktør har knyttet ulike fullmakter til de ulike rollene i en egen fullmaktsbeskrivelse. Gjeldende fullmaktsbeskrivelse er opprinnelig fra 2004, men ble oppdatert i juni Den oppdaterte utgaven er lagt inn i foretakets KS-system. Frem til 2006 hadde administrerende direktør fullmakt til å vedta prosjekter for inntil 10 millioner kroner. I styrevedtak 51/2006 fikk administrerende direktør utvidet fullmakten til 35 millioner kroner for barnehageprosjekter. I forbindelse med Kommunerevisjonens gjennomgang av utvalgte anskaffelser i , påpekte vi at administrerende direktørs fullmakter overskred bestemmelsene i Økonomireglementet, som satte en grense på 5 millioner kroner. Foretakets styre vedtok i sak 93/2006 at prosjekter med kostnadsramme over kr 5 mill skulle vedtas av styret. I følge OBYs fullmaktsbeskrivelse fra 2004 hadde avdelingsdirektørene fullmakter begrenset oppad til kr kr for "udelt leveranse". Leveranser utover dette beløpet skulle undertegnes av administrerende direktør. Avdelingsdirektørene hadde videre budsjettfullmakt og ansvar for egen avdeling 13. Tilsvarende fullmakter gjelder iht. fullmaktsbeskrivelsen fra I følge beskrivelsen fra 2004 hadde prosjektledere fullmakt begrenset oppad til kr for udelt leveranser, og hadde budsjettansvarlig for egne prosjekter. Etter det vi er kjent med hadde prosjektledere den gangen samme funksjon som prosjektansvarlige har etter dagens prosjektorganisering. I fullmaktsbeskrivelsen fra juni 2007 er ikke prosjektansvarliges beløpsgrenser ved anskaffelser nevnt. OBY viser til at i tilfeller hvor 12.Jf brev av 21.novenber 2006 fra Kommunerevisjonen til Omsorgsbygg " Gjennomgang av et utvalg anskaffelser - Omsorgsbygg Oslo KF. 13. Det er ikke gitt spesifikk beskrivelse av hva budsjettfullmakt innebærer. det ikke er gjort forandringer fra må man forholde seg til 2004 utgaven. Engasjerte prosjektledere som arbeider for og representerer OBY som prosjektleder etter ny prosjektorganisering, kan ifølge fullmakten fra 2007 ikke ha noen annen rolle i anskaffelsesprosessen enn å bekrefte varemottak. OBY opplyser at det i enkelte tilfeller er avtalt at disse kan godkjenne endringer i prosjekter for inntil kr Dette skal i så tilfelle være avtalt i kontrakten mellom OBY og det selskapet som leverer prosjektledertjenesten, og er i hovedsak benyttet i Barnehageavdelingen. Dette er en sedvane som ikke er nedskrevet 14. Det er lagt inn automatiske sorteringer for størrelsene på inngående fakturaer i Agresso slik at godkjenningssløyfene er i tråd med beløpsgrensene i fullmaktsstrukturen. Vedrørende fungeringsrekkefølgen opplyser OBY at direktør for økonomi- og organisasjonsavdelingen er utnevnt som fast stedfortreder for administrerende direktør 15. Kun ved ekstraordinære tilfeller oppnevnes det andre som stedfortredere, hovedsakelig avdelingsdirektørene og deres stedfortredere. Dette er først og fremst aktuelt i sommerferien 16. I følge fullmaktsbeskrivelsen fra 2007 skal alle ansatte ha en vedtatt stillings-beskrivelse 17. Stillingsbeskrivelsen for de prosjektansvarlig er betegnet som stillingsbeskrivelse for prosjektleder Praksis i de syv utvalgte prosjektene I seks av de syv prosjektene har foretaket engasjert ekstern prosjekt- og byggeledelse. I prosjekt G er det engasjert byggeleder eksternt, mens prosjektansvarlig har fungert som prosjektleder. Mer om dette i kapitel 3. Alle de fire barnehageprosjektene i utvalget er opprinnelig vedtatt på administrativt nivå. Prosjektkalkylen for prosjekt D lå over administrerende direktørs fullmakter. Prosjektet ble av den grunn også fremmet som egen styresak i 2007 vel ett år etter byggestart. De tre øvrige prosjektene i utvalget er vedtatt av styret. I prosjekt E i Prosjektavdelingen har avdelingsdirektør inngått kontrakten vedrørende prosjekt- og byggele- 14.Jf verifisert møtereferat etter møtet med avdelingsdirektør for Barnehageavdelingen Jf styremøte 6. september 2004 og mail fra administrerende direktør til direktør for økonomi- og organisasjonsavdelingen. 16.Jf mail fra direktør for økonomi- og organisasjonsavdelingen til Kommunerevisjonen 16. januar Fast ansatte og (engasjementer) 12 Kommunerevisjonen

15 Økonomisk styring av investeringsprosjekter i Omsorgsbygg Oslo KF delse. Kontraktsbeløpet har et øvre tak på vel kroner 18. Tilsvarende har prosjektansvarlig i samme prosjekt inngått kontrakten med valgte entreprenør. Kontraktsbeløpet utgjør vel 11 millioner kroner inkl mva. OBY forklarer dette med av den prosjektansvarlige fungerte som administrerende direktør i det aktuelle tidsrommet. Vedkommende har undertegnet kontrakten i egenskap av å være fungerende administrerende direktør og ikke som prosjektansvarlig. Det er ikke påtegninger i kontrakten som viser dette. OBY har fremlagt dokumentasjon for at prosjektansvarlig fungerte som administrerende direktør i det aktuelle tidsrommet 19. En innleid prosjektansvarlig i Barnehageavdelingen viser til at han ikke var kjent med gjeldende fullmakter, og etterlyste informasjon om dette i Som respons på denne etterlysningen, oversendte eiendomsdirektør spesifikke føringer per e-post til alle prosjektansvarlige 20. Etter det vi har fått opplyst, er det opplysningene i denne e-posten flere av de prosjektansvarlige høsten 2007 legger til grunn i sitt arbeid. I andre tilfeller har medlemmer i prosjekteringsgruppen underveis i byggeprosessen kommet med nye bestillinger uten å ha innhentet nødvendig godkjenning i forkant. Nåværende prosjektansvarlig for prosjekt C viser spesifikt til at prosjektets prosjektleder og byggeleder fikk for store "fullmakter" uten å kunne involvere tidligere prosjektansvarlig i tilstrekkelig grad. Blant annet ble arkitekten tildelt rollen som byggelleder, og fremmet mange endringer som forpliktet kommunen økonomisk. Prosjektleder og byggeleder tok ikke sitt nødvendige styringsansvar, ved at tidligere prosjektansvarlig ikke ble holdt løpende orientert om kostnadsendringer og konsekvenser. Nåværende prosjektansvarlig viser til at vedkommende som var prosjektansvarlig på det aktuelle tidspunktet var eksternt innleid og trolig hadde for stor arbeidsmengde. I samtlige prosjekter opplyser de prosjektansvarlige at ekstern prosjektleder har gjort bestillinger før det foreligger skriftlig godkjenning fra OBYs side. Noen av tilfellene er muntlig avklart med prosjektansvarlig og med avdelingsdirektør i de tilfeller beløpet overskrider den prosjektansvarliges fullmakt. OBY opplyser at det i enkelte tilfeller er nødvendig at arbeidet utføres så fort det foreligger muntlige avklaringer. Ingen av de eksterne prosjektlederne i vårt utvalg er gitt økonomiske fullmakter gjennom kontrakten timer*690 kr 19.JF mail fra direktør for økonomi- og organisasjonsavdelingen til Kommunerevisjonen 16. januar Mail av 19. juni 2006 fra eiendomsdirektør til de prosjektansvarlige Kommunerevisjonens vurdering Foretaket har utarbeidet en fullmaktsbeskrivelse, noe som er i tråd med våre revisjonskriterier. For at denne skal være fullstendig bør den også beskrive prosjektansvarliges økonomiske fullmakter. Dersom foretaket ønsker at innleide prosjektledere i enkelte prosjekter skal kunne ha økonomiske fullmaker, må dette fremkomme av fullmaktsbeskrivelsen. Slik beskrivelsen fremstår per i dag, er det spesifikt nevnt at innleide prosjektledere ikke skal ha økonomiske fullmakter. Slik vi ser det er fullmaktsbeskrivelsen et overordnet dokument som skal gi helhetlige og udiskutable føringer. I praksis bryter foretaket egne fullmakter til tross for at nevnte fullmakt er håndtert i kontrakten mellom OBY og selskapet som leverer prosjektledertjenester. Det er videre også en fordel om alle gjeldende fullmakter fremkommer i en samlet oppdatert fullmaktsbeskrivelse. Gjeldende fullmakter vil da være mer tilgjengelig enn om de var spredt i to ulike fullmaktsbeskrivelser. Fullmaktsgrensene ved inngåelse av kontrakt er overholdt. Dette med unntak av to tilfeller, hvor det ene kan forklares av fungeringsordningen. I slike tilfeller er det etter revisjonens oppfatning viktig at det ved underskriften fremgår hvem det er signert på vegne av. I samme prosjekt har den prosjektansvarlige signert på vegne av administrerende direktør, hvilket innebærer at vedkommende har besatt to ulike roller og posisjoner i denne anskaffelsen. Innstillingen har også avdelingsdirektørens signatur. Etter revisjonens oppfatning er det viktig ved fungering at andre enn vedkommende som har evaluert og innstilt tilbudene foretar endelig beslutning gjennom signering av kontrakt. Dette vil sikre den nødvendige arbeidsdelingen i tildelingsprosessen. Det at OBY og eller kommunen for øvrig påføres økonomiske forpliktelser av aktører uten nødvendig fullmakter, er en problemstilling OBY snarest må løse. Vi vurderer det både som brudd på gjeldende fullmakter og som et vesentlig styringsproblem at aktører hos kunden eller aktører i prosjekteringsgruppen forplikter kommunen økonomisk. Det er hovedsakelig prosjektog byggeleder sitt ansvar å påse at byggeprosessen skjer etter kontraktsfestede spesifikasjoner, og at evt. endringer skal godkjennes i henhold til gjeldende fullmakter. Videre har prosjektansvarlig ansvaret for å følge opp at prosjekt- og byggeleders utførelse og leveranser er i tråd med gjeldene kontrakt. I nevnte tilfeller synes hele styringskjeden å svikte. Nærmere om dette i avsnitt 3.2. vedrørende styring og oppfølging. Betegnelsen prosjektansvarlig er definert i prosjektorganisasjonen. Samme type stilling er betegnet som prosjektleder i foretakets egne stillingsbeskrivelser. Tilsvarende betegnes denne stillingen som prosjektle- Kommunerevisjonen 13

16 Forvaltningsrevisjonsrapport 5/2008 der i fullmakten fra 2004 og som prosjektansvarlig i fullmakten fra 2007 uten at det er nærmere redegjort for om dette er samme rolle/posisjon. Ettersom prosjektansvarlig og prosjektleder i henhold til dagens prosjektorganisasjon har ulike posisjoner og fullmakter, kan manglende avklaring og definering av roller og stillingsbenevnelser føre til misforståelser. 2.3 Etablering av spesifikke rammer for prosjektet Vi har i undersøkelsen sett på grunnlaget for oppfølging av de av de utvalgte prosjektene i gjennomføringsfasen. Dette gjelder planer og rammer for prosjektets anskaffelser, omfang, fremdrift, kvalitet, kommunikasjon og rapportering Revisjonskriterier Følgende revisjonskriterier ligger til grunn for vår vurdering av foretakets etablering av rammer for investeringsprosjekter: prosjektansvarlig og prosjektleder bør ha en beskrivelse av sine oppgaver, forventninger, og planer for oppfølging i gjennomføringsfasen plan for aktiviteter som skal gjennomføres, tidsplan for arbeidet og budsjett for prosjektet bør foreligge. Kvaliteten på arbeidet bør også være beskrevet. Plan for kommunikasjon og fremdriftsrapportering bør foreligge regelverk for offentlig anskaffelser må legges til grunn ved anskaffelser av prosjekt- og byggeleder og entreprenør Faktagrunnlag Foretakets etablerte rutiner og krav Plan for gjennomføring Stillingsbeskrivelsene stiller krav til hvordan avdelingsdirektørene og de prosjektansvarlige skal følge opp prosjektene i gjennomføringsfasen. Krav til ekstern prosjekt- og byggeleder fremkommer av kontrakten. Mer om dette i kapitel NS 3453 Spesifikasjon av kostnader i byggeprosjektet I følge mal for saksfremlegg for styret skal det utarbeides et prosjektbudsjett for hele prosjektet. Prosjektbudsjettet er bygd opp etter Norsk Standards kontoplan for byggeprosjekter 21. Herunder skal blant annet entreprisekostnaden vise budsjettet for alle fagområdene. Rutinene for å utarbeide prosjektbudsjettet inklusive marginer og reserver, er at prosjektansvarlig foreslår et budsjettforslag for avdelingsdirektør, som godkjenner forslaget. Eiendomsavdelingen gjennomgår forslaget og utarbeider forslag til innstilling. Administrerende direktør gjennomgår forslaget og innstiller til styret. Styret vedtar budsjettforslag for prosjektet. Barnehageavdelingen benytter rammeavtaler ved anskaffelse av prosjekt- og byggeleder. I anbudsinnbydelsen for rammeavtalen stilles det krav om at prosjektleder skal har ansvar for å lage spesifikke rammer 22. I kontrakten er det videre spesifisert at prosjektleder skal utarbeide og distribuere kvalitetsplan og / eller prosjektadministrativ håndbok (PA-bok) med prosedyrer for planlegging og gjennomføring av prosjektet 23. Krav til kommunikasjon i prosjektene er også presisert i anbudsinnbydelsen for rammekontrakten. I tilknytning til dette er det stilt krav om månedlig rapportering, korrespondanse, møter, møtereferat med mer. Foretakets rutine er blant annet at byggmøtereferatene skal arkiveres i Doculive 24. Prosjektavdelingen har ikke rammeavtaler for prosjektledelse, men inngår egne kontrakter for prosjektledelse for hvert enkelt prosjekt. Krav i forhold til å etablere spesifikke rammer for investeringsprosjekter fremkommer av anbudsinvitasjonen for prosjekt- og byggeledelse 25. Her fremkommer det blant annet at prosjektleder skal sørge for at det utarbeides nødvendige styringsdokumenter for prosjektet. Anbudsinvitasjonen stiller også krav til kommunikasjon og arkivering 26. OBY viser til at byggemøter er et viktig forum hvor det fattes beslutninger. 27 Referat etter disse møtene fungerer som styringsdokumenter, ettersom det bekrefter hva partene er blitt enige om. Prosjektleder har ansvar for å skrive referat etter disse møtene. 22.Herunder at prosjektleder skal planlegge, organisere, styre og ha kontrollansvar for denne totale byggeprosessen. Kontrakten spesifiserer videre at ansvarsområdet vil være planlegging og gjennomføring av utbyggingsprosjekter innen tildelt kostnadsramme, fastsatt tidsplan og forventet kvalitet. 23.Prosjektadministrativ håndbok, hvor kravene nærmere spesifisert, herunder at klare rammer er nødvendig for å styre prosjektøkonomien og for å kunne rapportere evt. avvik tidlig. 24.Det er uklart for oss om dette er en nyetablert rutine. 25.Jf konkurransegrunnlag for åpen anbudskonkurranse prosjektledelse, prosjekteringsledelse og byggeledelse Omsorgsboliger Vestre haugen 17, pkt IV YTELSESBESKRI- VELSE. Denne er oppgitt til å være et eksempel på en normal tilbudsinnbydelse og kontrakt. 26.Heunder blant annet prosjektbudsjett, fremdriftsplan, beslutningsplan med mer og at prosjektleder skal rapportere avvik etter disse. Videre fremkommer det av ytelsesbeskrivelsens punkt blant annet at prosjektleder/byggeleder skal utarbeide en PA-bok som skal inneholde nødvendige prosedyrer, rutiner og maler for gjennomføring av prosjektet, herunder rutiner for arkivering som dokumenterer saksgangen gjennom hele oppdraget på en oversiktlig og tilgjengelig måte. 27. Byggemøter er møter mellom byggherren (OBY), prosjektleder, byggeleder og entreprenør og evt andre leverandører innen andre fagområder som Elektro, VVS med mer. 14 Kommunerevisjonen

17 Økonomisk styring av investeringsprosjekter i Omsorgsbygg Oslo KF Foretaket opplyser videre at all arkivering skjer hos prosjektleder/rådgiver, men at prosjektansvarlig skal ha kopi av alt. Dette gjelder begge avdelingene. Alle kontrakter og tilleggsavtaler/endringer lagres hos OBY elektronisk på "felles-området på server". Plan for anskaffelser og bruk av konkurranser OBY opplyser at foretaket legger regelverket for offentlig anskaffelser til grunn ved anskaffelser. Foretaket har nylig utarbeidet en skriftlig rutine for planlegging av anskaffelser. Denne ble lagt inn i kvalitetssikringssystemet senhøstes Barnehageavdelingen har utarbeidet et forslag til gjennomføring av offentlig anskaffelser. Denne er ikke godkjent av foretakets kvalitetssikringsgruppe ennå og benyttes derfor ikke av alle. Kravspesifikasjon i forbindelse med anskaffelser fremkommer av tilbudsinnbydelsen for prosjekt- og byggeledelse. Blant annet er det reist krav om at anskaffelsene skal skje i tråd med regelverket for offentlige anskaffelser. Prosjektledelse: I 2005 inngikk Barnehageavdelingen 12 parallelle rammeavtaler om prosjekt- og byggeledertjenester. I henhold til rammeavtalene, skulle enkeltoppdragene fordeles jevnt på disse 12. I 2007 ble det inngått 12 nye rammeavtaler. I henhold til disse skal tildeling skje gjennom en ny konkurranse ("minikonkurranse") mellom selskapene. Prosjekt-avdelingen inngår nye avtaler for prosjekt/byggeledelse for hvert investeringsprosjekt. I begge avdelingene vurderer og evaluerer prosjektansvarlig tilbudene ut ifra tildelings- kriteriene og avgir en anbefaling. Avdelingsdirektør innstiller og administrerende direktør fatter endelig beslutning. Entreprenør: Selve beskrivelsen (prosjektering) av prosjektet utarbeides i begge avdelingene av prosjekteringsgruppen. Prosjektansvarlig og prosjektleder velger kriterier for valg av entreprenør. Prosjekteringsgruppen lager en innstilling om hvem som skal tildeles entreprisen. Prosjektleder har ansvar for å legge frem en anbefaling ovenfor prosjektansvarlig basert på en vurdering av tildelingskriteriene, som kan variere fra prosjekt til prosjekt. Administrerende direktør inngår kontrakt med entreprenør. I rammekontrakten i Barnehageavdelingen for prosjektledelse fra 2005 fremgår det at ekstern prosjektleder er ansvarlig for utarbeidelse av kontraktsstrategier, samt kontrahering og kontraktsstyring 28. I følge rammekontraktene fra januar 2007 er ansvaret justert. I følge denne skal prosjektleder bistå ved utarbeidelse av kontraktsstrategier og ved kontrahering, men er ansvarlig for kontraktsstyringen 29. Prosjektavdelingen har ansvaret for alle anskaffelser til egne prosjekt i gjennomføringsfasen. I følge kontrakt skal prosjektleder lede og kvalitetssikre anskaffelsen samt foreslå entrepriseform 30. Det fremkommer spesifikt av kontrakten at prosjektleder skal påse at anskaffelser gjennomføres i samsvar med lov om offentlige anskaffelser med tilhørende forskrifter, inklusive utarbeidelse av konkurransegrunnlag, bistand ved kunngjøring, utarbeidelse av konkurransegrunnlag, evaluering med mer Praksis i de syv utvalgte prosjektene Plan for gjennomføring Vi har ikke mottatt det beslutningsgrunnlaget som dannet utgangspunktet for administrerende direktørs vedtak om bygging i noen av de fire barnehageprosjektene. Vi er derfor ikke kjent med om det var utarbeidet prosjektbudsjett for disse. Det er utarbeidet prosjektbudsjett for alle de tre prosjektene i Prosjektavdelingen. Entreprisekostnadene er ikke fordelt på de ulike fagområdene i prosjekt G. Overordnet fremdriftsplan blir utarbeidet under prosjektering. Videre opplyser de prosjektansvarlige at valgte entreprenører utarbeidet detaljerte aktivitets- og fremdriftsplaner. Prosjektansvarlig for prosjekt F opplyser at entreprenøren ikke har utarbeidet tilstrekkelig detaljerte planer, men at OBY flere ganger har etterspurt dette. Tilsvarende viser prosjektansvarlig i prosjekt G til at planen ikke var særlig detaljert, men at fremdrift ble tatt opp på byggemøtene som ble avholdt hver 14. dag. De prosjektansvarlige mottar møtereferater fra aktuelle møter. I alle prosjektene arkiveres all prosjektdokumentasjon elektronisk i en egen prosjektmappe under foretakets fellesområde på server. Dette gjelder ikke for prosjekt F, hvor størsteparten av dokumentasjonen er lagret i Doculive. OBY har ikke stilt klare krav i form av rutiner for hva som skal arkiveres i disse mappene. Flere av de prosjektansvarlige etterlyser nærmere spesifikasjon av hvilke dokumenter som skal arkiveres i Doculive og hvilke som kan arkiveres elektronisk på fellesområdet. Videre ønsker de prosjektansvarlige en nærmere avklaring på hvilke dokumenter som skal foreligge på papir. 28.Kap II pkt 1. Prosjektledelse 29.Kap IV Ytelsesbeskrivelse pkt. 1 Prosjektledelse 30.Kap IV Ytelsesbeskrivelse pkt. 2 Oppdragsbeskrivelse. Kommunerevisjonen 15

18 Forvaltningsrevisjonsrapport 5/2008 Plan for anskaffelser og bruk av konkurranser Prosjektleder: I Barnehageavdelingen er de prosjektansvarlige i prosjektene A og B innleid fra et eksternt selskap. Innleide prosjektledere i disse prosjektene er ikke fra samme selskap. OBY benytter prosjektleder og byggeleder fra samme selskap i alle prosjektene i utvalget. OBY mener det er greit så lenge foretaket har en egen prosjektansvarlig som følger opp leveransene fra begge disse. Prosjektleder har ansvar for å planlegge, gjennomføre og følge opp utbyggingsprosjekter innen for tildelt kostnadsramme, fastsatt tidsplan og forventet kvalitet. Byggeleder skal være foretakets representant på byggeplassen for å følge opp at entreprenørens utførelse er som forutsatt iht. kontrakt, og at utførelsen er i tråd med gjeldende lover, forskrifter og øvrige bestemmelser i byggebransjen. Alle barnehageprosjektene har benyttet rammeavtalen for prosjektledelse. I prosjektene B, C og D var prosjektleder valgt når de prosjektansvarlige tok over, og dokumentasjon eller avrop for valg av prosjektleder er etter forespørsel ikke lagt frem for Kommunerevisjonen. I prosjekt C ble avrop på rammekontrakt foretatt muntlig per telefon. Kommunerevisjonens gjennomgang av anskaffelser høsten 2006 viste at OBY ikke hadde et system som sikret jevn fordeling av oppdrag mellom leverandørene det var inngått avtale med 31. Etter at foretaket nå har innført minikonkurranser mener foretaket at de selskapene som har kapasitet og kompetanse i det aktuelle tidsrommet får anledning til å melde sin interesse. Foretaket erfarer at det er flere selskaper med rammeavtale som hittil ikke har levert tilbud i noen av minikonkurransene. I Prosjektavdelingen ble prosjekt- og byggeleder anskaffet som direkte anskaffelser i prosjektene E og G. Dette ettersom estimert kostnad var under den terskelverdien som krever at anskaffelsene må legges ut på anbud. I prosjekt E kontaktet prosjektansvarlig tre selskaper, hvorav det ene ble valgt etter en evaluering av tildelingskriteriene. Prisen i dette tilbudet utgjorde vel kroner. Evalueringen ble utført av prosjektansvarlig, avdelingsdirektør fremmet innstillingen og administrerende direktør fattet endelig beslutning. Det viste seg at valgte prosjektleder ikke fungerte i rollen som prosjektleder. OBY valgte å avslutte kontrakten med selskapet etter seks måneder. Ny prosjektleder ble innhentet direkte fra et selskap som OBY har hatt gode erfaringer med. Kontrakten med et øvre tak på vel kroner ble inngått av avdelingsdirektør. 31. Jf brev av 21.novenber 2006 fra Kommunerevisjonen til Omsorgsbygg " Gjennomgang av et utvalg anskaffelser - Omsorgsbygg Oslo KF". I prosjekt G er det ikke lagt fram dokumentasjon for at andre selskaper er kontaktet før kontrakt ble inngått med et bestemt prosjekt- og byggelederfirma. OBY opplyser at det var byggeleder som ble anskaffet. Prosjektansvarlig i OBY fungerte som prosjektleder. Kontrakten er signert av administrerende direktør. Prosjekt F ble kunngjort i Doffin og i TED. Prosjektet var estimert til over terskelverdi på 1.7 millioner kroner. OBY valgte anskaffelsesmetoden begrenset anbudskonkurranse. Fire selskaper leverte inn tilbud. Prosjektansvarlig evaluerte tilbudene med utgangspunkt i kriteriene oppgitt i tilbudsgrunnlaget. Vurderingene ble utført ved hjelp av et poengsystem. For å kvalitetssikre egne vurderinger fikk vedkommende en kollega til å sette opp poengsummer for hver CV. Avdelingsdirektør har fremmet innstillingen og administrerende direktør har fattet endelig beslutning. Entreprenør: Samtlige prosjekter er lagt ut på Doffin. I tre av fire prosjekter i Barnehageavdelingen, har prosjektleder/byggeleder evaluert tilbudene etter tildelingskrieriene ved hjelp av et poengsystem. Evalueringen er basert på prosjekteringsgruppens vurderinger. I prosjekt C var det bare en tilbyder. Prosjektleder og medlemmer av prosjekteringsgruppen gjennomførte noen møter med entreprenøren før denne ble endelig valgt. Dokumentasjon for evaluering er fremlagt for samtlige prosjekter i denne avdelingen. I prosjekt E har prosjektansvarlig evaluert tilbudene i henhold til kravene i konkurransegrunnlaget. I prosjekt F har engasjert prosjektleder evaluert tilbudene basert på tildelingskriteriene. Prosjekt G er vurdert av arkitekt. Det er ikke benyttet poengsystemer ved evaluering Kommunerevisjonens vurdering OBY har nedfelte krav til utarbeidelse av ulike plan- og styringsdokumenter og til kommunikasjon i gjennomføringsfasen. Dette er i tråd med våre revisjonskriterier. Vi mener det er viktig at OBY sikrer at entreprenørene utarbeider detaljerte fremdriftsplaner. Slike planer er nødvendig for å kunne følge fremdrift, og for å følge opp at byggeaktiviteter som er gjensidig og kritisk avhengig av hverandre gjennomføres i tråd med fremdriftsplanen. Vi erfarer at det er noe ulik praksis i hvordan prosjektdokumentasjonen håndteres i de ulike prosjektene i utvalget. For å sikre at prosjektdokumentasjon håndteres likt i alle investeringsprosjekter, ser vi det som en fordel om OBY fremmer klare krav til hvilken prosjektdokumentasjon som skal bevares. Dette er også viktig i 16 Kommunerevisjonen

19 Økonomisk styring av investeringsprosjekter i Omsorgsbygg Oslo KF forhold til å sikre at prosjektdokumentasjonen er fullstendig og at den kan ettervises. Det er også viktig å avklare i hvilken form dokumentasjonen skal bevares (papirbasert vs elektronisk, Doculive vs "fellesområde" på server). Vi konstaterer at foretaket har et system som fordrer at regelverket for offentlige anskaffelser legges til grunn ved anskaffelser. Foretaket har nylig utarbeidet en rutine for planlegging av anskaffelser. Vi antar at denne legges til grunn ved anskaffelser. Avrop ved anskaffelser av prosjekt- og byggeleder kan ikke ettervises i tre av de fire barnehageprosjektene i utvalget vårt. Foretaket kan derfor ikke dokumentere om disse avropene har skjedd i tråd med gjeldende regelverk. Muntlig avrop er ikke i tråd med regelverket. Vi har merket oss at foretaket har innført nye rutiner for avrop på rammeavtaler gjennom bruk av minikonkurranser. Vi forventer i den sammenheng at foretaket har etablert rutiner for gjennomføring og dokumentasjon av minikonkurranser og valg av leverandør. I to tilfeller er det manglende konkurranseeksponering ved at det er foretatt direkte kjøp av prosjekt- og eller byggeleder uten at det er innhentet konkurrerende tilbud. Metode for evaluering av tilbudene om prosjektledelse varierer. Enkelte i utvalget vårt benytter et poengsystem, og andre evaluerer "verbalt". Etter vår oppfatning er det viktig at evalueringen kan etterprøves. For å gjøre slik etterprøving lettere, mener vi foretaket bør vurdere om det er aktuelt å ha felles praksis for vurdering av prosjekt- og byggeleder. 2.4 Plan for håndtering av risiko Revisjonskriterier Følgende revisjonskriterier legges til grunn for våre vurderinger av plan for håndtering av risiko: Risiko bør kartlegges når prosjektet etableres og akseptabelt risikonivå bør defineres og formidles Risikovurdering av blant annet kostnadsnivå, fremdrift og kvalitet bør dokumenteres Faktagrunnlag Foretakets etablerte rutiner og krav OBY viser til at det på generell basis ikke foreligger nedfelte krav om risikovurdering i prosjektene før gjennomføringsfasen. Prosjektenes økonomi skal imidlertid vurderes i det beslutningsgrunnlaget som legges frem for styret 32. Risikoen skal beskrives i form av størrelse på marginer og reserver i prosjektene. Marginer speiler markedsrisikoen, og reserver speiler risiko knyttet til uteglemmelser i kravsspesifikasjonen og lignende. OBY opplyser at det for "sluttsumkontrakter" i Barnehageavdelingen er en mulighet for budsjettjustering dersom det viser seg at markedsprisen avviker vesentlig fra vedtatt budsjett. Budsjettposten skal da reduseres tilsvarende sikkerheten i forhold til markedet på det tidspunkt. OBY opplyser videre at godkjente tilleggsbestillinger og endringer bestilt av leietaker ikke skal dekkes av reserver eller marginer Foretaket opplyser at risiko i forbindelse med framdrift ikke beskrives i styresaken. Denne risikoen håndteres i kontrakten med entreprenøren i form av en framdriftsplan med dagbøter dersom prosjektet ikke er ferdig innen avtalt ferdigstillelsesdato. OBY har ikke sanksjonsmuligheter underveis i prosessen, bare i forhold til manglende overholdelse av ferdigstillelsesdato. OBY opplyser at foretaket kan velge å holde igjen betaling og komme med påtalelser underveis i byggeprosessen ved manglende fremdrift. I Barnehageavdelingen er den økonomiske risikoen knyttet til fasene forut for gjennomføring, håndtert gjennom intensjonsavtaler med kundene. Her fremkommer det blant annet at kunden belastes kostnadene dersom denne velger å stoppe videreutvikling selv om prosjektet anbefales videreført. Ettersom selve husleiekontrakten inngås med bydelen etter at investeringsprosjektet er ferdig og sluttsummen er kjent, opplever OBY at det er bydelene som bærer den økonomiske risikoen. OBY bærer den økonomiske risikoen i gjennomføringsfasen. Risikoen lastes imidlertid over på kunden ved at budsjettoverskridelsene tas inn igjen i husleieberegningen etter at prosjektet er avsluttet 33. I Prosjektavdelingen fremkommer det av intensjonsavtalen om utredning/forprosjekt at påløpte prosjekteringskostnader skal deles likt mellom partene dersom forprosjektet stoppes før byggestart. Husleiekontrakten som legges til grunn i Prosjektavdelingen har ingen bestemmelser om at evt. budsjettoverskridelse skal innarbeides i husleieberegningen Praksis i de syv utvalgte prosjektene De prosjektansvarlige opplyser at foretaket ikke har en spesifikk metode for risikovurdering utover de tallene som er presentert i styresaken. De vurderinger som ligger til grunn for tallene i styresaken foreligger ikke skriftlig. Vi observerer at marginer og reserver i noen tilfeller er beregnet som prosentandeler av prosjektbudsjettet, og at andre beregninger ligger til grunn i andre tilfeller. 32.Jf prosjektansvarliges stillingsbeskrivelser 33.jf Intensjonsavtale 3 Byggebeslutning /gjennomføringsfase. Kommunerevisjonen 17

20 Forvaltningsrevisjonsrapport 5/2008 De prosjektansvarlige viser til at flere kjente typer risiko erfaringsmessig slår til i ulike omfang underveis i byggeprosessen. Mangelfull kravspesifikasjon i prosjektbeskrivelsen nevnes som den største. I de prosjektene som inngår i utvalget vårt er dette oppgitt som en forklaring på merforbruk i de fleste prosjektene. Dette fører til endringer og tillegg med til dels store økonomiske konsekvenser. Mangel på tid i forbindele med utarbeidelse av kravsspesifikasjon trekkes frem som hovedårsak til dette. Flere av de prosjektansvarlige i utvalget vårt mener at dette er et område hvor OBY har et forbedringspotensial. OBY trekker også frem at etterspørselen etter prosjekteringskompetanse for tiden er høyere enn tilbudet, og at et presset marked til en viss grad medfører dårligere kvalitet på utført arbeid. Dette gjør det nødvendig med mer kontroll, noe OBY mener øker arbeidspresset på de ansatte. Prisøkning på materiell trekkes frem som en annen kjent risiko. Et vanskelig og presset marked gjør det vanskelig å lage prosjektkalkyle før avtale med entreprenør er inngått. En prosjektansvarlig viser spesifikt til at kvadratmeterprisene kan variere fra kroner. Prosjektansvarlig for prosjekt G erfarer at kvadratmeterprisen ble kroner i stedet for den budsjetterte kvadratmeterprisen på kroner. Sterk etterspørsel etter entreprenørtjenester kan også føre til dårligere kvalitet på arbeidet som utføres, og mer kontrollarbeid fra OBYs side. Videre viser OBY til at det er relativt stor økonomisk risiko knyttet til rehabiliteringsprosjekter. Foretaket erfarer at slike prosjekter svært ofte medfører til dels store merkostnader, noe som spesifikt er nevnt som en vesentlig årsak til merkostnadene i prosjekt C. Det at et bygg eller en tomt står på byantikvarens liste medfører også en økonomisk risiko. I prosjekt C nevnes det spesifikt at dette har lagt føringer for byggeprosessen og dermed påført prosjektet noen merkostnader underveis. Samtlige kontrakter har egne bestemmelser om dagmulkt ved forsinkelser av sluttføring Kommunerevisjonens vurdering Foretaket har ikke metode for risikovurderinger utover marginer og reserver presentert i styresaken. Samtlige prosjekter i utvalget har vesentlig høyere totalkostnad er først vedtatt. Det skulle tyde på at det er nødvendig å gjøre nærmere vurderinger av hvilke risikoer som er til stede for at prosjektkostnadene blir større enn først vedtatt. OBY nevner hovedsakelig fire årsaker til at merforbruk oppstår. Dette uten at vi kan se at foretaket har gjennomført spesifikke risikovurderingen relatert til disse, ei heller risikoreduserende tiltak. Mangel på tid ifm utarbeidelse av kravspesifikasjon er en situasjon foretaket etter vår oppfatning har anledning til å gjøre noe med. Først og fremst bør det kunne legges mer vekt på å utarbeide kravsspesifikasjon og til å kvalitetssikre denne. Foretaket har etter hvert opparbeidet lang erfaring på å prosjektere og gjennomføre byggeprosjekter, og bør kunne systematisere og legge slik erfaringsbasert informasjon til grunn ved prosjektering av nye byggeprosjekter. På den måten vil både usikkerheten knyttet til kravspesifikasjonen og risikoen for uteglemmelser reduseres. I styresaken er det lagt inn en kalkyle for prisutvikling. Ettersom prisutvikling på innsatsfaktorene nevnes som en viktig årsak til at merkostnader oppstår, er sannsynligvis beregningene som legges til grunn i kalkylen ikke god nok. Foretaket har videre lang erfaring med rehabilitering av bygg. Ettersom rehabilitering nevnes som en viktig grunn for at merkostnader oppstår, mener vi at foretaket i større grad i slike prosjekter bør vurdere hvilke risiko det er for merarbeid i hvert enkelt tilfelle. Herunder bør foretaket vurdere hvilke tilstander som erfaringsmessig medfører vesentlige merkostnader, og samtidig vurdere sannsynligheten for at slike tilstander oppstår i det aktuelle investeringsprosjektet. En vurdering av hvilke økonomiske konsekvenser evt. tilstander vil kunne medføre bør også vurderes dersom det er mulig. Noen tilstander er som foretaket erfarer mer kostnadsdrivende enn andre. Spørsmålet om et bygg eller en tomt er verneverdig, er et forhold vi mener må avklares i prosjekteringsfasen. Herunder bør det i denne fasen avklares hvilke krav eller betingelser som hefter ved bygget eller tomten. I den sammenheng bør det også identifiseres hvilke tiltak som må iverksettes for å sikre at utbyggingen skjer i tråd med krav og betingelser. På den måten vil den kostnadsmessige konsekvensen av at bygget eller tomten er verneverdig kunne tydeliggjøres på et tidlig stadium. Den økonomiske risikoen ifm merforbruk i barnehageprosjekter overføres kunden. Vi reiser derfor spørsmål ved om Barnehageavdelingen har tilstrekkelig økonomisk incitament til å gjennomføre investeringsprosjektene i tråd med vedtatt prosjektkalkyle. 2.5 Oppsummering og anbefalinger I dette kapitelet har vi sett nærmer på om foretaket har etablert et tilfredsstillende system for å dokumentere beslutninger, planer og avtaler og for å sikre nødvendig forankring av investeringsprosjektene. Dette for å sikre at det foreligger et tilstrekkelig grunnlag for å kunne styre og følge opp investeringsprosjektene i gjennomføringsfasen. Videre har vi sett nærmere på om systemet etterleves i praksis i de syv utvalgte prosjektene. 18 Kommunerevisjonen