Oversendelse til Personvernnemnda - Klage på Datatilsynets vedtak om begrensning i kameraovervåking etter kontroll hos Sandnes Taxi

Transkript

1 Personvernnemnda Postboks SANDEFJORD Deres referanse Vår referanse (bes oppgitt ved svar) Dato 12/ /SDK 28. mai 2014 Oversendelse til Personvernnemnda - Klage på Datatilsynets vedtak om begrensning i kameraovervåking etter kontroll hos Sandnes Taxi Datatilsynet viser til klage fra Norges Taxiforbund, på vegne av Sandnes Taxi BA, på Datatilsynets vedtak om pålegg av 17. oktober Bakgrunn og Datatilsynets vedtak Datatilsynet gjennomførte en varslet, stedlig kontroll hos Sandnes Taxi BA den 7. september Kontrollen ble gjennomført i medhold av personopplysningslovens 44, jf. 42, 3. ledd. Hensikten med kontrollen var å ta stilling til virksomhetens bruk av kameraovervåking i taxiene, noe som vedrører personvernet til både kunder og sjåfører. Klagen gjelder Datatilsynets vedtak nummer 1. Vedtaket lyder: 1. Virksomheten må sørge for at kontinuerlig løpende overvåking avsluttes. Virksomhetene skal enten begrense overvåkingen betydelig etter alternativene nedenfor eller avslutte kameraovervåkingen fullstendig, jf personopplysningslovens 11, 8 og 38. Det vises til rapportens Datatilsynet ga følgende presiserende merknad til vedtaket: Ad nr 1. Vedtaket fordrer en betydelig begrensning i overvåkingen, sammenliknet med situasjonen på kontrolltidspunktet: - Virksomheten kan ta bilde fra kupeen i forbindelse med den enkelte turs begynnelse eller slutt, eventuelt bilde ved både start og slutt. - Virksomheten kan benytte alminnelige overvåkingsopptak dersom alarm er utløst i taxien. Hvorvidt det skal nyttes samme alarmknapp som allerede finnes i taxiene eller ikke, bli opp til virksomheten. Dersom en slik løsning skal benyttes, må det lages rutiner for hvordan alarmer følges opp og hvor lenge opptaket skal gå. Det må gis føringer til sjåførene om hva som skal ligge til grunn for at det slås alarm med overvåkingsopptak. Virksomheten kan også Postadresse: Kontoradresse: Telefon: Telefaks: Org.nr: Hjemmeside: Postboks 8177 Dep Tollbugt OSLO

2 etablere et system hvor passasjerene gis en egen alarmknapp, men dette settes ikke som et krav. For ordens skyld gjøres det oppmerksom på at virksomheten ikke må begrense seg til ett av de to alternativene ovenfor, men kan velge å ta i bruk begge to dersom det ses som tjenlig. Klager anmoder om at vedtaket omgjøres slik at kontinuerlig overvåking tillates. I klagebrevet av 12. november 2013 legges det likevel til følgende: Når det gjelder punktene 2 til 5 i vedtaket aksepteres disse under forutsetning av at vedtakets pkt. 1 omgjøres av klageinstansen, slik at kameraovervåking i drosjene tilknyttet disse to sentralene tillates. 2. Sakens sentrale tema: Hva er proporsjonalt og tilstrekkelig? Forskjellen mellom Datatilsynets og virksomhetens syn representerer ikke et skille mellom kameraovervåking eller ingen kameraovervåking i det hele tatt: Spørsmålet er hvor omfattende, eller i hvilke form, kameraovervåkingen er tillatt. Det sentrale temaet i saken er vurderinger av proporsjonalitet, vekting av forskjellige hensyn og vurderingen av hva som er tilstrekkelig for formålet, herunder også gitt at virksomheten har andre data og systemer som kan avhjelpe samme problem. Virksomhetens syn er at kameraovervåking i form av kontinuerlig og løpende overvåkingsfilm må ses som tillat etter regelverkets krav, og at en rekke grunner taler for dette. Klagen reiser også spørsmål om hva som skal legges til grunn i vurderingen, noe som vedrører hvilke bestemmelser som må oppfylles: Det ene temaet er om innsamling og lagring av billedopptak representerer en behandling av personopplysninger i seg selv, eller om kameraovervåkingsopptak først kan forstås som personopplysninger når noen tar opptakene frem for å se på bildene. Virksomheten mener at personopplysningslovens krav ikke gjelder for selve lagringen av billedopptakene, noe Datatilsynet er uenig i. Det andre temaet er om en vurdering av lovlighet kun skal ta hensyn til kundenes personverninteresser, eller om sjåførenes personvern og overvåking i arbeidslivet også skal være med i vurderingen. I klagebrevet fremgår det at virksomheten ikke ser personopplysningslovens 38 som anvendelig i sammenhengen. Denne bestemmelsen oppstiller tilleggsvilkår som kommer til anvendelse ved kameraovervåking av sted hvor en begrenset krets av personer ferdes jevnlig. Bestemmelsen lyder: Kameraovervåking av et sted hvor en begrenset krets av personer ferdes jevnlig, er bare tillatt dersom det ut fra virksomheten er behov for å forebygge at farlige situasjoner oppstår og ivareta hensynet til ansattes eller andres sikkerhet eller det for øvrig er et særskilt behov for overvåkingen. 2

3 Bestemmelsene brukes gjerne i forbindelse med overvåking av arbeidsplasser, og Datatilsynet hjemler dels sitt vedtak i denne bestemmelsen. Klagers vurdering av hvorfor bestemmelsen ikke er anvendelig, kan også ses i lys av at virksomheten ikke anser lagringen av overvåkingsbilder som en behandling av personopplysninger. Datatilsynet står ved at overvåkingstiltaket representerer en overvåking av sjåførene. Datatilsynet mener at det også er en del av formålet, som ett ledd i å trygge passasjerene. I dette ligger det i ytterste konsekvens å sikre passasjerer mot eventuelle overgrep fra sjåføren. Nettopp denne problematikken en rekke påstander om overgrep fra taxisjåfører og utrygghet blant taxikunder i Stavangerområdet for noen år tilbake har vært en viktig faktor for taxiselskapet. Etter Datatilsynets vurdering, gir det ikke god mening å snakke om trygghet for passasjerene uten at dette også vedrører forholdet mellom passasjer og sjåfør. 3. Saksgang Nedenfor gjengis saksgangen i korte trekk. I brev av den 16. juli 2012 varslet Datatilsynet virksomheten om sin beslutning om å gjennomføre en kontroll, satt til 31. august Grunnet en oljemesse ønsket virksomheten at kontrollen ble noe utsatt, og det ble avtalt en ny dato. Før kontrollen oversendte virksomheten informasjon som det var bedt om i Datatilsynets brev med varsel om kontroll. Kontrollen ble gjennomført 7. september I brev av 31. mai 2013 varslet Datatilsynet vedtak med basis foreløpig kontrollrapport. Det ble gitt frist for tilbakemelding. I e-post av 9. august 2013 informerte Runar Kehlin, advokat for Norges Taxiforbund, om at taxiselskapet hadde henvendt seg dit. Etter en utsatt svarfrist, sendte Norges Taxiforbund, på vegne av virksomheten, tilbakemelding på varsel om vedtak og foreløpig kontrollrapport i brev av 15. august I brev av 17. oktober 2013 fattet Datatilsynet vedtak om pålegg med endelig kontrollrapport. I brev av 12. november sendte Norges Taxiforbund, på vegne av virksomheten, klage på Datatilsynets vedtak. I brev av 28. mai 2014 informerte Datatilsynet om oversendelsen til Personvernnemnda og at Datatilsynet aksepterer at klagen gis oppsettende virkning i påvente av Personvernnemndas vedtak. 3

4 4. Nærmere om det rettslige utgangspunktet for vedtaket Datatilsynet anser innsamling og lagring av bilder eller film fra et overvåkingskamera til et lagringsmedium som en behandling av personopplysninger etter personopplysningslovens 2 nr 2. Slik Datatilsynet ser det, er det lagrede billedmaterialet personopplysninger etter lovens 2 nr 1 så lenge personene er identifiserbare 1. Det sentrale i denne sammenheng er at lovens krav omfatter, slik Datatilsynet ser det, også selve innsamlingen og lagringen av personopplysningen, ikke bare eventuell senere uthenting og bruk av personopplysningene. Datatilsynet ser således innsamling og lagring av billedopptak fra kameraovervåking helt parallelt til innsamling og lagring av andre former for personopplysninger. Eksempelvis vil lovens krav gjelde for innsamling og lagring av loggdata fra et adgangskontrollsystem. Det er ikke først snakk om behandling av personopplysninger når noe ser på loggene. Selve loggdataene er også å forstå som personopplysninger før noen har sett på dem og sammenholdt det loggede kortnummeret mot hvem som kortet er registrert på. Kameraløsningen som ble kontrollert faller inn under definisjonen av kameraovervåking i personopplysningslovens 36. For bruk av kameraovervåking gjelder hele personopplysningsloven, med de presiseringer som finnes i lovens 37. I tillegg til lovens alminnelige vilkår, må kameraovervåking også oppfylle tilleggsvilkår for kameraovervåking i Datatilsynets vedtak viser til personopplysningslovens 11, 8 og 38. Etter personopplysningslovens 11 første ledd bokstav a må behandling av personopplysninger oppfylle ett av vilkårene i personopplysningslovens 8 (og 9 dersom det behandles sensitive personopplysninger). Datatilsynet har lagt til grunn av det aktuelle behandlingsgrunnlaget for virksomhetens kameraovervåking er lovens 8 bokstav f. Vilkåret etter dette alternativet er at behandlingen av personopplysningene er nødvendig for at den behandlingsansvarlige kan vareta en berettiget interesse, og at hensynet til den registrertes personvern ikke overstiger denne interessen. I dette ligger det både et proporsjonalitetsprinsipp og et prinsipp om at virksomheten må velge den minst inngripende løsningen. Personopplysningslovens 37 tredje ledd utdyper vurderingen av hva som en «berettiget interesse» når behandlingsgrunnlaget er 8 bokstav f: Det skal «legges vesentlig vekt på om overvåkingen bidrar til å verne om liv eller helse eller forebygger gjentatte eller alvorlige straffbare handlinger.» Dette kommer vi nærmere inn på i pkt. 6 nedenfor. 1 I noen tilfeller vil opptak også kunne være personopplysninger om noen som ikke kan ses direkte på bilde. Overvåkingsbildene i denne saken illustrerer dette, noe som utdypes og eksemplifiseres i rapportens Dersom sjåføren ikke hadde vært med på bildet, ville det likevel vært mulig å se hvordan sjåføren kjører bilen ved å se på opptakene. 4

5 Når sjåføren sitter i førersetet, vil vedkommende bli fanget opp på overvåkingsbildet. Bilen er sjåførens arbeidsplass, og Datatilsynet mener at kravet om et særskilt behov etter personopplysningslovens 38 gjør seg gjeldene (i tillegg til interesseavveiningen etter 8 bokstav f). Lovens 38 oppstiller et skjerpet krav til behov for tiltaket, noe Datatilsynets ikke anser som oppfylt generelt og uavhengig av situasjon, og Datatilsynet vurderer kontinuerlig kameraovervåking som et brudd på 38. Tilsynet vurderer kravet i lovens 38 som oppfylt i alarmsituasjoner eller situasjoner med en grad av alvorlighet. Dette kommer vi nærmere inn på i pkt. 6 nedenfor. Kontinuerlig og løpende kameraovervåkingsopptak fra taxiene lar seg ikke forsvare ut fra kravene i personopplysningslovens 8 bokstav f med henblikk på avveining mot kundenes personverninteresser. Tiltaket oppfyller heller ikke lovens 38 med krav om et særskilt behov. For at lovens krav skal etterleves, må virksomheten ta i bruk mindre inngripende generelle tiltak og avgrense inngripende tiltak til spesielle situasjoner. Alternativet er at kameraovervåkingen må opphøre. Dette kommer vi nærmere inn på i pkt. 6 nedenfor. 5. Klagers anførsler Klager anfører at vurderingen av kameraovervåking i taxier ikke bør være annerledes enn for busser. Det vises her til Personvernnemndas tidligere saker om Sporveisbussene og NSB Persontog (sakene 2005/12 og 2005/13). Virksomheten mener at personvernhensyn ikke er vesentlig annerledes for passasjerer i drosjene. Klagebrevet henviser i stor grad til de nevnte vedtakene. Det gjelder vurderingen av om opptaket er å forstå som personopplysninger og vurderingen av personopplysningslovens 38, herunder drøftingen av om bussens passasjerområde er et sted hvor en begrenset krets av personvern ferdes jevnlig. Virksomheten anfører at opptak og lagring ikke er en behandling av personopplysninger i lovens forstand. Klager mener at personopplysningslovens 38 ikke kommer til anvendelse i saken. Klager anfører at tiltaket har gitt positive resultater og viser til at gode erfaringer. Etter klagers syn, har tiltaket en klart klar preventiv effekt og opptak vil kunne ha betydning for muligheten for etterforskning og domfellelse. Etter dansk lov skal taxier ha kameraovervåking, og de samme hensyn gjør seg gjeldende i Norge. Klager presiserer at det er laget strenge rutiner for nå opptak skal bli sett på og at dette er viktig i vurderingen av tiltaket. Personvernulempene forstås som beskjedne. Det å bli overvåket beskrives som noe forholdsvis normalt i dagen samfunn. Klager legger også til at overvåkingen gir en trygghetsfølelse, noe som også er i passasjerenes interesse. 6. Datatilsynets vurdering 6.1. Innledning Datatilsynet har forståelse for virksomhetenes behov for å trygge både sjåfører og passasjerer. Taxier er et skjermet transportmiddel, og både sjåfører og passasjerer er i en forstand alene i situasjonen. 5

6 Datatilsynet mener at personverninteresser gjør seg sterkt gjeldende i forbindelse med kameraovervåking i taxier. Hensynet til personvernet må derfor gis en betydelig plass i hvordan tiltaket utformes, slik at den inngripen tiltaket representerer, reduseres. Overvåkingen må ses i sammenheng med andre tiltak under den ansvarliges kontroll. Kameraovervåkingen er ikke det eneste tiltaket av sikkerhetsrelevans. Sjåførens mulighet for å slå alarm til sentralen er viktig. Løsningen fører til posisjonering, overføring av lyd og lagring av lydopptak. Kameraovervåkingsopptak er heller ikke de eneste data drosjeselskapet har av interesse dersom en hendelse skulle skje, og hvor det i ettertid er behov for å kunne rekonstruere bevegelser et hendelsesforløp. Drosjeselskapet har data om hvor bilene har vært, og betalings- og bestillingsløsninger vil også kunne gi noe informasjon. Utfordringen ligger i å finne balanserte og mest mulig rettede tiltak som ivaretar hensyn til både sikkerhet og personvern Passasjerenes personvern For kundene kan kameraovervåking av taxier ikke vurderes likt som overvåking av busser eller tog. Tog eller buss er transportmidler hvor man reiser sammen med, og i påsyn av en rekke andre mennesker. En persons tilstedeværelse og handlinger er i stor grad allerede eksponert for en rekke andre medpassasjerer. Passasjerene velger ikke om man skal ta på flere passasjerer, om man vi sitte alene, eller liknende. Taxi er helt annerledes i så måte. Som et allment tilgjengelig transportmiddel er taxi det nærmeste man kommer den privathet og individuell styring som gjelder for privatbil, riktig nok med den forskjell av at sjåføren er i taxien. Ved å ta taxi som befordringsmiddel gis det et mer privat og lukket rom for kunden. Kunden bestemmer hvor reisen går, og kunden velger hvem man vil reise sammen med eller om man vi reise alene. Etter tilsynet vurdering, er dette også en del av den tjeneste taxinæringen gir, nemlig at kundene må kunne forvente seg en annen grad av privathet enn ved alminnelig kollektivtransport. Fra tid til annen kan denne kvaliteten også være grunnen til at kunden velger en taxi fremfor andre transportmidler. Det legges også til at overvåkingen i saken representerer en mer nærgående overvåking enn vanlig. Det er naturlig nok varierende og situasjonsbetinget hvilke personverninteresser kundene har i å kunne ta taxi uten at turen bil liggende på overvåkingsopptak. Mange turer vil trolig være mindre beskyttelsesverdige for de det gjelder. Andre turer vil være annerledes. Taxier transporterer mennesker i situasjoner eller tilstander som ikke ønskes festet til film. En taxi vil over tid ha transportert personer i relativt sårbare eller private situasjoner situasjoner hvor lagring på film ikke er naturlig. Eksempler kan være skadede personer som raskt må komme seg legevakt, personer i sorg på vei tilbake fra en begravelse, kvinner i hast på vei til fødestue, eller det kan være personer på vei fra julebord eller en lang kveld på byen. Taxier benyttes også til pasienttransport. Med hensyn til interesseavveiningen mellom virksomhetens behov og kundenes personverninteresse, vurderer Datatilsynet saken slik: Taxiselskapet oppfyller kravet om en berettiget interesse, jf personopplysningslovens 8 bokstav f, men vilkåret er ikke oppfylt med hensyn til selve interesseavveiningen og om virksomheten kan ta i bruk mindre inngripende tiltak (vurdering av nødvendighetskriteriet og proporsjonalitet). Virksomheten 6

7 kan og må ta i bruk en mindre inngripende løsning, slik Datatilsynet ser det. Vi viser her til presiserende merknad til vedtaket, gjengitt på side 1 og Sjåførenes personvern Kameraovervåking av taxien er en overvåking av stedet hvor sjåføren gjør sine arbeidsoppgaver. Løpende overvåkingsopptak omfatter slik sett hele arbeidsdagen, noe som generelt vurderes som et kraftig inngrep i personvernet. Etter Datatilsynets vurdering, er kravet etter personopplysningslovens 8 bokstav f tilfredsstilt med hensyn til sjåførenes personverninteresser, separat sett. Det er her vektlagt en generell positiv holdning til overvåkingen blant sjåførene. En kontinuerlig overvåking bryter derimot med tilleggskravet i lovens 38, som her oppstiller et skjerpet krav til lovlig overvåking, et krav tilsynet mener først er oppfylt i sitasjoner med et konkret behov, som truende situasjoner eller andre alvorlige hendelser. En viktig funksjon ved 38 er at den gir et sterkere vern mot overvåking i arbeidslivet. Tersklene for å kameraovervåke ansatte og deres alminnelige arbeidsutførelse er høy. Datatilsynet er uenig i virksomheten syn om at personopplysningslovens 38 ikke kommer til anvendelsen i saken. Dette er beskrevet tidligere i brevet i forbindelse med det rettslige utgangspunktet for vedtaket. Tilsynet anser de faktiske forhold, slik de er beskrevet i rapporten, som klargjørende. På overvåkingsopptakene fra Sandnes taxi er sjåføren sågar med på overvåkingsbildet når vedkommende sitter i førersetet Strenge rutiner for bruk av opptak Når det gjelder strenge rutiner for når opptak kan ses på, er Datatilsynet enig i at dette bidrar til å redusere personvernulemper. Den tekniske løsningen gir også noen fordeler ved at opptakene ikke er lett tilgjengelig, noe som gir større trygghet for at opptak i liten grad vil bli sett på. Datatilsynet mener imidlertid at selve lagringen representerer en inngripen i seg selv. Passasjerer og ansatte må forholde seg til en endring av situasjonen: Det som skjer er ikke bare tilgjengelig for de tilstedeværende her og nå og eventuelt videre i den enkeltes hukommelse. Alt som skjer i taxien blir liggende igjen i form av film. 6.5 Loven gjelder også for lagringen Datatilsynet er uenig i at personopplysningslovens krav ikke gjelder for selve lagringen av billedopptakene. Det vises her til beskrivelsen i forbindelse med det rettslige utgangspunktet i pkt. 4 ovenfor. Endringene i kameraovervåkingskapittelet i 2012 gjør dette tydeligere. Det kan her nevnes at lovens 3 er endret. I Prop. 47 L står følgende om endringen av denne bestemmelsen: I første ledd bokstav c er det føyd til en bestemmelse som klargjør at personopplysningsloven som hovedregel gjelder for alle former for kameraovervåking, slik dette er definert i 36. Formålet er å fjerne den tvil som måtte oppstå om hvorvidt en kameraovervåking er å anse som en behandling etter første ledd bokstav a eller b.(side 41) I tillegg er det gjort endringer i selve i selve kameraovervåkingskapittelet. Skillet mellom kameraovervåking med og uten opptak er fjernet. I tillegg er det lagt til at loven også gjelder for såkalte dummy-kameraer. I Prop. 47 L betegnes lagring av opptak som en behandling av personopplysninger, eksempelvis her: Det presiseres at monitorering og lagring er to 7

8 separate former for behandling av personopplysninger som må vurderes hver for seg. (Side 42) Datatilsynet kan ikke se at forarbeidene til lovendringen på noe punkt peker mot at selve opptaket fra kameraovervåking ikke skal forstås som en behandling av personopplysninger, eller at opptakene ikke er personopplysninger før noen ser på dem. 6.6 Trygghetsfølelse og preventiv effekt Når det gjelder passasjerenes følelse av trygghet, mener Datatilsynet den rent emosjonelle siden av saken er av mindre viktighet i vurderingen. Det sentrale er om overvåkingen reelt fører til at det er mindre sannsynlig at uønskede hendelser oppstår. Stavangerområdet har hatt problemer med hensyn til sikkerhet og opplevd trygghet ved bruk av taxi. Det har tidligere vært en periode med et høyt antall hendelser. Det må, etter Datatilsynets vurdering, tillegges vekt i en vurdering av hvilke tiltak som er rimelig i forhold til behovet. Om kameraovervåking er et egnet middel til å forhindre vold, overgrep eller andre alvorlige handlinger, er ikke dokumentert. En slik årsakssammenheng vil også være vanskelig å påvise. Den bølge av problemer som var tydelig for noen år tilbake har nå lagt seg, og det er ikke dokumentert at dette har sammenheng med at Sandnes Taxi har tatt i bruk kameraovervåking. Etter det Datatilsynet forstår, var heller ikke biler fra Sandnes Taxi involvert noen av de hendelsene som skjedde for noen år tilbake. Kameraovervåkingen kan ses som ett blant flere tiltak for å sikre mot fremtidige uønskede hendelser, men et kameraovervåkingstiltak må være mer begrenset og rettet mot problemsituasjonene enn tiltaket var på kontrolltidspunktet. Den mer begrensede løsningen som følger av Datatilsynets vedtak vil langt på vei ha samme virkning som kontinuerlig overvåking: En person som vurderer å gjøre noe kriminelt i taxien, må ta i betraktning at det er tatt et bilde av vedkommende og at sjåføren i tillegg kan sette i gang overvåkingsopptak. Datatilsynet vil argumentere for at denne mer begrensede overvåkingsløsningen også vil være trygghetsskapende og ha en positiv virkning, gitt at man fester lit til at det er en sammenheng mellom overvåking og redusert antall uønskede hendelser. 7. Avsluttende merknader Datatilsynet har vurdert klagers anførsler. Tilsynet ønsker å gjøre oppmerksom på at det i klagebehandlingen også er vurdert om det finnes eventuelle løsninger som kan imøtekomme klagers hensyn, løsninger som på en måte ligger mellom Datatilsynets vedtak og virksomhetens ønske, og som også vil være i tråd med regelverket. Også etter en ny gjennomgang, mener Datatilsynet at kameraovervåking i form av kontinuerlig og løpende overvåkingsfilm ikke er tillat etter regelverkets krav. Vurderingen er knytter til både kundenes personverninteresser og høye terskler for overvåking av ansatte. 8

9 Vedtaket i kontrollsaken åpner for kameraovervåking, men i en mindre inngripende form. Virksomheten kan ta et bilde fra taxien ved turens start og/ eller slutt, noe som vil gi billeddokumentasjon av hvem som var til stede i taxien, og når de var det. (Virksomheten har også lokasjonsdata for taxiene.) I tillegg kan sjåførene skru på kameraovervåking i form av løpende overvåkingsfilm i truende situasjoner. Etter vårt syn, gir Datatilsynets opprinnelige vedtak en tilstrekkelig og proporsjonal løsning, gitt de behov virksomhetens har og de personvernhensyn som gjør seg gjelde. Datatilsynet finner ikke grunnlag for å endre eller omgjøre vårt vedtak i tråd med klagers syn. I medhold av personopplysningsloven 42, 4. ledd oversendes saken til klagebehandling i Personvernnemnda. Med vennlig hilsen Bjørn Erik Thon direktør Stian D Kringlebotn seniorrådgiver Kopi: Norges Taxiforbund, v/ advokat Runar Kehlin, Postboks 6114 Etterstad, 0602 OSLO Sandnes Taxisentral BA, Postboks 1120 Lura, 4391 SANDNES Vedlegg: Sakens dokumenter (med unntak av interne notater) 9