FRA UTVIKLINGSRUNDE TIL MARKEDSADGANG - FOR DE RIKESTE

Transkript

1 WTO S DOHARUNDE: FRA UTVIKLINGSRUNDE TIL MARKEDSADGANG - FOR DE RIKESTE EN STUDIE BASERT PÅ METODEN BENCHMARKING DEVELOPMENT FOR HONG KONG AND BEYOND: STRENGTHENING AFRICA IN WORLD TRADE AV RASHID KAUKAB, SEATINI OG IGD 2006 HELENE BANK ATTAC NORGE

2

3 WTO S DOHARUNDE: FRA UTVIKLINGSRUNDE TIL MARKEDSADGANG - FOR DE RIKESTE EN STUDIE BASERT PÅ METODEN BENCHMARKING DEVELOPMENT FOR HONG KONG AND BEYOND: STRENGTHENING AFRICA IN WORLD TRADE AV RASHID KAUKAB, SEATINI OG IGD 2006 HELENE BANK ATTAC NORGE

4 Innhold Side: Forord 1. Metode: Suksesskriterier for utvikling i Dohaforhandlingene 2. Ministererklæringen fra WTOs ministermøte i Hongkong Generelle betraktninger Frister for forhandlingene i 2006 utvikling som siste punkt Status til ministertekstens vedlegg en kamp om demokrati Valg av formel for tollkutt i NAMA rammer de svakeste Paragraf 46 toll- og kvotefri markedsadgang for elektronisk handel 4. Markedsadgang av interesse for utviklingslandene Støtteordninger for landbruk som favoriserer industriland Tollkutt og kutt i ikke-tollmessige barrierer Balanse mellom resultat innen jordbruk og industrivarer: Antidumpingregelverket ingen forpliktelse til å disiplinere urettferdig toll Maktspillet bak bruddet i forhandlingene Evalueringstabell 1: Markedsadgang 5. Politisk handlingsrom Implementeringsagendaen Parallellitet i jordbruksforhandlingene Spesielle og sensitive produkter og spesielle beskyttelsesmekanismer Tollreduksjoner for industrivarer Økt press på liberalisering av tjenester Handel og miljø nye konflikter med Miljøkonvensjonene Retten til medisiner vedtatt under omfattende byråkratiske reguleringer Patentavtalen (TRIPS) og FNs konvensjon om biologisk mangfold Nye forhandlinger om Handelstilrettelegging Færre krav til nye WTO medlemmers forpliktelser under Doha forhandlingene Regionale handelsavtaler tilpasset likeverdige handelspartnere Evalueringstabell 2: Politisk handlingsrom 6. Teknisk bistand Konsistens i den internasjonale politikken overfor utviklingsland Handelstilrettelegging blanding av bistand og politiske forhandlinger Bomullsteknologi fra utviklingsland til utviklingsland en kuriositet Integrated framework og JITAP tiltak utenfor WTO

5 Side: Bistand for handel erstatning for framgang i forhandlingene Evalueringstabell 3: Teknisk bistand Åpenhet og deltakelse i forhandlingene Styresett-forslaget som ble borte Omdefinere konsensusbegrepet Omdefinere åpenhetsbegrepet til Prinsippet om ingen overraskelser Reflektere uenighet De minst utviklete landene perifert plassert Grønne rom fortsatt ingen formell representasjon Ingen formelle møter og sluttmøtet uten mikrofoner Evalueringstabell 4: Åpenhet og deltakelse i forhandlingene 8. Utviklingspakka - på vegne av Sør 1.2. Vedtakene til fordel for de minst utviklede landene lite konkret 1.3. Bomullsinitiativet tapt momentum 1.4. Preferanse-erosjon og små og sårbare økonomier uforpliktende 1.5. Bistand for handel tomme løfter 1.6. Andre utviklingsrelaterte saker stillstand siden Handel, gjeld og finans Handel og teknologioverføring 9. Hva ble det av Utviklingsrunden? 10. Forkortelser 11. Ordliste 12. Vedlegg Ministererklæringen fra Hongkong 2005 Doha-Arbeidsprogrammet, 2001 Hovedrådsvedtaket fra 31.juli 2004

6 Forord Det jeg virkelig trenger fra dere er markedsadgang. Dette er uttalelsen afrikanske forhandlere ble møtt med da USAs sjefsforhandler (USTR) R. Zoellich innkalte dem til konsultasjoner på WTOs ministermøte i Cancún i Det var nok ikke dét afrikanerne hadde tenkt at den såkalte Doha utviklingsrunde var ment å være. Markedsadgang for USA og andre rike land var ikke det utviklingslandene var blitt lovet på ministerkonferansen i Doha, Likevel hadde Zoellich rett i det han sa. Det internasjonale politiske miljøet hardner til for utviklingslandene, spesielt for afrikanske land. Mens retorikken er utvikling, gjeldsslette og økt handel, er realiteten en annen: Den økte handelen går fra Nord til Sør. Gjeldsbyrden øker i Sør med større import og ulike bytteforhold. Avindustrialiseringen og arbeidsledigheten forsterkes med reduksjon i tollsatser og altfor tøff utenlandsk konkurranse. Eierskap til naturressurser, infrastruktur og tradisjonell kunnskap overføres i stadig økende grad til storselskap med hovedkontor i de industrialiserte land. På tross av disse tendensene er det mange signaler på at de industrialiserte landene har en økonomisk krise som de ikke vil erkjenne offentlig. Arbeidsledigheten øker, det er overproduksjon og kapitalen sliter med å finne objekter som kan gi tilstrekkelig og økende avkastning. USAs overforbruk og økende gjeld truer hele verdensøkonomien. USA lånte 13 milliarder USD hver dag fra resten av verden i Kapitalen søker kontinuerlig nye og ubegrensete markeder, nye og sikre låntakere eller usikre låntakere som likevel kan gi høy avkastning. Lånepushing et begrep som innebærer at lån dyttes på låntakere har startet på nytt. Prosessen, som var kilde til den første gjeldskatastrofen i Sør, Joseph Stiglitz, 2006: 2006 et illebefinnende år?, Aftenposten , side 7, og gjentas nå gjennom låne- og privatiseringsprosjekter der blant annet Verdensbanken krever statlige avkastningsgarantier. Dersom kapitalen ikke kan finne tilstrekkelige produktive områder for sine investeringer flykter den inn i fast eiendom. I 2004 var en betydelig del av den økte globale vekst et resultat av økte eiendomspriser ikke produksjon, men mangel på nyvinninger, og overproduksjon i produksjonssystemet har bidratt til å øke prisen på fast eiendom. Etter en reduksjon i denne trenden i løpet av 2005, økte den igjen på slutten av året, og den har økt i IMF uttrykte i sin rapport (WEO 2004) tilfredshet med at den globale veksten hadde tatt seg opp igjen. Verdensbanken uttrykte at den var fornøyd med at utviklingslandenes vekst i snitt var større enn industrilandenes, selv om den noterte seg at de afrikanske landene sør for Sahara fortsatt lå etter, eller til og med hadde negativ vekst (GEP 2004). FN derimot var mer nøktern i sin rapport UN World Economic Situation and prospects, De antok en redusert vekstrate, rundt 3,25 for Januar 2006 måtte Verdensbankens økonomer si seg enige med FN året før og spå 2005-veksten til 3,2, med fortsatt vekst i 2006 drevet av USA, Kina og India 2. FNs bekymring ligger imidlertid i at det kan bli plutselige og skadelige hendelser i økonomien fordi en devaluering av USD ikke synes å være tilstrekkelig til å redusere de globale ulikhetene til et bærekraftig nivå på en rolig (orderly) måte. I Verdens handelsorganisasjon snakker stormaktene som om IMF og Verdensbanken har rett, samtidig oppfører de seg som om en krise ikke er usannsynlig. De prøver derfor å overføre den økonomiske og sosiale risikoen til Sør. Risikooverføringen skjer gjennom en konstant søken etter å ekspandere egne markeder innen kapital, jordbruk, industrivarer og tjenester til Sør. Samtidig legges det til rette 2 I Plowright, Adam: Global Economy. Good Start for World Economy. 2. Jan Business.iafrica.com (sist besøkt 16.januar 2006)

7 for en monopolisering av hovedfaktorene i produksjonen innen finans, transport, ITC og naturresurser, spesielt olje. Kampen foregår også mellom Vestens storselskap. Monopolisering innen kunnskap og teknologi utvides gjennom økte krav til utviklingslandenes lovgivning innen patent og andre immaterielle rettigheter, spesielt gjennom bilaterale frihandelsavtaler og låne- og bistandsbetingelser. Alle disse prosessene som foregår, der resultater av forhandlinger alltid først og fremst avspeiler industrilandenes økonomiske problemer, deres risiko for økonomisk kollaps og den ujevne forhandlingsmakt, virker i samme retning. De forsterker ulikheten globalt. De svakeste taper mest. Det politiske handlingsrom som utviklingslandene har til å utvikle industri, arbeidsplasser og velferd nasjonalt og regionalt reduseres. Det er mange forskere og studier som etter hvert viser det, som blant annet Gallagher og Tufs : Når kostnadene ved tilpasning, avindustrialisering, og tap av politisk handlingsrom for utvikling sammenfaller med de forholdsvis små gevinster for utviklingslandene ved det som ligger på forhandlingsbordet, blir det klart hvorfor mange utviklingslands regjeringer stiller spørsmål ved nytten av Doha runden. Tilpasningskostnader, samt total tap av inntekter fra toll for utviklingsland under NAMA (forhandlingene om redusert industritoll inkludert sjømat) kan bli 63,4 milliarder USD, eller nesten ti ganger antatte gevinster. Når elefantene kjemper eller elsker dør gresset, heter det i et afrikansk ordtak. Dette ordtak brukes ofte av afrikanske forhandlere i WTO. Det var tydelig i forkant og under WTOs ministermøte i Hongkong, at industrilandene ikke kunne tillate seg flere sammenbrudd i handelsforhandlingene Gallagher, K Boston University; og Wise, T, Tufs University: Doha Round and Developing Countries: Will the Doha deal do more harm than good? RIS Policy Brief, no 22, April 2006, pp2-3) à la Seattle eller Cancún. De kunne heller ikke tillate seg flere nye juli-pakker der de svakeste utviklingslandene klarte å avvise en ytterligere utvidelse av WTOs agenda med investeringsavtale, avtale om offentlige innkjøp og en konkurranseavtale. Industrilandene sliter også i større og større grad med sine egne borgere og parlament på grunn av måten utviklingsland tvinges og manipuleres i WTO-forhandlingene. I mangel på enighet virket det som de valgte å konkludere ministermøtet med et minimum. Industrilandene og internasjonale institusjoner har utviklet en ny strategi, en mykere strategi. De kopler handelspolitikk med bistand. De nordiske landene tydeligjorde sin strategi gjennom The Nordic Africa Initiative. I WTOs ministermøte i Hongkong var det institusjonalisert som Aid for Trade. I stedet for å gå substansielt inn i de kravene som utviklingslandene stiller for at de kan ta et ansvar for egen utvikling, møtes de nå fra industrilandenes side med forespørsel om de vil ha bistand og lån ikke mer bistand, men endret prioritering rettet mot handel og handelspolitikk. Det ble en ministertekst i Hongkong. I juli 2006 ble alle forhandlinger midlertidig satt i bero fordi 6 store land (USA, EU, Brasil, Japan, India og Australia) ikke klarte å enes om graden av markedsadgang i forhandlingene. På slutten av 2006 startet forhandlingene så smått opp igjen. Basis har ikke forandret seg, dokumentene er de samme, men det er grunn til å frykte at når forhandlingene starter opp på nytt vil presset på utviklingslandene for å utsette utviklingskomponentene være større enn noen gang. Samtidig fortsetter bilaterale forhandlinger om bilaterale og regionale handelsavtaler med uforminsket styrke. Derfor er det viktig å holde fokus på hva som faktisk er lovet i WTO, som et minimum Vedtak i WTOs hovedråd 31. juli 2004 Se vurdering i Seatini Bulletin 2005, vol. 8.2, (sist besøkt )

8 av det som utviklingslandene har krav på fra det internasjonale samfunnet. Spørsmålet for denne studien er om vi kan måle utviklingskomponenten i forhandlingene. Blir WTOs Doha arbeidsprogram en Utviklingsrunde eller er det, som flere og flere utviklingslands representanter og sivilt samfunn sier, en Markedsadgangsrunde for de rikeste? Med basis i en evalueringsmetode som er utviklet i det Sør- og Østafrikanske Handelsinstituttet SEATINI 6, ( i forkant av ministermøtet i Hongkong 2005, søkes det å gjøre en slik vurdering. Stor takk til SEATINI stab, South Center og Third World Network for god hjelp og informasjon, til Ugandas delegasjon som lot meg få innblikk i hvordan det er å være MUL (Minst utviklet land) i internasjonale forhandlinger i 2005, til mange dyktige og engasjerte forhandlere for utviklingslandene i Genève. En spesiell takk til Linn Herning som har kommet med nyttige faglige og språklige innspill og vært en fantastisk inspirasjon i innspurten på rapporten, og til Attac som har ønsket å utgi denne rapporten med støtte fra NORAD. Helene Bank, Kaukab, Rashid, 2005: Benchmarking Development for Hong Kong and beyond: Strengthening Africa in World trade. SEATINI and IGD

9 1. Metode: Suksesskriterier for utvikling i Doha-forhandlingene Bakgrunn Verdens handelsorganisasjon (WTO) har som uttalt mål å sikre økonomisk utvikling i alle sine medlemsland. Dette skal skje gjennom gjentakende forhandlingsrunder som skal sikre mer stabile og forutsigbare rammebetingelser for verdenshandelen. De pågående forhandlinger, som ble påbegynt år 2000 og utvidet og konkretisert i 2001, heter formelt Doha arbeidsprogram eller Doharunden, men er ofte kalt Doha Utviklingsrunde. Kallenavnet er gitt fordi det uttalte målet med de pågående forhandlingene har vært å sikre at handelsreglene skal bidra til å bedre integrere utviklingslandene i den økonomiske utviklingen. I det følgende blir den formelle betegnelsen brukt, ikke minst fordi målet med denne rapporten er å vurdere om det reelt sett er noen utviklingskomponent i dagens forhandlinger og hva dette eventuelt består i. En utviklingsrunde er ønskelig, men ikke garantert, ved et kallenavn. Først må beslutninger tatt i WTO leve opp til benevnelsen og til lovnadene som ble gitt i WTOs ministerkonferansen i Qatars hovedstad Doha i Analysegrunnlaget i rapporten baserer seg på et omfattende arbeid gjennomført av det Sør- og Øst Afrikanske handelsinstituttet SEATINI. Det ble initiert som en respons på at de mange hundre sider konkrete forslag til forhandlingene som afrikanske land hadde utarbeidet eller var medforfattere til. Disse ble i all hovedsak ignorert, mens nye forslag som kom fra store og dominerende industrinasjoner ble tatt inn i bunken av forhandlingsforslag som ble tatt i betraktning. Metoden ble utarbeidet ved hjelp av en av de fremste eksperter på handelsforhandlingene og utvikling, Rashid Kaukab, som har bygget opp avdelingen for rådgivning i handelsspørsmål for utviklingslandene i det mellomstatlige South Centre ( org). African Union bidro til et konsultasjonsmøte i oktober 2005 med forhandlere og blant annet eksperter fra FN. Deretter ble metoden diskutert på nytt på African Union sitt ministermøte i Arusha, november 2005 før den ble endelig lansert på WTOs ministermøte i Hongkong Etter kollapsen av forhandlingene i juli 2006, ble arbeidet aktualisert. Metode Suksesskriteriene for om WTOs beslutninger kan bidra til utvikling kan gjøres på ulike måter. Et minimum må være å måle utviklingskomponenten ut fra de konkrete målene som ble lovet i Dohaerklæringen. De tre første suksesskriteriene i denne studien tar utgangspunkt i Dohamandatet. Samtidig bør man se på forslagene som de svakeste utviklingsland har fremmet i forhandlingene, da spesielt de minst utviklede landene (MUL), afrikanske land og gruppen av afrikanske, karibiske og stillehavsstater (ACP-landene). ACP-landene er svake økonomier og tidligere kolonier til europeiske land, som parallelt med WTO forhandler en regional frihandelsavtale med EU, kalt Economic Partnership Agreements (EPA). Disse tre grupper av land utgjør de svakeste og fattigste medlemmer i WTO og deltar i den såkalt 90-landsgruppen som har hatt økende innvirkning på prosessene i de siste to WTO ministermøter. Et viktig grunnlag for å sette opp suksesskriterier er å se forhandlingene og avtalene inn i en sammenheng. Dette særlig for å styrke forståelsen av hva utviklingskomponenten i forhandlingene dreier seg om. Kaukab, Seatini: ibid

10 1) Et utviklingsorientert resultat er ikke et spørsmål om veldedighet. Unntakene for utviklingsland i dagens avtaler er ikke en gjeld som landene nå må betale tilbake. Lovnader og unntak i tidligere runder og i selve Doha-erklæringen er resultater av forhandlinger, der utviklingslandene allerede har betalt mer enn industrilandene. Hvert lite unntak og hver lille formulering i disse avtaler er betalt med aksept på andre områder, som i ettertid ofte har vist seg å være dyrekjøpte. 2) Et godt utviklingsresultat i Dohaforhandlingene vil være en fordel for hele verden. Dersom utviklingslandene klarer å få et resultat som kan styrke deres produksjonskapasitet, øke sysselsetting, og skape mer stabile sosiale forhold og vekst, vil hele verden tjene på det. Men i forhandlingene er det utviklingslandene som bærer byrden av det langsiktige utviklingsperspektiv. 3) Det er ingen utviklingsland som får denne forhandlingsrunden gratis. Alle betaler en kostnad. Selv om de minst utviklede landene (MUL) ikke har forpliktelser på tollreduksjoner og tjenesteliberalisering i denne runden, så reduseres deres preferanser i industrilandenes markeder og deres regionale markeder påvirkes av at naboer må redusere sine tollsatser. I tillegg er det høyst sannsynlig at de må tilpasse seg fullstendig til strukturen i neste forhandlingsrunde. Derfor er det god grunn til å hevde at utviklingslandene bør stå stammen, og at alle har fulle rettigheter til å delta og ha innflytelse på den strukturen som til slutt blir vedtatt. Ministererklæringen fra Doha 2 definerer tre kriterier for utvikling i WTO forhandlingene og resultatet av disse. I tillegg skal vi legge til et punkt som handler om forhandlingsprosess, åpenhet og deltakelse 3, ettersom dette har vært et gjentatt krav fra de svakeste i forhandlingene. Kriterier for utvikling i WTOs Doha arbeidsprogram: 1. Økt markedsadgang av interesse for utviklingslandene 2. Balanserte regler som gir utviklingslandene politisk handlingsrom til å gjennomføre utviklingspolitiske vedtak som er tilpasset deres behov og utviklingsstadier 3. Programmer for teknisk bistand og assistanse 4. Åpenhet og deltakelse i forhandlingene 2 Doha Ministerial Declaration, Adopted by the Doha Ministerial Conference on 14. November 2001, se også vedlegg 2 Dette er ikke spesielt nevnt i Doha erklæringen, men som basis brukes et forslag fra en rekke Afrikanske land til hvordan beslutningsprosessen på WTOs ministermøte i Cancun 2003 burde være: WT/GC/W/510, 14. August 2003, 10

11 2. Ministererklæringen fra WTOs ministermøte i Hongkong 2005 Det første utkastet til ministertekst som gikk fra WTOs hovedrådsmøte 2. desember 2005 til ministrene i Hongkong, inneholdt i utgangspunktet få eller ingen konkrete juridisk bindende vedtak. Den vedtatte ministererklæringen er nesten like tom for juridisk bindende vedtak. Men de vedtakene som er gjort avgjør retningen på de kommende forhandlinger. Disse er i liten grad i tråd med utviklingslandenes forslag og ønsker. Skal retningen justeres må det skje gjennom hardt arbeid, felles posisjoner og samarbeid mellom utviklingslandene, spesielt 90-landsgruppen. Samtidig må industrilandene stoppe opp og se de langsiktige perspektivene og konsekvensene av deres ensidige politikk og posisjoner. Da WTOs generaldirektør, Pascual Lamy sammen med flere av stormaktenes forhandlingsledere uttalte at forventningene til ministermøtet i Hongkong var skrudd ned, var det første signal om at ministermøtet måtte framstå som en suksess. Man ønsket for all del å unngå et sammenbrudd som det i Cancún 2003, der man prøvde å tvinge fram en enighet som ikke var reell. Det var også et signal om at EU og USA ikke hadde funnet en felles plattform innen jordbruksforhandlingene. I tillegg var det et signal om at utvikingslandene i mindre og mindre grad fant at industrilandenes såkalte tilbud var av reell interesse for andre enn industrilandene selv, og det var liten vilje til å akseptere slike betingelser for forhandlingene. Mediene dekket i liten grad det siste perspektivet, inne i forhandlingene var det svært synlig. Samtidig hadde alle utviklingslandene, alene og gjennom ulike allianser de var tilknyttet, uttalt misnøye med at det ikke hadde vært noen framgang på noen av utviklingstemaene eller noen av implementeringstemaene som har kommersiell En egen ministererklæring fra Doha inneholder tiltak for å implementere avtaler som spesielt industrilandene hadde lovet utviklingslandene i forrige runde for å få aksept for de mange avtaler og vedtak som utviklingslandene i utgangspunktet var imot eller svært skeptiske til. Implementebetydning for utviklingslandene. Disse uttalelsene ble ikke motsagt verken av sekretariatsledelsen eller noen av industrilandene. Da WTOs generaldirektør Pascal Lamy møtte afrikanske ministere i et uformelt møte under det ekstraordinære Africa Union ministermøtet i Arusha, november 2005, kritiserte han først de afrikanske ministrene (52 land) for å ha presentert et juletre av gode ønsker. Lamy foreslo at de skulle prioritere bare noen få tiltak. Deretter presenterte han det han kalte en utviklingspakke som han mente kunne være et fint resultat av ministermøtet. Dette skulle vise verden at WTO-forhandlingene handlet om utvikling og at Doha-forhandlingene var en utviklingsrunde. Den såkalte utviklingspakka inneholdt: en ny finansierings- og lånemekanisme som kalles Bistand for handel (Aid for Trade), mulighet for at det kunne bli et vedtak innen bomullssektoren framgang på kun fem av alle de forslagene som de minst utviklede landene (MUL) hadde forhandlet men ikke fått enighet om de siste årene. Forslaget ble ikke akseptert av de afrikanske ministere som tilstekkelig grunnlag for en utviklingsrunde. De aksepterte heller ikke å få presentert en slik pakke som var laget på deres vegne. På møte med ACPministerene og 90-landsgruppen (G90) uka etter i Brussel, fikk WTO ledelsen og EU samme respons. Utviklingslandene (her uttrykt som G90) ville ikke akseptere en pakke som var designet på deres vegne og heller ikke godta en minimal utviklingspakke istedetfor en forhandlingsrunde som skulle sette utvikling i sentrum. ringsagendaen er en integrert del av Doha arbeidsprogram og skal bidra til å balansere avtalene som i stor grad har vært til utviklingslandenes disfavør siden 1995 da WTO ble etablert. Implementering betyr å gjennomføre allerede lovete tiltak og skal prinsipielt sett ikke medføre motytelser i forhandlingene. Det er liten eller ingen framgang i disse forhandlingene i WTO på dette feltet. 11

12 I dialog med utviklingslandene har WTO-ledelsen og stormaktenes forhandlere i stadig økende grad forsøkt å formidle reduksjon i tollsatser, beskrevet som økt markedsadgang, som en utviklingskomponent i forhandlingene. I og med at hele 90-landsgruppen er avhengige av preferanser 6, er forvitring av preferanser et svært relevant tema som ikke er tatt seriøst. Det blir sett på som en prosess som land må tilpasse seg til ikke bekjempe. Samtidig vil preferanseforvitring redusere 90 av WTOs medlemmer sin markedsadgang. Dette må tas alvorlig dersom målet om en utviklingsrunde med økt markedsadgang for utviklingsland skal oppnås 7. I tillegg har stormaktenes foreslåtte beregningsmetoder for toll-kutt som i tall vil medføre betydelige kutt i utviklingslandene, og betydelig mye mer kutt enn i industrilandene en såkalt sveitsisk formel. Forslaget har beviselig negative effekter for sysselsetting og industrialisering i utviklingsland på grunn av økt import i deres markeder. Samtidig blir økt markedsadgang i industrilandenes markeder med dagens produksjonssystem tatt av store multinasjonale selskap og storaktørene i internasjonal handel. Dette er en av grunnene til at de pågående forhandlingene blitt beskyldt for å ha utviklet seg fra en Utviklingsrunde til en Markedsadgangsrunde. og andre industriland, samt noen få utviklingsland, ønsket å sette minstekrav til liberalisering av tjenester. På tross av stor motstand mot å inkludere nye forhandlingsforslag og innholdet i forslaget fra EU, tok forhandlingsledelsen og WTO-sekretariatet ikke dette til etterretning i sin videre håndtering av saken (se kap ). I det følgende refereres det bare til ministererklæringen der det er a) bindende vedtak; b) vedtatte frister knyttet til forhandlingene; og c) ingen framgang i forhandlingene, men refereres til Doha erklæringens eller juli-2004 rammeverkets vedtak. Formuleringer som ikke er bindende får erfaringsmessig ikke noen positive konsekvenser for utviklingslandene og tas ikke med i vurderingen her. For tjenester har forhandlingene en mer fleksibel form der land selv bestemmer tempo og sektorer for liberalisering. Dette har åpenbart blitt et problem for industrilandene. Utviklingslandene liberaliserer ikke fort nok. Derfor har EU, med sterk støtte fra USA I denne sammenhengen har spesielt India og Brasil forhandlet i tett samarbeid med Stormaktene. Noen enkelte land, for eksempel Costa Rica som har svært nære bånd til USA og amerikanske investorer, støtter ofte stormaktenes posisjoner. 6 Preferanser er avtaler som gir spesielt gode handelsvilkår for enkelte land 7 Det er en del mindre utviklingsland, i Latin-Amerika og Asia som ikke har preferanser og som mener at deres markedsadgang hindres av preferanselandenes markedsadgang. I følge et av kriteriene over om økt markedsadgang for alle utviklingsland, bør ikke disse to grupper av land spilles ut mot hverandre. Det er imidlertid nettopp det som skjer. Stormaktene bidrar til det. 12

13 3. Generelle betraktninger Før vurderingen av de fire hovedkriterier, ser vi i denne delen på noen generelle forhold i ministerteksten fra Hongkong som indikerer at forhandlingene vil bidra til økende ubalanse til fordel for industrilandene, og at det vil bli et økende press på utviklingslandenes politiske handlingsrom i forhandlingene. Doha-arbeidsprogrammet lover at industrilandene skal gi mest i forhandlingene, og stadfester prinsippet om mindre enn full gjensidighet (less than full reciprocity). Derimot tyder mye på at det gjennom forhandlingene etter Doha for utviklingslandene har beveget seg til mer enn full gjensidighet (more than full reciprocity) Frister for forhandlingene i 2006 utvikling som siste punkt Fristene for forhandlingene har nå gått over tiden, og forhandlingene har vært satt i bero mellom juli 2006 og november 2006, for deretter å ha startet langsomt uten ny basis for enighet. Likevel er det viktige signal som gis når det settes frister på ulike temaområder på ulik tid. Frister for forhandlingene i 2006 ble satt til 30. april for å ferdigstille rammeverkene for de tre pilarene for markedsadgang i landbruksforhandlingene og industritoll. 31. Juli 2006 ble fristen for å legge fram konkrete planer for gjennomføring. På tjenesteområdet skulle en andre runde med reviderte tilbud legges fram innen 31. juli, med ferdige forpliktelser levert WTO innen 31. oktober. Derimot fikk alle spesialtiltak og unntak for utviklingslandene, Special and Differentiated treatment (S&DT) 8, og program for å sikre behovene til små og sårbare økonomier fristen 31. desember I en forhandlingssammenheng vil det si at utviklingslandene var forventet gi innen markedsadgang før noe ble besluttet angående deres spesielle behov for politisk handlingsrom. Det er ingen vedtatte frister knyttet til gjennomførings- /implementeringsagendaen Status til ministertekstens vedlegg en kamp om demokrati Status til vedleggene om jordbruk (vedlegg A), industritoll (vedlegg B), tjenester (vedlegg C), handelsregler (vedlegg D), handelstilrettelegging (Trade Facilitation, vedlegg E) og 5 spesifikke MULforslag (vedlegg F) var et av hovedtemaene i ukene opp til ministermøtet i Hongkong. Det store flertallet av utviklingsland 9 var enige om at vedleggene, unntatt det om tjenester (vedlegg C), var en balansert rapportering av det en hadde forhandlet og diskutert. De var også enige om at status for disse vedleggene kom godt fram i utkast til ministertekst. Vedleggene var rapporter under forhandlingsleders ansvar som var i overensstemmelse med det som alle medlemsland (som hadde hatt anledning til å delta i forhandlingene i Genève 10 ) var enige om. Unntatt var vedlegget om handelstilrettelegging som var en framforhandlet tekst og vedlegg F som en håpet å kunne finne en løsning på i Hongkong. Men vedlegg C som omhandler tjenester hadde det ikke vært enighet om. Helt siden forhandlingslederen for tjenester la fram sitt første utkast i juli 2005, har det store flertallet av utviklingsland uttrykt sin motstand. De sier at det aldri har vært enighet om de forslagene som hadde som mål å endre strukturen og redusere graden av frivillighet i tjeneste-liberaliseringen, foreslått av blant annet EU. Da forhandlingslederen fortsatte med å legge fram samme tekst og en nærmet seg ministermøtet i Hongkong, krevde denne store gruppen av 8 Special and Differentiated treatment (S&DT) er spesielle tiltak og unntak for utviklingsland eller minst utviklede land som ikke har sitt motsvar i tilsvarende tiltak eller unntak i industriland. Slike består enten av tidsbegrensete unntak fra regler, målrettet markedsadgang, politisk handlingsrom for utviklingspolitikk med mer. 9 Stort sett bare unntatt India 10 Det er fortsatt en rekke land som ikke har ressurser til å ha egen forhandlingsdelegasjon i Genève. I et konsensussystem som WTO vil disse landene automatisk bli rapportert enig med framforhandlet tekst i og med at de ikke kan uttrykke uenighet. 13

14 utviklingsland at vedlegget fikk samme status som de øvrige vedlegg en tekst som var oversendt på forhandlingslederens eget ansvar. Til slutt ble det enighet om at referansen til vedlegget C skulle i klammer, noe som indikerer at det ikke er enighet om teksten. I tillegg skulle hovedrådslederen i WTO legge ved et følgebrev til ministrene om at vedlegg C var forhandlingslederens eget dokument og ikke tekst det var enighet om. Men på vei til Hongkong ble følgebrevet borte. I Hongkong ble et alternativt vedlegg C som 90- landsgruppen utarbeidet også borte. Og klammen rundt referansen til vedlegg C i ministerteksten ble borte etter at noen små justeringer var gjort i vedlegget. Med fokus på mange andre viktige saker og uten formelle forhandlingsfora på ministermøtet ble det vanskelig å kjempe for dette i tillegg, og teksten ble stående. Til slutt var det kampen om vedlegg F, om 5 konkrete tiltak for de minst utviklede landene (MUL). Forslagene handlet om å få bundet tollfri markedsadgang for produkter fra MUL i WTO. Bindingen er viktig for å gi sikkerhet og forutsigbarhet for investeringer og investeringsbeslutninger. Dagens markedsadgang for MUL er ikke bundet, men ensidige tilbud fra noen industriland. Det var også forslag som skulle gi MUL unntak fra investeringsregler som begrenser en aktiv industrialiserings- og utviklingspolitikk. Det har ikke vært enkelt å forhandle dette. Industrilandene har ikke villet gi fra seg makten til ensidig å bestemme hvilke produkt MUL skulle få tollfri markedsadgang på. Industrilandene har heller ikke godtatt at MUL skulle få anledning til å bruke samme fleksibilitet som industrilandene gjennom historien selv har brukt overfor utenlandske investorer, men kun blitt gitt en viss fleksibilitet fram til år På siste uformelle møte før avslutningsmøtet i Hongkong, uttrykte MUL 11 Vedlegg F behandles mer substansielt i kapittel 8. koordinatoren, Zambias minister Dipak Patel, at MUL ikke var fornøyd med resultatet av vedlegg F, og han kom med et konkret tekstforslag som indikerte at forhandlingene skulle fortsette i Genève. Den teksten ble også borte på vei til sluttmøtet. Sluttmøtet var lagt opp rent seremonielt, det var ingen tilgang til mikrofoner for delegatene. Venezuela og Cuba måtte kjempe seg fram til en mikrofon ved hovedbordet for å uttrykke sin reservasjon mot vedlegg C Valg av formel for tollkutt i NAMA rammer de svakeste Ministerteksten fra Hongkong inneholder et endelig valg av formel for tollkutt i NAMA-forhandlingene, dvs. industrivarer inkludert fisk og naturressurser. Formelen som er valgt er en intrikat såkalt sveitsisk formel, som resulterer i at høye tollsatser kuttes mest. Ettersom utviklingslandene gjennomsnittlig har de høyeste bundne tollsatsene, vil denne formelen gå hardest ut over dem. Det er verdt å merke seg at norske representanter har uttrykt stor tilfredshet med valget av formel. Ved valget om å bruke formel for tollkutt utgjør NAMA-forhandlingene en viktig forskjell fra tidligere forhandlinger om tollkutt på industrivarer (GATT-avtalen) der man satte mål for tollkutt i en prosentsats. Ved prosentkutt kan landet selv velge hvilke tollsatser som skal kuttes mye og hvilke som skal kuttes lite, bare samlet prosent for kutt oppnås. I NAMA skal nå alle tollsatser kuttes etter samme formel. Bruken av formel for tollkutt reduserer derfor drastisk det politiske handlingsrommet til å strategisk skjerme deler av industrien under en oppbygningsfase. De fleste små og fattige utviklingsland opplever i dag allerede en økende avindustrialisering uten at de har mulighet til å begrense den med vernetoll. Drastiske kutt vil forsterke denne prosessen. Presset 14