Offentlig ettersyn: kommunalt løypenett for snøskutere

Transkript

1 Arkiv: K01 Arkivsaksnr: 2014/ Saksbehandler: Elin Petersen Offentlig ettersyn: kommunalt løypenett for snøskutere Utvalg Utvalgssak Møtedato Utvalg for miljø, plan og ressurs Rådmannens innstilling Med hjemmel i plan- og bygningsloven legges forslag til kommunedelplan for snøskuterløyper med konsekvensutredning, planbeskrivelse og lokal forskrift om kommunalt løypenett for snøskuter ut til offentlig ettersyn i seks uker fra annonsedato. Saksopplysninger Klima- og miljødepartementet sendte 10. juli forslag til endringer i lov 10. juni 1977 nr. 82 om motorferdsel i utmark og vassdrag (motorferdselloven) og forskrift 15. mai 1988 nr. 356 for bruk av motorkjøretøyer i utmark og på islagte vassdrag på høring. Forslagene gjaldt innføring av adgang til å etablere snøskuterløyper for fornøyelseskjøring. Høringsfristen var satt til 19. september Forslaget til endringer ligger tett opp til den forsøksordningen som ble avsluttet 19. juni i år og som Rana kommune skulle vært en del av. Sivilombudsmannen konkluderte i en uttalelse 12. juni 2014 med at omfanget av forsøket lå utenfor de rettslige rammene til forsøksloven. Regjeringen besluttet etter dette å avvikle forsøket og i stedet legge til rette for en rask prosess fram mot endring av lov og forskrift. Det ble samtidig besluttet at rammene for etablering av løyper i lovforslaget ikke skal avvike vesentlig fra de rammer som gjaldt for forsøket. «Prop. 35 L ( ) Proposisjon til Stortinget (forslag til lovvedtak) Endringer i lov om motorferdsel i utmark og vassdrag mv.» fra Klima- og miljødepartementet forelå 28. november Det formelle hjemmelsgrunnlaget for kommunenes saksbehandling og vedtak om snøskuterløyper er motorferdselloven. Kommunen skal treffe et vedtak etter motorferdselloven, ikke et planvedtak etter plan- og bygningsloven, men fordi snøskuterløyper innebærer en arealdisponering som berører så vidt motstridende interesser, foreslår departementet at plan- og bygningslovens bestemmelser om høring i og kunngjøring i fjerde og femte ledd skal gjelde. Dette for å sikre at berørte interesser i så stor grad som mulig kommer til orde og blir hørt. I høringsforslaget kunne kommunen gis myndighet til å fastsette snøskuterløyper. Departementet har i bestemmelsen presisert at denne myndigheten bør tilligge kommunestyret. Bestemmelsen hjemler ikke kjøring med andre motorkjøretøy, som ATV med påsatte belter eller snørekjøring etter tråkkemaskiner (catskiing).

2 Forbehold Ny motorferdsellov med forskrift er enda ikke behandlet i Stortinget. Det er viktig å påpeke at innen de foreslåtte endringene i lov og forskrift (eventuelt) er vedtatt av Stortinget, er ikke hjemmelen for etablering av snøskuterløyper til stede. Departementet uttalte derimot 19. juni at «forslaget [til lovendring] ligge tett opp til forsøksordningen og kommunene kan derfor planlegge videre ut i fra samme forutsetninger for ikke å tape tid. Kommunene kan eventuelt velge å fortsette planleggingen av snøscooterløyper.» Det understrekes derfor at saken fremmes basert på proposisjonen og ikke det endelige lovvedtaket. Dersom resultatet av behandlingen avviker betydelig fra den foreliggende proposisjonen, kan det bli behov for justeringer og eventuelt ny høring. Klagerett Kommunen skal iht. departementets forslag treffe et vedtak i form av en lokal forskrift. Etter forvaltningsloven er det (som hovedregel) ikke klagerett på forskrifter. Departementet foreslår imidlertid her en særskilt klageregel der blant annet offentlige myndigheter og organisasjoner gis klagerett på kommunens vedtak: «Departementet mener at et innsigelsessystem etter plan- og bygningslovens system med hjemmel i motorferdselloven slik det var foreslått i høringen blir unødig komplisert for denne type saker og foreslår at dette utgår. Berørte statlige og regionale organer vil som utgangspunkt kunne klage der de samme forhold kunne gitt grunnlag for innsigelse, det vil si når det gjelder spørsmål som er av nasjonal eller vesentlig regional betydning, eller som av andre grunner er av vesentlig betydning for vedkommende organs saksområde. Støy og andre negative virkninger for lokalt friluftsliv kan være grunnlag for klage.» Det er ikke klagerett dersom en kommune velger å ikke fastsette forskrift om snøskuterløyper. Bakgrunn Etter motorferdselloven 1 er formålet med loven "ut fra et samfunnsmessig helhetssyn å regulere motorferdselen i utmark og vassdrag med sikte på å verne om naturmiljøet og fremme trivselen." Av lovens forarbeider fremgår det at begrepet "naturmiljø" skal forstås i videste betydning. Det omfatter både naturlandskap med mark, planteliv og dyreliv og andre miljøverdier som ren luft, rent vann, landskap, stillhet og ro. Formuleringen "fremme trivselen" innebærer at loven også tar sikte på å tilgodese rekreasjonsverdier, friluftsliv og naturopplevelser. Videre er utgangspunktet for reguleringen å begrense den motoriserte ferdselen til formål og behov som har en allment akseptert nytteverdi, og derved begrense unødvendig kjøring og fornøyelseskjøring. Dessuten bidrar regelverket til at de transporter som er tillatt, foregår til minst mulig skade og ulempe. Snøskuterkjøring et utfordrende tema. Høringsuttalelsene gitt til lovforslaget er delte, og det er sterke synspunkter både for og mot en åpning for løyper for fornøyelseskjøring. Departementet mener at muligheten til å oppleve naturområder uten støy er et viktig nasjonalt fellesgode, og at økt lokal myndighet til å åpne for motorisert ferdsel derfor bør reguleres gjennom sentralt fastsatte retningslinjer. Forvaltningspraksisen er til dels svært sprikende i ulike kommuner og deler av landet. Dette gjelder også i høyeste grad omfang av kjøring med snøskuter. Denne ulikheten i forvaltning og omfang gjør at også effektene på naturmiljø og konfliktnivået mellom ulike interesser er sterkt varierende fra kommune til kommune. Departementet sier følgende om dette i proposisjonen: Side 2 av 7

3 «Økt støy og trafikkbelastninger i utmark er negativt bl.a. for friluftsliv og for sårbart naturmangfold. En markert økt motorisering av norsk utmark vil kunne få betydelige negative konsekvenser for det tradisjonelle friluftslivet og muligheten til å oppleve uberørt, stille natur. En slik utvikling er uønsket. Forslaget innebærer en utvidelse av adgangen til å bruke snøscooter i utmark, og det er sannsynlig at motorferdselen i utmark vil øke som følge av dette. Hovedintensjonen med forslaget er imidlertid ikke mer snøscooterkjøring, men at kommunene selv skal få bestemme om det skal være adgang til fornøyelseskjøring i egen utmark. (...)Departementet understreker at det fortsatt er et viktig nasjonalt mål å skjerme natur- og friluftslivsinteresser mot unødvendig støy og andre belastninger ved motorisert ferdsel.» Tall fra Vegdirektoratet viser at Rana kommune har det høyeste antall registrerte snøskutere (beltemotorsykler) i Nordland (2038), fjerde høyest i landet, bare slått av Alta (4231), Sør- Varanger (2814) og Tromsø (2524). Til sammenlikning kan det nevnes at Rana har omtrent samme antall snøskutere som hele Hedmark fylke til sammen (2140). Nordland fylke er det fylket etter Finnmark med flest snøskutere i landet. (Tallene er hentet fra oversikt over kjøretøybestanden pr ) I følge tall fra SSB, er Rana den kommunen i landet som mottar og behandler tredje flest søknader (566 i 2013) om dispensasjon fra motorferdselsforbudet. Lokalt har kommunene i regionen jobbet aktivt for å få endret regelverket knyttet til motorferdsel i utmark. Rana kommune tiltrådte høsten 2010 et forprosjekt med tittel «Snøscooterløyper som grunnlag for utvikling av vinterturisme, et samarbeidsprosjekt mellom Grane, Hattfjelldal, Hemnes, Vefsn og Rana» (F-sak 63/10). Målet var å etablere et samarbeid mellom kommunene for å utvikle et felles nett av snøskuterløyper som skulle tilrettelegge for vinterturisme og rekreasjonskjøring. Dette arbeidet ble videreført i et interkommunalt prosjekt (K-sak 16/12) som har sett på mulighetene for å få etablert et sammenhengende interkommunalt løypenett med tilknytning til det svenske løypenettet. Lokale politiske føringer mhp etablering av snøskuterløyper er således solid forankret. I hovedsak foreslår departementet tilsvarende begrensninger for hvor løypene kan legges som i forsøksordningen. Løypene kan ikke legges i verneområder, foreslåtte verneområder eller nasjonale villreinområder. I planarbeidet plikter kommunen å ta hensyn til støy og andre ulemper for friluftsliv, naturmangfold, bolig- og hytteområder, kulturminner og -miljø samt sikkerheten for dem som kjører og andre. Videre sies det at det er av vesentlig betydning å beholde store sammenhengende vinterfriluftslivområder uten motorisert ferdsel, selv om lovforslaget ikke inneholder et uttrykt forbud mot å legge løyper i slike områder. Planforslaget skal utrede virkningen løypene vil ha for friluftsliv og naturmangfold i plan- og influensområdet. Friluftslivsområdene der løypene planlegges skal kartlegges og verdsettes og betydningen av disse områdene skal vurderes opp mot øvrige friluftslivsområder i kommunen. Noen hensyn er likevel etter høringsrunden ekstra tydeliggjort i lovforslaget: Reindrift: Snøskuteren har god fremkommelighet og mulighet for høy fart. Dette gir brukeren en sterkt utvidet aksjonsradius. Dette fører igjen til at mennesker kan komme lengre inn i reinens (og andre arters) leveområder og gjør områder som i utgangspunktet er lite tilgjengelig lettere å nå. Forstyrrelser om vinteren har større negative konsekvenser enn om sommeren. Ferdsel i viktige funksjonsområder som kalvingsområder, vinterbeiteområder og trekkveier er spesielt uheldig. Generelt vil løyper som vil virke inn på reindriftens særverdiområder (flyttlei, brunstland, kalvingsland, sentrale luftingsområder og områder i og ved anlegg til merking, Side 3 av 7

4 skilling og slakting) og minimumsområder anses for å være til vesentlig skade eller ulempe for reindriften. Kommunene skal spesielt ta hensyn til viktige vinterbeiteområder for reindrift ved etablering av løyper. Ytterligere arealinngrep og forstyrrelse i form av snøskuterløyper kan bidra til en samlet negativ innvirkning på reindriftsnæringen. Dette gjelder spesielt i de områdene der det i dag ikke er tillatt med fornøyelseskjøring. Næringens driftsform gjør reindriften svært arealavhengig, bl. a. med bakgrunn i marginale beiteområder og reinens behov for ulike sesongbeiter og flyttveier mellom dem. Hekkende rovfugl/ynglende rovvilt/spesielt sårbar natur: Kommunen plikter å utrede konsekvenser for og ta hensyn til naturmangfold ved etablering av snøskuterløyper. Departementet sier i proposisjonen at «Hensynsplikten må anses brutt dersom kommunen legger løyper med tilhørende rasting for nære hekkeplasser, hi, spillplasser el.l. slik at det er fare for at hekking mv oppgis, eller gjennom særlig sårbare eller truede botaniske forekomster der skader på vegetasjon eller markdekke kan oppstå ved lite snødekke.» Friluftsliv: det presiseres i lovteksten at kommunen skal ta særskilt hensyn til støy og andre ulemper for friluftsliv ved fastsetting av løypene. Dette betyr at hensynet til friluftslivet skal tillegges spesielt stor vekt og at det ikke bør legges snøskuterløyper i bl. a. viktige (B) eller svært viktige (A) friluftsområder. Kommunen bør også søke å holde store, sammenhengende vinterfriluftslivsområder fri for snøskuterløyper. Her skal også mulighetene for en effektiv håndhevelse av regelverket inngå i kommunens konsekvensvurdering. Terrenginngrep: Snøskuterløypene skal ikke kreve inngrep som utgjør synlige, permanente spor i barmarkssesongen. Definisjon på terrenginngrep skal ses i lys av dette. For eksempel regnes planering og opparbeiding av terreng i barmarkssesongen, herunder fjerning av store steiner, som terrenginngrep. Klopper og/eller enkle bruer kan etableres der dette er nødvendig av sikkerhetshensyn. Bygging av bruer vil her regnes som søknadspliktige etter plan- og bygningsloven. Landskap: Merking, spor og selve kjøretøyet gjør at skuterløyper er godt synlige i landskapet. Departementet mener derfor at kommunen bør vurdere denne synligheten og forsøke å unngå å legge løypene «på åskammer eller på annen måte unødig eksponert i landskapet» men likevel slik at hensynet til sikkerhet avveies mot dette hensynet. Støy: Miljødirektoratets veiledningsmateriale som skal gi føringer for hvordan støy skal behandles i planleggingen av snøskuterløyper, er under utarbeidelse. Denne skal brukes av kommunene i planleggingen. Videre er det foreslått tatt inn en del hjemler mhp kontroll og sanksjoner. Disse har ikke direkte innvirkning på selve etableringen av løypenettet. Økonomiske og administrative konsekvenser Departementet mener at de foreslåtte endringene vil kunne innebære en betydelig utvidelse av adgangen til å bruke snøskuter i utmark. For å sikre at hensynet til friluftsliv og naturmangfold ivaretas vil det være økt behov for oppsyn og kontroll. Dette krever overvåking fra fly/helikopter, bemanning, tjenestekjøp samt investeringer/driftsmidler/vedlikehold (snøskutere og annet utstyr). Videre sies det at «Forslaget vil også kunne innebære at antall redningsaksjoner økes og det må Side 4 av 7

5 forventes en økning i politiets bruk av ressurser på dette. En velfungerende oppsyns- og kontrolltjeneste forutsetter videre veiledning og informasjon fra miljøforvaltningen (direktoratet og fylkesmenn) til kommuner mv.» Det vil ikke bli satt av ressurser til dette. Som løsning foreslår departementet en fortløpende følgeevaluering over en periode på f. eks. fem år. Kommunene vil heller ikke få tilført ekstra midler til etablering av snøskuterløyper: «De foreslåtte endringene vil også innebære økte administrative kostnader for kommunene, spesielt gjelder dette kostnader knyttet til utrednings- og kartleggingskravene. Det er opp til den enkelte kommune om den ønsker å etablere snøscooterløyper og derved om den ønsker å prioritere disse kostnadene fremfor kostnader til andre tiltak.» Om kartene Første forslag til løyper er markert på kart med rød, heltrukket linje. Løypene er ikke gps-festet. Ved etablering av løyper må dette gjøres og mindre avvik fra forslaget slik det foreligger kan bli resultatet. Det skal likevel være mulig å danne seg et godt inntrykk av hvor løypene kommer til å ligge. Måling av ca. lengde er gjort på digitalt kart. Det er ikke justert for høydeforskjeller. Ved å gange oppgitt lengde med 1,2 vil man komme nærmere den eksakte lengden. Alle kartutsnittene er i målestokk 1:60000 med unntak av løype 1 Umbukta grense Sverige som er i M 1: Følgende er ikke markert av hensyn til kartenes lesbarhet: Fareområder for ras og skred. Aktsomhetskartene på forutsettes brukt aktivt i planleggingen, og foreslåtte traséer er sjekket opp mot disse (se KU). Hensyn reindrift. Det er svært få områder i kommunen som ikke har en funksjon i forhold til reindrift og kartene vil bli uleselige dersom disse skal markeres. Reindriftskartene på er og forutsettes brukt aktivt i planleggingen (se KU). Viktige og registrerte friluftsområder. I kartene er kun de som er vurdert med aller høyest verdifastsetting, dvs svært viktige (A) i hht Polarsirkelen friluftsråds kartlegging, vist som hensynssone. Støysoner. Miljødirektoratets veileder for behandling av støy i planlegging av snøskuterløyper er under utarbeidelse. Kommunen skal planlegge ut fra disse føringene når de kommer. Det er likevel brukt noen foreløpige anbefalinger i planleggingen (se KU). Vurdering De noe skjerpede hensynskravene i forslaget til lovendring sammenliknet med forsøksprosjektet gjør at de i første omgang foreslåtte løypene kanskje likevel ikke er egnet til formålet. Dette gjelder bl. a. forhold til øvrig friluftsliv, naturmiljø og reindriftsnæringen samt at Mattilsynet i oppstarttillatelsen til Mo vannverk satte som vilkår at 2011-situasjonen i nedslagsfeltet til drikkevannskilden (Akersvatnet og Kallvatnet) skulle opprettholdes. Disse foreslås likevel i planen da det har vært sterke ønsker om skuterløyper i dette området i lang tid. I tillegg har ett av formålene med skuterløyper, også i den avviklede forsøksordningen, vært å legge til rette for mulighet for påkobling til det svenske løypenettet og et interkommunalt løypenett på Indre Helgeland. Begge disse målene nåes enklest og best fra Umbukta. Noe av formålet med denne Side 5 av 7

6 løypen mellom Umbukta og grense Hemnes faller bort dersom Hemnes kommune ikke ønsker påkobling til Rana. Alle løypeforslagene virker inn på reindriftens særverdiområder (flyttleier). I tillegg er det registrert vinterbeite I/II-områder der det foreslås å legge løyper. Dette kan skape problemer for etableringen. En absolutt forutsetning for løyper i slike områder, er at det aktuelle reinbeitedistriktet kan kreve løypen(e) stengt dersom forhold i næringen tilsier det. Forslagene til løyper fra Umbukta til grense Sverige og fra Umbukta til grense Hemnes går gjennom svært viktige friluftslivsområder som brukes av mange, og får derfor store negative konsekvenser for det tradisjonelle friluftslivet. Området er svært lett tilgjengelig og brukes mye både av barnefamilier og eldre som har mindre muligheter til å bruke naturområder som ligger mer avsides til. Løypen til grense Hemnes har i tillegg utfordringer mhp sikkerhet fordi ferdsel over Akersvassdammen anses som svært risikofylt. Det er også utfordringer i forhold til teknisk infrastruktur fordi det ikke er mulig å utvide den eksisterende parkeringsplassen ved Røde korshytta. Kapasiteten på denne parkeringsplassen er etter all sannsynlighet for liten slik den er i dag. Økt parkeringsbehov må dermed løses på østsiden av E12 og dette fordrer planfri avkjørsel (over-/undergang). Alle løypeforslagene som er tatt med i plan ligger i områder som allerede er preget av motorisert ferdsel. Unntaket her er alternativ 1 langs land/over isen i Umbukta der det ikke har vært tillatt med skuterkjøring tidligere. Det samme gjelder strekningen mellom Akersvassdammen og grense Hemnes og mellom Kvepsendalsbukta og grense Sverige. Den negative konsekvensen ved støybelastning kan reduseres noe gjennom farts- og tidsbegrensning på den tillatte kjøringen, kjørefrie dager etc. Alle tre alternativene fra Østerdal vil fra Lappsætra ligge innenfor Kallvatnet nedslagsfelt, et område som er opprettet for rekreasjonskjøring/mulighet for isfiske for personer med tillatelser til kjøring gitt etter forskriften 5b. Området er altså allerede i bruk til rekreasjonskjøring og preget av motorisert ferdsel. Mellom Østerdal og Lappsætra vil traséene være sammenfallende med dagens etablerte trasé til hytteområdene ved Kallvatnet. De tre løypeforslagene i Kallvatnområdet kan påkobles hverandre om ønskelig. Trasénummer 7 og 7a vil gå gjennom leveområde for fjellrev. Alle tre alternativene fra Østerdal er i mulig konflikt ifht hekketerritorium for kongeørn. Hensynene kommunen skal ta gjør etablering av løyper for fornøyelseskjøring med snøskuter svært utfordrende. Se nærmere om dette i konsekvensutredningen. Snøskuterløyper opprettet for allmenn rekreasjonskjøring er, med unntak av for kommuner i Nord-Troms og Finnmark samt de sju kommunene som var med i et forsøksprosjekt i perioden , upløyd mark. Vi vet lite om hvilke effekter snøskuterkjøring i stort omfang vil ha på naturmiljø og mennesker. Tall og erfaringer fra forsøkskommunene og Nord-Troms og Finnmark er vanskelig sammenliknbare med f. eks. Rana fordi det er stor forskjell på antallet potensielle brukere av et løypenett. Rana kommune valgte derfor å starte litt forsiktig med dette arbeidet. I første omgang har vi utredet forslag til to løyper i Umbukta Akersvatn-området og tre løyper i Kallvatn-området. Side 6 av 7

7 Sverre Å. Selfors Teknisk sjef Hilde Sofie Hansen Miljøvernsjef Vedlegg: 1 Kommunedelplan for snøskuterløyper - planbeskrivelse 2 Kommunedelplan for snøskuterløyper - konsekvensutredning 3 Forskrift om kommunalt løypenett for snøskuter, Rana kommune Side 7 av 7