Forvaltningsrevisjon Jevnaker kommune

Transkript

1 Innlandet Revisjon IKS Forvaltningsrevisjon Jevnaker kommune Journalføring og etterlevelse av offentlighetsloven Rapport /RG/KR

2 FORORD Denne rapporten er et resultat av forvaltningsrevisjonsprosjektet «Journalføring av post og etterlevelse av offentlighetsloven» som er gjennomført på oppdrag av kontrollutvalget i Jevnaker kommune. Forvaltningsrevisjon er en lovpålagt oppgave. Kontrollutvalget har ansvaret for å påse at det føres kontroll med at det blir gjennomført systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra kommunestyrets/fylkestingets vedtak og forutsetninger (Kommunelovens 77. nr 4). Prosjektarbeidet er utført i perioden mai - desember 2011 av forvaltningsrevisor Kari Robbestad. Reidun Grefsrud har vært oppdragsansvarlig. Utkast til rapport er sendt ordføreren og rådmannen til uttalelse. Svaret fra rådmannen er vedlagt rapporten. Ordføreren meldte fra på e-post at hun slutter seg til svaret fra rådmannen. Lillehammer, januar 2012 Reidun Grefsrud Oppdragsansvarlig Kari Robbestad Prosjektansvarlig 2

3 SAMMENDRAG Kontrollutvalget ønsket å foreta en undersøkelse om kommunen følger aktuelle lover og regler ved journalføring av post. Herunder om kommunens praksis med å klassifisere dokumenter som er unntatt offentlighet i journalen er i tråd med offentlighetslovens bestemmelser om dette. Kontrollutvalget var også opptatt av hva som hadde skjedd i forbindelse med journalføring av dokumenter i forbindelse med «rådmannssaken i kommunen». Problemstillinger: Vi har arbeidet ut fra følgende problemstilling: Har kommunen et forsvarlig system for journalføring av post? herunder følgende delproblemstillinger: Sikrer kommunens rutiner at arkivverdig post journalføres fortløpende? Sikrer kommunens rutiner innsynsrett i kommunale dokumenter i samsvar med offentlighetsloven? Er regelverk og rutiner kjent i organisasjonen? Prosjektet er i hovedsak innrettet mot å se på journalføring. I forbindelse med gjennomgangen av journalføringen av dokumenter i rådmannssaken har vi også sett noe på protokollering av formannskapsmøter. Metode og datakilde Undersøkelsen er gjennomført ved bruk av dokumentanalyse og intervjuer. Revisjonskriterier Utgangspunktet for revisjonen er bestemmelsene i offentlighetsloven og arkivloven med forskrifter. Konklusjoner og anbefalinger Nedenfor er gjengitt et utdrag av våre konklusjoner og anbefalinger. Det vises ellers til mer utfyllende opplysninger i rapporten. Problemstilling 1: Sikrer kommunens rutiner at arkivverdig post journalføres fortløpende? Etter revisjonens vurdering har kommunen tilfredsstillende rutiner for behandling og registrering av post, men de kunne gi bedre anvisning på hvilke interne dokumenter som det er journalføringsplikt på. Kommunen har også tilfredsstillende rutiner når det gjelder e-post, men vår gjennomgang av praksis ga indikasjoner på at ikke all e-post journalføres. Etter revisjonens vurdering har kommunen rutiner som skal bidra til å sikre at posten blir journalført fortløpende. Dette underbygges også gjennom våre intervjuer. Siden vi ikke hadde opplysning om dokumentdato på den offentlige journalen/postjournalen, hadde vi ikke mulighet til å hente ut opplysninger fra EDB sak/arkiv som kunne bidra til å verifisere at posten journalføres fortløpende. Kommunen har nå endret oppsettet på offentlig journal/postlisten og denne inneholder nå også dokumentdato, slik som arkivforskriften krever. 3

4 Rådmannssaken inneholder flere dokumenter som er lagt ved som vedlegg til en sak om arbeidsmiljøundersøkelse. Revisjonen mener at kommunen burde ha gjort en vurdering av journalføringsplikten for det enkelte dokument på vedleggslista. Denne vurderingen burde skjedd fortløpende. Flere av dokumentene på lista gjelder referater fra formannskapsmøter som ikke er protokollert i henhold til kommunelovens saksbehandlingsregler. Revisjonen kan ikke se at ordførerens begrunnelse for å avvike møteprinsippet i kommuneloven for disse møtene/sakene er god nok, sett i lys av 30 i kommuneloven. Problemstilling 2: Sikrer kommunens rutiner innsynsrett i kommunale dokumenter i samsvar med offentlighetsloven? Vår undersøkelse viste at praksis vedr bruk av unntakshjemmel for dokumenter i personal- og ansettelsessaker ikke alltid var helt i tråd med regelverket. Kommunen unntar også alle dokument i personalmappene. Etter vår vurdering kan det være en risiko for at slike dokumenter automatisk unntas uten at det foretas en konkret vurdering i hver enkelt sak. Kommunen har gjort en summarisk vurdering om at alle dokumentene i rådmannssaken er unntatt offentlighet med hjemmel i offentlighetslovens og forvaltningslovens regler om taushetsplikt som gjelder «noens personlige forhold». Revisjonen mener at kommunen burde vurdert hvert enkelt dokument for seg opp mot regelverket. Problemstilling 3: Er regelverk og rutiner kjent i organisasjonen? Etter revisjonens vurdering er økonomisjef og arkivleder opptatt av at saksbehandlerne skal få god og regelmessig opplæring på dette området. Selv om de vi intervjuet ved de ulike enhetene mente de var oppdatert på regelverk og rutiner, viser gjennomgangen av praksis at det er forbedringsmuligheter når det gjelder journalføring og bruk av unntakshjemler. Revisjonen anbefaler at: Kommunen bør vurdere om det i kommunens arkivplan skal sies noe om hvordan interne dokumenter skal behandles. Det fortsatt er fokus på påminnelse om rutinene for journalføring, spesielt når det gjelder e- post. Kommunen gjennomgår rutiner og praksis når det gjelder bruk av unntaksregler vedr personal- og ansettelsessaker. kommunen vurderer å gi mer informasjon og opplæring i bruk av kommunens internkontrollsystem IKKS. det tas en gjennomgang med enhetene om hva de faktisk skal journalføre (f.eks når det gjelder elevsaker halvårsrapporter, interne dokumenter mv) 4

5 INNHOLDSFORTEGNELSE FORORD... 2 SAMMENDRAG INNLEDNING BAKGRUNN FORMÅL OG PROBLEMSTILLINGER KILDER FOR REVISJONSKRITERIER METODE PROBLEMSTILLING REVISJONSKRITERIER KOMMUNENS RUTINER FOR JOURNALFØRING PRAKSIS I KOMMUNEN REVISJONENS VURDERINGER KONKLUSJONER OG ANBEFALINGER PROBLEMSTILLING REVISJONSKRITERIER KOMMUNENS RUTINER PÅ OMRÅDET PRAKSIS I KOMMUNEN VURDERINGER KONKLUSJONER PROBLEMSTILLING REVISJONSKRITERIER KOMMUNENS RUTINER PÅ OMRÅDET KOMMUNENS PRAKSIS PÅ OMRÅDET VURDERINGER KONKLUSJONER OG ANBEFALINGER REFERANSER VEDLEGG 1. RÅDMANNENS UTTALELSE

6 1. INNLEDNING 1.1 BAKGRUNN I oppfølging av kontrollutvalgets plan for forvaltningsrevisjon for perioden , ble det i kontrollutvalgets møte den 4.mars 2011 i sak 05/2011, bestemt at området journalføring av inngående post og etterlevelse av offentlighetsloven skulle prioriteres. Det ble fattet følgende vedtak: Innlandet Revisjon IKS bes om å lage en prosjektplan for et revisjonsprosjekt på området. Det vises til diskusjon i møtet den 4.mars 2011 mht risikoområder, aktuelle kriterier og mulige avgrensninger. Prosjektplan bes fremlagt på neste møte. Kontrollutvalget var også opptatt av hva som hadde skjedd i forbindelse med journalføring av dokumenter i forbindelse med rådmannssaken i kommunen. Denne saken ble omtalt i lokalavisene der det ble fokusert på det omfattende hemmeligholdet i saken. Dette er en av grunnene til at kontrollutvalget ønsket en gjennomgang av rutiner og praksis for journalføringen i kommunen. I kontrollutvalgets møte 11.april 2011, sak 12/2011 ble det på bakgrunn av fremlagt prosjektplan og innspill fremkommet i møte vedtatt å gjennomføre et prosjekt med formål å kartlegge og vurdere: Om kommunen følger aktuelle lover og regler ved journalføring av inngående 1 post. Om kommunens klassifisering av dokumenter unntatt offentlighet er i tråd med offentlighetens bestemmelser. 1.2 FORMÅL OG PROBLEMSTILLINGER Formål Formålet med prosjektet er å kartlegge og vurdere om kommunen følger aktuelle lover og regler ved journalføring av post. Herunder om kommunens praksis med å klassifisere dokumenter som er unntatt offentlighet i journalen er i tråd med offentlighetslovens bestemmelser om dette. Nytteverdi Offentlig informasjon er åpen for alle, hvis den ikke er unntatt offentlighet med hjemmel i lov. I offentlighetsloven sies det at formålet med loven er å legge til rette for at offentlig forvaltning og virksomhet er åpen og gjennomsiktig. Dette for å styrke informasjons- og ytringsfriheten, den demokratiske deltagelse, rettsikkerheten for den enkelte, tilliten til det offentlige og kontrollen fra allmennheten. Prosjektet kan bidra til å sette fokus på dette ved å undersøke om kommunen journalfører post og etterlever de offentlighetskrav som er gitt i lov og forskrift. 1 I samråd med kontrollutvalget har vi ikke avgrenset prosjektet til kun å se på inngående post. 6

7 Problemstillinger: Vi har arbeidet ut fra følgende problemstilling: Har kommunen et forsvarlig system for journalføring av post? herunder følgende delproblemstillinger: Sikrer kommunens rutiner at arkivverdig post journalføres fortløpende? Sikrer kommunens rutiner innsynsrett i kommunale dokumenter i samsvar med offentlighetsloven? Er regelverk og rutiner kjent i organisasjonen? Prosjektet er i hovedsak innrettet mot å se på journalføring. I forbindelse med gjennomgangen av journalføringen av dokumenter i rådmannssaken har vi også sett på protokollering av formannskapsmøter. 1.3 KILDER FOR REVISJONSKRITERIER Med revisjonskriterier mener vi de lover, forskrifter, retningslinjer, kommunale vedtak, faglige standarder mv som sier noe om hvordan virksomheten skal drives. Hensikten med revisjonskriteriene er at det skal settes opp noen autoritative standarder som kommunens praksis kan måles opp mot og som er grunnlaget for revisjonens vurderinger. I dette prosjektet har vi hentet revisjonskriteriene fra lov og forskrift, i hovedsak offentlighetsloven og Forskrift om offentlige arkiv (hjemlet i offentlighetsloven og forvaltningsloven). Når det gjelder protokollering av møter har vi tatt utgangspunkt i kapittel 6 i kommuneloven vedr saksbehandlingsregler for folkevalgte organer. Det er redegjort nærmere for konkrete revisjonskriterier i tilknytning til hver av de tre problemstillingene i kapitlene 3, 4 og 5. 7

8 2. METODE Prosjektet er gjennomført i samsvar med Norges kommunerevisorforbunds standard for forvaltningsrevisjon (RSK 001). Vi har hentet informasjon om rutiner og praksis vedrørende journalføring i kommunen fra følgende kilder: Skriftlige rutinebeskrivelser, retningslinjer, arkivplan. Vi har kartlagt systemene i kommunen for å undersøke om det er utarbeidet gode rutiner for journalføring. (Se referanseliste bakerst i rapporten.) Intervjuer med ulike aktører. Vi har gjennomført intervjuer med resultatenhetslederne for kultur og utvikling og for pleie og omsorg, videre har vi snakket med rektor ved en av skolene. Vi har også hatt samtaler med politisk rådgiver, ordfører, arkivleder og økonomisjef. Oversikter fra journalsystemet Vi ba om å få oversikter over journalført inngående og utgående post for periodene1/3-15/ og 1/6-15/6 2011for alle enhetene i kommunen. Dette ga oss oversikt over omfanget av journalføringen. Oversiktene ga opplysninger om blant annet journalføringsdato og bruk av unntakshjemmel. Vi ønsket også at oversiktene skulle inneholde dokumentdato for å kunne belyse om journalføringen skjer fortløpende. Det viste seg imidlertid at det ikke var mulig å ta ut statistikk fra systemet som inneholdt dokumentdato. Dette har ført til at det ikke ble mulig å verifisere hvor raskt journalføringen skjedde. I tillegg ønsket vi å ta ut særskilt oversikt over journalført e-post. Dette var det heller ikke mulig å få tatt ut av systemet. Vi ble derfor enig med arkivleder at hun skulle prøve å kode e-posten som ble journalført. Dette fungerte og vi fikk ut en liste som viste journalført e-post i perioden 12/5-30/ Når det gjelder rådmannssaken, har vi innhentet en liste med oversikt over 34 dokumenter. Vi har ikke innhentet, gått gjennom eller vurdert de enkelte dokumentene, da dette ville medført for mye arbeid i forhold til tilgjengelige ressurser. Alle som er blitt intervjuet har fått referat fra intervjuet for gjennomsyn og kommentarer. I tillegg sendte vi ut utkast til faktadel til økonomisjef, arkivleder og ordfører for å få tilbakemelding om feil og misforståelser. Etter å ha rettet opp og skrevet vurderinger, konklusjoner og anbefalinger ble hele rapportutkastet sendt til rådmann og ordfører for uttalelse. 8

9 3. PROBLEMSTILLING 1 Sikrer kommunens rutiner at arkivverdig post journalføres fortløpende? 3.1 REVISJONSKRITERIER Ansvar for arkiv og journalføring Det går fram av offentleglova 10, første ledd at virksomheter som er omfattet av offentleglova skal føre journal etter reglene i arkivloven. Det overordna ansvaret for arkivarbeidet i en kommune tilligger administrasjonssjefen (arkivforskriftens 1-1). Arkivarbeidet skal som hovedregel utføres av en egen arkivtjeneste, under daglig ledelse av arkivansvarlig ( 2-1). Arkivtjenesten skal være felles for kommunen. I arkivforskriftens 2-2 sies det at et offentlig organ skal til en hver tid ha en ajourført samleplan, arkivplan, som viser hva arkivet omfatter og hvordan det er organisert. Av arkivplanen skal det også framgå hva slags instrukser, regler og planer med mer som gjelder for organets arkivarbeid. Arkivplanen skal inneholde et fullstendig og ajourført oversyn over de systemene som blir benyttet til journalføring og eventuelle andre former for registrering av saksdokument ( 2-6). For elektronisk journalføring skal offentlige organ normalt nytte et arkivsystem som følger kravene i Noark-standarden. Nye system skal være godkjente av Riksantikvaren før de blir tatt i bruk ( 2-9). Organet skal legge opp til administrative rutiner som sikrer at arkivtjenesten kan utføre kvalitetssikring av journal- og arkivdatabasen ( 2-10). Plikt til journalføring Det går frem av arkivforskriften 2-6 at offentlige organ har en uttrykkelig plikt til å føre journal 2. I journalen skal en registrere alle inngående og utgående dokument som etter offentleglova 4 må regnes som saksdokument for organet, dersom det er gjenstand for saksbehandling og har verdi som dokumentasjon. Definisjon av dokumentbegrepet finner vi i offentleglova 4. Her sies det at med dokument menes ei logisk avgrensa informasjonsmengde som er lagra på et medium for senere lesing, lytting, visning (eller framsyning som det står i loven), overføring eller liknende. Følgende tre kriterier må være oppfylt for at et dokument skal være journalføringspliktig. Dokumentet må regnes som saksdokument, definert i offentleglova 4. Dokumentet må enten være kommet inn til eller sendt ut fra organet Dokumentet må være gjenstand for saksbehandling og ha verdi som dokumentasjon 2 Med journal menes den løpende og systematiske oversikten over inngående og utgående dokument som organ som omfattes av offentlighetsloven, skal føre. 9

10 Journalføring av organinterne dokument Dokument som er utferdiget av forvaltningsorganet selv for den interne saksforberedelse kalles organinterne dokument. Forskrift om offentlige arkiv 2-6 første ledd tredje setning gir forvaltningsorganet en viss handlefrihet når det gjelder journalføring av disse dokumentene. Organinterne dokument registrerer organet i journalen så langt organet finner det tjenlig. Noen organinterne dokument er det imidlertid journalføringsplikt for. Dette gjelder blant annet 3 : saksframlegg med vedlegg til organ i kommunalt eller fylkeskommunalt folkevalt organ saksliste til møte i folkevalde organ i kommunar og fylkeskommunar generelle retningslinjer for organets saksbehandling dokument eller del av dokument som inneheld den endelege avgjerda til organet i ei sak dokument i saker der ei kommunal eller fylkeskommunal eining opptrer som ekstern part i høve til ei anna slik eining Den nye offentleglova opererer med uttrykket «kommunal eining». En eining er en del av kommunen som har fått delegert myndighet til å ta en endelig beslutning innen sitt saksfelt. Ved vurdering av om interne dokumenter skal journalføres må en ta stilling til om det gjelder dokument i en sak der enheten tar en endelig beslutning. Journalføring av e-post Hovedregelen er at telefaks og e-post som er saksdokumenter arkivmessig skal behandles som papirdokumenter, jfr. arkivforskriftens 3-2 første ledd. Det fremgår av arkivforskriftens 3-2 andre ledd at alle organer som bruker e-post, skal ha et felles e-postmottak. Tidspunkt for journalføring I lovverket og forskriftene sies det ikke noe spesifikt om tidspunkt for når journalføring skal finne sted. Arkivverket, Riksarkivet og statsarkivet har på sine hjemmesider uttalt at: For at innsynsretten etter offentlighetsloven skal kunne ivaretas må offentlig journal til enhver tid være ajour, og journalføring må derfor skje fortløpende - det vil si daglig. Arkivverket har vist til st.meld. nr. 32 ( ) Om offentlighetsprinsippet i forvaltningen fra Justis- og politidepartementet hvor det i punkt sies følgende om tidspunkt for journalføring: Arkivinstruksen har ikke bestemmelser som uttrykkelig regulerer tidspunktet for når journalføring skal finne sted. I og med at journalen er hovedredskapet forvaltningen har til å holde orden i og kontroll med sine saker og saksavviklingen, må det imidlertid antas at journalføringen skal skje fortløpende. Også hensynet til offentlighetsprinsippet tilsier dette. I en uttalelse inntatt i Sivilombudsmannens årsmelding 1995 s 84 (sak ) heter det: «Sett ut fra de hensyn offentlighetsloven skal ivareta, er det åpenbart at normalkravet må være at journalføringen skjer fortløpende. Det er knyttet en vesentlig offentlig interesse til det å følge behandlingen av sakene, mens de behandles. Bare dersom offentligheten fortløpende blir orientert om forvaltningens arbeid - selvsagt med de begrensninger som følger av offentlighetsloven selv - vil offentligheten ha muligheter for å føre en debatt om og ha innflytelse på forvaltningens arbeid.» Uttalelsen gjelder forvaltningsorganets eksterne korrespondanse, og kan ikke legges til grunn i forhold til organinterne dokumenter. 3 I henhold til Offentlighetsloven 14 og 16 10

11 Opplysninger i journalen Journaler skal føres elektronisk eller på papir. Dersom journalen inngår i et elektronisk arkiv eller saksbehandlingssystem, skal man på en enkel måte kunne hente ut og gjøre tilgjengelig journalopplysningene som allmennheten har krav på innsyn i (jf. 2-7). Forskrift om offentlig arkiv 2-7 har bestemmelser om hvilke opplysninger som skal inngå i journalen om det enkelte dokument. Dette er: Journalføringsdato saks- og dokumentnummer sender og/eller mottaker opplysninger om sak, innhold eller emne dateringa på dokumentet I tillegg skal journalen inneholde arkivkode, ekspedisjons- eller avskrivingsdato og avskrivningsmåte. Innholdet i offentlig journal på internett Vi har stilt spørsmål til Riksarkivet om hvilket innhold en postjournal på internett bør ha. Vi har fått følgende svar fra Riksarkivet 4. «Arkivforskriften 2-7 stiller krav til innholdet i journalen som sådan, og den gir hjemmel til å skjerme opplysninger "på den kopien eller utskrifta av journalen som allmenta kan krevje innsyn i." Det siste vil si den kopien av journalen man plikter i gi innsyn i etter offentleglova 3. Publisering av journalen på egne sider på Internett er en tjeneste kommunen velger å tilby allmennheten. Det er ingen plikt til å publisere journalen på denne måten, men kommunen kan altså velge å gjøre det som en tjeneste. Dette er dermed en tjeneste kommunen i stor grad kan utforme selv, innenfor visse rammer, jf. særlig forskrift til offentleglova nr tredje ledd om opplysninger som ikke skal gå frem av offentlig journal. Hvis kommunen velger å publisere en journal som ikke er i samsvar med arkivforskriften 2-7, eller hvor enkelte dokumenttyper ikke er tatt med, evt. saksområder ikke er tatt med, så bør det opplyses om dette.» Revisjonen har videre spurt spesielt om det er nødvendig å ha med dokumentdato. Vi fikk følgende svar fra Riksarkivet: «Du spør konkret om opplysningen "datering på dokumentet", som det visstnok ikke er mulig å få med på listen som hentes ut fra systemet, i dette tilfellet EDB sak/arkiv. Dette virker noe merkelig, da systemet har fått godkjenning etter Noark-standardens versjoner 4 og 5, hvor det er et obligatorisk krav at dokumentdato skal være med på rapporten offentlig journal. Forøvrig deler vi oppfatningen om at dette er en viktig opplysning, da dokumentdato ofte er en referanse man benytter seg av for å søke frem dokumenter i journalen.» 4 Riksarkivet i e-post til oss

12 Kommunelovens regler om protokollering av møter mv. Hovedtema i denne forvaltningsrevisjonen er journalføring. Vi har også tatt med litt av regelverket for protokollering av møter mv i folkevalgte organer, siden dette er relevant i den såkalte «rådmannssaken». Kapittel 6 i kommuneloven omhandler saksbehandlingsregler i folkevalgte organer. Det går fram av 30.1 at «Folkevalgte organer behandler sine saker og treffer sine vedtak i møter». Det var en lovendring nr 1 der det ble tilføyd «behandler sine saker» til lovteksten i I Overå og Bernt (2011) står følgende om møteprinsippet: «Ordningen med kollegiale organer bygger på møteprinsippet. I dette ligger at beslutninger skal tas i et formelt møte, innkalt og gjennomført i overensstemmelse med visse grunnleggende regler. Møteprinsippet gjelder også hvor det ikke treffes eller ikke blir truffet noe vedtak; poenget er at det alminnelige rettslige utgangspunktet er at organet som sådant ikke fungerer på andre måter enn i møter». I Overå og Bernt (2011) vises det til forarbeidene vedr lovendring der det blant annet står følgende om hva som er et møte: «Eit samkome i eit folkevalt organ vil vere eit møte slik det er definert i lova, når det er fastsett på førehand at medlemmene skal tre saman som folkevalt organ for å forhandle, drøfte, gjere vedtak eller på annan måte handsame saker og spørsmål som det etter lov, forskrift eller delegert avgjerdsmakt har som oppgave å handsame. Det vil også vere eit møte sjølv om det ikkje ligg føre ei formell innkalling, saksliste eller at representantar for administrasjonen og politikarar som ikkje er medlemmar av organet, er til stades og deltek, dersom det som går føre seg, er eit ledd i ei sakshandsaming som organet etter lov, forskrift eller delegert avgjerdsmak har som oppgåve å handsame.» Kommuneloven 30.3 fastslår at «Det skal føres møtebok over forhandlingene i alle folkevalgte organ». 32 inneholder regler for saksliste og innkalling blant annet. 3.2 KOMMUNENS RUTINER FOR JOURNALFØRING Arkivplan og organisering av arkivtjenesten Kommunens arkivplan er sist revidert i I arkivplanen sies det: «All kommunal virksomhet i Jevnaker kommune defineres som ett organ, også ytre enheter. Arkivtjenesten organiseres som et felles sentralt arkiv som skal dokumentere politisk og administrativ saksbehandling i kommunen. Sentralarkivet fungerer som en arkivskaper med en felles postjournal og ett felles saksarkiv for hele kommunen. Fra innførte kommunen et hel-elektronisk NOARK 4 godkjent arkivsystem EDB sak/arkiv. Dette arkivsystemet omfatter saksarkivet, gårdsog bruksnummerarkivet, personalarkivet og spesialundervisningsarkivet. Sentralarkivet skal journalføre all post tilhørende saksarkivet. All post som skal journalføres i lukkede fagsystem for eksempel barnevern, klientarkivet, pasientjournaler og lignende, åpnes ved sentralarkivet dersom dette er nødvendig for å identifisere posten, men denne skal journalføres og arkiveres ved de enkelte tjenestestedene. 12

13 Hver resultatenhetsleder som har spesialarkiv 5 og/eller objektarkiv 6 skal utpeke en arkivansvarlig som sammen med arkivleder utgjør kommunens arkivgruppe. Arkivgruppen skal være et faglig forum der rutiner og aktuelle problemstillinger tilknyttet arkiv diskuteres og videreutvikles. For barnehager og skoler kan det utpekes en felles, dette kan også gjelde skoler.» Når det gjelder kommunens elektroniske sak-arkiv system så skal dette oppgraderes til ny versjon ESA 8 i januar og februar I forbindelse med dette har vi fått opplyst at det vil bli gjennomført interne kurs i bruk av systemet, regelverk og saksbehandling. Delegering av arkivmyndighet Det går fram av arkivplanens kap 2.3 at det er rådmannen som har det overordnede ansvaret for arkivet. Rådmannen delegerer sin myndighet slik: Arkivleder har det overordnede ansvar for arkivforvaltningen i kommunen. Arkivleder er arkivfaglig overordnet resultatenhetene. Resultatenhetsleder skal utpeke en arkivansvarlig for objektseriene/spesialarkivene i sitt tjenesteområde som er underlagt arkivleder. Videre framgår det av kap 2.4 at arkivleder har fått delegert myndighet til å lede arkivtjenesten i kommunen og sørge for at oppgavene blir utført så effektivt som mulig. Rutiner for behandling og registrering av post I kapittel 3 i arkivplanen er «Rutiner for behandling og registrering av post» beskrevet. Vi omtaler noen av disse rutinene nedenfor. Posten skal deles i informasjonspost og sakspost. Sakspost er all post som blir gjenstand for saksbehandling. I rutinen står det følgende: «All sakspost skal stemples og registreres i postjournalen i samsvar med arkivloven 7 s 2-7 og etter NOARK-standard 8. Arkivtjenesten skal vurdere om innkommet dokument hører til en eksisterende sak eller om det skal opprettes en ny sak. I de tilfeller arkivet vet hvem saksbehandler er, påføres saksbehandler i saken. Der en ikke vet hvem som skal være saksbehandler, påføres resultatenhet og i de tilfeller en ikke vet hvilken enhet som skal ha saken, sendes saken til rådmannen for avgjørelse.» 5 Spesialserier som inneholder sensitive opplysninger er konsesjonspliktige personregistre som skal ha konsesjon fra Datatilsynet for å kunne oppbevares. - jfr. Personopplysningsloven. Eksempler på spesialarkiv er pasientarkiv, sosialkontorets klientarkiv, elevarkiv osv. 6 Arkivene inneholder saksdokumenter som er ordnet etter objektkoder. Objektarkiv kan for eksempel. være alfabet, fødselsdato, gårds- og bruksnr. m.m. 7 Etter forespørsel til arkivleder fikk vi opplyst at denne henvisningen viser til arkivforskriftens Noark er en forkortelse for Norsk arkivstandard. Mens de første versjonene av NOARK-standarden bare omfattet selve journalføringen, la Noark-4 grunnlaget for en fullelektronisk saksbehandling og arkivering i offentlig forvaltning 13

14 Arkivplanen inneholder en oppramsing av hva som blir regnet som informasjonspost. Dette er post som ikke er arkivverdig eller journalføringspliktig. Dette gjelder f.eks trykksaker og reklame, billettbestillinger, kursinvitasjoner, ordrebekreftelser, regninger, sykemeldinger, rundskriv, invitasjoner og innkallinger mv. Behandling av post: I rutinen står følgende om behandling av post: «All post som leveres Jevnaker kommune er bedriftens post. Personlig adressert post skal leveres uåpna til rette vedkommende snarest. Dersom et brev til tross for personlig adressering, er til administrasjonen, har mottakeren ansvaret for at det snarest blir levert til arkivet for journalføring/registrering. Medarbeidere som mottar post (på kontoret) som er til kommunen, skal straks levere den til arkivet for journalføring. Post som er adressert til Jevnaker kommune eller administrasjonen skal åpnes av arkivet Saksposten skal journalføres i kommunens sak/arkivsystem som er EDB sak/arkiv. Post som tilhører spesialarkiver, journalføres av det enkelte resultatenhet i henhold til gjeldende regler. Dokumenter som blir sendt eller mottatt via telefaks eller elektronisk post (e-post) og som etter form og innhold må regnes som saksdokument, skal arkivmessig behandles som andre saksdokument og skal videreformidles for journalføring umiddelbart.» Offentlig journal/postjournal Postjournalen legges daglig ut på kommunens hjemmeside. Vi fikk opplyst av arkivleder at Postjournalen er identisk med den offentlige journalen, med unntak av at visse opplysninger om navn og lignende er tatt ut. Rutine for journalføring av e-post Kommunen har utarbeidet egen rutine for håndtering av e-post. I følge rutinen er postmottaket for inngående e-post organisert slik: «Postmottaket skal alltid bestå av 2 personer for å kvalitetssikre at all e-posten inn til postmottaket til kommunen blir åpnet daglig. All e-post inn til kommunens postmottak mottas likt hos begge postmottak-brukerne, og alle videresendinger som blir gjort av den ene kan straks registreres hos den andre. Begge kan derfor kontrollere om e-posten er blitt videresendt. Det daglige ansvaret for postmottaket ligger hos arkivleder i støtteenheten, som sørger for å åpne, vurdere og videreformidle e-posten. Person nr. 2 er back-up ved fravær og ferier.» I følge rutinen skal inngående e-post journalføres slik: «Arkivverdig e-post som mottas av postmottaket journalføres i EDB Sak Arkiv på samme måte som vanlig innkommet post. 1. All annen e-post skal videresendes til saksbehandler eller re-leder over mailsystemet med unntak av spam og unyttig reklame som slettes direkte av postmottaket. 14

15 Da postmottaket ikke kan ha detaljkunnskap om alle saksområder, er det ikke sikkert at alle e-post kommer til rett person med en gang. Derfor: 2. I det øyeblikk en e-post er videresendt av postmottaket til saksbehandler/re-leder er det dennes ansvar å vurdere/behandle den videre. Hvis e-posten er sendt til feil person, eller den som mottar den mener det er flere som burde hatt den er det DENNES ansvar at videresending til rett person(er) blir gjort. 3. Arkivverdig e-post som kommer direkte til ansatte utenom postmottaket, skal videresendes til postmottak for journalføring av den som har mottatt e-posten. 4. All inngående e-post fra eksterne som enten kommer direkte til ansatte eller via postmottaket skal besvares enten pr. e-post, telefon eller pr. brev.» Rutinen for utgående e-post er følgende: «Når det gjelder utgående e-post (svar, henvendelser m.m.) skal alle arkivverdige dokumenter skrives i EDB Sak Arkiv og deretter sendes som e-post.. Dersom noen er i tvil om hva som er arkivverdige dokumenter skal arkivleder kontaktes!» 3.3 PRAKSIS I KOMMUNEN «Rådmannssaken» Siden bakgrunnen for at kontrollutvalget ønsket å se på journalføringen var en konkret sak, den såkalte rådmannssaken, har vi forsøkt å kartlegge hva som ble journalført og hvordan journalføringen skjedde i denne saken. Revisjonen har ikke sett på innholdet i dokumentene. Revisjonen har mottatt en liste fra kommunen over i alt 34 dokumenter datert i perioden som omhandler denne saken. Listen med dokumenter er lagt ved som vedlegg til sak 10/525 innhenting av tilbud om kartlegging av forhold i arbeidsmiljø knyttet til ledelse og utøvelse av lederskap. Dokument 10/525-4 gjelder brev fra Bærekraftig Arbeidsmiljø AS, og er journalført Vi har fått opplyst av arkivleder og ordfører at listen med de 34 vedleggene er lagt ved dette dokumentet våren Jevnaker kommune engasjerte konsulentselskapet Bærekraftig Arbeidsmiljø AS til å gjennomføre en arbeidsmiljøundersøkelse. Resultatet av undersøkelsen ble presentert på lysark for formannskapet Referatet fra formannskapet er vedlegg nr 19 i listen på 34 dokumenter, mens presentasjonen fra Bærekraftig Arbeidsmiljø AS er ført opp som vedlegg nr 18. Avisene Hadeland og Ringerikes Blad påklaget kommunens avgjørelse om avslag på innsyn i arbeidsmiljørapporten. Saken ble sendt til fylkesmannen for avgjørelse. Fylkesmannen stadfestet kommunens vedtak om å nekte innsyn i arbeidsmiljøkartleggingen utført av Bærekraftig Arbeidsmiljø AS. Det ble fastslått at det ikke forelå noen rapport som kunne anses å være et dokument i offentleglova sin forstand. Fylkesmannen kom til at lysarkene i sin helhet skulle unntas offentlighet og at offentliggjøring av deler av lysarkene ville gi et misvisende bilde av saken. Saken vedr innsynsretten i arbeidsmiljørapporten ble videresendt til sivilombudsmannen som har gitt en uttalelse datert 1.november I denne uttalelsen har sivilombudsmannen kommet til at det foreligger «begrunnet tvil til forhold av betydning for saken», særlig i forhold til lysark fem, seks og ni. På 15

16 bakgrunn av dette ber Sivilombudsmannen Fylkesmannen i Oppland å vurdere innsynsspørsmålet for disse lysarkene på nytt. Revisjonen har vært i kontakt med fylkesmannen som sier de ikke har sett på andre momenter i denne saken enn innsyn i arbeidsmiljørapporten. Av listen på 34 dokumenter er to av dokumentene, datert , som gjelder klage på innsyn i arbeidsmiljørapporten og svar journalført med saksnr 11/534. I tillegg inneholder lista avtalen med rådmannen, vedtatt og protokollført i kommunestyremøte og møteprotokoll fra kontrollutvalget (4.3.11). Vi har ikke gått gjennom de enkelte dokumentene (vedleggene) som er oppført på lista, men oversikten viser at i tillegg til det som er nevnt ovenfor, består lista av referater fra formannskapsmøter, andre referater fra ulike møter, kartlegging og referat fra medarbeidersamtale, dokumenter som har med innhenting av tilbud vedr arbeidsmiljøundersøkelsen og dokumenter relatert til juridisk bistand. Elleve av dokumentene i saken er referat av møter i formannskapet. Flere av møtene er holdt på samme dato som ordinære formannskapsmøter. Vi har gått gjennom protokollene fra disse møtene og ikke funnet at det er protokollert noe om rådmannssaken. Det er heller ikke protokollert sak om presentasjon fra Bærekraftig Arbeidsmiljø. Dette bekreftes av ordføreren som opplyser at disse møtene ikke er protokollert som formannskapsmøter fordi møtene er interne forberedende møter ang. arbeidsgiverfunksjonen. Ordfører er av den oppfatning at slike interne møter ikke kan kreve formell innkalling etter kommuneloven og reglene om møteprinsippet. Bakgrunnen for å avholde møtene er at ordfører i henhold til ordfører instruksen 13 er: «ansvarlig for at det avholdes medarbeidersamtaler med rådmannen og de ansatte i politisk sekretariat.» I henhold til 14 er ordfører ansvarlig for saksforberedelse av lønns- og arbeidsvilkår for rådmannen. Vi har fått opplyst av ordfører at fra ble formannskapet enige om at hele formannskapet skulle ivareta arbeidsgiverfunksjonen ovenfor rådmannen. Oversikt over journalførte dokumenter i kommunen. Arkivleder opplyser at kommunen har felles oppfatning av hva som skal journalføres, men at det nok er mulig at dette ikke alltid overholdes, særlig gjelder dette e-poster. Jevnaker kommune skal ta i bruk ny versjon av ESA på nyåret, og denne versjonen forenkler journalføring av e-poster for saksbehandler. Det vil da avholdes kurs for saksbehandlere med både gjennomgang av systemet og oppfriskning av arkivforståelsen. For å kunne si noe om hva som er journalført i har vi fått oversendt oversikter fra postjournalen. Tabell 3.1, viser journalført inngående og utgående post for alle enheter i perioden 1/3-15/ og 1/6-15/

17 Tabell 3.1 Oversikt over journalført post i perioden 1/3-15/3 og 1/6-15/ /3-15/3 1/ Enhet Post inn Post ut Post inn Post ut Ordfører 2 1 Politisk sekretariat Rådmannen Økonomi og service Kultur og utvikling Teknisk drift Pleie og omsorg JORS Familie og helse Bergerbakken skole Toso skole Jevnaker skole Samsmoen barnehage Bergerbakken barnehage Hovsenga barnehage 3 7 I postjournalen kan vi hente ut følgende opplysninger 9 : Journalføringsdato Saks- og dokumentnummer Sender og/eller mottaker Opplysninger om sak, innhold eller emne, herunder gradering av dokumentet. Journalføring i enhetene Denne framstillingen baserer seg på intervju med resultatsenhetslederne for kultur og utvikling og pleie og omsorg (PLO), rektor ved en av skolene og politisk sekretær. Inngående post Som vi omtalte i kap 3.2 har kommunen felles postmottak og inngående post åpnes og journalføres av arkivleder. En person i servicetorget er også involvert og journalfører når arkivleder ikke er til stede. Mye av posten er klientretta, f.eks til skole, barnevern, sosial og PLO. Post som er adressert til enhetene oversendes direkte dit for journalføring i fagsystemene. Det kan hende at noe av denne posten likevel skal journalføres i post/arkiv systemet. Enheten skal da sende posten tilbake til postmottak for journalføring. Fra en enhet fikk vi opplyst at dette skjer i hovedsak samme dag eller dagen etter mottak av post. Arkivleder sier at hun vanligvis er à jour med journalføring av inngående post fra dag til dag. Postlista publiseres raskt og pressen får de dokumentene de spør etter så sant opplysningene ikke er unntatt offentlighet. Det kan ta noen dager fra post som har vært sendt til uteenhetene kommer tilbake til det sentrale postmottaket for journalføring. Det kan derfor ta noen dager før denne posten blir journalført. Arkivleder opplyser at dokumentdato kan avvike mye fra mottatt dato og at dette kan skyldes flere forhold, bl.a. sen postgang eller at eksterne skriver dokumentene lenge før de faktisk sender dem til kommunen. Både journalføringsdato og dokumentdato registreres i systemet. Da vi ba om å få utskrifter fra postjournalen var kun registreringsdato synlig på journalen. Det vil si at det ikke var mulig å få ut journal eller postliste som ga oversikt over både registrert dato og dokumentdato. Dette 9 Fra 7. desember 2011 også dokumentdato. 17

18 har kommunen funnet ut i ettertid skyldes oppsettet av postlisten. Vi fikk opplyst i e-post fra arkivleder 7.desember 2011 at de nå har fått opprettet dokumentets dato på postlisten slik den nå fremgår. Hun opplyser videre at kommunen nå har tatt i bruk ny innsynsløsning som viser postlisten på en annen og bedre måte. Innsynsløsningen er en portal på kommunens hjemmeside som heter «post og møter». Her publiseres postlistene daglig og dokumenter kan bestilles fra postmottaket. Løsningen gjør det også mulig å opprette brukerkontoer for blant annet pressen og politikere slik at de kan hente ut ugraderte dokumenter direkte med egen pålogging. Mottatt dato registreres ikke i kommunens system, arkivleder opplyser imidlertid at hun startet med å stemple inngående dokument med mottaksdato, etter vår første samtale. En annen dato det opereres med i systemet er dato for svarfrist på dokumenter i henhold til forvaltningslovens regler. Ved beregning av dato for svarfrist tar systemet utgangspunkt i dato for journalføring. Noe av den inngående posten som er adressert til ordfører, er post som skal behandles av en saksbehandler. Posten registreres da på den aktuelle saksbehandleren, og ordfører får kopi. Utgående post All utgående post journalføres av saksbehandlerne i EDB sak/arkiv. Vedlegg til utgående post må sendes til arkivleder for skanning eller knyttes opp direkte i sakene av saksbehandlerne selv i ESA. Arkivleder opplyser at hun ikke har noen fast kontroll på å sjekke at alle vedlegg er skannet inn. Dette er saksbehandlers ansvar. Egen journal ved en av skolene Ved den skolen vi valgte ut opplyste rektor at skolen har en egen papirbasert journal utenfor EDB sak/arkiv, der inngående og utgående post blir registrert. Dette er en manuell postjournal til eget bruk for å lett finne tilbake til eier av dokument. Rektor opplyser at forvaltningssakene journalføres i EDB sak/arkiv. Dersom det kommer post til skolen som skal journalføres, sendes dette til arkivtjenesten for journalføring. Det merkes av i skolens journal at dokumentet er oversendt EDB sak/arkiv. Post som ikke registreres i EDB sak/arkiv, men kun i skolens journal er blant annet: - post mellom kommunale enheter - Skademeldinger - Administrativ saksbehandling (dvs administrative vedtak, f.eks er søknad om fri innen lovlig antall timer et administrativt vedtak og føres kun i den interne journalen.) Rektor opplyste at han var usikker på om skolen journalfører alt de skal i EDB sak/arkiv når det gjelder elever med vedtak. Han opplyste at halvårsrapporter oppbevares på skolen, dokumentene journalføres ikke, hverken i intern journal eller i EDB sak/arkiv. Rektor tar kopi av alle vedtak i EDB sak/arkiv som han oppbevarer på kontoret. Han opplyste videre at han synes det er noe tungt å bruke EDB sak/arkiv, og at brukergrensesnittet kunne vært bedre. Omtrent samtidig med at vi var ute i enhetene startet arkivleder et tilsyn rundt i de forskjellige resultatenhetene. Bakgrunnen for tilsynet er at riksarkivaren har forlangt at det skal utarbeides en plan vedrørende bygningsteknisk forsvarlig arkiv. 18

19 Vi har fått opplyst av arkivleder at hun har besøkt den aktuelle skolen og har nå avklart hvilke dokument som skal journalføres i EDB sak/arkiv. De aktuelle dokumentene som ikke var journalført er nå journalført. Blant disse var halvårsrapportene som skolen utarbeider. Arkivleder opplyser at disse nå journalføres, men de kommer ikke med på postlista. Grunnen opplyses å være at det er skolen som sender ut halvårsrapportene til foresatte og ppt. Halvårsrapportene skal også sendes til kommunen sentralt, her har vi fått opplyst at dette skjer i varierende grad. Vi fikk opplyst at det viktigste er at disse papirene blir registrert i systemet og legges inn i mappa til eleven. Dette er spesielt viktig med tanke på en eventuell situasjon hvor en elev om en del år fram i tid vil ha sin mappe utlevert. For øvrig fikk vi opplyst av arkivleder at de andre skolene ikke har samme system, de har altså ingen intern journal. Journalføring av organinterne dokument Organinterne dokumenter får status X-notat, Referat og de kommer ikke ut på postlisten. Kommunen har ikke utarbeidet noen rutine eller sagt noe om behandling av organinterne dokumenter i arkivplanen. Journalføring av e-post Arkivleder opplyser at e-post kommer inn til kommunen via det sentrale postmottaket eller via saksbehandlernes e-poster. Det er ikke lagt opp til noen merking i journalføringssystemet som viser om et dokument er kommet inn som vanlig post eller som e-post. Det er saksbehandlernes ansvar å sende e-post som skal journalføres til postmottaket for journalføring. Postmottaket har ingen oversikt over e-post som kommer inn til eller sendes fra de ansatte, dersom denne ikke sendes til postmottaket eller til arkivleder. I forbindelse med oppstart av dette prosjektet opprettet arkivleder etter anmodning fra revisjonen kodene IE (inngående e-post) og UE (utgående e-post) i kommunens sak-arkiv system, slik at det skal være mulig å skille ut journalførte inngående og utgående e-post fra den øvrige posten. Vi har valgt å ta ut oversikt over registrert e-post i perioden 12/5-30/ Tabell 3.2 viser journalført e-post i denne perioden. Tabell 3.2. Journalført e-post i perioden 12/5-30/ /5-30/6 Enhet e-post inn e-post ut Ordfører 2 Politisk sekretariat 1 Rådmannen 3 Økonomi og service 1 1 Kultur og utvikling 5 2 Teknisk drift 18 Pleie og omsorg JORS Familie og helse 1 Bergerbakken skole Toso skole Jevnaker skole 2 Samsmoen barnehage Bergerbakken barnehage Hovsenga barnehage 19

20 De personene vi intervjuet sa at de var klar over at e-post skal journalføres på lik linje med annen post, og at det ikke er store problemer med å vite hva som er arkivverdig e-post. Det ble likevel sagt at det hender det går litt fort og det er ikke sikkert at alt blir journalført. En av de intervjuede sa at utgående e-post også blir svart på i brevs form. En annen av de intervjuede sa at det er utarbeidet rutine for journalføring av e-post, slik at det ikke er rutinene som mangler, men at det kan være ganske omstendelig å føre e-post. En e-post korrespondanse kan også utvikle seg slik at det etter hvert blir viktig å journalføre, i disse tilfellene er det viktig at også starten på korrespondansen er med og blir journalført. Ved skolen vi besøkte fikk vi opplyst at det er rektor som vurderer om e-post skal journalføres. Dersom lærerne får e-post direkte skal denne oversendes til rektor. Rektor opplyser at han ikke er kjent med at lærerne har fått slik e-post. Rektor opplyser at han kun husker to saker hvor e-post er sendt til arkiv for journalføring. Det føres ikke e-post i den interne mappa på skolen. Ordføreren opplyser at hun ikke får så mange e-post direkte til seg. For det meste er det sakspapirer, innkallinger og møtereferater. Hun er ofte i tvil om dette skal journalføres og konferer da med politisk sekretær eller arkivet. E-post til ordfører sendes også ofte pr post eller med kopi til post mottaket. Ordføreren får e-posten sin på telefon 24 timer i døgnet. I perioder hvor hun har lange fravær, eks ved sykdom eller ferie sier hun fra at det sendes kopi til varaordfører. Påminnelse om regelverket I forbindelse med spørsmål som ble tatt opp i kommunestyret ønsket økonomi- og serviceenheten å skjerpe inn rutinene og sendte 3.mai 2011 ut en e-post til alle enheter hvor det ble presisert at e-posten var obligatorisk å lese for alle ledere, saksbehandlere og merkantilt personale i kommunen. Her ble det informert om følgende: «Som vedlegg følger arkivplanen for Jevnaker kommune. Denne sier noe om dokumenthåndtering, arkivering, ansvarsforhold m.m. i Jevnaker kommune. Som vedlegg til planen følger også rutine for håndtering av e-post i Jevnaker kommune. Dokumentene ligger også publisert på IKKS 10 for de som er brukere av det. Som noen sikkert har fått med seg så ble det i forrige kommunestyremøte reist spørsmål om hvorvidt Jevnaker kommune følger gjeldende lover og regler for dokumenthåndtering og journalføring. All sakspost som kommer til arkivet for journalføring blir journalført, men post som kommer direkte til enhetene eller via epost til ansatte har arkivet ingen mulighet til å ha kontroll over. Det er lederne og saksbehandlerne sitt ansvar at gjeldende rutiner blir fulgt slik at kvalitetssikringen blir best mulig.» 10 Kriteriene ligger i kvalitetsprogrammet IKKS (Intern KvalitetsKontrollSystem), som er et nettbasert dataprogram. Alle tjenester vil heretter bli oppdatert i dette programmet som blir lese-tilgjengelig for alle innbyggere i Jevnaker kommunen. 20

21 3.4 REVISJONENS VURDERINGER Problemstillingen er om kommunens rutiner sikrer at arkivverdig post journalføres fortløpende. Problemstillingen gjelder for det første om arkivverdig post blir journalført og for det andre om journalføringen skjer fortløpende. Vi har vurdert kommunens rutiner og deretter om kommunens praksis synes å være i samsvar med rutinene. Til slutt har vi foretatt en vurdering av journalføringen i rådmannssaken, der vi også har sett på protokollering av formannskapsmøter. Rutiner for journalføring av post Som omtalt i kapittel 3.1 er dokumenter som er gjenstand for saksbehandling og som har verdi som dokumentasjon og som enten har kommet inn til eller er sendt ut fra organet, journalpliktige. Dette gjelder også dokumenter som kommer inn eller sendes ut som e-post. Når det gjelder interne dokumenter, er det også journalføringsplikt for noen av disse, jfr omtalen i kapittel 3.1. Den nye offentleglova har strengere krav til journalføring av interne dokumenter enn den gamle loven. Som vi omtalte i kap. 3.2 har kommunen utarbeidet rutiner for behandling og registrering av post, det er også utarbeidet rutine for håndtering av e-post. I arkivforskriftens 2-6 sies det at organet journalfører organinterne dokument så langt organet finner det tjenlig, i tillegg er det journalføringsplikt på visse interne dokumenter. Det står ikke noe i kommunens arkivplan om hvordan kommunen skal forholde seg til journalføring av organinterne dokumenter. Etter revisjonens vurdering har kommunen tilfredsstillende rutiner for behandling og registrering av post, men de kunne gitt bedre anvisning på hvilke interne dokumenter som det er journalføringsplikt på. Praksis når det gjelder journalføring Som omtalt i kapittel 3.1 har vi tatt ut oversikter over hva som er journalført i en viss periode. Vi ser at omfanget varierer fra enhet til enhet, men det er metodisk sett vanskelig ut fra en slik liste å vurdere om all arkivverdig post er journalført. Gjennomgangen ved en av skolene viste at det fantes dokumenter som burde vært journalført i EDB sak/arkiv. Arkivleder har nå journalført disse og skolen er blitt opplyst om hvilke dokumenter som skal journalføres i EDB sak/arkiv. Revisjonen har kun undersøkt praksis ved den ene av skolene. Blant annet ble ikke halvårsrapportene vedr oppfølging av elever med vedtak om spesialundervisning journalført. Dette er rapporter som sendes fra skolen til foresatte/elev. Disse blir nå journalført, men etter vår vurdering bør disse journalføres når de sendes og være med på postlista (gradert). Vi har ikke god oversikt over e-poster, men den oversikten vi har tatt ut viser at forholdsvis få e-poster journalføres. Sannsynligvis burde flere e-poster vært journalført, uten at vi har grunnlag for å si hvor mye som «mangler». Ofte vil e-post ha en form og et innhold av mer eller mindre uformell karakter. 21

22 Dette vil ikke i seg selv være nok til å la være å betrakte den som saksdokument for organet. Det må bero på en konket vurdering av innhold og form om en e-post skal regnes som journalføringspliktig i henhold til offentleglovas 4. Det er her utfordringen ligger, noe vi også har erfart gjennom enkelte av de samtaler vi har hatt i kommunen. Kommunen har etter at det ble reist spørsmål i kommunestyret om hvorvidt kommunen følger lover og regler for dokumenthåndtering og journalføring, sendt ut påminning om regelverket til alle enheter. Rutiner når det gjelder fortløpende journalføring I lovverket sies det ikke noe spesielt om tidspunktet for journalføring. Som omtalt i kapittel 3.1 har Arkivverket uttalt at offentlig journal til enhver tid må være à jour for at innsynsretten skal kunne ivaretas. Dette betyr at journalføringen må skje fortløpende, noe som ifølge Arkivverket vil si daglig. Kommunen har utarbeidet rutiner for journalføring av post. I rutinene om behandling av post som vi har beskrevet i kapittel 3.2 sies det blant annet at dersom et brev til tross for personlig adressering, er til administrasjonen, har mottakeren ansvar for at det snarest 11 blir levert til arkiv for journalføring. Medarbeidere som mottar post (på kontoret) som er til kommunen, skal straks levere den til arkivet for journalføring. Etter revisjonens vurdering har kommunen rutiner som skal bidra til å sikre at posten blir journalført fortløpende. Praksis fortløpende journalføring For å kunne si noe om hvor raskt journalføring skjer ønsket vi å ta ut en postliste som viste dokumentdato og journalføringsdato. I den perioden vi gjennomførte vår undersøkelse inneholdt ikke postlistene i Jevnaker kommune dokumentdato, vi hadde derfor ikke mulighet til å innhente oversikter fra EDB sak / arkiv som kunne verifisere at posten ble journalført fortløpende. Publisering av journalen på egne sider på Internett er en tjeneste kommunen velger å tilby allmennheten. Det er ingen plikt til å publisere journalen på denne måten, men kommunen kan velge å gjøre det som en tjeneste. Jevnaker kommune har i sin arkivplan tatt inn hva postlisten skal inneholde av opplysninger. Av arkivplanen framgår det at «all sakspost skal stemples og registreres i postjournalen i samsvar med arkivlovens forskrift 2-7 og etter NOARK-standard». At postlistene tidligere ikke inneholdt dokumentdato var derfor ikke i samsvar med kommunens arkivplan. Ettersom postjournalen er identisk med den offentlige journalen, med unntak av at visse opplysninger om navn og lignende er tatt ut, betyr dette at heller ikke den offentlige journalen inneholdt dokumentdato, noe som er i strid med arkivforskriftens 2-7. Revisjonen viser til 2-6 i arkivforskriften om at en på en enkel måte skal kunne hente ut og gjøre tilgjengelig de journalopplysningene som allmennheten har krav på å få innsyn i. En av disse journalopplysningene er dokumentdato. Vi viser også til svaret fra Arkivverket på vår henvendelse der de sier at det systemet Jevnaker kommune bruker er godkjent i henhold til Noark-standarden, der det er et obligatorisk krav at dokumentdato skal være med på rapporten offentlig journal. Vi har tatt dette opp med arkiv og den 7. desember 2011 fikk vi opplyst at kommunen nå har tatt i bruk ny innsynsløsning som viser postlistene på en annen og bedre måte og hvor også dokumentdato vises. 11 Vår understreking 22