RAPPORT FORVALTNINGSREVISJON 2006 ALTA KOMMUNE. Barneverntjenesten

Transkript

1 RAPPORT FORVALTNINGSREVISJON 2006 ALTA KOMMUNE Barneverntjenesten

2 FORORD Bakgrunnen for denne rapporten er Plan for forvaltningsrevisjon , vedtatt av kommunestyret i Alta den 24. oktober 2005 (sak 0081/05). Av vedtaket framgår det at en forvaltningsrevisjon av barneverntjenesten skal ha første prioritet blant de fem utvalgte undersøkelsesområdene. Prosjektgruppa har bestått av forvaltningsrevisor Bente Willumsen, som har vært prosjektleder, og fagansvarlig forvaltningsrevisjon Tove Mathisen, som har vært prosjektmedarbeider og har foretatt kvalitetssikring av rapporten. Sluttrapporten er gjennomgått av assisterende revisjonssjef Tor-Otto Gamst, som er leder for forvaltningsrevisjonen. Våre kontaktpersoner i barnevernet har vært barnevernleder Tove Dahle og nestleder i barnevernet Mona Solheim. Vi takker for et positivt samarbeid. Alta, 28. april 2006 Tor-Otto Gamst assisterende revisjonssjef Bente Willumsen forvaltningsrevisor

3 INNHOLDSFORTEGNELSE 0. SAMMENDRAG FORMÅLET MED PROSJEKTET REVISORS VURDERINGER OG KONKLUSJONER Hvordan ivaretas barnevernets generelle oppgaver? Er saksbehandlingen i barnevernet i Alta tilfredsstillende? Følges barn med tiltak opp på en tilstrekkelig måte? Hvordan er situasjonen i barnevernet i Alta sammenlignet med andre kommuner? ANBEFALINGER 3 1. INNLEDNING PROSJEKTETS BAKGRUNN OG FORMÅL Bakgrunn Formål PROBLEMSTILLINGER REVISJONSKRITERIER Valgte kriterier Operasjonalisering av revisjonskriterier i forhold til problemstillinger METODE Datainnsamling Avgrensing av undersøkelsen Dataenes gyldighet og pålitelighet 7 2. KORT BAKGRUNNSINFORMASJON HVEM GJØR HVA I BARNEVERNET? ORGANISERING AV BARNEVERNTJENESTEN I ALTA HVORDAN IVARETAS BARNEVERNETS GENERELLE OPPGAVER? HVA SLAGS FOREBYGGENDE ARBEID DELTAR BARNEVERNTJENESTEN I? Fakta Vurderinger HVORDAN SAMARBEIDER BARNEVERNTJENESTEN MED ANDRE DELER AV FORVALTNINGEN? Fakta Vurderinger ER SAKSBEHANDLINGEN I BARNEVERNET I ALTA TILFREDSSTILLENDE? NOEN BAKGRUNNSOPPLYSNINGER OVERHOLDES DE ULIKE TIDSFRISTENE I SAKSBEHANDLINGEN? Fakta Vurderinger ER VEDTAK OM TILTAK TILFREDSSTILLENDE UTREDET OG BEGRUNNET? Fakta Vurderinger FØLGES BARN MED TILTAK OPP PÅ EN TILSTREKKELIG MÅTE? NOEN BAKGRUNNSOPPLYSNINGER HVILKE RUTINER HAR BARNEVERNET FOR OPPFØLGING AV BARN UNDER TILTAK? Fakta Vurdering UTARBEIDES DET TILTAKSPLANER OG OMSORGSPLANER? Fakta Vurdering FØRES DET KONTROLL OG TILSYN MED BARNAS SITUASJON I FOSTERHJEMMET? Fakta Vurderinger HVORDAN ER SITUASJONEN I BARNEVERNET I ALTA SAMMENLIGNET MED ANDRE KOMMUNER? SAMMENLIGNING MED UTGANGSPUNKT I KOSTRA Prioritering Dekningsgrad 23

4 6.1.3 Produktivitet Vurdering RAPPORTERING TIL FYLKESMANNEN Henleggelser og undersøkelser Saker under undersøkelse Undersøkelsestid Vurdering KONKLUSJONER HVORDAN IVARETAS BARNEVERNETS GENERELLE OPPGAVER? Hva slags forebyggende arbeid deltar barneverntjenesten i? Hvordan samarbeider barneverntjenesten med andre deler av forvaltningen? ER SAKSBEHANDLINGEN I BARNEVERNET I ALTA TILFREDSSTILLENDE? Overholdes de ulike tidsfristene i saksbehandlingen? Er vedtak om tiltak tilfredsstillende utredet og begrunnet? FØLGES BARN MED TILTAK OPP PÅ EN TILSTREKKELIG MÅTE? Hvilke rutiner har barnevernet for oppfølging av barn under tiltak? Utarbeides det tiltaksplaner og omsorgsplaner? Føres det kontroll og tilsyn med barnas situasjon i fosterhjemmet? HVORDAN ER SITUASJONEN I BARNEVERNET I ALTA SAMMENLIGNET MED ANDRE KOMMUNER? Sammenligning med utgangspunkt i KOSTRA Rapportering til Fylkesmannen ANBEFALINGER 33 FIGUROVERSIKT Figur 1: Barnevernets nedslagsfelt 10 Figur 2: Netto driftsutgifter til barnevernet per innbygger 0-17 år 22 Figur 3: Andel netto driftsutgifter til saksbehandling 23 Figur 4: Andel barn med undersøkelser eller tiltak 23 Figur 5: Andel fagstillinger 24 Figur 6: Barn med undersøkelse eller tiltak per årsverk i barnevernet 25 Figur 7: Andel undersøkelser med behandlingstid over tre måneder 25 Figur 8: Nye meldinger i prosent av barn fra 0 til 17 år 27 Figur 9: Henlagte meldinger i prosent av nye meldinger 27 Figur 10: Henlagte saker og vedtak om tiltak 28 Figur 11: Meldinger under undersøkelse per saksbehandler 29 TABELLOVERSIKT Tabell 1: Status for de utvalgte meldingene 12 Tabell 2: Frister i de utvalgte meldingene 13 Tabell 3: Saker til fylkesnemnda og domstolene 15 Tabell 4: Antall barn totalt i barneverntjenesten per Tabell 5: Andel stillinger i barnevernet totalt per 1000 barn 0-17 år 24 Tabell 6: Meldinger, henleggelser, undersøkelser og tiltak i 2005 (1. og 2. halvår slått sammen) 26 Tabell 7: Meldinger og undersøkelser 28 Tabell 8: Undersøkelsestid 29 VEDLEGG: 1. Utvalgte bestemmelser i barnevernloven, forvaltningsloven og forskrift om fosterhjem 2. Rådmannens kommentarer

5 0. SAMMENDRAG 0.1 Formålet med prosjektet Formålet med prosjektet har vært å undersøke barneverntjenesten i Alta i forhold til barnevernlovens formål om å sikre at barn og unge som lever under forhold som kan skade deres helse og utvikling, får nødvendig hjelp og omsorg til rett tid og å bidra til at barn og unge får trygge oppvekstvilkår. Mer konkret har vi undersøkt hvordan barnevernet ivaretar forbyggende arbeid og samarbeid med andre deler av forvaltningen, om saksbehandlingen er tilfredsstillende i henhold til bestemmelsene i barnevernloven og forvaltningsloven, og om barn under tiltak følges opp på en tilstrekkelig måte. Det er også foretatt en sammenligning mellom barnevernet i Alta og noen andre kommuner ved hjelp av statistikk fra SSB og Fylkesmannen i Finnmark 0.2 Revisors vurderinger og konklusjoner Hvordan ivaretas barnevernets generelle oppgaver? Undersøkelsen viser at det i liten grad har vært satt av tid og ressurser til generelle oppgaver innen forebyggende arbeid og samarbeid med andre deler av forvaltningen. Barneverntjenesten i Alta kommune har i liten grad deltatt i systematisk forebyggende virksomhet. Det har også vært lite formelt samarbeid med andre deler av forvaltningen ut over det som skjer i konkrete enkeltsaker Barnevernet deltar imidlertid med en halv stilling i et treårig tverrfaglig prosjekt i to skoler og to barnehager, og skal delta i et planlagt tverrfaglig prosjekt der målgruppen er barn av foreldre med rusproblemer og/eller psykiske lidelser. Barnevernet deltar også fra 2006 i to samarbeidsprosjekter i forhold til henholdsvis barneskoler og ungdomsskoler Er saksbehandlingen i barnevernet i Alta tilfredsstillende? Saksbehandlingen synes å være tilfredsstillende i forhold til kvaliteten på utredninger og vedtak, men ikke når det gjelder overholdelse av tidsfrister. Det framkommer av barnevernets egen rapportering til KOSTRA og til Fylkesmannen, og av revisjonens undersøkelse, at de lovbestemte tidsfristene oversittes i en svært høy andel av barnevernets saker. Det er ikke tilfredsstillende at lovens bestemmelser om frister i undersøkelsen brytes i så mange saker. Mest alvorlig er det at noen meldinger venter på undersøkelse nesten til tidsfristen er gått ut før de blir tildelt en saksbehandler. Blant disse meldingene kan det skjule seg barn som ikke får den hjelpen fra samfunnet de har krav på. Vedtakene som gjøres ved barnevernet er i hovedsak tilfredsstillende utredet og begrunnet. Gjennomgang av saker viser at barnevernets vedtak er basert på grundige undersøkelser, og at det er faste prosedyrer i forhold til innhenting av samtykke til undersøkelse, innhenting av informasjon, samtykke til tiltak og underretning av parter. Vi vil likevel bemerke et par forhold når det gjelder vedtakenes begrunnelse og underretning om vedtak. I begrunnelse for vedtaket bør en i tillegg til å henvise til fakta og den aktuelle lovparagrafen gjengi innholdet i den regelen vedtaket bygger på. Underretningen bør inneholde opplysning om retten til dokumentinnsyn. 1

6 0.2.3 Følges barn med tiltak opp på en tilstrekkelig måte? Det er revisjonens oppfatning at barn under tiltak ikke følges opp på en tilstrekkelig måte etter lovens krav. Barnevernet i Alta har ingen faste rutiner for oppfølging av barn under tiltak. Det praktiske ansvaret for oppfølging ligger hos den enkelte saksbehandler, som hver har en liste over saker til undersøkelse og tiltak til oppfølging. Listen gjennomgås med leder hver tredje uke. Problemet i forhold til oppfølging er at nye undersøkelser ofte blir prioritert foran oppfølging av barn under tiltak. Barnevernet i Alta lager ikke tiltaksplaner i henhold til barnevernlovens krav for alle barna det er fattet vedtak om hjelpetiltak for. Det utarbeides heller ikke omsorgsplaner i henhold til lovens krav for alle barna det er fattet omsorgsvedtak for. Alta kommune følger ikke opp barn i fosterhjem på en tilstrekkelig måte. Det er ikke dokumentert hjemmebesøk etter lovens krav for alle barna. Det er heller ikke dokumentert at antall besøk av tilsynsførere er gjennomført i henhold til lovens krav Hvordan er situasjonen i barnevernet i Alta sammenlignet med andre kommuner? KOSTRA-rapportering viser at Alta ligger på nivå med sammenligningskommunene når det gjelder prioritering av barnevernsområdet og produktivitet i barnevernet. Alta har imidlertid lavere dekningsgrad enn gjennomsnittet for kommunene vi har sammenlignet med. Alta kommunes prioritering av barnevernet kan beskrives som middels. I 2005 var netto driftsutgifter til barnevernet i Alta litt lavere enn gjennomsnittet for kommunene i Finmark, men litt høyere enn gjennomsnittet for KOSTRA gruppen. Andelen av netto driftsutgifter som går til saksbehandling er lavere i Alta enn i sammenligningskommunene. Dekningsgraden for barnevernet i Alta må beskrives som lav. Andelen av barn med undersøkelser eller tiltak er lavere i Alta kommune enn i gjennomsnittet for kommunene i Finnmark og gjennomsnittet for KOSTRA-gruppen. Produktiviteten ved barnevernet i Alta kan beskrives som middels. I 2004 var produktiviteten i Alta høyere enn gjennomsnittet for Finnmark og KOSTRA-gruppen både målt ut fra undersøkelser og tiltak per årsverk og ut fra saksbehandlingstid. I 2005 var det et fall i produktiviteten, og Alta kom på høyde med gjennomsnittet for sammenligningskommunene. Produktivitetsfallet var spesielt stort i forhold til saksbehandlingstid. Alta hadde i 2005 høyere andel undersøkelser med behandlingstid over tre måneder enn sammenligningskommunene. Dette har trolig sammenheng med høyt sykefravær i barnevernet i Alta i Rapportering til fylkesmannen i Finnmark viser at Alta skiller seg negativt ut sammenlignet med de andre kommunene når det gjelder antall meldinger i barnevernet som venter på undersøkelse og brudd på barnevernlovens tidsfrister. Forholdene kan ha sammenheng med personellressurser i barnevernet, andelen meldinger som undersøkes, samt organisering og fordeling av arbeidet. En sammenligning mellom Alta, Hammerfest, Vadsø og Sør-Varanger viser at Alta og Vadsø henlegger svært få meldinger før undersøkelse, mens Hammerfest og Sør-Varanger henlegger mange meldinger før undersøkelse. Det vil si at terskelen for å sette i gang en undersøkelse kan beskrives som lav ved barnevernet i Alta. Når det gjelder henleggelser av saker etter undersøkelse, det vil si at undersøkelsen ikke fører til noe hjelpetiltak, er situasjonen motsatt. Da er det Alta og Vadsø som henlegger flest saker, mens Hammerfest og Sør-Varanger henlegger færre saker. Hva som er å foretrekke er et spørsmål om prioritering og ressursbruk. 2

7 0.3 Anbefalinger 1. Kommunen bør sørge for at barnevernlovens bestemmelser om barneverntjenestens forebyggende arbeid og samarbeid med andre deler av forvaltningen blir ivaretatt. 2. Kommunen må sørge for at tidsfristene etter barnevernloven overholdes i barnevernets undersøkelser og saksbehandling. 3. Kommunen bør vurdere om barnevernet har en hensiktsmessig organisering og fordeling av arbeidet. 4. Kommunen må sørge for at barn under tiltak av barnevernet følges opp på en tilstrekkelig måte etter barnevernlovens krav. - Kommunen må lage tiltaksplaner og omsorgsplaner for de barna som mangler dette. - Kommunen må sikre at fosterhjem besøkes i henhold til det antall forskriften krever. - Kommunen må sikre at tilsynsfører besøker fosterhjemmet slik forskriften krever, og at det leveres tilsynsførerrapport etter hvert besøk. 3

8 1. INNLEDNING 1.1 Prosjektets bakgrunn og formål Bakgrunn Bakgrunnen for denne rapporten er at kommunestyret i Alta den 24. oktober 2005 vedtok en toårig plan for forvaltningsrevisjon (sak 0081/05). Av vedtaket framgår det at en undersøkelse av barneverntjenesten skal ha første prioritet blant fem utvalgte undersøkelsesområder Formål Formålet med prosjektet har vært å undersøke rutiner, ressurser, ressursbruk og kvalitet i barneverntjenesten i Alta i forhold til barnevernlovens formål om å sikre at barn og unge som lever under forhold som kan skade deres helse og utvikling, får nødvendig hjelp og omsorg til rett tid og å bidra til at barn og unge får trygge oppvekstvilkår. 1.2 Problemstillinger 1. Hvordan ivaretas barnevernets generelle oppgaver? Vi har her sett på hvordan barnevernet ivaretar forebyggende virksomhet og samarbeid med andre deler av forvaltningen. Barnevernet har ansvar for å følge nøye med i de forhold barn lever under, og finne forebyggende tiltak. Barnevernet skal også medvirke til at barns interesser ivaretas av andre offentlige organer. 2. Er saksbehandlingen i barnevernet i Alta tilfredsstillende? Vi har her vært opptatt av undersøkelsesfasen, fra en melding blir mottatt til det blir truffet vedtak om tiltak eller saken blir besluttet henlagt. Det har blitt undersøkt om saksbehandlingsreglene i barnevernloven og forvaltningsloven følges, herunder om lovbestemte tidsfrister overholdes. 3. Følges barn med tiltak opp på en tilstrekkelig måte? Vi har her vært opptatt av oppfølgingsfasen. Det vil si hvordan barnet følges opp etter at det er fattet vedtak om hjelpetiltak eller omsorgstiltak. Vi har blant annet sett på utarbeidelse av planer og utøvelse av oppfølging, kontroll og tilsyn, spesielt når det gjelder barn i fosterhjem. 4. Hvordan er situasjonen i barnevernet i Alta sammenlignet med andre kommuner? Vi har sammenlignet barnevernet i Alta med barnevernet i noen andre kommuner med utgangspunkt i kommunenes rapportering til SSB (KOSTRA) og til Fylkesmannen. 1.3 Revisjonskriterier Valgte kriterier Revisjonskriterier er en samlebenevnelse på de krav og forventninger som brukes i den enkelte forvaltningsrevisjon for å vurdere den reviderte virksomhet. Kriteriene holdes opp mot faktagrunnlaget, og danner basis for de analyser og vurderinger som foretas, og de konklusjoner som trekkes. Revisjonskriteriene i denne undersøkelsen er utledet fra: Lov om barneverntjenester (barnevernloven) av Forskrift om fosterhjem av Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven) av

9 Vi har valgt ut noen bestemmelser fra lov om barneverntjenester, forvaltningsloven og forskrift om fosterhjem som er særlig relevante for å belyse problemstillingene. De utvalgte paragrafene ligger som vedlegg til rapporten. I tillegg har vi brukt tall fra SSB (KOSTRA) og statistikk fra Fylkesmannen i Finnmark for å sammenligne barnevernet i Alta kommune med barnevernet i noen sammenlignbare kommuner Operasjonalisering av revisjonskriterier i forhold til problemstillinger Hvordan ivaretas barnevernets generelle oppgaver? Barneverntjenesten skal følge nøye med i de forhold barn lever under, og har ansvar for å finne tiltak som kan forebygge omsorgssvikt og atferdsproblemer (bvl 3-1). De skal søke å avdekke problemer så tidlig at varige problemer kan unngås, og sette inn tiltak i forhold til dette. Barneverntjenesten skal også medvirke til at barns interesser ivaretas av andre offentlige organer, og samarbeide med andre sektorer og forvaltningsorganer når dette kan bidra til å løse oppgaver den er pålagt etter loven. Som ledd i dette skal barneverntjenesten gi uttalelser og råd, og delta i den kommunale planleggingsvirksomhet og i de samarbeidsorganer som blir opprettet (bvl 3-2). På bakgrunn av problemstilling nummer en og de nevnte bestemmelsene ønsker vi å få besvart følgende spørsmål gjennom undersøkelsen. Hva slags forebyggende arbeid deltar barneverntjenesten i? Hvordan samarbeider barneverntjenesten med andre deler av forvaltningen? Er saksbehandlingen i barnevernet i Alta tilfredsstillende? Med en tilfredsstillende saksbehandling mener vi her først og fremst at barnevernlovens og forvaltningslovens krav til saksbehandling følges. Viktige stikkord er tidsbruk og kvalitet i saksbehandlingen. Barnevernloven inneholder en rekke bestemmelser om tidsfrister i saksbehandlingen (bvl 4-2, 4-3, 6-9), og det vil være naturlig å undersøke om disse overholdes, og dernest vurdere eventuelle årsaker til at tidsfrister ikke overholdes. Videre stiller både barnevernloven og forvaltningsloven krav til kvaliteten i saksbehandlingen. Barnevernloven har krav om at innkomne meldinger skal undersøkes dersom det foreligger forhold som kan gi grunnlag for tiltak, og angivelse av hvordan undersøkelsen skal gjennomføres (bvl 4-3, 6-4, ). Loven har også egne bestemmelser for saksbehandling til fylkesnemnda (bvl 7-3). Det er videre slått fast at avgjørelser etter barnevernloven skal regnes som enkeltvedtak, og at forvaltningsloven gjelder i saksbehandlingen, med de særregler som er fastsatt i barnevernloven (bvl 6-1). I forvaltningsloven stilles det blant annet krav om at vedtak skal grunngis, og krav til hva begrunnelsen skal inneholde (fvl 24, 25). Loven har også bestemmelser om hvordan partene skal underrettes om vedtak (fvl 27). På bakgrunn av problemstilling to, og bestemmelsene over, har vi utledet noen spørsmål som vi ønsker å få besvart gjennom undersøkelsen. Overholdes de ulike tidsfristene i saksbehandlingen? Er vedtak om tiltak tilfredsstillende utredet og begrunnet? Underrettes partene på en riktig måte? 5

10 Følges barn med tiltak opp på en tilstrekkelig måte? Med tiltak menes her både hjelpetiltak (bvl 4-4) og omsorgstiltak (bvl 4-12). Når et barn på grunn av forholdene i hjemmet eller av andre grunner har særlig behov for det, skal barneverntjenesten sørge for å sette i verk hjelpetiltak 1 for barnet og familien. Når hjelpetiltak vedtas skal barneverntjenesten utarbeide en tidsavgrenset tiltaksplan (bvl 4-5). Barneverntjenesten skal videre holde seg orientert om hvordan det går med barnet og foreldrene, og vurdere om hjelpen er tjenlig, eventuelt om det er nødvendig med nye tiltak. Dersom det er nødvendig ut fra den situasjonen barnet befinner seg i kan barnevernet overta omsorgen for barnet, og plassere det i fosterhjem eller institusjon. Ved omsorgsovertakelsen skal barneverntjenesten vedta en plan for barnets omsorgssituasjon (bvl 4-15). Med hjemmel i lov om barneverntjenester 4-22 er det utarbeidet en forskrift om fosterhjem. Her framgår det at barneverntjenesten i omsorgskommunen 2 skal følge opp og føre kontroll med hvert enkelt barns situasjon i fosterhjemmet. Det skal sees hen til barnets tiltaksplan eller plan for barnets omsorgssituasjon. Barneverntjenesten skal besøke fosterhjemmet så ofte som nødvendig, men minimum 4 ganger i året 3 (forskrift om fosterhjem 7). Barneverntjenesten skal også opprette en tilsynsfører til det enkelte barn ved godkjenning av fosterhjemmet (forskrift om fosterhjem 8). Tilsynsfører skal besøke barnet så ofte som nødvendig, men minimum fire ganger i året 4 (forskrift om fosterhjem 9). Når det gjelder barn plassert i institusjon er tilsynsmyndigheten lagt til Fylkesmannen eller et utvalg oppnevnt av Fylkesmannen (bvl 2-3 og 5-7, forskrift om tilsyn med barn i barneverninstitusjon 3). På bakgrunn av problemstilling tre, og de utvalgte bestemmelsene, ønsker vi å få besvart følgende spørsmål gjennom undersøkelsen. Hvilke rutiner har barnevernet for oppfølging av barn under tiltak? Utarbeides det tiltaksplaner og omsorgsplaner? Føres det kontroll og tilsyn med barnas situasjon i fosterhjemmet? Hvordan er situasjonen i barnevernet i Alta sammenlignet med andre kommuner? Under denne problemstillingen er situasjonen i barnevernet i Alta holdt opp mot tilstanden i barnevernet i andre sammenlignbare kommuner ved hjelp av tall fra SSB (KOSTRA) og statistikk fra Fylkesmannen i Finmark. Vi har gjort en sammenligning mellom barnevernet i Alta og gjennomsnittstall for barnevernet i kommunene i Finnmark og den KOSTRAgruppen 5 Alta tilhører på en del sentrale variabler. Vi har også brukt fylkesoversikter utarbeidet av Fylkesmannen på bakgrunn av rapportering fra kommunene på barnevernsområdet. 1 Det kan være oppnevnelse av støttekontakt, plass i barnehage, avlastningstiltak i hjemmet, tilbud om utdanning eller arbeid eller anledning til å bo utenfor hjemmet (fosterhjem eller institusjon) 2 Omsorgskommunen er den kommune som etter barnevernloven har ansvaret for å treffe vedtak om tiltak og for gjennomføring av tiltaket, samt for utgiftene forbundet med tiltaket. 3 Dersom barneverntjenesten vurderer forholdene i fosterhjemmet som gode kan barneverntjenesten vedta at antall besøk skal reduseres til minimum 2 ganger i året for barn som har vært plassert i fosterhjem i mer enn 2 år. 4 Dersom barneverntjenesten vurderer forholdene i fosterhjemmet som gode, og barnet samtykker, kan barneverntjenesten vedta at tilsynet skal reduseres til minimum 2 ganger i året for barn som er fylt 15 år og som har vært plassert i fosterhjemmet i mer enn 2 år. 5 Statistisk sentralbyrå (SSB) har gruppert landets kommuner etter folkemengde og økonomiske rammebetingelser. Til og med 2004 tilhørte Alta Kostra-gruppe 09 som bestod av åtte mellomstore kommuner med lave bundne kostnader pr innbygger og høye frie disponible inntekter. Fra 2005 tilhører Alta Kostra-gruppe 12 som består av 14 mellomstore kommuner med middels bundne kostnader pr innbygger og høye frie disponible inntekter. Andre kommuner i Finnmark som tidligere var i Kostra- gruppe 09 og som nå er i gruppe 12 er Vadsø, Hammerfest og Sør-Varanger. 6

11 1.4 Metode Datainnsamling Metode er samlebetegnelsen på de framgangsmåtene som benyttes for å samle inn data som kan gi svar på problemstillingen i en undersøkelse. Framgangsmåten i denne undersøkelsen har vært intervju, dokumentanalyse og statistikkanalyse. Hovedinformantene har vært barnevernsleder Tove Dahle og nestleder i barnevernet Mona Solheim. Problemstilling nummer en er utelukkende besvart med grunnlag i informasjon som er framkommet i intervju. For å kunne svare på problemstilling to om saksbehandling tok vi utgangspunkt i innkomne meldinger i Det kom inn totalt 148 bekymringsmeldinger til barnevernet i Alta i løpet av Av disse gjorde vi et systematisk utvalg ved å plukke ut hver syvende melding fra en liste der meldingene var oppført kronologisk. Det ga et utvalg på 20 meldinger. 6 Når det gjelder problemstilling tre om oppfølging av barn under tiltak tok vi utgangspunkt i en liste over fosterhjemsgodtgjørelse fra januar Lista viste at Alta kommune på dette tidspunktet hadde barn i totalt 42 fosterhjem. Av disse trakk vi ut hver fjerde for gjennomgang av saksmappene. Det ga et utvalg på 10 saker. Problemstilling fire er besvart ved hjelp av tall fra SSB (KOSTRA) og statistikk fra Fylkesmannen i Finnmark. Ved hjelp av KOSTRA-tallene kan vi si noe om prioritering, dekningsgrad og produktivitet i barnevernet i Alta sammenlignet med barnevernet i andre kommuner. For eksempel viser netto driftsutgifter til barnevernet per innbygger 0 til 17 år kommunenes prioritering av området, mens antall undersøkelser og andel barn med tiltak i forhold til antall innbyggere fra 0 til 17 år i kommunen sier noe om dekningsgrad. Produktiviteten er målt ut fra antall undersøkelser og tiltak i forhold til årsverk. Andel undersøkelser som fører til tiltak og andel undersøkelser med behandlingstid over tre måneder sier også noe om produktivitet. Alle kommunene rapporterer to ganger i året til Fylkesmannen om blant annet antall meldinger, undersøkelser, henlagte saker, hjelpetiltak og barn under omsorg av kommunen, samt oversittelser av de ulike tidsfristene. Fylkesmannen lager fylkesoversikter som sendes den enkelte kommune. Her er det mulig å sammenligne Alta med andre kommuner Avgrensing av undersøkelsen Undersøkelsen er i hovedsak avgrenset til årene 2004 og Vi har gjort et uttrekk blant meldinger fra 2005, og sett på oppfølging av barn i fosterhjem i 2004 og Det er også tatt utgangspunkt i KOSTRA-tall og statistikk fra Fylkesmannen fra 2004 og Undersøkelsen har fokus på barnevernets saksbehandling, oppfølging av barn under tiltak og rutinene rundt dette. Vi har ikke gått inn på barnevernets faglige vurderinger i den enkelte sak Dataenes gyldighet og pålitelighet Med gyldige data menes at det skal være samsvar mellom formålet for undersøkelsen og de data som er samlet inn. Vi mener at innsamlede data i denne undersøkelsen er egnet til å svare på problemstillingene. Det er likevel viktig å være klar over at opplysningene i rapporten representerer et utvalg av virkeligheten. Vi har ikke gjennomgått alle saker, og heller ikke alle forhold ved de undersøkte sakene. Vi mener likevel at vi har tilstrekkelig med informasjon til å svare på de problemstillingene som er satt opp for undersøkelsen. 6 Egentlig 21 meldinger, men to av meldingene gjaldt samme forhold (en kom fra helsesøster og en fra skole). 7

12 Med pålitelige data menes at data skal være mest mulig presise og nøyaktige. Dette er blant annet ivaretatt ved at faktaopplysningene i rapporten er verifisert av informantene ved barnevernet. Videre er tilliten til analyseresultatene styrket ved at det er samsvar mellom data som er framkommet gjennom intervju, dokumentanalyse og statistikk. Tallmaterialet fra SSB og Fylkesmannen kan imidlertid inneholde feil dersom kommunene har rapportert feil. SSB publiserer ureviderte tall for kommunene 15. mars, og korrigerte tall 15. juni hvert år. KOSTRA-tallene for 2005 som er brukt i rapporten er ureviderte tall. 2. KORT BAKGRUNNSINFORMASJON 2.1 Hvem gjør hva i barnevernet? Kommunen, Barne-, ungdoms- og familieetaten (Bufetat), Fylkesmannen, Fylkesnemnda for sosiale saker og Barne- og familiedepartementet har alle oppgaver etter barnevernloven. Kommunen skal sørge for at den har en barneverntjeneste som utfører det daglige løpende arbeidet etter loven (bvl 2-1). Den kommunale barneverntjenesten skal gi råd og veiledning, ta imot meldinger om barn som har det vanskelig, undersøke saker, treffe vedtak eller forberede saker for behandling i fylkesnemnda, samt iverksette og følge opp tiltak. I tillegg gjør barnevernet utredninger ved adopsjonssaker. Bufetat forvalter det statlige barnevernet, og består av fem regionale barnevernmyndigheter og en sentral barnevernmyndighet (Barne, ungdoms- og familiedirektoratet). De regionale barnevernmyndighetene skal bistå barneverntjenesten i kommunene med plassering av barn utenfor hjemmet, bistå kommunene med rekruttering og formidling av fosterhjem og sørge for at fosterhjemmene får opplæring og veiledning. Etaten har også ansvar for godkjenning av private og kommunale institusjoner som benyttes etter barnevernloven. Fylkesmannen skal føre tilsyn med barnevernvirksomheten i den enkelte kommune. Det innebærer at Fylkesmannen skal påse at kommunene utfører oppgavene etter barnevernloven, sørge for at kommunene får råd og veiledning og føre tilsyn med barneverninstitusjonene. Barnevernet rapporterer rutinemessig til Fylkesmannen to ganger i året. I tillegg kan Fylkesmannen komme på varslet tilsyn. Siste tilsyn i barnevernet i Alta var gjennomført i november Fylkesmannen er klageinstans for enkeltvedtak som barneverntjenesten fatter etter barnevernloven (som ikke hører inn under fylkesnemndas myndighetsområde). Fylkesnemnda for sosiale saker er et domstollignende forvaltningsorgan som har avgjørelsesmyndighet i blant annet saker om omsorgsovertakelse og om tvangsinngrep ved alvorlige atferdsvansker. Det er 12 nemnder i landet. Nemnda består i den enkelte sak av en leder som er jurist, to sakkyndige medlemmer og to medlemmer fra et alminnelig utvalg. Avgjørelser fattet av fylkesnemnda kan bringes inn for tingretten. Barne- og familiedepartementet skal føre tilsyn med at lov og øvrig regelverk blir anvendt riktig, sørge for at erfaringer med loven blir evaluert og foreta nødvendige endringer. Departementet har også ansvar for å gi retningslinjer og instrukser, sette i gang forskning på området, utvikle den generelle barnevernpolitikken og legge til rette for at det finnes informasjon om barnevernet. 8

13 2.2 Organisering av barneverntjenesten i Alta. Den kommunale barneverntjenesten i Alta kommune består av barnevernsadministrasjonen og omsorgsutvalget. I tillegg har hovedutvalget for helse og sosial oppgaver i henhold til delegasjonsreglementet. Barnevernsadministrasjonen var tidligere organisatorisk plassert sammen med sosialkontoret i sosial- og barnevernsavdelingen i helse- og sosialsektoren. I september 2005 ble avdelingen delt i to selvstendige avdelinger, 7 sosialtjenesten og barneverntjenesten. I følge rapportering til Fylkesmannen per hadde barneverntjenesten 9 faste stillingshjemler, hvorav 8 var besatt. Det skyldes at stillingen som barnevernleder stod ubesatt fra november 2004 til oktober Stillingen var utlyst to ganger, men ingen av søkerne hadde lederkompetanse eller aktuell fagkompetanse. Da sosial- og barnevernsavdelingen ble delt høsten 2005 gikk den tidligere lederen for avdelingen inn i stillingen som leder for barneverntjenesten. Videre fikk sosialtjenesten og barneverntjenesten en halv stillingshjemmel hver av den tidligere lederstillingen for sosial- og barnevernsavdelingen. Det framkommer i rapportering til Fylkesmannen per at barnevernet har 9,5 faste stillingshjemler, og at 10,5 stillinger er besatt. Sistnevnte skyldes at barnevernet ble tildelt en fast vikar høsten Avdelingen har over tid slitt med høy turn over og høyt sykefravær. Alle saksbehandlerne ved barnevernet har høyskoleutdanning som barnevernspedagog eller sosionom, og noen har videreutdanning. Saksbehandling til fylkenemnda og retten utføres av kommuneadvokaten. Barnevernets leder har det faglige og administrative ansvaret for arbeidet ved barnevernsavdelingen. Barnevernsleder vurderer om innkomne meldinger skal undersøkes eller henlegges. Dersom meldingen skal undersøkes er det leder som fordeler meldingene på saksbehandlerne. Barnevernsleder har videre akuttmyndighet til å ta barn ut av hjemmet. 8 På grunn av at kommunen ikke har barnevernsvakt, har barnevernsleder konstant bakvakt i forhold til henvendelser utenom kontortid. Omsorgsutvalget er sammensatt av tre medlemmer fra hovedutvalget for helse- og sosial og to medlemmer fra hovedutvalget for oppvekst. Utvalgets oppgaver er regulert i delegasjonsreglementet for Alta kommune. 9 Utvalget skal behandle alle klager på vedtak etter lov om barnevern, vedta hjelpetiltak i tilfeller der det ikke foreligger klare retningslinjer eller en ønsker å fravike disse, dersom saken er av prinsipiell betydning eller de aktuelle tiltakene medfører utbetaling over kr ,-. Omsorgsutvalget skal også avgjøre om saker skal oversendes fylkesnemnda til behandling. I tillegg skal utvalget orienteres om barnevernets vedtak. Utgangspunktet i barnevernloven er at de kommunale oppgavene etter loven er et administrativt ansvar. Kommunestyret i den enkelte kommune kan imidlertid beslutte at deler av ansvaret skal legges til et folkevalgt organ (jf. bvl 2-1), slik Alta kommune har gjort. Hovedutvalget for helse og sosial har i følge delegasjonsreglementet et overordnet ansvar for at forbyggende virksomhet etter barnevernloven blir ivaretatt, herunder å initiere til samarbeid med andre deler av forvaltningen og frivillige organisasjoner. Hovedutvalget vedtar retningslinjer og foretar prioriteringer etter innstilling fra omsorgsutvalget. Dersom gitte rammer ikke er tilstrekkelig skal omsorgsutvalget fremme sak for hovedutvalget med tanke på budsjettregulering. 7 Årsaken til delingen var at sosialtjenesten skal inn i et samarbeidsprosjekt (NAV) med Aetat og trygdeetaten. 8 Etter at barnevernsleder har anvendt akuttmyndighet til å fjerne et barn fra hjemmet har hun 24 timer på seg til å skrive vedtaket før saken sendes til fylkesnemnda, som har 24 timer på seg til å vurdere det juridiske innholdet i saken. Deretter har barnevernet 6 ukers frist for å fremme sak til fylkesnemnda om omsorgsovertakelse. 9 Delegasjon til omsorgsutvalget (vedtatt i K-sak 66/03). 9

14 3. HVORDAN IVARETAS BARNEVERNETS GENERELLE OPPGAVER? 3.1 Hva slags forebyggende arbeid deltar barneverntjenesten i? Fakta Det framkommer av samtaler med informantene at barnevernet i liten grad har deltatt systematisk i forebyggende arbeid. De mener at de hele tiden må prioritere de mest akutte sakene og jobbe etter ad hoc prinsippet. Barnevernet har imidlertid fokus på behovet for forebyggende arbeid, og er kjent med at det finnes barn i risikosonen, som både barnevern og skole er bekymret for. Men barnevernet kommer ofte først inn i bildet når forholdene er blitt svært alvorlig. Situasjonen kan illustreres med figuren under. 10 Figur 1: Barnevernets nedslagsfelt Alle barn Risikobarn Barnevern barn Barnevernet deltar i et treårig tverrfaglig prosjekt kalt Forebyggende Ressursteam. Det er satt av en halv stilling til prosjektarbeidet. De øvrige deltakerne i prosjektet er fra oppvekst, forbyggende avdeling, Bup og PP-tjenesten. Prosjektet gjennomføres i to skoler og to barnehager. Prosjektet er todelt, og består av foreldreveiledning ved helsesøster og en metode for respons på uønsket atferd som lærerne skal kunne. Kommunen har mottatt kr ,- til prosjektet i eksterne midler. 11 Barnevernet skal også delta i et planlagt tverrfaglig prosjekt 12 der målgruppen er barn av foreldre med rusproblemer og/eller psykiske lidelser Vurderinger Barnevernloven ( 3-1) pålegger kommunen ved barnevernet å følge nøye med i de forhold barn lever under, samt å finne tiltak som kan forebygge omsorgssvikt og atferdsproblemer. Barneverntjenesten har spesielt ansvar for å avdekke problemer så tidlig at varige problemer unngås, og sette inn tiltak i forhold til dette. Ved barnevernet i Alta gis det uttrykk for at det blir for lite tid til forebyggende arbeid, fordi akutte saker må prioriteres. En følge av at det blir satt inn for lite ressurser på forebyggende arbeid kan bli at flere av risikobarna havner i kategorien barnevernbarn. Barnevernet deltar imidlertid i et tverrfaglig prosjekt, og et annet er under planlegging. I delegasjonsreglementet for Alta kommune har hovedutvalget for helse- og sosial fått et overordnet ansvar for at forebyggende virksomhet blir ivaretatt. 10 Figuren er ment som en illustrasjon, og er ikke forholdsmessig riktig. Andelen barnevernsbarn i Alta kommune var under fire prosent av alle barn i kommunen i Etter søknad til helse og omsorgsdepartementet. 12 Deltagere fra barnevernet, barne- og ungdomsavdelingen og bistandsavdelingen. 10

15 3.2 Hvordan samarbeider barneverntjenesten med andre deler av forvaltningen? Fakta Det framkommer videre av samtaler med barnevernsleder at det er lite samarbeid med andre deler av forvaltningen. Barnevernet samarbeider litt med helsesøster og med skolene. Det hender for eksempel at en representant fra barnevernet blir innkalt til å delta i samtalegrupper på skolene, for å diskutere anonyme saker. Dette samarbeidet har imidlertid ikke vært systematisk gjennomført. Målsettingen for barnevernsleder er at det skal være faste samarbeidsmøter, for eksempel en gang per måned. Den halve stillingen som er avsatt til deltagelse i Forebyggende Ressursteam (jf. kap ) benyttes imidlertid også i et samarbeidsprosjekt med tre barneskoler der barnevernet deltar i anonyme drøftinger av enkeltelever. Det er videre opprettet et samarbeid mellom barnevernet og de to ungdomsskolene; Alta ungdomsskole og Sandfallet ungdomsskole i regi av SLT 13 - prosjektet. Dessuten samarbeider barnevernet med Bufetat, som besitter spesialistkompetanse og ressurser. Barnevernet bruker Bufetat til konsultasjoner, og samarbeider med etaten ved institusjonsplassering. Bufetat har en bank av fosterhjem som barnevernet kan benytte, men barnevernet kan også finne fosterhjem selv. Barnevernet prøver i første omgang å finne fosterhjem i barnets familie eller annet etablert nettverk. Barnevernet tar rutinemessig kontakt med skole, helsevesen og politi ved undersøkelse av konkrete saker for å få opplysninger i forhold til barn det er kommet inn melding på (jf. kap og 4.2.2) Vurderinger I følge barnevernloven ( 3-2) skal barneverntjenesten samarbeide med andre sektorer og forvaltningsnivåer når dette kan bidra til å løse oppgaver som tjenesten er pålagt etter loven. Barneverntjenesten skal gi uttalelser og råd, og delta i kommunal planleggingsvirksomhet og i de samarbeidsorganer som blir opprettet. Lite systematisk samarbeid mellom barnevernet og den øvrige forvaltningen, har trolig hatt sammenheng med ressurssituasjonen. Vi oppfatter det som positivt at det er satt i gang flere forbyggende tverrfaglige prosjekter. Det framgår av delegasjonsreglementet at hovedutvalget for helse og sosial har et overordnet ansvar for forebyggende virksomhet, herunder å initiere til samarbeid med andre deler av forvaltningen. Dette kunne for eksempel vært ivaretatt ved å opprette et forbyggende team med deltakere fra skole, PP-tjenesten, helsesøster og barnevern, og med mulighet til å innkalle politi ved behov. 13 Samarbeid mot rus, kriminalitet og vold. 11

16 4. ER SAKSBEHANDLINGEN I BARNEVERNET I ALTA TILFREDSSTILLENDE? 4.1 Noen bakgrunnsopplysninger Det kom inn 148 nye meldinger til barnevernet i løpet av 2005, og vi trakk ut 20 av dem for undersøkelse (jf. kap. 1.4). Blant disse var det 16 meldinger på nye barn og fire meldinger på barn som var i barnevernets system fra før. Tre meldinger var henlagt uten undersøkelse og fire saker var blitt henlagt etter undersøkelse. Fem saker ventet på undersøkelse da datainnsamlingen ble gjort. Det var vedtatt hjelpetiltak i åtte av sakene. Hjelpetiltakene varierte fra barnehageplass eller SFO, til tiltak med tilsynsfører eller forsterking av hjemmet, 14 og tilfeller der barnet midlertidig eller for en lengre periode måtte flyttes ut av hjemmet. Barna det var kommet inn melding på var i alderen fra 1 til 17 år, med en gjennomsnittsalder rundt 10 år. Problemene det ble meldt fra om var i 15 av tilfellene forhold i hjemmet 15 og i fem tilfeller forhold ved barnet knyttet til atferdsvansker og/eller rus. I fem av tilfellene var det mor eller far til barnet som meldte fra, i de andre tilfellene var det naboer, politi, helsevesen eller skole. De utvalgte sakene gjaldt 20 barn, men flere av dem hadde søsken, slik at totalt 30 barn var berørt av forholdene som ble avdekket gjennom meldingene. Tabell 1: Status for de utvalgte meldingene Utvalgte Henlagt før Henlagt etter Vedtak om Venter på meldinger undersøkelse undersøkelse hjelpetiltak undersøkelse Overholdes de ulike tidsfristene i saksbehandlingen? Fakta En melding til barnevernet kan komme skriftlig, ved telefon eller ved oppmøte. Meldingen blir nedtegnet av den saksbehandleren som mottar den, og blir deretter lagt til barnevernsleder. Leder må innen en uke avklare om det skal gjøres en undersøkelse, eller meldingen skal henlegges 16 eller henvises til andre instanser. 17 I følge barnevernsleder tar hun noen ganger kontakt med den som har meldt fra, eller den saksbehandleren som har mottatt meldingen, for å få flere opplysninger. Deretter gjøres en vurdering av alvorlighetsgraden i meldingen. Dersom meldingen ikke blir vurdert som alvorlig nok til å undersøkes blir den henlagt. Dersom det ikke kommer nye opplysninger blir ikke meldingen registret som en sak i barnevernets arkiv. Revisjonens undersøkelse viser at ukefristen ble brutt i 1 av de 20 utvalgte meldingene. Totalt ble ukefristen brutt i 3 av 148 nye meldinger i Dersom en melding blir vurdert som alvorlig nok til å undersøkes har barnevernet en frist på tre måneder til undersøkelsen skal være gjennomført. En undersøkelse er gjennomført når det er fattet vedtak om tiltak eller saken er besluttet henlagt. I særlige tilfeller kan fristen forlenges til seks måneder. I 2005 var 60 saker behandlet innen fristen på tre måneder, og 11 saker innen fristen på seks måneder, mens fristene var oversittet i 74 saker. 19 I samtale med 14 Ved at en person flytter inn og hjelper til med omsorg og grensesetting overfor barna. 15 Psykisk sykdom, rus, mangel på grensesetting og struktur i hverdagen. 16 Ved leders fravær tar nestleder denne avgjørelsen. 17 F. eks sosialtjenesten eller Bup.. 18 Jf. Barnevernets rapportering til Fylkesmannen for Jf. Barnevernets rapportering til Fylkesmannen for

17 barnevernsleder blir det oppgitt flere mulige forklaringer på at man ikke klarer å overholde fristene, blant annet stor saksmengde, et økende antall alvorlige saker, 20 herunder mange saker behandlet i fylkesnemnda (jf. tabell 3 kap ) og tingretten, og høyt sykefravær. Av de tjue meldingene revisjonen undersøkte var tre meldinger henlagt uten undersøkelse. Syv saker var undersøkt innen fristen på tre måneder, og to saker innen seks måneder. I tre saker hadde undersøkelsen tatt mer enn seks måneder. Mange av sakene hadde blitt liggende svært lenge før undersøkelse ble igangsatt. I tre av sakene var undersøkelsesfristen på tre måneder gått ut før saksbehandlingen startet. Vi har da regnet tidsperioden fra melding ble mottatt og til barnevernet gjør en første henvendelse i saken. 21 På tidspunktet for revisjonens undersøkelse lå det fem saker og ventet på undersøkelse. Barnevernsleder hadde vurdert at sakene burde undersøkes, men på grunn av kapasitetsproblemer var det enda ikke blitt foretatt noe. Disse sakene hadde ventet på behandling fra en til to måneder. Tabell 2: Frister i de utvalgte meldingene Utvalgte Henlagt uten Undersøkt Undersøkt Seks mnd frist Venter på meldinger undersøkelse innen tre mnd innen seks mnd ikke overholdt undersøkelse I følge barnevernsleder gjøres det en vurdering av alvorlighetsgraden i de meldingene barnevernet mottar, og de meldingene som vurderes som mest alvorlig behandles først. Andre meldinger må vente på ledig kapasitet før undersøkelsen settes i gang. Når barnevernsleder har vurdert at en melding skal undersøkes lagres den i en mappe på leders kontor til en saksbehandler får kapasitet til å undersøke meldingen. Leder og nestleder har møte med hver enkelt saksbehandler hver 3. uke, der de sammen gjennomgår alle sakene på lista til den enkelte saksbehandler (både undersøkelser og oppfølging), og vurderer om saksbehandler har kapasitet til å ta nye meldinger som venter på undersøkelse. Det holdes også fellesmøter hver mandag hvor man går gjennom nye meldinger, og vurderer om det er noen som haster særskilt. Disse sakene tildeles uten hensyn til kapasitet. Revisjonens undersøkelse viser at barnevernet i noen tilfeller handler raskt når de mottar en melding. I to av de undersøkte sakene var det bare gått ti dager fra mottatt melding til vedtatt hjelpetiltak. I de sakene som hører under fylkesnemndas myndighetsområde regnes undersøkelsen som gjennomført når barneverntjenesten har framlagt forslag til tiltak for nemnda (bvl 6-9). Saksgangen i Alta kommune er at administrasjonens forslag skal sendes til omsorgsutvalget først. Dersom de folkevalgte er enige i barnevernets innstilling sendes saken til fylkesnemnda. Det er kommuneadvokaten som saksforbereder til fylkesnemnda. Det framkommer i intervju med barnevernleder at for å overholde de lovbestemte tidsfristene sendes saker noen ganger til kommuneadvokaten for saksforberedelse til fylkesnemnda, før de har vært behandlet i omsorgsutvalget. Dersom saken kommer opp i fylkesnemnda uten å ha vært behandlet i omsorgsutvalget, orienteres utvalget om saken i ettertid Vurderinger Barnevernloven inneholder en rekke bestemmelser om tidsfrister i saksbehandlingen. For det første skal barneverntjenesten snarest, og senest innen en uke, gjennomgå innkomne meldinger og vurdere om meldingen gir grunnlag for undersøkelse (bvl 4-2). Dette markerer at det er viktig å få en rask vurdering av en sak. Intervju og dokumentgjennomgang viser at ukefristen i hovedsak overholdes. 20 Blant annet øker antall ungdommer med problemer. 21 Det er nesten alltid et brev til foreldrene der de innkalles til møte. 13

18 Dersom barneverntjenesten har rimelig grunn til å anta at det foreligger forhold som kan gi grunnlag for tiltak etter loven skal den snarest mulig, og senest innen tre måneder, gjennomføre nærmere undersøkelser (bvl 4-3, 6-9). En undersøkelse er gjennomført når barneverntjenesten har truffet vedtak om tiltak eller saken er besluttet henlagt. Barnevernets rapportering til Fylkesmannen viser at undersøkelsesfristen ble oversittet i halvparten av sakene i Revisjonens gjennomgang av saksmapper bekrefter at fristene oversittes i mange saker. Mest bekymringsfullt er det at noen meldinger blir liggende 2-3 måneder fra de er mottatt til undersøkelsen blir satt i gang. Blant disse meldingene kan det skjule seg dype tragedier, og barn som ikke får den hjelpen fra samfunnet som de har krav på. Det er også en fare for at terskelen for å få hjelp blir høyere når så mange meldinger venter på undersøkelse. Vi ser imidlertid at alle innkomne meldinger vurderes fortløpende, og at barnevernet reagerer raskt når meldingen vurderes som alvorlig. Det framkommer i undersøkelsen at saker som skulle vært behandlet i omsorgsutvalget noen ganger sendes direkte til fylkesnemnda for å overholde de lovbestemte tidsfristene. I vanlige saker om omsorgsovertakelse er fristen tre måneder, eller i særlige tilfeller seks måneder. Ved midlertidige vedtak i akuttsituasjoner ( bvl 4-6) er fristen seks uker. Dersom fristen ikke overholdes faller akuttvedtaket bort. Ved tiltak som gjelder plassering og tilbakehold i institusjon ( bvl 4-24) er fristen bare to uker. Dersom saken haster kan den i følge barnevernloven 7-3 sendes til fylkesnemnda uten at den er forelagt de folkevalgte på forhånd. Dette er altså ikke lovbrudd. I følge retningslinjer utgitt av barne- og familiedepartementet bør ikke en eventuell behandling i et folkevalgt organ føre til at saksbehandlingstiden blir lengre enn den ville vært ved administrativ behandling Er vedtak om tiltak tilfredsstillende utredet og begrunnet? Fakta Barneverntjenesten har ikke hatt skriftlig nedfelte rutiner for saksbehandling og undersøkelser. Det er innkjøpt en rutinehåndbok fra barneverntjenesten i Hammerfest kommune, men denne var ikke implementert på tidspunktet for undersøkelsen. Barnevernet har også tatt i bruk et nytt elektronisk saksbehandlingssystem fra 1. januar Systemet inneholder rutiner og maler for bruk i saksbehandlingen. En gjennomgang av saksmappene til de 20 utvalgte meldingene viser at en undersøkelse vanligvis starter med at barneverntjenesten innkaller den eller de som har omsorg for barnet til en samtale. Under samtalen blir omsorgspersonene bedt om å samtykke til undersøkelse. Selve undersøkelsen består i at barnevernet innhenter opplysninger om barnet eller foreldrene. Aktuelle informanter er barnehage, skole, Bup, helsevesen og politi, avhengig av hva saken gjelder. Både henvendelsene fra barnevernet og svarene fra informantene er skriftlig. Når barnevernet har fått svar fra de aktuelle informantene, og har foretatt samtaler med barn og foreldre, både ved barnevernets kontor og ved hjemmebesøk, skrives det vanligvis en rapport fra undersøkelsen. I rapporten gis det en oppsummering av hva som har skjedd i saken, og det konkluderes med henleggelse eller hjelpetiltak. 23 Rapporten underskrives av barnevernsleder. Deretter avtales et møte med foreldrene, og barnet hvis det er over 15 år, der rapporten blir gjennomgått. Dersom foreldrene har innsigelser blir disse tatt med som 22 Retningslinjer for saksbehandling i barneverntjenesten Barne- og familiedepartementet, november 1995, revidert mars Saksbehandler og leder vurderer sammen om saken skal henlegges, eller det skal vedtas hjelpetiltak. 14

19 vedlegg, men rapporten blir ikke endret. I samme møte blir foreldrene eventuelt bedt om å samtykke til hjelpetiltak. Den enkelte saksbehandler skriver vedtak om hjelpetiltak, og leder godkjenner vedtaket ved sin underskrift. Dette skjer løpende, uavhengig av møter. I vedtaket vises det til de bestemmelsene i barnevernloven som vedtaket bygger på, men ordlyden i bestemmelsen blir ikke gjengitt. Det vises videre til de faktiske forhold i saken, og disse gjengis kort. Foreldre som har omsorg for barnet blir underrettet skriftlig om vedtaket umiddelbart. Barn over 15 år får ikke egen underretning. Alle underretningene inneholder opplysninger om klageordningen, men det gis ikke informasjon om retten til å se sakens dokumenter. Omsorgsutvalget behandler enkeltsaker etter retningslinjene i delegasjonsreglementet (jf. kap. 2.2). Det vil i hovedsak si tiltak med en økonomisk ramme over kr ,-, samt saker der fylkesnemnda har vedtakskompetanse. Det er den enkelte saksbehandler som har ansvaret for saksbehandling til omsorgsutvalget, men det er barnevernleder som møter i utvalget. Barnevernleder tar også ut regnskapstall til hvert møte i utvalget, slik at politikerne kan følge med den økonomiske situasjonen når de gjør vedtak. Møteinnkalling og protokoll fra omsorgsutvalget viser at det ble behandlet 28 saker fra barnevernsseksjonen fordelt på 10 møter i Elleve av sakene gjaldt omsorgsovertakelse og fremming av sak til fylkesnemnda, og ti saker gjaldt økonomiske forhold, som for eksempel dekking av sakkyndig vurdering og frikjøp av fosterforeldre. Seks av sakene var orienteringssaker. En sak gjaldt avslutning av tiltak. Sakene varierer svært i omfang fra enkle saksframlegg på et par sider til omfattende utredninger med mange vedlegg. Barnevernleder gir uttrykk for at saksbehandling til omsorgsutvalget legger beslag på en del av barnevernets ressurser. Barnevernleder er selv sekretær for omsorgsutvalget, og har arbeidet med kopiering og utsending av sakspapirer. Saksbehandling til fylkesnemnda blir utført av kommuneadvokaten på bakgrunn av en faglig vurdering fra barnevernet. 24 Dette arbeidet er ikke vurdert i denne undersøkelsen. Oversikter fra kommuneadvokaten og fylkesnemnda viser at antall saker som føres for nemnda øker. I årene før 2003 lå antall saker til fylkesnemnda mellom fem og åtte per år. I 2003 hadde Alta kommune åtte saker for nemnda. 25 I 2004 hadde kommunen 12 saker for nemnda, 26 og i 2005 hadde antall saker til fylkesnemnda økt til Flere av sakene ble anket videre til tingretten, og et par saker til lagmannsretten. I tillegg hadde kommunen en sak til høyesterett i Tabell 3: Saker til fylkesnemnda og domstolene Fylkesnemnda 8 saker 12 saker saker 30 Tingretten 2 saker 4 saker 1 sak Lagmannsretten 1 sak 1 sak 24 Ved kapasitetsproblemer hos kommuneadvokaten leier barnevernet advokat. 25 Informasjon fra kommuneadvokaten 26 Årsmelding for 2004 for Fylkesnemnda for sosiale saker for Troms og Finnmark 27 Informasjon fra fylkesnemnda for Troms og Finnmark. 28 Saken gjaldt strid om hvilken kommune som var økonomisk ansvarlig for et barn. Alta kommune vant saken 29 Totalt 15 innkomne saker, herav 3 trukket før behandling. Tre av sakene gjaldt vedtak i akuttsituasjoner, seks saker gjaldt omsorgsovertakelse, to saker gjaldt oppheving av vedtak om omsorgsovertakelse og fire saker gjaldt plassering i institusjon. 30 Totalt 26 innkomne saker, herav tre trukket før behandling 15

20 Barnevernet møter både i fylkesnemnda og retten. I tillegg møter kommuneadvokaten. Det hender at saken trekkes rett før behandling i fylkesnemnda eller tingretten, men da har det allerede medgått mye tid til saksbehandling og forberedelser Vurderinger Barnevernet i Alta har som nevnt ikke hatt skriftlige rutiner for saksbehandling og undersøkelser. Sett i sammenheng med høy turn over blant de ansatte har nok dette vært uheldig. Det framkommer imidlertid av revisjonens gjennomgang at barnevernet følger faste prosedyrer ved undersøkelser og saksbehandling. Det er også gjort grep for å få bedre rutiner ved å kjøpe en rutinehåndbok. Barnevernet har rett og plikt til å foreta undersøkelser dersom det er grunn til å tro at det foreligger forhold som kan gi grunnlag for tiltak. Når det er besluttet å starte en undersøkelse etter barnevernloven bør familien først informeres om undersøkelsen, og hva som er bakgrunnen for at den igangsettes. 31 Noen ganger vil dette være kjent da det er foreldrene selv som tar kontakt med barnevernet. Foreldrene, eller den barnet bor hos, kan ikke motsette seg at en undersøkelse blir gjennomført ved besøk i hjemmet (bvl 4-3). Dokumentgjennomgang viser at alle undersøkelser ved barnevernet i Alta starter med brev til foreldrene hvor de inviteres til samtale med barnevernet. En viktig del av en undersøkelse etter barnevernloven er innhenting av opplysninger fra andre forvaltningsorganer, og det framgår av lovens 6-4 at opplysninger så langt som mulig skal innhentes i samarbeid med den saken gjelder eller slik at vedkommende er kjent med innhentingen. Praksis i barnevernet i Alta er at en alltid forsøker å innhente samtykke først, og at en innhenter opplysninger i samarbeid med foreldrene så langt det er mulig. Alle offentlige instanser har plikt til å gi opplysninger til barnevernet etter oppfordring og av eget tiltak (bvl 6-4). Det framkommer av dokumentgjennomgangen at barnevernet systematisk henvender seg til aktuelle offentlige instanser for å innhente opplysninger om barn og/eller foreldre ved en undersøkelse. Undersøkelsen viser at barnevernet får svar på henvendelser, og at politi, helsevesen og skole også av eget tiltak melder fra til barnevernet. Etter forvaltningsloven 17 bør partene gjøres kjent med opplysninger av vesentlig betydning, som det må forutsettes at de har grunnlag og interesse for å uttale seg om, og som parten etter forvaltningsloven 18 jf. 19 har rett til å gjøre seg kjent med. Partene vil i hovedsak være de som barnet bor sammen med, og som i tillegg har foreldreansvar for barnet. Barn over 15 år kan også gjøre partsrettigheter gjeldende i barnevernssaker. Ved at undersøkelsesrapport blir gjennomgått med foreldrene, og barnet hvis det er over 15 år, gjøres de kjent med innholdet av de opplysningene som er innhentet. Det er ikke et lovkrav at det skal skrives undersøkelsesrapport, men det blir gjort i nesten alle saker ved barnevernet i Alta. Vi vurderer dette som en hensiktsmessig ordning både for dokumentasjon av undersøkelsen og for informasjon til partene i saken. Se også nedenfor om underretning og dokumentinnsyn. Barnevernet har i hovedsak vedtakskompetanse i forhold til frivillige hjelpetiltak (bvl 4-4). 32 Det vil si at tiltakene forutsetter samtykke fra foreldrene. Det framkommer av intervju og dokumentgjennomgang at det blir bedt om samtykke fra foreldrene i samme møte som undersøkelsesrapporten blir gjennomgått. 31 Retningslinjer for saksbehandling i barneverntjenesten Barne- og familiedepartementet, november 1995, revidert mars I tillegg kommer midlertidige vedtak i akuttsituasjoner ( 4-6) og foreløpige vedtak om forbud mot flytting og omsorgsovertakelse ( 4-9 jf. 4-8), men i disse sakene er det bare barnevernets leder som har vedtakskompetanse. 16