Forvaltningsstandarder for publisering av nettleserbaserte tjenester

Transkript

1 Forvaltningsstandarder for publisering av nettleserbaserte tjenester

2 1 Sammendrag Innledning Metode for informasjonsinnhenting Om Difi sitt standardiseringsarbeid Anvendelsesområde Omfang... Feil! Bokmerke er ikke definert. 3.2 Avgrensning Formål Tidligere utredninger på området Behov Bakgrunn Nåsituasjon Ønsket situasjon Kartlegging Identifiserte standarder Evaluering HTML PDF ODF OOXML Ulike alternativer Alternativ Alternativ Alternativ Alternativ Alternativ Konklusjon Anbefalt versus obligatorisk Økonomiske og administrative konsekvenser Appendiks A: Evaluering av identifiserte format HTML 4.01 (W3C 1999) og HTML XHTML 1.0 (W3C 2000) og XHTML PDF (PDF 1.7, PDF/A-1, PDF/A-2, PDF/A-3) ODF av 62

3 1.5 ISO/IEC 29500:2008 (OOXML) av 62

4 1 Sammendrag Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) er fagansvarlig for hvilke IT-standarder som skal være anbefalte og obligatoriske i offentlig sektor, og forvalter med det innholdet i Forskrift om ITstandarder i forvaltningen og Referansekatalogen for anbefalte og obligatoriske IT-standarder i offentlig sektor. I denne utredningen har Difi sammen med private og offentlige virksomheter sett nærmere på standarder for området publisering av nettleserbaserte tjenester. Med publisering menes i denne sammenheng formatet som benyttes for å tilgjengeliggjøre tjenester i nettlesere. Offentlig sektor har som hovedmål å levere enkle og brukervennlige tjenester sett fra brukers ståsted, samtidig som rettssikkerhet og personvern ivaretas. I tillegg skal tjenestene leveres så effektivt som mulig. Det å standardisere måten nettleserbaserte tjenester publiseres kan bidra i å nå hovedmålet. Blant annet kan det bidra til følgende: Bruk av selvforklarende og enkle brukergrensesnitt Tilgjengelighet til tjenestene på det utstyret brukeren har, og til det tidspunktet som passer brukeren, samtidig som informasjonssikkerheten ivaretas. Gjenbruk av informasjon brukeren allerede har avgitt til offentlig sektor og gjenbruk av prosesser andre etater allerede har realisert. Høy automatiseringsgrad i saksbehandling, samtidig som mulighet for å vise skjønn ved behov og hensynet til brukere med manglende digital kompetanse blir ivaretatt. Enkelt å sette krav ved anskaffelser En forvaltningsstandard er ikke nok alene, men kan bidra til å gjøre dette mulig. Difi har evaluert ulike versjoner av standardene HTML med scripting og CSS, PDF, ODF og OOXML, og konkludert med hvilke standarder som anses som egnet som forvaltningsstandarder for publisering av nettleserbaserte tjenester. Deretter har Difi sett på følgende sammensetninger av de mest egnede standardene: 1. Ingen krav 2. Valgfritt format PDF eller HTML utifra modenhet og behov 3. HTML, med obligatorisk utskrifts- og nedlastingsmulighet, ved bruk av CSS eller PDF. 4. HTML, med valgfri utskrifts- og nedlastingsmulighet, ved bruk av CSS eller PDF. 5. HTML, uten mulighet for manuell innsending. Difi vurderer sammensetningen i alternativ 4 til å være best egnet som forvaltningsstandard. Kort oppsummert er hovedargumentene for det anbefalte alternativet som følger: HTML er formatet med best støtte i ulikt brukerutstyr HTML har best støtte for den funksjonaliteten offentlig sektor har behov for Funksjonaliteten i HTML gjør det mulig for offentlige virksomheter å utvikle tjenester som i størst mulig grad tilfredsstiller målene om brukervennlighet, gjenbruk av data og automatisering. Det er fortsatt et stort antall brukere som er ikke-digitale, så muligheten til å henvende seg ikke-digitalt eller via alternative kanaler bør være tilstede. 4 av 62

5 Dersom offentlige virksomheter skal møte regjeringens strategi om flere og bedre tjenester, frigjøre ressurser i tjenesteproduksjon og modernisering og avbyråkratisere tjenestene, vil en overgang til alternativ 4 være å anbefale. For å sikre at digitaliseringen skal få en tydeligere retning hos alle offentlige virksomheter, og for å sikre mer og bedre samhandling for alle, bør standarden gjøres til en obligatorisk standard. Det bør være obligatorisk at alle nye tjenester baserer seg på standarden og alle eldre tjenester bør flyttes over i løpet av noen år. Standardisering av publiseringsformat er ikke nok alene. Skal offentlige virksomheter realisere gevinstpotensialet ved å digitalisere, er det avgjørende at virksomhetene går gjennom dagens arbeidsrutiner og vurderer hvordan man ved å ta i bruk den nye teknologien kan lage nye rutiner som gir gode brukeropplevelser og effektiv tjenesteproduksjon, samt styrket rettssikkerhet og personvern. 5 av 62

6 2 Innledning Det finnes mange ulike definisjoner på tjenester tilgjengeliggjort brukeren via nettet, og vi har i denne utredningen valgt å benytte definisjonen «nettleserbaserte tjenester». I regjeringens digitaliseringsprogram, som ble lagt frem i april 2012, satte regjeringen seg som mål at «all kommunikasjon med innbyggere og næringsliv på sikt skal være nettbasert. Som et tiltak for å oppnå dette, skal innbyggere og næringsliv kunne sende inn informasjon via nettet for alle tjenester som har over 3000 innsendinger årlig. Unntaket er tjenester der digitalisering ikke er hensiktsmessig verken for bruker eller forvaltning.» Direktoratet for forvaltning og IKT har ansvar for å forvalte innholdet i Forskrift om IT-standarder i forvaltningen og Referansekatalogen for anbefalte og obligatoriske IT-standarder i offentlig sektor. I forvaltningsregimet ligger en jevnlig vurdering av behov for ytterligere krav og revisjon av eksisterende krav. Denne utredningen vurderer behovet for å vedta nye krav til bruk av standarder på bruksområdet publisering av nettleserbaserte tjenester i offentlig sektor. Arbeidet er gjennomført i tråd med Standardiseringsrådets arbeidsmetodikk. Utredningen vil ligge til grunn for Standardiseringsrådets anbefaling til Difi om og i så fall hvilke standarder som bør gjøres anbefalte og obligatoriske på området. I tillegg til denne rapporten vil Standardiseringsrådet få tilgang til kommentarer til rapporten som har kommet inn på nettet og en eventuell anbefaling fra arbeidsgruppen som er satt ned for å bistå utredningsarbeidet. Difi vil deretter på bakgrunn av Standardiseringsrådets anbefaling vurdere behovet for å utarbeide revidert utkast til Forskrift om IT-standarder og/ eller ny del-versjon av referansekatalog. 2.1 Metode for informasjonsinnhenting Utredningen baserer seg på informasjon hentet inn fra offentlige virksomheter og deres leverandører gjennom intervjuer, arbeidsgruppemøter og leverandørworkshop. Sekretariatet for arbeidet har bestått av følgende personer: Jorid Bache Heggelund, Difi Kristian Bergem, Difi Marit Hagen, Difi Ragnhild Haga, Difi Det er satt ned en arbeidsgruppe for å bistå Difi i utredningen av standarder for publisering av nettleserbaserte tjenester. Arbeidsgruppen har bestått av representanter fra Oslo kommune, NAV, Politidirektoratet, Brreg, SKD og SSB Difi har intervjuet følgende om problemstillingene: Brønnøysundregistrene, Bærum kommune, NAV, Oslo kommune og SSB. Vi inviterte til åpen workshop hvor alle leverandører som ønsket var velkommen. De som møtte var fra Sem & Stenersen Prokom AS, More Software Solutions AS og Bekk Consulting AS. 6 av 62

7 2.2 Om Difi sitt standardiseringsarbeid Forskrift om IT-standarder i offentlig forvaltning setter krav til hvilke standarder som er obligatorisk å benytte i forvaltningen. Referansekatalog for IT-standarder i offentlig sektor inneholder ikke bare obligatoriske krav, men også anbefalte krav til bruk av standarder. Det er ofte lurt å se anbefalinger og obligatoriske krav i sammenheng når man skal lage nye løsninger, og det anbefales derfor å benytte referansekatalogen som kilde. Referansekatalogen skal også oppsummere krav om bruk av obligatoriske IT-standarder fra alle generelle lover og forskrifter, slik at offentlige virksomheter kan finne én oversikt ett sted. Foreløpig er ikke denne oversikten total, men det jobbes med å komme dit. Referansekatalogen finner du på Standardiseringsportalen. Difi er fagorganet som utarbeider det faglige grunnlaget for hvilke standarder som bør være anbefalte og obligatoriske i offentlig sektor. Difi vedtar hvilke standarder som skal være anbefalte og regjeringen vedtar hvilke standarder som skal være obligatoriske. Standardiseringsrådet er et bredt sammensatt råd, bestående av medlemmer fra ulike offentlige virksomheter. Rådet leverer forslag til Difi om behov for justeringer i forskrift/referansekatalog. Justeringene kan være forslag til nytt innhold eller justering av eksisterende innhold i forskrift/referansekatalog. Alle utredninger Difi gjør på standardiseringsområdet, går gjennom rådet for å sikre en faglig kvalitet, bred støtte for vurderingene og relevans i forhold til virksomhetenes behov. Et godt fungerende Standardiseringsråd er en forutsetning for at Difi skal kunne gjennomføre det fagansvaret de har på standardiseringsområdet. Det er Difi som etter samråd med Standardiseringsrådet leverer utredede og hørte forslag til nye versjoner av Forskrift om IT-standarder i forvaltningen til KMD, for beslutning i regjeringen. Hvem som helst kan sende inn forslag om nye eller revisjon av eksisterende anvendelsesområder via forslagsskjema på Standardiseringsportalen. I tillegg har Difi en årlig vurdering av behovet for å revidere gjeldende krav. I en revisjonsgjennomgang vurderes følgende: Har det kommet nye versjoner av standardene som bør vurderes? Har det kommet nye standarder på anvendelsesområdene som bør vurderes? Har det kommet ny teknologi på områdene som fører til behov for alternative standarder? Er det endrede behov i offentlige virksomheter, som får følger for gjeldende anbefalinger? Ved utredning av et nytt område eller ved revisjon av et tidligere krav benyttes utredningsmetodikken Utredningsmetodikk Alle forslag som kommer inn vurderes etter følgende prosessmodell, uavhengig av om det er et forslag om revisjon eller nytt innhold. Forslag Prioritering Utredning Behandling Beslutning Forvaltning Når et anvendelsesområde skal utredes i henhold til fase 3 i overordnet prosessmodell går man gjennom syv steg, som vist i figuren under. Stegene er behov, avgrense, kartlegge, evaluere, 7 av 62

8 alternativer, valg og konsekvensvurdering. Utredningen gjennomføres av Standardiseringsrådets sekretariat, men deler av utredningen kan også settes ut til underleverandører. Noen ganger vil foreløpige vurderinger høres i en to ukers periode mellom fasene, for å få tilbakemeldinger så tidlig i prosessen som mulig. Denne rapporten er utformet i tråd med de underliggende fasene i utredningsprosessen. Behov Behov er å definere de behov offentlig sektor har på et anvendelsesområde. Avgrense Avgrense er å få oversikt over anvendelsesområdet, og presisere hva utredningen skal dekke/ ikke dekke. Kartlegge Kartlegge er å få oversikt over hva som finnes av relevante standarder på anvendelsesområdet og deres knytning mot andre standarder og anvendelsesområder. Evaluere Evaluere er å finne ut om standarden er egnet som en forvaltningsstandard. Alternativer Alternativer er å vurdere forskjellige sammensetninger av standarder som kan anbefales på anvendelsesområdet. Valg Valg er å velge et spesifikt alternativ og begrunne valget. Konsekvensvurdere Konsekvensvurdere er å beregne de kvalitative og kvantitative effektene i offentlig sektor av å gjennomføre valget som er tatt over Utkast til rapporter tilgjengeliggjøres på Standardiseringsportalen for kommentarer underveis i prosessen, for kommentarer. Noen ganger legges utkast ut i flere omganger, men som et minimum legges ferdig rapport ut for kommentarer i tre uker i forkant av standardiseringsrådsmøtet, som skal behandle rapporten. I tillegg legges nye versjoner av referansekatalogen, med ytterligere anbefalte standarder, ut på offentlig høring i minimum 5 uker i forkant av beslutning. I tillegg legges nye versjoner av Forskrift om IT-standarder, med ytterligere obligatoriske krav, ut på 3 måneders høring i forkant av beslutning Anbefalte eller obligatoriske krav Når det er funnet frem til hvilken standard(er) som er best egnet for å være en forvaltningsstandard på et spesifikt anvendelsesområde, skal det vurderes om standarden(e) skal være anbefalte eller obligatoriske å følge for offentlige virksomheter, og de som kommuniserer med offentlig sektor. Følgende kriterier benyttes for å vurdere om en standard skal være anbefalt eller obligatorisk: En standard bør være obligatorisk, hvis pålegg om bruk av standarden er nødvendig for å tilfredsstille norske lover, regler eller politiske målsetninger En standard bør være obligatorisk, hvis det gir klare økonomiske, kvalitetsmessige eller sikkerhetsmessige fordeler at offentlig sektor konverterer til standarden samtidig og/eller på en koordinert måte 8 av 62

9 En standard trenger ikke være obligatorisk hvis offentlige virksomheter tar dem i bruk av seg selv eller fordi de støttes i de fleste produkter Rask endring innen området kan tilsi at standardene på dette området bør være anbefalt fremfor obligatorisk. 9 av 62

10 3 Anvendelsesområde 3.1 Innledning I forprosjektrapporten «Standarder for nettleserbaserte tjenester» er det identifisert ulike delområder innen området nettleserbaserte tjenester. Figuren under er basert på den rapporten og gir et eksempel på hvordan et oppsett for å levere nettleserbaserte tjenester kan være. Her synliggjøres ulike delområder hvor det kan være aktuelt å sette anbefalte eller obligatoriske krav til bruk av standarder for offentlige virksomheter. Figur 1 Eksempel på arkitektur og formater for digitale løsninger der bruker bekrefter eller leverer informasjon via nettlesere 3.2 Omfang og Avgrensning I denne utredningen tar vi for oss delområdet publisering, det vil si formatet som benyttes for å tilgjengeliggjøre tjenesten i nettlesere. Dette er illustrert i figuren under. Vi tilstreber å ta høyde for behov fra andre delområder som også setter krav til de standardene som anbefales på området publisering. Det vil si at vi i denne rapporten for eksempel ikke vil diskutere overordnet arkitektur eller standarder for integrasjon, men det vil søkes å finne en standard for publisering som understøtter de krav mulige overordnede arkitekturer og automatisk integrasjon i bakkant vil gi. 10 av 62

11 Figur 1 Eksempelarkitektur for nettleserbaserte tjenester og avgrensning Utredningen vil anbefale hvilket format nettleserbaserte tjenester publiseres på, sett i lys av hvordan informasjonen fra innbyggeren behandles av virksomhetene. For eksempel er det mulig at en nettleserbasert tjeneste som skal publiseres for utskrift og manuell innsending bør ha et annet publiseringsformat enn en tjeneste hvor informasjonen skal håndteres og behandles elektronisk. I og med at det her fokuseres på nettleserbaserte tjenester, vil standarder knyttet til tjenester levert gjennom «App-er» ikke favnes av denne utredningen. Tydelig og samordnet begrepsbruk er også viktig for gode nettleserbaserte tjenester, men dette ligger også utenfor denne utredningen. 3.3 Formål Det overordnede formålet med å publisere tjenester på nett er vist i figuren under. Her har vi beskrevet hva drivkreftene er, hva som er hovedmålet, hva som er delmålene og hvilke effekter man kan oppnå ut fra målet. Figur 2 Oversikt over drivkrefter, hovedmål, delmål og effekter 11 av 62

12 Offentlig sektor har som hovedmål å levere enkle og brukervennlige tjenester sett fra brukers ståsted, samtidig som rettssikkerheten ivaretas. I tillegg skal tjenestene leveres så effektivt som mulig. Dette innebærer følgende: Selvforklarende og enkelt brukergrensesnitt Tilgjengelighet til tjenestene på det utstyret brukeren har tilgjengelig og til det tidspunktet som passer brukeren, samtidig som informasjonssikkerheten ivaretas. Gjenbruk av informasjon offentlige virksomheter allerede har om brukeren (for eksempel inntekt) og gjenbruk av prosesser andre etater allerede har realisert. Høy automatiseringsgrad i saksbehandling, samtidig som mulighet for å vise skjønn ved behov og hensynet til brukere med manglende digital kompetanse blir ivaretatt. Informasjonen som fremkommer i brukerdialogen, bør ha tilstrekkelig grad av struktur, slik at den kan tas rett inn i korrekt fagsystem. Slik kan vedtak i størst mulig grad fattes basert på et forhåndsbestemt regelsett. I de tilfellene der det er behov for å vise skjønn må sakene automatisk kunne tildeles tilgjengelige saksbehandlere for manuell behandling. Automatisk integrasjon mot bakenforliggende systemer, fjerner forsinkelser i saksbehandlingstiden knyttet til manuelle rutiner for sending og registrering av innkommende og utgående informasjon. Automatisk regelstyrt behandling av saker der skjønn ikke er påkrevet, vil gi raskere saksbehandlingstid og frigjøre ressurser til andre oppgaver, og kan gi økt likebehandling og rettsikkerhet. 3.4 Tidligere utredninger på området Det er tidligere skrevet flere rapporter som grenser til dette området. Det gjelder rapporter knyttet utredning og revisjon av standarder for publisering av tekstdokumenter på offentlige nettsider. På høyre siden under anvendelsesområde på Standardiseringsportalen finnes en oversikt over forslag, pågående utredninger og historikk om tidligere utredninger. Se mer på På området standarder for nettleserbaserte tjenester, er det skrevet en forprosjektrapport, for å identifisere og prioritere delområder, hvor det kan besluttes å fastsettes anbefalte og obligatoriske forvaltningsstandarder. Denne forprosjektrapporten identifiserte standarder for publisering av nettleserbaserte tjenester som det høyest prioriterte delområdet. Denne utredningen finnes også på Standardiseringsportalen: 12 av 62

13 4 Behov 4.1 Bakgrunn Anvendelsesområdet i denne utredningen er publisering av nettleserbaserte tjenester. I regjeringens digitaliseringsprogram som ble lagt frem i april 2012 satte regjeringen seg som mål at forvaltningens kommunikasjon med innbyggere og næringsliv skal være nettbasert. På kort sikt skal virksomheten som et minimum tilgjengeliggjøre for eksterne brukere «alle relevante søknader, skjemaer og rapporteringer for digital utfylling og digital innsending. Når vi i denne utredningen tar for oss behov ser vi det både fra offentlig sektors behov ved publisering av nettleserbaserte tjenester, og brukerens behov for at tjenesten er tilgjengelig og brukervennlig. I kartleggingen av behov har Difi tatt utgangspunkt i nåsituasjonen slik den fremkommer gjennom intervjuer og andre kilder, og videre sammen med offentlige virksomheter sett på hvilke behov innbyggere, næringsliv og forvaltning vil ha fremover. 4.2 Nåsituasjon Difi har sett nærmere på ulike undersøkelser som måler nordmenns IKT-brukog IKT- ferdigheter. Når de eldste innbyggerne tas med i estimatene, anslår Difi at over innbyggere kan ha utfordringer med å bruke offentlige digitale tjenester. Det er derfor viktig at tjenestene er tilpasset ulike brukeres teknologiske ferdigheter. Difi har derfor i forbindelse med denne utredningen analysert hvilke grader av automatisering man grovt sett kan dele dagens publisering av nettleserbaserte tjenester inn i: 1. Skjema publisert på nett for utskrift, utfylling for hånd og innsending på papir rett til saksbehandlende enhet. Tastes inn lokalt i fagsystem. 2. Skjema publisert på nett, utfylling på skjerm (deler kan være pre-utfylt) med mulighet for midlertidig lagring lokalt, utskrift for så å sendes inn på papir til saksbehandlende enhet. Informasjonen kan tastes inn lokalt i fagsystem eller skannes. Innskannet dokument kan delvis struktureres ved hjelp av programvare som tolker innhold. 3. Skjema publisert på nett, utfylling på skjerm (deler kan være pre-utfylt) med mulighet for midlertidig lagring lokalt, så lastes det opp og sendes inn. Opplastede dokumenter kan være i ulike ustrukturerte formater, som for eksempel pdf, jpg og gif. Den elektroniske filen skannes ved mottak. Innskannet dokument kan delvis struktureres ved hjelp av programvare som tolker innhold. Her har vi samme mulighet for automatisering. 4. Skjema publisert på nett, fylles ut på skjerm (deler kan være pre-utfylt) med mulighet for midlertidig lagring lokalt, validering og umiddelbart resultat. Utfylt informasjon behandles på strukturert format (f.eks. XML). Informasjonen kan legges rett i fagsystem for full automatisk håndtering i etterkant. 5. Informasjon fremkommer via en dynamisk brukerdialog, der bruker får nye spørsmål avhengig av hva bruker allerede har svart, informasjonen kan lagres midlertidig og kan være delvis preutfylt. Informasjonen er strukturert. Mulighet for validering og umiddelbare resultater og tilbakemelding. Det finnes altså ulike grader av automatisering i dag, og selv om skjemaer blir digitalisert som blant annet nettleserbaserte tjenester, er det fortsatt behov for et format som muliggjør utskrift dersom 13 av 62

14 man skal videreføre prosessen som beskrives i punkt 1 over. Punkt 2 og 3 kan innebære manuell håndtering av informasjonen av virksomhetene, og for tjenester med et visst volum vil dette kunne medføre større kostnader enn ved elektronisk innsending. Det er i offentlig sektor forholdsvis stor utbredelse av løsninger i kategoriene 1-3 over. Virksomhetene har et behov for å lage og drifte kostnadseffektive og brukervennlige tjenester. I dette behovet ligger en balanse mellom brukervennlighet og effektivitet oppnådd gjennom avhengigheter og kompleksitet i bakenforliggende systemer og brukervennlighet og effektivitet oppnådd gjennom enkle og fleksible løsninger. Difis kartlegging av behov bekrefter andre rapporters konklusjoner om at innbyggere opplever at offentlige virksomheter i for stor grad ber om den samme informasjonen som innbyggerne har oppgitt til andre virksomheter, eller informasjon som forvaltningen via ulike kanaler allerede har om innbyggerne. Med preutfylling blir brukeren presentert for informasjon om seg selv, og bekrefter denne informasjonen. Mellom tjenester internt i virksomhetene brukes preutfylling til en viss grad hos de fleste virksomhetene Difi har intervjuet. Felles for alle elektroniske tjenester er at man må ha en mulighet for eventuelle avvik, som for eksempel nedetid. Hva skal brukerne gjøre hvis tjenesten ikke er tilgjengelig? Virksomhetene må definere hvilke frister som skal gjelde under normale omstendigheter, og hva som skal gjelde ved krisesituasjoner. 4.3 Ønsket situasjon Offentlig sektor har som hovedmål å levere enkle og brukervennlige tjenester sett fra brukers ståsted, samtidig som rettssikkerhet og personvern ivaretas. I tillegg skal tjenestene leveres så effektivt som mulig. Kort oppsummert kan dette omfatte følgende hovedpunkter: Bruk av et selvforklarende og enkelt brukergrensesnitt Tilgjengelighet til tjenestene på det utstyret brukeren har, og til det tidspunktet som passer brukeren, samtidig som informasjonssikkerheten ivaretas. Gjenbruk av informasjon offentlige virksomheter allerede har om brukeren (for eksempel inntekt innhentet automatisk, eller informasjon brukeren selv har oppgitt tidligere), og gjenbruk av prosesser andre virksomheter allerede har realisert. Høy automatiseringsgrad i saksbehandling, samtidig som mulighet for å vise skjønn ved behov og hensynet til brukere med manglende digital kompetanse blir ivaretatt. Det er viktig at offentlig sektor publiserer nettleserbaserte tjenester på et format og på en måte som gjør at de er tilgjengelig og brukervennlige for alle. Dette innebærer ikke bare at brukerne settes i sentrum når man designer tjenestene, men også at tjenestene er universelt utformet. For nye IKTløsninger gjelder kravet om universell utforming fra 1. juli IKT-løsninger som er kjøpt eller bestilt etter denne datoen skal være universelt utformet fra lansering. Valg av programvare/programvareplattform hos brukeren bør ikke få konsekvenser for tilgjengeligheten på de nettleserbaserte tjenestene. I dagens digitale samfunn bruker stadig flere 14 av 62

15 mobile enheter i tillegg til datamaskin. Det er viktig for brukeren at de nettleserbaserte tjenestene er tilgjengelige både på pc, lesebrett og mobil. Det er like viktig for offentlige virksomheter at deres løsninger når ut til innbyggere og næringsliv på alle disse plattformene, slik at flest mulig velger den digitale kanalen. Valg av et publiseringsformat som sikrer tilgjengelighet på tvers av plattformer og programvare er derfor sentralt for både innbyggere, næringsliv og offentlig forvaltning. Som beskrevet i delkapittelet om nåsituasjonen opplever innbyggere at offentlige virksomheter ber om den samme informasjonen som offentlig sektor har fra før. Offentlig sektor har etterhvert mye informasjon om den enkelte innbygger, og flere informanter har påpekt at forvaltningen bør bruke denne informasjonen ved at enhver prosess starter med å presentere relevant informasjon forvaltningen allerede har og be om bekreftelse på at denne er riktig. Når det er gjort, kan man be om de ekstra opplysningene det er behov for. Dersom man skal legge til rette for et mål om deling av data og prosesser på tvers av tjenester, kreves også standardisering av andre delområder, som for eksempel standarder for integrasjon. Valg av en standard for publisering av nettleserbaserte tjenester vil ikke løse dette, men det er viktig at en standard for nettleserbaserte tjenester ikke er til hinder for slik utveksling av informasjon på tvers av virksomheter. Difi har intervjuet ulike virksomheter om bruk av ulike formater for publisering av skjema. Flere virksomheter formidlet at de ønsker å gå bort fra publisering i PDF-format og over til en elektronisk dialog hvor den nettleserbaserte tjenesten i større grad tilpasser seg hver enkelt bruker og dennes livssituasjon. Difi har også sammen med ulike virksomheter identifisert ulike muligheter som kan være relevante for et format for publisering av nettleserbaserte tjenester: Mulighet for å hente strukturert informasjon fra flere kilder, før og underveis (preutfylling, strukturert informasjonsinnhenting etc) Mulighet for sporvalg (at man får tjenesten tilpasset etterhvert som man svarer) Mulighet for å tilpasse tjeneste et sett med brukerpreferanser (f.eks. presentasjon på preferert målform eller sending av kvitteringer til valgt digital postboks) Mulighet til å lagre data og fortsette senere Mulighet for å sette tjenestene inn i en samhandlingsløsning Mulighet for å ivareta informasjonssikkerhet (tilgjengelighet, integritet og konfidensialitet) Mulighet for å skrive ut/ laste ned, fylle ut og sende inn for hånd Mulighet for innsyn i tidligere innsendt materiale og benytte som mal for ny innsending Mulighet for å få kvittering Mulighet for å validere at innholdet i et felt er av riktig type, før det sendes inn Mulighet for å håndtere ulike integrasjons- og innsendingsmåter 15 av 62

16 Disse mulighetene, og de ulike behovene som er identifisert, vil bli behandlet nærmere i evalueringen av de aktuelle standardene. 5 Kartlegging 5.1 Identifiserte standarder Difi har identifisert aktuelle standardene på området. Under følger en kort beskrivelse av disse, samt en oversikt over hvilke versjoner vi har sett på i denne utredningen: HTML/XHTML HTML (HyperText Markup Language) er et markeringsspråk for formatering av nettsider med hypertekst og annen informasjon som kan vises i en nettleser. HTML benyttes til å strukturere informasjon og i noen grad utseende og semantikk i et dokument. XHTML er et eget språk som i utgangspunktet var en reformulering av HTML 4.01 ved bruk av XML (extensible Markup Language). Blant annet har XHTML strengere syntaksregler enn HTML. HTML/XHTML spesifikasjonene forvaltes av World Wide Web Consortium (W3C). Følgende aktuelle versjoner: HTML 4.01 og HTML 5.0, XHTML 1.0 og XHTML 1.1. epub epub er en fri og åpen ebok-standard. Tekst i epub-dokument er designet for å beholde leservennlighet uavhengig av skjerm og tilpasse seg skjermer med forskjellig orientering, skjermstørrelse og skjermoppløsning. Standarden forvaltes av International Digital Publishing Forum (IDPF) epub er hovedsakelig beregnet for lesing, så dette formatet vil vi ikke evaluere nærmere da det ikke er egnet til formålet publisering av nettleserbaserte tjenester. Er nå i versjon 3.0 XForms Et XML format for å samle inn input fra webskjemaer. Dette formatet vil vi ikke evaluere nærmere da det ikke er egnet til formålet publisering av nettleserbaserte tjenester. PDF Portable Document Format (PDF) er et åpent digitalt dokumentformat utviklet av Adobe Systems. Formatet viser filene i samme form på skjermen som når de printes ut. PDF er hovedsakelig et distribusjonsformat for visning på skjerm, utskrift og trykk. Kommer i mange versjoner. De eldre mest brukte og de nye er: 1.3, 1.4, 1.5, 1.6 og 1,7 samt PDF A1, A2 og A3. ODF Open Document Format for Office Application (ODF) er et åpent XML-basert filformat for tekstdokumenter, regneark, diagrammer osv. ODF utvikles og vedlikeholdes av OASIS (Organization for the Advancement of Structured Information Standards). Enkelte versjoner av formatet har blitt fremmet og vedtatt som ISO-standarder. Finnes i versjon 1.0, 1.1 og 1.2. OOXML Office Open XML (OOXML) er en betegnelse på et XML-basert filformat utviklet av Microsoft for å gi ett fritt og åpent alternativ til det tidligere binære Microsoft Office filformat. Dette formatet ble først vedtatt av ECMA og senere som en ISO standard. (MS doc er det tidligere binære Microsoft formatet for et format for tekstdokumenter. Formatet har etter utbredt prøving og feiling fått god interoperabilitet i ulike brukerprogramvare, men det er en proprietær standard som ikke vil bli 16 av 62

17 evaluert her.) Finnes i ECMA 376 og i senere versjon som ISO/IEC Transitional, and ISO/IEC Strict. Der Transitional har støtte for tidligere binære versjoner, mens Strict ikke har det. Tilstøtende standarder: CSS Cascading Style Sheet (CSS) er et språk som benyttes til å definere formatering og utseende på filer i skrevet i HTML eller XML. CSS beskriver oppsett, farger og annen stilinformasjon. Fra og med versjon 2 er det mulig å definere ulik stil for det samme dokumentet avhengig av hvor og hvordan det blir brukt. (mobil/pc/utskrift/visning på storskjerm). Det finnes ulike versjoner av CSS, versjon 1, 2, 2.1 og 3. ECMAScript (JavaScript) ECMAScript er et komplett programmeringsspråk som kan kjøres i alle nettlesere. ECMAScript gjør det blant annet mulig å tilføre dynamiske elementer til nettsider. Vanlige bruksområder er å bytte ut, fjerne eller legge inn tekst, skifte fokus i et skjema, og å åpne pop-up-vinduer. De fleste nettlesere har gjennomført tester og støtter ECMAScript 5.1. W3C DOM Document Object Model er en beskrivelse av hvordan en HTML eller XML struktur er representert. Vi peker her på W3C versjonen av DOM. JQuery jquery er et JavaScript-bibliotek utviklet for å forenkle klientskripting av HTML. Det er fri, åpen programvare, og det mest populære JavaScript-biblioteket i bruk. Feature detection, Graceful degradation og Progressive enhancement «Feature detection» er en funksjon som tester nettleseren brukeren er på, og rapporterer tilbake om hva leseren er og ikke er i stand til. Som utvikler kan man bruke denne informasjonen til å tilpasse nettstedet deretter. Man kan for eksempel få vite at den besøkendes nettleser ikke støtter visse CSS3 funksjoner. «Graceful degradation» og «Progressive enhancement» er to hovedkategorier av tilnærminger som brukes for å støtte de ulike typene enheter (pc, mobil, lesebrett) og nettlesere. Dette kan være nyttige funksjoner, men vi vil foreløpig ikke få videre for å standardisere på noe av dette. 17 av 62

18 6 Evaluering Dette kapittelet er en kort oppsummering av formatene i lys av den evalueringen som er gjort i vedlegg 1, i henhold til de kriterier som er definert i arbeidsmetoden. 6.1 HTML HTML er et fleksibelt format som gjør det mulig å lage gode universelt utformede nettsider, med all den funksjonalitet man trenger. Formatet gjør det mulig å hoppe helt over de tingene som ikke skal besvares av brukeren. Formatet gjør det mulig med pre-utfylling, og kan hente opp informasjon underveis i dialogen. Ved bruk av CSS er det også mulig å lage løsninger som i stor grad understøtter utskrift med ønsket format, men dette kan også løses i form av parallell-publisering i PDF. HTML kan konverteres til PDF også direkte i nettleser ved hjelp av HTML5 og scripts, som for eksempel illustrert her: HTML har fleksible måter å legge inn ulike valgmuligheter og kan tilby hjelpetekster uten at disse trenger å forstyrre dialogen når det ikke er behov. Formatet er klart best egnet i forhold til å tilpasse seg ulike skjermstørrelser. HTML er støttet på de aller fleste plattformer både på utviklingssiden og bruker siden. HTML er et format som er modent og har satt seg over lang tid, men er nå i en ny fase med HTML5, CSS og Javascript. Utfordringen er at HTML5 foreløpig ikke er vedtatt. WhatWG som jobber med utvikling av HTML5 inkluderer alle nettleser-utviklerne, og standarden er derfor implementert selv om den ikke er ferdig utviklet. Det at den er implementert i alle nettlesere betyr derimot ikke at den er implementert overalt, det er kontorstøtteprogramvare, konverteringsverktøy og støtteverktøy for funksjonshemmede. Slik type programvare er ikke nødvendigvis tilpasset HTML5 enda. Det er derimot mulig å benytte HTML5 innenfor de rammer HTML4.01 gir og det åpner for en glidende overgang. Egnet som forvaltningsstandard på området 6.2 PDF PDF har mye funksjonalitet som gjør at det også benyttes som publiseringsformat til nettleserbaserte tjenester. I PDF vil derimot det meste være synlig. Man kan ha sporvalg, hjelpetekster og ulike menyer for valgmuligheter, men man har ikke mulighet til å skjule for eksempel de spørsmålene som ikke er relevante for brukeren. Det er også muligheter for preutfylling i PDF, men her er det større begrensninger enn det man har i HTML. PDF kan gi samme mulighet til å strukturere data som en tjeneste publisert i HTML gir, og informasjonen kan også høstes inn automatisk, men dette er mer krevende for en tjeneste publisert i PDF enn i HTML. PDF er laget for å ta vare på formatet og egner seg veldig godt for publisering av informasjon som skal skrives ut. PDF har klare svakheter i forhold til ulike mobile enheter med forskjellig skjermstørrelse. Delvis egnet som forvaltningsstandard på området 6.3 ODF Dette er et format som er laget for redigerbare dokumenter og som slik sett er egnet til å fylle ut. Formatet understøtter derimot ikke den samme fleksibiliteten når det gjelder funksjonalitet som det 18 av 62

19 HTML gjør. Her kan ikke hjelpetekster, valgmuligheter og sporvalg styres like fleksibelt som i HTML, og man har ikke de samme enkle mulighetene til å konvertere til ulike formater i bakkant. ODF tar ikke vare på formateringen på samme måte som f.eks. PDF, og egner seg slik sett dårlig for utskrift. ODF har mer begrenset støtte i ulike verktøy for generering og har dårligere støtte ute i brukerprogramvare, særlig på nye typer mobile enheter. Det er også utfordringer knyttet til forskjellige implementasjoner av standarden, som gjør at det kan bli feil når det skrives i en kontorstøtteprogramvare og leses i en annen. Ikke egnet som forvaltningsstandard på området 6.4 OOXML OOXML er et format med større funksjonalitet og flere muligheter enn det som finnes i ODF. OOXML har derimot mange av de samme begrensningene som ODF i forhold til bruk for nettleserbaserte tjenester, både når det gjelder utskrift og utbredelse i ulik programvare og på ulike plattformer. Ikke egnet som forvaltningsstandard på området 19 av 62

20 7 Ulike alternativer Difi mener at følgende sammensetninger av standarder er de fem mest aktuelle på området publisering av nettleserbaserte tjenester. 1. Ingen krav 2. Valgfritt format PDF eller HTML utifra modenhet og behov 3. HTML, med obligatorisk utskrifts- og nedlastingsmulighet, ved bruk av CSS eller PDF. 4. HTML, med valgfri utskrifts- og nedlastingsmulighet, ved bruk av CSS eller PDF. 5. HTML, uten mulighet for manuell innsending. Regjeringen ønsker flere og bedre elektroniske tjenester til innbyggere og næringsliv, og elektroniske tjenester som frigjør ressurser i tjenesteleveransene. Hvilket alternativ understøtter dette best? 7.1 Alternativ 1 ingen krav Mange offentlige virksomheter mangler gode beskrivelser av arbeidsrutinene sine og jobber ikke systematisk med forbedring av rutinene. Mange av tjenestene de leverer er ikke elektroniske eller baserer seg på elektroniske løsninger som ikke er optimale. Noen har derimot kommet langt i forvaltningsutviklingsarbeidet og vist hvordan man kan oppnå store forbedringer ved rett bruk av den nye teknologien. Våre vurderinger baserer seg mye på disse foregangsetatenes erfaringer. HTML kombinert med CSS og script har bredere funksjonalitet og er mer fleksibelt enn de løsninger mange offentlige virksomheter benytter i dag, men bruk av HTML krever sannsynligvis også mer av virksomhetene som bygger tjenester. Difi er av den oppfatning at det å lage brukervennlige og gode elektroniske tjenester er et viktig virkemiddel for å fornye offentlig sektor. Nettopp det å benytte ekstra ressurser på å dokumentere arbeidsrutiner og forbedre dem på bakgrunn av nye behov og ny tilgjengelig teknologi er nettopp det som skal til for å skape den fornyelsen vi trenger. Det er derimot viktig og ikke sette krav som gjør at virksomhetene velger «å sette strøm» på dagens løsninger i stedet for å gjennomføre fornuftig forvaltningsutvikling. Vi tror at ved å stille krav til et egnet publiseringsformat kan Difi bidra til at offentlig sektors beveger seg i riktig retning. Alternativ 1 ingen krav anses derfor som lite aktuelt. 7.2 Alternativ 2 Dette alternativet er fleksibelt i forhold til offentlige virksomheters modenhet. Ikke alle er like modne når det gjelder å lage elektroniske tjenester til brukerne, og alternativet åpner for at man kan velge format ut i fra hvor moden virksomheten er. I dette alternativet kan virksomhetene selv velge om de ønsker å publisere hver enkelt tjeneste på PDF eller HTML-format kombinert med CSS og scripts. For eksempel kan man se for seg at enkelte virksomheter kan ønske å publisere tjenester med svært få brukere på PDF-format istedenfor HTML. Ved at virksomhetene selv kan velge å benytte PDF- eller HTML-formatet, i de tilfellene de selv finner det hensiktsmessig, kan man unngå at tjenester med svært få brukere ikke tilgjengeliggjøres elektronisk i det hele tatt fordi de finner det kostnadskrevende å gjøre det på HTML-formatet. På den annen side vil kanskje enkelte virksomheter i større grad benytte PDF til «å sette strøm» på dagens skjema og det er ikke ønskelig. Forskjellen mellom Alternativ 1 og Alternativ 2 er ikke så stor, siden de fleste virksomheter bruker enten PDF eller HTML i dag. Ved å gå for dette alternativet vil vi ikke oppnå et trykk for gjennomføre en ordentlig forvaltningsutviklingsprosess, der offentlige virksomheter går gjennom og forbedrer rutinene sine i stedet for å legge ut eksisterende 20 av 62

21 papirskjema på PDF-format. Alternativ 2 vil således gi lite retning på digitaliseringsarbeidet, og anses derfor ikke som aktuelt. 7.3 Alternativ 3 I dette alternativet er det et krav om at alle digitale tjenester skal publiseres på HTML-formatet. Det er også et krav at brukeren skal ha nedlastings- og utskriftsmulighet på PDF eller CSS. I møte med private aktører fikk Difi informasjon om en brukertest som viste at brukere som først begynner å ta i bruk tjenester publisert på HTML, gjerne fortsetter med dette fremfor PDF. HTMLformatet gir tjenesteeiere og leverandører større funksjonalitet til å designe brukervennlige og tilpassede tjenester enn hva PDF-formatet gir. I tillegg er tjenester tilgjengeliggjort på HTML tilgjengelig på mer brukerutstyr og på en bedre måte på mer brukerutstyr enn det PDF er. Ved i tillegg å kreve utskrift- og nedlastningsmulighet på PDF eller CSS er tanken at man også ivaretar behovene til de brukerne som av ulike årsaker ønsker å samhandle med forvaltningen med manuelle metoder. Det vil gi ekstrakostnader og måtte tilrettelegge for utskrift/ nedlasting på denne måten. Dette er et godt alternativ. 7.4 Alternativ 4 I dette alternativet skal også alle digitale tjenester publiseres på HTML-formatet. Det er imidlertid ikke et krav om nedlastings- og utskriftsmulighet på PDF eller CSS, men en valgmulighet. Det er fortsatt mange innbyggere i Norge som har lavere digital kompetanse, og disse må også kunne samhandle med forvaltningen. Spørsmålet er om disse brukerne vil benytte seg av utskriftsmuligheten, og om det å tilrettelegge en slik løsning er det beste tiltaket for å hjelpe de med lavere digital kompetanse. Kanskje er personlig oppmøte og veiledning et bedre alternativ for noen, og virksomhetene slipper å ha parallelle løsninger der de ikke ønsker dette. I tillegg har ELMER, som allerede er en forvaltningsstandard, ikke lenger inkludert utskriftsmulighet i sin standard. Alternativ 4 er således mer i tråd med ELMER enn Alternativ 3. Alternativ 4 overlater til virksomhetene selv å analysere behovene til sine brukergrupper når det kommer til nedlastings- og utskrift. Dette er et godt alternativ. 7.5 Alternativ 5 Dette alternativet stiller krav til at de digitale tjenestene skal være publisert kun på HTML-format. Det å redesigne og utvikle alle tjenester for å kunne publisere dem som HTML kan ha en høy kostnad for mange virksomheter og kan innebære en videreutvikling av arbeidsrutiner. Det kan derfor være nødvendig å gjøre dette arbeidet over litt tid. Helintegrerte løsninger, som er enklere å få til med HTML, vil gi bedre datakvalitet og vil åpne for større automatiseringsgrad og dermed bidra til å redusere behovet for saksbehandlingsressurser i offentlig sektor. Bruk av PDF som publiseringsformat på nettleserbaserte tjenester vil også kunne gi gevinster, spesielt for brukerne. En overgang fra papirbaserte tjenester til bruk av PDF-baserte tjenester vil også gi raskere saksbehandlingstid. Dersom flere tjenester kan gjøres del-automatiserte raskere, fordi Difi også åpner for å publisere på PDF-formatet, så vil dette være en fordel for offentlig sektor. Det kan derimot også bli et fordyrende mellomledd i utviklingen. Skal vi over tid få de beste elektroniske løsningene, trenger vi offentlige virksomheter som har kompetanse på tjenesteutvikling ved bruk av HTML kombinert med CSS og scripts, og som tilrettelegger for hel-automatiske tjenester (med mulighet for å sile ut saker med behov for 21 av 62

22 skjønnsvurderinger). Ved å sette krav til at man bare kan bruke HTML, og at man ikke kan sende inn besvarte skjemaer til forvaltningen per post eller epost, vil denne prosessen fremskyndes. I tillegg vil en ren HTML-løsning sette sterke krav til brukervennlighet for å favne alle, noe som kan være en fordel, fremfor å lage en særløsning for de med mindre digital kompetanse. Alternativet er et godt alternativ. 22 av 62

23 8 Konklusjon Regjeringen ønsker flere og bedre elektroniske tjenester til innbyggere og næringsliv, og elektroniske tjenester som frigjør ressurser i tjenesteleveransene. Difi er av den oppfatning at det å lage brukervennlige og gode tjenester elektronisk er et viktig virkemiddel for å fornye offentlig sektor. Ved å stille krav til et egnet publiseringsformat kan Difi bidra til at offentlig sektors elektroniske tjenester beveger seg i riktig retning. Både alternativ 3, 4 og 5 stiller krav til at HTML alltid skal brukes. HTML har bredere funksjonalitet og er mer fleksibelt enn PDF, men bruk av HTML krever sannsynligvis også mer av virksomheter som bygger tjenester. Skal vi over tid få de beste elektroniske løsningene, trenger vi imidlertid offentlige virksomheter som har kompetanse på tjenesteutvikling ved bruk av HTML, og som tilrettelegger for automatisering av tjenester og tilpasset samhandling med brukerne. Alternativ 1 og 2 anses i denne sammenhengen som lite aktuelt, siden alternativene innebærer liten endring i forhold til dagens praksis. Det kan argumenteres med at alle virksomheter trenger å gå steget om PDF-tjenester, men det er en høy og unødvendig kostnad å lage PDF-løsninger på veien mot bedre og mer tilgjengelige tjenester i HTML. En forvaltningsutviklingsprosess, som vi antar i større grad vil vurderes som nødvendig ved en overgang til HTML, vil også i mange tilfeller kunne fjerne unødvendig byråkrati. Brønnøysund registrene har for eksempel i en av sine fornyingsprosesser, forenklet en tjeneste fra over 60 skjema til 2. Dette viser nytten av å gå gjennom en grundig forvaltningsutviklingsprosess i stedet for «å sette strøm» på over 60 papirskjema, for deretter på et senere tidspunkt å gjennomføre forvaltningsutviklingsprosessen (Erfaring tilsier at flere av de som velger å lage PDF-løsninger enn de som lager HTML-løsninger «setter strøm på» eksisterende skjema). Difi mener det er behov for fornying nå, og at det er behov for å gi retning i de anbefalinger/krav som skal gis. Alternativene 1 og 2 bør derfor ikke velges. Forskjellen på alternativ 3 og 4 er kravet om utskrifts- og nedlastingsmulighet. I alternativ 4 er dette kun en anbefaling. Alternativ 5 åpner ikke for muligheten til å skrive ut/ laste ned spørsmålene fra den nettleserbaserte tjenesten, besvare dem og sende dem inn verken per post eller epost. Difi er av den oppfatning at virksomhetene selv kjenner sine brukergruppers behov for utskrift og nedlasting best. I tillegg kan det være vel så hensiktsmessig å tilby de med manglende digital kompetanse bedre veiledning gjennom telefon/ chat eller ved personlig oppmøte i stedet for å tilrettelegge for manuell innsending. Dette krever derimot modenhet av virksomheten og den vet de best selv om er til stede. Difi vurderer derfor alternativ 4 som det mest hensiktsmessige av disse tre alternativene. Men ønsker å gå i retning av alternativ 5. Kort oppsummert er hovedargumentene for alternativ 4 som følger: 1. HTML kombinert med CSS og script har best støtte på ulikt brukerutstyr 2. HTML kombinert med CSS og scripts har best støtte for funksjonaliteten offentlig sektor trenger 3. HTML er formatet som i størst mulig grad bidrar til at offentlige virksomheter utvikler tjenester i riktig retning, og med integrasjon mot bakenforliggende systemer 4. Bruk av HTML underbygger den samhandlingsarkitekturen det er lagt opp til i offentlig sektor med HTML som sikker kanal inn, og digital postkasse tjeneste som digital ut kanal 5. Det er fortsatt er et stort antall brukere som har lavere digital kompetanse, så muligheten til å henvende seg ikke-digitalt eller via alternative kanaler bør være der Difi vurderer derfor alternativ 4 til å være best egnet. 23 av 62

24 9 Anbefalt versus obligatorisk Vurdering av om standarder på anvendelsesområdet publisering av nettleserbaserte tjenester skal være anbefalt eller obligatorisk gjøres etter kriteriene beskrevet i kapittel En felles standard for publisering vil bidra til å gi riktig retning på digitaliseringen i offentlig sektor. Rett krav vil bidra til mer tilgjengelige tjenester fra offentlig sektor som vil fungere på ulikt brukerutstyr. Digitale tjenester som er mer brukervennlige, personalisert og hvor informasjon offentlig sektor allerede besitter lettere kan gjenbrukes. Bruk av HTML understøtter politiske målsetninger om mer og bedre samhandling. Det å sette et obligatorisk krav vil derfor understøtte politikken om å fornye og avbyråkratisere offentlig sektor. En felles standard for publisering vil legge til rette for automatisering og effektivisering av tjenesteproduksjonen. Noe som vil gi store samfunnsøkonomiske besparelser. Det er viktig å unngå krav som gjør det enkelt å gjenskape dagens rutiner i ny teknologi, men heller sette krav som oppfordrer til at virksomhetene utnytter den nye teknologiens muligheter til å fornye offentlig sektor. Rett krav til publiseringsstandard for nettleserbaserte tjenester kan etter Difi sin oppfatning bidra til økte samfunnsøkonomiske besparelser, selv om kravet alene ikke er nok til å skape forandring. Alternativ 4 bør gjøres obligatorisk for i så stor grad som mulig å underbygge de politiske målsetninger og for å sikre flest mulig samfunnsøkonomiske besparelser. 24 av 62

25 10 Økonomiske og administrative konsekvenser Hovedgevinsten ved å bli digital er i hovedsak knyttet til forvaltningsutvikling og er fristilt fra standardiseringen. Den standarden som her foreslås vil derimot tilrettelegge og i en viss grad legge press på virksomhetene til å gjennomføre forvaltningsutvikling. Andre gevinster ved å standardisere som foreslått, vil være å tilrettelegge for økt brukervennlighet, økt mulighet for automatisering og økt gjenbruk av informasjon. Standardisering av publiseringsformat for nettleserbaserte tjenester vil kunne gi større mulighet for å bruke tjenester på alle typer utstyr. Kostnadene ved å implementere en ny digital tjeneste på en spesifikk standard vil først og fremst være knyttet til prosessen med å planlegge, designe, utvikle, tilgjengeliggjøre og drifte tjenester digitalt. Kostnadene knyttet til dette vil kunne være avhengig av hva som velges som publiseringsstandard. Sentrale kostnadselementer i digitaliseringen og standardiseringen vil kunne være: Behov for kompetanseheving av ansatte Gjennomgang av dagens rutiner, forbedringer og prosessmodellering av nye rutiner Implementering av nye rutiner i tjenester Kostnader til drift og vedlikehold Besparelsene vil kunne være: Lavere porto- og utskriftskostnader Raskere saksbehandlingstid Raskere saksbehandling ved færre feil og mindre behov for å sende frem og tilbake Økt automatisering med påfølgende ressursbesparelser i manuell behandling Mer brukervennlige tjenester, tilgjengelig for brukeren på det utstyret brukeren har og på det tidspunktet brukeren ønsker å ta i bruk tjenesten. Enklere offentlig sektor gjennom økt gjenbruk av informasjon som allerede er innsendt. Her synliggjøres kost/ nytte elementer for digitalisering av offentlige tjenester. En kost/ nytte som antas å være svært positiv. Det er vanskelig å peke på hvor stor effekt den ekstra funksjonaliteten og den ekstra tilgjengeligheten man oppnår ved å velge rett standard vil utgjøre, men den vil bidra på en positiv måte og gi retning på det arbeidet offentlig sektor skal gjøre. Den helt konkrete forskjellen på å utvikle en tjeneste på rett måte i PDF og HTML er vanskelig å anslå. Trolig krever det forholdsvis lik kompetanseutvikling i en virksomhet skal man lage gode tjenester i både PDF og HTML. De som lager tjenester i PDF i dag, gjør ofte dette med begrenset funksjonalitet og derfor med begrenset kompetanse, med noen få unntak. Årsaken til at virksomheter har hatt behov for kompetanseheving ved overgang til HTML-tjenester, er i hovedsak fordi de i den sammenheng har begynt å lage mer avanserte tjenester. Vi har ikke noe grunnlag for å slå fast at det ene formatet gir billigere eller dyrere drift av en tjeneste, men antar at HTML vil gi noe mer fleksibilitet og skalerbarhet enn PDF. Hovedforskjellen mellom de to formatene vil ligge i tilgjengeligheten for brukerne som gir gevinst for dem, og den ekstra funksjonaliteten som gjør det enklere å utvikle avanserte tjenester og integrere dem mot bakenforliggende system. 25 av 62