Byrådets tilrettelegging for bystyrets tilsyn og kontroll med byrådets arbeid

Transkript

1 Byrådssak 164/16 Byrådets tilrettelegging for bystyrets tilsyn og kontroll med byrådets arbeid BJOL ESARK Hva saken gjelder: Bystyret er kommunens øverste organ, og innehar i utgangspunktet all myndighet i kommunen som ikke i lov er lagt til annen funksjon i kommunens organisasjon. For å få utført alle de oppgaver en stor kommune må løse, må bystyret delegere myndighet til andre organer. Hovedlinjen for delegasjon er til byrådet og videre ut i kommunens organisasjon. Når myndighet delegeres, beskjærer ikke det delegererende organ sin kompetanse til en hver tid å gripe inn i en oppgaveløsning og selv fatte vedtak. Selv om myndighet delegeres, kan ikke det delegerende organet delegere vekk sitt ansvar overfor 3. person hva angår den oppgaveløsning som skjer på delegert fullmakt. For å kunne ivareta sitt ansvar må bystyret ha kunnskap om hvordan oppgaveløsningen foregår, og hvordan byrådet bruker den myndighet byrådet er tildelt gjennom sine fullmakter. Bystyret har to hovedmåter å følge opp oppgaveløsningen som skjer i byrådets regi. a. Ordinær tilsyns- og kontrollvirksomhet i regi av Kontrollutvalget og revisjonen. b. Politisk tilsyns- og kontrollvirksomhet i regi av bystyrekomiteene og bystyret selv. Den ordinære tilsyns- og kontrollvirksomheten som er etablert i regi av Kontrollutvalget og revisjonen, representerer først og fremst en oppfølging av administrasjonens arbeid, bl.a. gjennom forvaltningsrevisjoner. Mens kontrollutvalgets og revisjonens arbeid i prinsippet er det samme uavhengig av styreform (formannskapsmodell og parlamentarisme), representerer politisk tilsyn og kontroll en ny arbeidsform i den parlamentariske styreformen. I formannskapsmodellen delegerer bystyret kompetanse til å fatte politiske avgjørelser til formannskap og kommunalstyrer. Når slik delegasjon finner sted, kan dette sies å skje innad i organet. Myndighet delegeres til en engere krets av bystyrets medlemmer. Å drive tilsyn og kontroll med seg selv er vanskelig. Derfor er politisk tilsyn og kontroll nærmest et ikke-tema i formannskapsmodellen. I den parlamentariske styreformen hvor det ikke er overlapp m.h.t representasjon mellom bystyret og byrådet, settes temaet politisk tilsyn og kontroll på en helt annen måte på dagsorden. Det som karakteriserer denne styreformen, er at bystyret delegerer myndighet til et organ på utsiden av egen organisasjon. Dette øker behovet for oppfølging av hvordan myndighet utøves på delegert fullmakt, og hvilke resultater som nås. Forskrift om kontrollutvalg i kommuner og fylkeskommuner har i 4 vedr tilsyn og kontroll slik bestemmelse: «Utvalget kan ikke overprøve politiske prioriteringer som er foretatt av kommunens eller fylkeskommunens folkevalgte organer.» Byrådet er i kommuneloven definert som et folkevalgt organ. Bystyrets tilsyn og kontroll med byrådet som folkevalgt organ må følgelig skje på en annen måte enn gjennom bruk av kontrollutvalg og revisjon. Tilsyn kan karakteriseres som noe son skjer i samtid, dvs. mer eller mindre parallelt med oppgaveløsningen i den virksomhet det skal øres tilsyn med. Kontroll derimot karakteriseres av aktiviteter som skjer i ettertid. En undersøker hva som har skjedd, og eventuelt hvorfor det skjedde. Ofte 1

2 er siktemålet å klargjøre hvem som er ansvarlig for de resultater som er oppnådd, eventuelt ansvarlig for mangelfull måloppnåelse. Bystyret og bystyrekomiteene må selv ta stilling til hvordan politisk tilsyn og kontroll skal foregå. I det reglement som setter rammene for byrådets arbeid, er det imidlertid tatt inn en passus ( 3-5) om: «Byrådet skal i sitt arbeid legge til rette for bystyrets etterprøving av byrådets virksomhet dvs. legge til rette for bystyrets tilsyn og kontroll med byrådets virksomhet.» Denne sak dreier seg om å konkretisere hvordan byrådet gjennom sitt arbeid faktisk kan gjøre det lettere for bystyret og bystyrekomiteene å føre løpende tilsyn og kontroll med hvordan byrådet bruker sine fullmakter og styrer og følger opp kommunens organisasjon. Kjernen i det å utøve myndighet, er å fatte avgjørelser, dvs. å styre oppgaveløsningen. Det bystyret skal føre tilsyn og kontroll med, er følgelig hvordan byrådet styrer på vegne av bystyret. Gjennom å trekke opp overordnete retningslinjer for kommunens oppgaveløsning i form av kommuneplan, fagplaner, budsjett og økonomiplan mv. fastsetter bystyret rammene for sin styring av kommunen. Kommuneloven og de fullmakter byrådet får fra bystyret, legger grunnlaget for byrådets styring i kommunen. Politisk tilsyn og kontroll skjer først og fremst gjennom de saker byrådet legger frem til behandling i bystyret. Bystyret bør derfor være seg bevisst hvilken type rapportering en ønsker at byrådet skal gi på de ulike oppgaveområdene. Byrådet ser det som viktig å legge til rette for bystyret i dets arbeid med politisk tilsyn og kontroll med den myndighet byrådet utøver på delegert fullmakt. I saken er det pekt på en rekke forhold som kan bidra til å gjøre det lettere for bystyret å utøve sin tilsyns- og kontrollfunksjon. Avgjørende for at et godt tilsyns- og kontrollarbeid faktisk finner sted, er den interesse for bystyret og bystyrekomiteene måtte ha for å følge opp byrådets myndighetsutøvelse på de ulike fagområdene. Begrunnelse for fremleggelse for bystyret: Saken angår bystyrets funksjon som kommunens øverste organ. Byrådet innstiller til bystyret å fatte følgende vedtak: Bystyret tar den fremlagte redegjørelse hva angår måter byrådet kan bistå bystyret i sin utøvelse av politisk tilsyn og kontroll med hvordan byrådet utøver myndighet på delegert fullmakt, til orientering. Dato: 03. mai 2016 Dette dokumentet er godkjent elektronisk. Harald Schjelderup byrådsleder 2

3 Saksutredning: Utgangspunkt Kjernen i den myndighet byrådet utøver på delegert fullmakt fra bystyret, er styring. Byrådets styringsgrep kommer til uttrykk gjennom måten oppgaveløsningen er organisert på, hvilke prioriteringer som gjøres og ikke minst gjennom de avgjørelser som fattes. M.a.o. den politikk som føres. Et sentralt tema i denne sammenheng er også hvordan byrådet i henhold til kommuneloven faktisk sørger for at «de vedtak som er truffet blir iverksatt.» Kommuneloven pålegger byrådet et ansvar for å sørge for «at administrasjonen drives i samsvar med lover, forskrifter og overordnete instrukser, og at den er gjenstand for betryggende kontroll.» Det sentrale temaet i «betryggende kontroll» må anses å være etablering av robuste systemer for intern styring i kommunens virksomhet. Den parlamentariske styreformen som Bergen kommune har lagt til grunn for styring av kommunen, innebærer at den enkelte fagbyråd har et parlamentarisk ansvar for all oppgaveløsning i egen byrådsavdeling. Byråden er ansvarlig for at interne styringssystemer er satt opp, og at de faktisk fungerer. Viktige grep i arbeidet med å sikre betryggende kontroll i kommunens oppgaveløsning fra den enkelte fagbyråds side, er å: 1. Sørge for at alle systemer som Bergen kommune har etablert for å styre og følge opp sin virksomhet, er implementert på alle fagområder som er lagt til fagbyrådens ansvarsområde.. 2. Se til at det på alle fagområder og i alle organisasjonsenheter innenfor fagbyrådens ansvarsområde, er etablert en betryggende egenkontroll. God egenkontroll sørger for at organisasjonen til en hver tid etterlever de ulike krav som til en hver tid rettes mot den. 3. Sørge for at det løpende foretas evalueringer av de systemer som er implementert i fagbyrådens organisasjon, herunder foreta etterkontroll av om egenkontrollen i alle organisasjonsenheter fungerer tilfredsstillende. Et sentralt poeng ved å etablere gode rutiner for oppgaveløsning som finner sted på delegert fullmakt, er at de representerer veiledning for den gode praksis når oppgaver faktisk løses. Nesten all oppgaveløsning i en kommune skjer på delegert fullmakt. Gode rutiner er derfor viktig for løpende styring i kommunens organisasjon. Når bystyret på sin side skal legge til rette for styring av byrådets oppgaveløsning på delegert fullmakt, vil det å etablere tydelige premisser for hvordan oppgaver skal løses, representere et viktig grep for å sikre at oppgaveløsningen skjer i henhold til bystyrets intensjoner. Når denne type premisser for oppgaveløsningen etableres, vil det være viktig at det også er etablert robuste oppfølgingssystemer. Slik oppfølging kan være knyttet til Byrådets egen rapportering og oppfølging av egenkontrollen i kommunens organisasjon Faste rapporteringsrutiner opp mot bystyret Forvaltningsrevisjoner Konkrete tiltak som iverksettes av bystyret/bystyrekomiteene med sikte på økt tilsyn og kontroll med byrådets oppgaveløsning Tydelig styring er avgjørende for god utnyttelse av de ressurser som er til disposisjon. Den mest effektive måten å styre på, er riktig første gang. Det å ha et gjennomtenkt opplegg for styring av ressurser og oppmerksomhet i kommunens organisasjon, er en grunnleggende forutsetning for effektiv og målrettet oppgaveløsning. Internt i den del av kommunens virksomhet som byrådet styrer i det daglige, kan dette ses på som en løpende tilsynsfunksjon. Byrådet foretar også fortløpende en kontroll i ettertid for å ta rede på hvordan delegert myndighet faktisk utøves, og hvilke resultater som nås. 3

4 Bystyrets ansvar vedr tilsyn og kontroll I kommunelovens 76 kapittel 12 slås følgende fast: «Kommunestyret og fylkestinget har det øverste tilsyn med den kommunale og fylkeskommunale forvaltning, og kan forlange enhver sak lagt fram for seg til orientering eller avgjørelse. De kan omgjøre vedtak av andre folkevalgte organer eller administrasjonen i samme utstrekning som disse kunne omgjøre vedtaket selv. Kommunestyret og fylkestinget skal påse at de kommunale og fylkeskommunale regnskaper revideres på betryggende måte.» Loven gir bystyret et entydig ansvar og den myndighet som følger med, til å iverksette tilsyn og kontroll med alle deler av kommunens organisasjon. I de følgende paragrafer i dette kapittel (12) i loven følger bestemmelser knyttet til kontrollutvalg og revisjon. Loven inneholder ingen eksplisitte bestemmelser vedr bystyrets politiske tilsyn og kontroll med den oppgaveløsning byrådet forestår på delegert fullmakt fra bystyret. Hvordan bystyret faktisk vil utøve politisk tilsyn og kontroll med byrådet, og hvordan byrådet skal legge til rette for dette, må følgelig avklares nærmere lokalt. Styring vs. kontroll Kommunen er en arena for folkevalgt styring. Det kan være ulike årsaker til at folk engasjerer seg i politikken, men en gjennomgående begrunnelse er et ønske om å ha en hånd på rattet hva angår utviklingen av bysamfunnet. En hånd på rattet betyr at en styrer ikke alene, men sammen med andre. Det er styringsaspektet ved tilsyns- og kontrollfunksjon som gjør dette arbeidet interessant og viktig for folkevalgte. I byrådets arbeid med å etablere gjennomtenkte opplegg for «betryggende kontroll» i kommunens organisasjon, er styringsaspektet gradvis blitt viktigere. Med utgangspunkt i en norsk forståelse av begrepet kontroll, vil internkontroll lett bli assosiert med kontrolltiltak, noe som gjøres i ettertid. Men begrepet kan gi inntak til langt bredere diskusjoner. Det engelske ordet control - er ikke det samme som det norske ordet kontroll, men må oversettes med styring. Internkontroll oppfattet på denne måten, innebærer styring i samtid. Det er kanskje dette aspektet ved det samlete tilsyns- og kontrollarbeidet som er mest interessant også for folkevalgte på bystyresiden. Store deler av bystyrets behov for etterkontroll er allerede ivaretatt av kontrollutvalget og revisjonen. En måte å definere kvalitet på er som påpekt foran riktig første gang. Målet med all oppgaveløsning er at den skal være riktig. I et slikt perspektiv kan tilsyn forstått som styring, anses som en verdiskapende aktivitet. Et systematisk tilsyn kan medvirke til at oppgaver løses på riktig måte. Kontrolltiltak der en i ettertid sjekker ut hvordan det faktisk gikk, vil representere en verdiforbrukende aktivitet eller en unødvendig ressursbruk dersom aktiviteten likevel utføres på riktig måte. Selv om kontrolltiltak ikke er verdiøkende i seg selv, kan det likevel være riktig å sette i gang kontrolltiltak. Dette gjelder både i bystyrets oppfølging av byrådet, og i byrådets oppfølging av egen organisasjon. Hvordan legger byrådet til rette for økt tilsyn og kontroll? Reglement for byrådet sist vedtatt av bystyret inneholder en egen formulering( 3-5) hva angår byrådets ansvar for å legge til rette for bystyret tilsyns- og kontrollfunksjon, «Byrådet skal i sitt arbeid legge til rette for bystyrets etterprøving av byrådets virksomhet dvs. legge til rette for bystyrets tilsyn og kontroll med byrådets virksomhet.» Gjennom denne formuleringen pålegges byrådet både plikt og ansvar. Formuleringen må ses i lys av de relativt omfattende fullmakter byrådet er gitt til å utøve myndighet på vegne av bystyret. En rekke tiltak kan settes i verk for å styrke bystyret muligheter for tilsyn og kontroll med denne myndighetsutøvelsen som skjer på delegert fullmakt. 4

5 1. Byrådet kan gi bystyret adgang til den informasjon og derved den rapportering byrådet selv bruker for å sikre at arbeidet i kommunen skjer under betryggende kontroll. 2. Byrådet kan dele med bystyret egne tanker rundt løpende tilsyn og kontroll i den oppgaveløsning byrådet er politisk ansvarlig for. 3. Byrådet kan gjennom tydelighet rundt hvordan fullmaktene internt i kommunens organisasjon er fordelt, sette bystyret bedre i stand til utføre sitt tilsyns- og kontrollarbeid. 4. Byrådet kan være tydeligere på hvordan byrådet utvikler og følger opp egne opplegg for internkontroll, slik at det blir lettere for bystyret å etterse om byrådet har et tilstrekkelig grep om å omsette kravet om «betryggende kontroll» til praktisk styring og kontroll Siktemålet med økt vektlegging av bystyrets politiske tilsyn og kontroll med byrådets oppgaveløsning, er å sette bystyret bedre i stand til styring dvs. ivareta sin funksjon som kommunens øverste organ. Styring skjer i samtid og ikke i form av kontroll i ettertid når et vedtak er iverksatt. Gjennom økt vekt på sin tilsyns- og kontrollfunksjon, kan bystyret forsikre seg om at byrådet har et opplegg for iverksetting av den politikk som bystyrets flertall stiller seg bak. Dette kan dreie seg både om at bystyret ser til at byrådet har etablert et styringsgrep i kommunens organisasjon som sikrer effektiv ressursbruk, og at oppgaveløsningen skjer i henhold til de overordnete retningslinjer og premisser trukket opp av bystyret. De administrative aspekter ved denne tilsyns- og kontrollfunksjonen vil i stor grad med utgangspunkt i bystyrets oppdrag, kunne ivaretas av kontrollutvalg og revisjon. Bruk av det frie folkevalgte skjønn Bystyret styrer gjennom de vedtak som fattes. Et viktig grep for å styrke bystyrets evne til styring, er at byrådet der det er mulig, legger til rette for at bystyret kan bruke sin kjernekompetanse det frie folkevalgte skjønn. Dette representerer en annen type skjønnsutøvelse enn det faglige skjønn som kommunens fagmiljøer utøver på fullmakt innenfor de rammer lov og forskrift setter. Følgelig vil det være viktig for bystyret å få mer inngående kunnskap om hvordan det beslutningsgrunnlag bystyret fatter vedtak på, faktisk utredes. I saker som legges frem for bystyret til beslutning, vil de folkevalgte kunne føre et bedre tilsyn i samtid, dersom bystyret er kjent med hvilke grunnleggende premisser byrådet på generell basis legger til grunn for å ivareta kommunelovens krav om at byrådet «skal påse at de saker som legges frem for folkevalgte organer, er forsvarlig utredet.» Når saker utredes av byrådet, skjer dette i byrådets administrasjon. Da er fokus først og fremst på de faglige utfordringene ved saken. Et sterkt og tydelig faglig perspektiv innebærer nødvendigvis ikke at bystyret i de saker det får seg forelagt, gis mulighet til å ta i bruk sin spesifikke kompetanse til å utøve det frie folkevalgte skjønn. Det er når byrådet i saker legger til rette for bruk av dette skjønnet, at den folkevalgte styringen potensielt styrkes. I parallell sak til denne (Utredningsinstruks) gjør byrådet nærmere rede for hvordan byrådet ønsker at arbeidet med utredninger som skal behandles i folkevalgte organ, skal kunne skje. Det er byrådets ansvar at saker til folkevalgte organ er forsvarlig utredet. Dette innebærer at det er byrådet som også må være ansvarlig for å etablere nødvendige rammer rundt utredningsarbeidet. Gode utredninger og et godt beslutningsgrunnlag er avgjørende for at gode beslutninger kan tas. Gode beslutninger av avgjørende for legitimiteten til det lokale folkestyret. Delegasjon av myndighet Bystyret er kommunens øverste organ. Det er her all myndighetsutøvelse i kommunen i utgangspunktet ligger. Bystyret kan imidlertid ikke selv ta stilling til alle de beslutninger som daglig må fattes i en stor kommune. Myndighet må delegeres. Slik delegasjon skjer forankret i en grunnleggende tillit til at den som får myndighet til å utøve myndighet på bystyrets vegne, faktisk gjør dette i samsvar med bystyrets intensjoner. 5

6 Selv om delegasjon er forankret i tillit, fratar ikke dette det organ som delegerer et annet organ myndighet, muligheten for å følge opp hvordan myndighet utøves og hvilke resultater som skapes på delegert myndighet. Det er behov for tilsyn og kontroll. Omfanget av slik tilsyn og kontroll vil måtte bestemmes av delegerende myndighet denne sammenheng bystyret. Delegerende myndighet må også ta stilling til hvordan slikt tilsyn og kontroll skal innrettes, og ikke minst hvilke krav som skal rettes mot den som har fått myndighet m.h.t rapportering. Også krav til synliggjøring av hvordan oppgaveløsningen utføres på delegert myndighet, i form av arbeidsbeskrivelser og rutiner kan stilles fra bystyrets side. Bystyret har også et klart ansvar for at oppgaveløsningen i kommunen skjer på en mest mulig effektiv måte. Dette innebærer at krav til rapportering og til fremlegging av rutiner og arbeidsbeskrivelser mv., må holdes opp mot de kostnader i form av ressursbruk som all tilsyns- og kontrollaktivitet krever. Rapportering og kontroll Bystyret kan etablere ulike ordninger for å føre tilsyn og kontroll med byrådets virksomhet. Dette er nedfelt i b.sak 295/13 som fastsetter reglementet for byrådet, og er senere fulgt opp i forbindelse med at bystyret i møte fastsatte oppgaver for bystyret (b.sak 234/15). Bystyret har stilt klare krav til byrådet om rapportering og fremlegging av dokumentasjon for å styrke bystyrets mulighet til systematisk tilsyn og kontroll med den oppgaveløsning byrådet utfører på delegert myndighet. De viktigste inntakene til å styrke bystyrets mulighet til styring er Generell rapporteringsplikt Byrådet skal jevnlig informere og rapportere til bystyrets organer om: a. sitt arbeid innenfor de områder hvor byrådet er delegert beslutningsmyndighet b. kommunens økonomiske situasjon og utvikling c. oppnådde resultater og avvik på mål, strategier og tjenesteproduksjon d. status på oppfølging/iverksetting av vedtak fattet i bystyrets organer e. det interkommunale, regionale og internasjonale samarbeid f. større saker som planlegges fremmet for bystyrets organer Spesifikk rapporteringsplikt Gjennom de periodiske økonomirapporter og årsregnskap, gjøres bystyret kjent med den økonomiske utvikling i kommunens virksomhet. Når budsjettet er vedtatt, skal bystyret gis informasjon om hvordan kommunens driftsmidler er fordelt på de ulike resultatenheter og etater. Bystyret skal årlig ha seg forelagt en rapport om status på skjenkeområdet - inkludert kontroll og oppfølging av salgs- og skjenkesteder. Byrådet legger årlig frem en oversikt til bystyret over alle fullførte byggeprosjekter med faktisk byggekostnad sammenstilt med budsjettert kostnad i investeringsbudsjettet. Vesentlige avvik forklares. Byrådet gir årlig en oversikt til bystyret over status på vedlikeholdsetterslepet i kommunal eiendomsmasse. En viktig rapporteringsarena er kommunens årsberetning. Denne utarbeidedes og legges frem av byrådet. I kommuneloven 48 nr. 5 fastslås det at: «Det skal også redegjøres for tiltak som er iverksatt og tiltak som planlegges iverksatt for å sikre betryggende kontroll og en høy etisk standard i virksomheten.» 6

7 Dette representerer et viktig rapporteringspunkt for byrådet opp mot bystyret og bystyrets organer. På en rekke fagområder er det etablert ordninger der kommunen rapporterer til statlige forvaltningsorgan hva gjelder oppgaver som utføres. Slik rapportering kan skje både til statlig tilsynsmyndighet - direktorater og fylkesmannen. Rapportering i den grad det ikke dreier seg om personrelatert informasjon, kan i prinsippet på et aggregert nivå - når den er ferdigstilt - gjøres tilgjengelig for bystyrets organer. Det finnes mye informasjon samlet inn av kommunen, men det at den finnes, er ikke en tilstrekkelig grunn til at den uoppfordret skal legges frem for bystyret. Dersom informasjon skal komme til nytte i bystyrets politiske tilsyn og kontroll med kommunens oppgaveløsning, må den settes inn i en kontekst. Denne konteksten må etableres av bystyret eller bystyrekomiteene. På generell basis vil bystyret alltid ha mulighet gjennom kontrollutvalget å sette revisjonen i arbeid med å etablere nødvendige oversikter over tingenes tilstand på de ulike tjenesteområdene. Kommuneloven 49 fastsetter en generell plikt for kommuner og fylkeskommuner til å gi departementet løpende informasjon om ressursbruk og tjenesteyting til bruk i nasjonale informasjonssystemer. Den informasjon som for dette formål samles inn for oversending til departementet, vil i all hovedsak også være tilgjengelig for bystyret. De ti største kommunene samarbeider i regi av KS (det såkalte ASSSnettverket) om sammenstilling av disse KOSTRA-tallene i årlige rapporter hvor innsamlete data kan sammenlignes kommunene i mellom. Årlig rapporteres det til bystyret om slike aggregerte og sammenlignbare tall på de ulike tjenesteområdene. Ivaretakelse av tilsynsfunksjonen Bystyret og bystyrets organer kan til en hver tid føre en form for tilsyn med hvordan byrådet utfører sine oppgaver gjennom de saker bystyret får til behandling. Et sentralt inntak til en slik tilsynsfunksjon kan knyttes til hvordan byrådet ivaretar sine funksjoner i henhold til kommunelovens første ledd: «Kommunerådet og fylkesrådet skal påse at de saker som legges fram for folkevalgte organer, er forsvarlig utredet og at de vedtak som er truffet blir iverksatt.» Første del av setningen om det er foretatt en forsvarlig utredning, må bystyret ta stilling til ved behandling av saken. Når det gjelder siste del av setningen om vedtaket er iverksatt, kan bystyret på til senere tidspunkt komme tilbake med oppfølgende spørsmål som setter det konkrete oppfølgingsarbeidet på dagsorden. Med utgangspunkt i de fullmakter byrådet er tildelt, utøver byrådet myndighet. Denne myndighetsutøvelsen nedfeller seg i saker til byrådet hvor byrådet i byråd fatter vedtak. Bortsett fra saker som er unntatt for offentlighet, er byrådets saksutredninger offentlige og derved åpne for innsyn. For å styrke sitt tilsyn med byrådets arbeid på de ulike oppgaveområdene, og hvorvidt byrådet utøver sine fullmakter på «riktig» måte, kan bystyrekomiteene som ledd i sine mer generelle tilsynsfunksjoner på eget område, overvåke byrådets saksproduksjon. Som pekt på ovenfor kan bystyret til en viss grad styre byrådets oppmerksomhet - og derved sette dagsorden. Dette kan skje gjennom de muntlige spørsmålene som reises i bystyret, men også gjennom de muntlige og skriftlige spørsmålene som fremsettes i bystyrekomiteene. Samme vurdering kan også legges på bruk av interpellasjoner og private forslag. Spørreinstituttene kan fungere som redskaper i tilknytning til bystyrets tilsynsfunksjon. I prinsippet ligger det en potensiell tilsynsfunksjon fra bystyrets side i all samhandling mellom de to folkevalgte organene. Enten det dreier seg om formelle møter i folkevalgte organ, eller ved at det arrangeres miniseminarer etc. med fokus på internkontroll og tilsyn og kontroll. 7

8 Kontrollutvalg og revisjon De viktigste inntakene til bystyrets kontrollfunksjon med byrådets virksomhet ligger i: a. Etablering av kontrollutvalget og det mandat utvalget får fra bystyret b. Kontrollutvalgets bruk av revisor til iverksetting av kontrolltiltak herunder regnskaps- og forvaltningsrevisjon Dette representerer lovpålagte funksjoner som faller utenfor rammen av denne sak, hvor fokus er på bystyrets politiske tilsyns- og kontrollfunksjoner. Byrådets ansvar for internkontroll Kommuneloven fastslår i 20 nr. 1 første ledd at byrådet «er den øverste ledelse for den samlede kommunale eller fylkeskommunale administrasjon,» Dette gir byrådet myndighet, men også forpliktelser/ansvar. I kommuneloven annet ledd presiseres forpliktelsene: «Kommunerådet og fylkesrådet skal sørge for at administrasjonen drives i samsvar med lover, forskrifter og overordnede instrukser, og at den er gjenstand for betryggende kontroll.» Hva må byrådet gjøre for å sikre seg at administrasjonen drives i samsvar med lov og forskrift mv? Det må tas styringsgrep. I sin kommentarutgave til kommuneloven peker Bernt & Overå på at «Det er i tråd med allment aksepterte ledelsesprinsipper at en leder av en virksomhet har ansvaret for å etablere rutiner og systemer som kan bidra til å sikre at organisasjonen når de mål som er satt, og at formuesforvaltningen er ordnet på forsvarlig måte.» Tema betryggende kontroll er følgelig et sentralt tema når byrådet videredelegerer deler av sin myndighet til den enkelte fagbyråd, og gjennom dem faglig myndighetsutøvelse videre ut i kommunens organisasjon. I tillegg til å sørge for at kommunens virksomhet skjer innenfor de rammer som lov, forskrift og annet regelverk trekker opp, må byrådet sørge for at arbeidet utføres på en kostnadseffektiv måte, og se til at de mål som er satt for virksomheten, faktisk nås. Det å ha betryggende kontroll innebærer bl.a. at en må etablere: 1. tydelige premisser for oppgaveløsningen 2. et tydelig opplegg for delegasjon av myndighet 3. en «riktig» organisasjonsstruktur og stimulere til en organisasjonskultur som sikrer kvalitet i oppgaveløsningen. 4. gode fagsystemer som fungerer som veiledning for den gode praksis, og skaper grunnlag for kvalitet forstått som riktig første gang. 5. en ledelsesstyrt egenkontroll i all kommunal virksomhet 6. en gjennomgående styringslinje med fokus på oppfølging av egenkontrollen i underliggende enheter 7. en internkontrollfunksjon som kan bistå byrådet i å foreta etterkontroll i kommunens oppgaveløsning Når styringsgrep tas, må det etableres tydelighet rundt roller og funksjoner. Dette representerer en viktig forutsetning for god oppgaveutførelse. Internkontrollarbeidet har fire hovedfunksjoner. For det første den funksjonen som fastsetter det overordnete rammeverket som veiledning for handling på det aktuelle oppgaveområdet. For det andre styringsfunksjonen som er ansvarlig for å påse at disse retningslinjene faktisk er implementert i hele den organisasjon vedkommende har ansvar for. Den tredje funksjonen egenkontrollen innebærer oppfølging av den stedlige ledelses ansvar for å sørge for at alt arbeid som utføres, skjer på riktig måte. Den fjerde funksjonen består av en systematisk etterkontroll for å sjekke ut om det regelverk som er etablert fungerer etter hensikten, om det er tilstrekkelig oppmerksomhet på styringsaspektet i byrådsavdelingenes oppfølging av egen virksomhet, og om egenkontrollen i administrative enheter og resultater fungerer etter intensjonen. 8

9 Byrådet vil i sin videredelegasjon av fullmakter ut i kommunens organisasjon, legge økt vekt på å tydeliggjøre hvordan de ovennevnte funksjoner skal ivaretas i oppgaveløsning som finner sted på delegert myndighet. Hvilket trykk byrådet vil ha m.h.t oppfølging knyttet til de fire ovennevnte funksjonene, vil være avhengig av konkrete risiko- og sårbarhetsanalyser. Generelt gjelder at på områder hvor avvik medfører store konsekvenser, eller der hvor det er stor sannsynlighet for at en vil kunne oppleve avvik, setter byrådet inn større ressurser for å sikre betryggende kontroll med oppgaveløsningen, enn der konsekvens og sannsynlighet for avvik er liten. Tiltak for bedre styring konsernnivå God og tydelig styring er nødvendig både for å gjennomføre den politikk som ligger i de overordnete styringssignalene fra bystyrets side, og for å sikre at oppgaveløsningen gjennomføres med effektiv ressursbruk. Byrådsavdeling for finans, eiendom og eierskap(bfee) er en konsernavdeling, og ivaretar som følge av dette en rekke konsernovergripende funksjoner. I tillegg til å legge rammene for, og utvikle systemer for oppfølging av kommunens virksomhet på det økonomiske området, har BFEE et klart konsernansvar på følgende områder: - HR området med fokus på kommunens ivaretakelse av et systematisk HMS-arbeid og at det er etablert relevant lokalt regelverk på området - Byggforvaltning med fokus på tilretteleggelse av verdibevarende drift og vedlikehold - At kommunen har en robust IKT-plattform som understøtter kommunens virksomhet. Men også at en har en IKT-sikkerhet med fokus på gode sikkerhetsløsninger i kommunens IKT-systemer, og implementering av en sikkerhetskultur i kommunens organisasjon - Innkjøp med fokus på etterlevelse av regelverket, men også på hvordan en kan ta innovative grep i forbindelse med anskaffelser Innenfor samtlige fagområder er det behov for både å etablere et overordnet regelverk for å styre oppgaveløsningen, og å etablere gode systemer for kontroll for å etterse at regelverket faktisk følges når oppgaver løses. For å sikre en større grad av systematikk vedr etterkontroll av oppgaveløsning på konsernovergripende områder, er det ved BFEE etablert en egen seksjon for internkontroll. Oppsummering Gode rutiner og tydelige styringsgrep bidrar til en oppgaveløsning som ender opp i «riktig første gang». Å legge til rette for god styring og oppfølging, er en sentral lederoppgave på alle nivå i organisasjonen. Dette kommuniseres tydelig gjennom måten fullmakter delegeres på. Kontrolltiltak er ressurskrevende og etableres der risiko og sårbarhetsanalyser viser at behovet er størst. Permanente kontrolltiltak kan anses som «unødvendige» når styringen er effektiv og målrettet. Samtidig vil kunnskapen i kommunens organisasjon om at en kan bli gjenstand for denne type kontrolltiltak, i seg selv virke forebyggende mot en uheldig utvikling som gir avvik. Kommunen kan ikke prioritere å ha en sikkerhetskultur der alle handlinger sjekkes av en annen person, før handlingen settes ut i livet. Gjennom systematisk rapportering og gjennom gode saksutredninger på de ulike oppgaveområdene, vil byrådet legge til rette for bystyrets tilsyn med byrådets arbeid. Den internkontroll som er etablert i byrådets egen regi, er først og fremst rettet mot å sikre bedre styring i den virksomhet som byrådet er ansvarlig for. Denne type internkontroll vil normalt sett være et internt anliggende for byrådets administrasjon. Dette innebærer at svakheter i interne styringen som 9

10 internkontrollen måtte avdekke, rettes umiddelbart, men gjøres ikke til gjenstand for en videre rapportering til bystyret, dersom ikke bystyret spesielt har bedt om dette. Tilsyn forstått som styring i samtid kan ses på som en nødvendig aktivitet for å sikre effektiv og målrettet oppgaveutførelse med riktig kvalitet. Kontroll i ettertid kan på den annen side ses på som unødvendig ressursbruk, dersom en lykkes med å gjøre arbeidet korrekt første gang. En slik forutsetning er imidlertid problematisk å legge til grunn. Det vil alltid kunne oppstå feil og avvik. Kontrollarbeid må derfor ses på som nødvendig for å understøtte praksisen - riktig første gang. Det viktige spørsmålet er hvor store ressurser som skal avsettes til slik etterkontroll. Bystyret som kommunens øverste organ må ta stilling til denne type spørsmål, når det tas initiativ til tilsyn og kontroll med byrådets virksomhet. I tillegg til det opplegg bystyret og bystyrekomiteene etablerer for å utøve politisk tilsyn og kontroll med byrådets virksomhet, vil bystyret alltid kunne gi kontrollutvalg og revisjon i oppdrag å klarlegge situasjonen nærmere på konkrete fagområder i kommunen. Det ligger i kontrollutvalgets og revisjonens mandat å utføre denne type kontrolltiltak med rapportering til bystyret. 10