Flytting i et langsiktig perspektiv, Økonomiske effekter av flytting av NVH og VI til Ås.

Transkript

1 Memo Til Landbruks- og matdepartementet Flytting i et langsiktig perspektiv, Økonomiske effekter av flytting av NVH og VI til Ås. Foreliggende analyser viser en initiell merinvestering ved flytting av studieplasser og institusjoner til Ås på om lag en milliard kroner. Merinvesteringen reflekterer primært fordelen av å kunne utnytte eksisterende bygningsmasse og inventar på Adamstuen, bygningsmasse og inventar som antas å ha liten, null eller kanskje negativ verdi ved salg av eiendommen. På sikt må imidlertid alt inventar og bygningsmasse fornyes, og fornyingsbehovet vil oppstå raskere ved ombygging på Adamstuen enn ved nybygg på Ås. Det er heller ingen fordel på sikt å skulle fornye bygningsmasse sentralt i Oslo kontra på Ås. Ved et planperspektiv på kun 30 år blir det derfor store fordeler ved å rehabilitere kontra å bygge nytt, som illustrert i en foreliggende verdsetting fra Dovre/TØI. Ved å legge et langsiktig driftsperspektiv til grunn vil økte reinvesteringsbehov fjerne fordelen av rimelige byggekostnader på Adamstuen. I tillegg binder videre lokalisering på Adamstuen sentrale arealer i Oslo på lang sikt. For det tredje vil eventuelle reiseulemper ved flytting over tid bli redusert gjennom naturlig utskifting og mobilitet. NILFs beregninger er utført for Landbruks- og matdepartementet og forutsetter en langsiktig lokaliseringsbeslutning og viser at alternativene er økonomisk likeverdige. Alternative lokaliseringer av Veterinærhøyskolen og instituttet gir ulike investeringsbehov over tid. De økonomiske beregningen er følsomme for valg av planperiode og forutsetninger om disposisjoner når planperioden utløper. Landbruks- og matdepartementet har derfor bedt NILF vurdere en foreliggende analyse av samfunnsøkonomiske kostnader ved alternative lokaliseringer. Dette memoet oppsummerer våre hovedkonklusjoner. NILFs beregninger er basert på beskrivelsene i Dovre/TØIs utredning (Dovre International AS/TØI. Notat for Kunnskapsdepartementet og Finansdepartementet, datert skal trolig være , unntatt offentlighet). Vi mangler detaljert innsikt i forutsetningene og har derfor benyttet egne antagelser om periodisering og avrundede tall. Vår hovedantagelse er at eiendommene skal benyttes for vitenskapelige formål på lang sikt. Vi anvender en analyseperiode på 60 år, men den underliggende antagelse er en ubegrenset tidshorisont for lokaliseringsbeslutningen. Vi legger også alternative anslag til grunn når det gjelder personers mobilitet, reisekostnader og synergier ved geografisk samlokalisering. Innledningsvis drøftes forskjellen i investeringsbeløpene, deretter beregnes de samfunnsøkonomiske effektene av flytting. Deretter illustrerer vi konsekvenser av tiltak for å utjevne budsjetteffektene over tid og endre risikoen i prosjektet. Til slutt kommenterer vi usikkerheten i analysene. Ansvarlig: Ivar Pettersen ( ) 1

2 Et langsiktig driftsperspektiv utjevner viktige forskjeller Merinvesteringen i bygningsmasse på Ås i forhold til rehabilitering på Adamstuen er avgjørende for forskjellen mellom alternativene. Siden bygningsmassen på Adamstuen ikke antas å ha vesentlig verdi ved salg, blir realiseringen av eiendommen på Adamstuen langt fra tilstrekkelig til å oppveie merinvesteringen i bygningsmasse ved flytting til Ås. Tidsperspektivet på analysen er imidlertid bestemmende for den beregnede forskjellen. På lang sikt er det, etter vår vurdering, nødvendig å ta hensyn til at gammel bygningsmasse må fornyes raskere enn nye bygninger, normalt er det også store forskjeller på vedlikeholds-, oppvarmings- og driftskostnader for øvrig på gammel og ny bygningsmasse. Vi legger på basis av Dovre /TØIs notater til grunn at Adamstuen ved 60 studieplasser (A60) og Ås (Å60) har en forskjell i investeringsutlegg på ca en milliard i disfavør av Ås. Nær 130 mill er forskjell for kjøp av utstyr og inventar, det er også betydelig forskjeller knyttet til utomhusanlegg og parkeringsfasiliteter i disse tallene. Nybygget på Adamstuen alene anslås til 525 mill prisjustert inklusiv mva som utgjør om lag 36 prosent av byggekostnaden på Ås. Det er naturlig å anta at kvadratmeterprisen ikke kan være lavere enn på Ås. Vi legger derfor til grunn at ombygget og rehabilitert areal på Adamstuen utgjør grovt sett en tredel av samlet arealbehov. Dovre/ TØI legger til grunn at ombygget areal har en levetid på 30 år, mens nybygg har en levetid på 60 år, dvs at behov for reinvestering i nytt bygg oppstår etter henholdsvis 30 og 60 år. Med jevn avskrivning over tid, vil restverdien av ombygget og rehabilitert bygningsmasse på Adamstuen etter 30 år være lik null, mens nybygget på Adamstuen er verdt rundt 250 mill. Bygningene på Ås har en vesentlig høyere restverdi. Forskjellen i restverdier må over tid kompenseres ved nyinvesteringer. Det samme gjelder også for innsparing av inventar, hvor reinvesteringsbehovet kommer langt tidligere enn for bygningene. Realiserbar tomteverdi på Adamstuen er anslått til kr 660 mill. I Dovre / TØI innebærer Adamstuen-alternativet at tomten realiseres etter tretti års drift. I et langsiktig driftsperspektiv er det imidlertid nødvendig å ta hensyn til at tomten vil være bundet for vitenskapelige institusjoner på lang sikt. Økonomisk likeverdige alternativer I det følgende redegjør vi for forskjellene i økonomien ved de to alternative lokaliseringene. Alle forskjeller regnes i nåverdi med 2 prosent diskonteringssats på basis av kontantstrømmer i faste priser. Det blir med våre forutsetninger ingen avgjørende forskjell på resultater med 2 prosent eller 4 prosent diskonteringsrente. Det er tre hovedavvik mellom alternativene Adamstuen og Ås: - Tomterealisering: Fristilt eller utbygde tomter får varig endret anvendelse. Det er etter vår vurdering urealistisk å legge til grunn at tomten som nå velges kan realiseres for annet formål etter tretti års drift. Tomten på Adamstuen kan og vil ved flytting antagelig realiseres når prosjekteringen og overordnet reguleringsar- 2 Ansvarlig: Ivar Pettersen ( )

3 beid er avsluttet slik at det ikke ligger unødig reguleringsrisiko innbakt i verdivurderingen. Vi antar derfor at den positive budsjetteffekten kommer i oppstarten av prosjektet. Ved fortsatt lokalisering på Adamstuen utelukker vi, i motsetning til Dovre / TØI, salg av tomten etter 30 år. - Effekt av merinvestering i bygningsmasse: Merinvesteringen på Ås fordeler seg over byggeperioden. Vi antar en byggeperiode på fir år både ved initiell bygging/ rehabilitering og ved reinvesteringer etter henholdsvis 30 og 60 år.. - Forskjeller i restverdier: Ved utløpet av planperioden må det gjøres antagelser om restverdier som kan utgjøre potensielle salgsobjekter eller investeringsbehov. Vi forutsetter at restverdiene er basert på fortsatt drift for uendret formål. Fordelingen mellom nybygg og rehabilitering / ombygging at det på Adamstuen må reinvesteres i nytt bygg for et beløp tilsvarende om lag to-tredeler av samlet kapasitet i bygget på Ås. Vi antar at dette for 60 studieplasser utgjør et investeringsbehov på ca kr 1,1 mrd i faste priser på Adamstuen etter 30 års drift, mens Ås vil ha et større reinvesteringsbehov først etter 60 års drift. To andre forhold kan ha vesentlig betydning for den samfunnsøkonomiske lønnsomhetsvurderingen: Synergier og reisekostnader. Samlokalisering geografisk med nytt bygg, kan gi grunnlag for andre synergier enn ved lokalisering flere kilometer fra annen universitetsbebyggelse. Vi har ikke selv grunnlag for å vurdere mulige synergifordeler, men har regnet på konsekvenser av synergier i drift, energiøkonomisering osv på kr 20 mill årlig. I oppstarten av eventuell drift på Ås må det regnes med lengre reiseavstand fra bolig til arbeidssted. Dette følger naturlig av at folks bosted og arbeidsplass tilpasser seg langsomt i tråd med naturlig utskifting av arbeidskraft og bytte av bosteder. Reisekostnaden spiller stor rolle i Dovre/TØIs analyse. Det må imidlertid forutsettes en naturlig mobilitet og utskifting som fjerner grunnlaget for en varig reiseulempe. Arbeidskraften utskiftes og familier har en naturlig tilbøyelighet til å flytte over tid. Vi legger derfor til grunn ca fem prosent total årlig mobilitet, både utskifting og flytting medregnet. I tillegg kan det være nødvendig å ta hensyn til at reisekostnadene bl.a. skal gjenspeile reelle samfunnsøkonomiske kostnader, ikke billettpriser. Dersom reisen utnytter ledig transportkapasitet i motsatt transportretning av hovedtrafikken i rush-tiden, vil billettpriser antagelig gi for høye kostnadsestimater. Ved reiser i motsatt retning, som er konsekvensen av lokalisering sentralt i Oslo, kan private reisekostnader gi tilsvarende underestimering av kostnadene for eksempel som følge av køeffekter. Redusert reising med rush trafikken i Oslo, kan derfor være en positiv reisekostnadseffekt av flytting. Nedenfor illustrerer vi anslåtte budsjettkonsekvenser for 36 år. Merutlegget for 60 studieplasser fordeler seg i byggeperioden med kr 225 mill årlig over byggeårene etter en realisasjonsgevinst i oppstartsåret lik netto tomteverdi på kr 660 mill. Etter tretti år oppstår reinvesteringsbehovet på Adamstuen på kr 1,1 mrd regnet ut fra dagens priser. Fordelen i driftsperioden ved flytting til Ås, skyldes primært antagelsen om synergier på Ås. Samlet gir flytting en vesentlig positiv budsjetteffekt i denne avgrensede tidsperioden. Budsjettfordelen ved flytting er noe mindre for 90 enn 60 studieplasser, men fortsatt betydelig. Ansvarlig: Ivar Pettersen ( ) 3

4 Tabell I Budsjetteffekt av flytting. Differanse mellom Ås og Adamstuenalternativet. Millioner kroner, faste 2007 priser. 60 og 90 studieplasser. Fortegn gjenspeiler positiv eller negativ effekt ved flytting. Inkludert anslått synergi. Planår Oppstart år; tomt og 1. byggeår 2010 Bygg, inventar, flytting, tre år Driftsår, pr år i 26 år, Reinvestering, drift; siste år av planperioden, Periode 60 studieplasser Totalt pr periode, Ca Per år studieplasser Totalt pr periode, Ca Per år Budsjettberegningen overdriver fordelen av flytting i forhold til en samfunnsøkonomisk investeringsanalyse. Figur I viser forskjeller i beregnede nåverdier ved alternativet 60 studieplasser. Figur I Forskjeller i beregnede nåverdier: Ås minus Adamstuen, 60 studieplasser. Verdsatte effekter, 1000 kr. Negative tall viser ulempe for Ås-alternativet Merinvestering, opprinnelig bygg, Ås Merinvestering, inventar Forskjell: Skattekostnad Forskjell FDV Antatte reisekostnad/synergi for Ås Forskjell: Tomteinvestering, -realisering og reinvestering, bygg innen 2074 Forskjell før reisekostnader og synergier Forskjell etter reisekostnad / synergi Ås Figuren viser at reinvesteringen i bygningsmasse og realisert tomteverdi på Adamstuen, oppveier merinvesteringene ved flytting i oppstartsperioden. Resultatet er ikke overraskende. Forskjeller i investeringskostnader vil utjevnes i et langsiktig perspektiv. Samtidig vil fristilling for andre bruksformål som har større betalingsevne for sentral lokalisering på Adamstuen, være en langsiktig økonomisk gevinst ved Ås alternativet. Begge disse effektene forsvinner i et så begrenset tidsperspektiv som er lagt til grunn i Dovre/TØI. Vi har her ikke tatt hensyn til at det i Adamstuen-alternativet også ligger høyere reinvesteringsbehov over tid i inventar og utstyr. Anslåtte merkostnader ved reising til Ås er utfaset over 20 år med utgangspunkt i samme initielle verdier som hos Dovre / TØI. Vi har ikke foretatt egne vurderinger av fordel av å reise motstrøms kontra medstrøms i rush-tiden. Det er også inkludert et anslag på synergier ved lokalisering på Ås, som til- 4 Ansvarlig: Ivar Pettersen ( )

5 svarer kr 20 mill i faste priser årlig. Vi har ingen selvstendig vurdering av dette anslaget. Alternativene er fortsatt likeverdige om vi i stedet ser på 90 studieplasser utbygget i én omgang. I dette tilfellet får vi en liten ulempe for Ås før vi tar hensyn til reisekostnader og synergier (figur II). Vi har imidlertid her en merkostnad på driftssiden ved lokalisering på Ås som det kan hefte usikkerhet ved. I tillegg har vi, som i forrige figur, ikke tatt hensyn til forskjeller i reinvesteringsbehov for utstyr og inventar. Ulempen for Ås er derfor neppe vesentlig. Ansvarlig: Ivar Pettersen ( ) 5

6 Figur II Forskjeller i beregnede nåverdier: Ås minus Adamstuen, 90 studieplasser. Verdsatte effekter, 1000 kr. Negative tall viser ulempe for Ås-alternativet Merinvestering, opprinnelig bygg, Ås Merinvestering, inventar Forskjell: Skattekostnad Forskjell FDV Antatte reisekostnad/synergi for Ås Forskjell: Tomteinvestering, -realisering og reinvestering, bygg innen 2074 Forskjell før reisekostnader og synergier Forskjell etter reisekostnad / synergi Ås Mulig utjevning av budsjettkonsekvenser og endret prosjektrisiko Ås-alternativet har en ulempe ved en vesentlig budsjettbelastning de tre siste årene av byggeperioden. I tillegg er det betydelig prosjektrisiko under byggeperioden. Tabell I viser at statsbudsjettet ved Ås alternativet får en negativ belastning på ca kr 243 mill årlig de første tre årene etter tomterealiseringen. Første år og årene etter byggeperioden er effekten positiv, gitt synergier i driften på Ås. Uten synergiene vil budsjetteffekten være svært liten i driftsperioden fram til reinvesteringen ved fortsatt drift på Adamstuen. Dovre / TØI har vist til vesentlig prosjektrisiko som er en ulempe for statsbudsjettet. Alternativ gjennomføring kan utjevne budsjetteffektene over tid og endre risiko og risikofordeling. Offentlig privat samarbeid, OPS, er et eksempel på en etablert gjennomføringsmodell for store, offentlige prosjekter, blant annet relokalisering av høyskolebygg og modernisering av undervisningsbygg. Modellen innbærer en alternativ rolle- og risikofordeling, og eventuell privat finansiering for større offentlige byggeprosjekter. Konsekvensene av en OPS-gjennomføringsmodell kan i korthet være: - Store negative budsjettkonsekvenser i initierings- og byggeperioden erstattes av en jevn leie-/ rentebelastning over driftsperioden, som ved en vanlig lånefinansiering. - Kontrollen med eiendommen sikres ved rett til overtagelse til en avtalt sum som avhenger av tidspunkt for innløsning. - Risikoen for budsjettoverskridelser, sviktende prosjektering, forsinkelser i byggeprosjektet med mer kan fordeles mellom leverandør og byggherre ut fra hvilken risiko det er ønskelig å tilføre henholdsvis offentlige budsjetter kontra leverandørens prosjektøkonomi. OPS gir muligheter for å overføre risiko til leverandør på en måte som i større grad sørger for at leverandøren utnytter sin kompetanse og sine tilpasningsmuligheter til å redusere samlet prosjektrisiko. Samtidig reduseres risikoen for overskridelser i offentlige budsjetter. En optimal gjennomføringsmodell kan dermed ha to fordeler for det offentlige: redusere verdien av prosjektrisikoen for myndighetene og utjevne budsjetteffektene over tid. Ulempen, rent budsjettmessig, vil være en rentekostnad som kompenserer for finansie- 6 Ansvarlig: Ivar Pettersen ( )

7 ringsdelen av kontrakten. I en samfunnsøkonomisk verdsetting vil imidlertid rentekostnaden kompenseres gjennom neddiskontering av fremtidige betalinger til OPSleverandøren. Det er således neppe grunn til å vektlegge betydelige negative budsjettkonsekvenser i enkeltår, ved lokaliseringsbeslutningen. Usikkerhet Våre beregninger er beheftet med usikkerhet. Ved vurdering av de økonomiske kalkylene, er følgende usikkerhetsmomenter viktige: - Reinvesteringsbehov og restverdier er avgjørende og usikre. Diskonteringssats på 2 prosent gjør at verdier som ligger 70 år fram i tid inngår med en firedel av sin fremtidige kroneverdi i faste priser. Spørsmålet om usikkerhet ved reinvestering osv på Ås kontra Adamstuen, er derfor viktig for beslutningen. I vårt estimat har vi kun tatt hensyn til et perspektiv på bortimot 70 år, dvs 60 års drift. Utover 70 år legger vi til grunn at det ikke er vesentlige forskjeller, men alternative forutsetninger kan gjøre det nødvendig å vurdere andre anslag for reinvesteringsbehov og realiserbare verdier. - Diskonteringsrenten: Både her og i Dovre /TØI legges risikofri diskonteringsrente til grunn. Dersom diskonteringsrenten justeres for risiko, teller ulike anslag for reinvesteringsbehov og restverdier mindre i den samlede kalkylen. Vi har ikke vurdert behovet for risikopremie i diskonteringsrenten. - Reise- og mobilitetskostnader spiller stor rolle for den samfunnsøkonomiske verdsettingen. Vi har ovenfor nevnt flere usikkerhetsmomenter ved beregningene i Dovre /TØI og lagt egen, helt skjønnsmessig vurdering av naturlig mobilitet til grunn. I vår analyse ligger det fortsatt en reiseulempe inne etter tyve års drift. Så vidt vi forstår, har Dovre / TØI sett helt bort fra naturlig mobilitet og utskifting av arbeidskraft og videre antatt samme reisekostnad enten de reisende reiser med eller mot rush-trafikken.. - Effekter for by- og tettstedsmiljø: I byutvikling og tettstedsplanlegging vil etablering av ny virksomhet skape virkninger for omkringliggende by- og tettstedsmiljø. På Ås kan tettstedet blir mer selvstendig som urbant sentrum og derved bidra til økt velferd og redusert reisebehov. I Oslo er det imidlertid større pressog køproblemer som kan tilsi negative agglomerasjonseffekter. Forskjellen kan bestå i at lokalisering på Ås vil styrke tjenestetilbud for alle innbyggere på Ås, både studenter og andre, mens lokalisering i Oslo kan bidra til negative velferdseffekter. - Usikkerhet i anslåtte entreprenørkostnader, tomteverdier, driftskostnader inklusive synergier med mer: Vi har ovenfor påpekt enkelte usikkerhetsmomenter. Alle anslag er usikre, ikke minst entreprenørkostnadene. Evnen til å planlegge og styre prosjektet rasjonelt, må tillegges vekt. Dersom det er enklere å styre en større entreprise i et allerede bebygget og delvis bevaringsverdig område enn på ubebygget tomt, bør dette momentet tillegges vekt. Det samme gjelder prosessrisiko knyttet til drift i byggeperiode og selve relokaliseringen av organisasjonen. Forutsetningen om synergier er basert på muntlig informasjon uten mulighet for vurdering fra vår side. - Regneteknisk usikkerhet: Vi har tolket notatet fra Dovre /TØI uten tilgang til deres dataark. Vi kan ha tolket opplysningene ulikt og også rent foretatt feilregistreringer. Kort tid til analysen bidrar til at risikoen er vesentlig. Usikkerheten tatt i betraktning, mener vi hovedavviket mellom resultatene hos Dovre / TØI og i vår kalkyle først og fremst skyldes ulikt tidsperspektiv for lokaliseringsvalget. I tillegg gir ulike antagelser om synergier og naturlig mobilitet og utskifting blant ar- Ansvarlig: Ivar Pettersen ( ) 7

8 beidstakere, vesentlige utslag på beregningen. Tidsperspektivet for lokaliseringsbeslutningen vil antagelig besluttes av beslutningstagerne. Blant økonomene er diskusjonen om synergier og realistiske reisekostnader neppe avsluttet. 8 Ansvarlig: Ivar Pettersen ( )