Turbulens i luftfarten Sentraladministrasjonens nære reformhistorie og utflyttningen av statslige tilsyn

Transkript

1 142 Nordisk Administrativt Tidsskrift 2/2011, 88. årgang Turbulens i luftfarten Sentraladministrasjonens nære reformhistorie og utflyttningen av statslige tilsyn Af Charlotte Kiland og Jarle Trondal, Universitetet i Agder, institutt for statsvitenskap og ledelsesfag Nordisk Administrativt Tidsskrift 2/2011, 88. årgang Artikler: Turbulens i luftfarten Charlotte Kiland & Jarle Trondal I 2003 vedtok Stortinget å flytte syv statlige tilsyn fra Oslo til andre byer i landet. Studien viser at en instrumentelt stramt styrt beslutningsprosess i regjeringen Bondevik II endret karakter til en turbulent iverksettingsprosess i Luftfartstilsynet særlig karakterisert av motsetning mellom overordnet departement og berørt tilsyn (Samferdselsdepartementet og Luftfartstilsynet). Spørsmålet denne artikkelen reiser er hva som kan forklare at motstanden mot departementets forslag og Stortingets vedtak ble spesielt omfattende i Luftfartstilsynet sammenlignet med øvrige berørte tilsyn. Motstanden mot flyttevedtaket i Luftfartstilsynet avstedkom blant annet luftfartsdirektørens avgang. Studien viser at motstanden som eskalerte i Luftfartstilsynet i kjølvannet av flyttevedtaket kan knyttes til to sentrale faktorer og noen viktige supplerende forklaringer for det første Luftfartstilsynets nære reformhistorie, og dernest reformhastighet, tidsknapphet, og reforminnhold. I tillegg kommer utøvelsen av tilsynsledelsens lederroller og deres forhold til politisk ledelse i overordnet departement. Innledning 1 I 2003 vedtok Stortinget å flytte syv statlige tilsyn fra Oslo til andre byer i landet. Studien viser at en instrumentelt stramt styrt beslutningsprosess i regjeringen Bondevik II endret karakter til en turbulent iverksettingsprosess i Luftfartstilsynet særlig karakterisert av motsetning mellom overordnet departement og berørt tilsyn (Samferdselsdepartementet og Luftfartstilsynet). Spørsmålet denne artikkelen reiser er hva som kan forklare at motstanden mot departementets forslag og Stortingets vedtak ble spesielt omfattende i Luftfartstilsynet sammenlignet med øvrige berørte tilsyn. Motstanden mot flyttevedtaket i Luftfartstilsynet avstedkom blant annet luftfartsdirektørens avgang. Studien viser at motstanden som eskalerte i Luftfartstilsynet i kjølvannet av flyttevedtaket kan knyttes til to sentrale faktorer og noen viktige supplerende forklaringer for det første Luftfartstilsynets nære reformhistorie, og dernest reformhastighet, tidsknapphet og reforminnhold, og i tillegg, utøvelsen av den administrati-

2 Artikler: Turbulens i luftfarten 143 ve topplederrollen i tilsynet og forholdet til den politiske ledelsen i overordnet departement. Erfaringsbasert læring kan betinges av antall tidligere og lignende erfaringer som aktører kan høste fra (N) (March 2010). I tilfeller med få tidligere erfaringer å vise til, øker sannsynligheten for institusjonell reproduksjon. Dersom det er slik at Luftfartstilsynet har få tidligere erfaringer med geografisk flytting, øker sannsynligheten for at tilsynet ønsker etablert lokalisering og således å yte motstand mot relokalisering. I tillegg er det er grunn til å anta at dersom nye reformer innholdmessig avviker radikalt med institusjoners nære reformhistorie (se Meyer-Sahling og Yesilkagit 2011: 316), så øker sannsynligheten for motstand (Yesilkagit 2010). Dersom, for eksempel, et forslag om institusjonell nedbygging kommer i kjølvannet av en reformhistorie preget av institusjonell oppbygging og konsolidering, så kan vi anta at berørte instanser vil reagere særlig negativt mot nye reformforslag. I perioder med rask institusjonell formasjon øker sannsynligheten for at nye formasjoner enten frastøtes eller i betydelig grad formes av allerede eksisterende institusjonell orden. Tidsknapphet under reform begrenser institusjonelle entreprenørers pursuit of intelligence og øker deres sannsynlighet for lokale søk etter løsninger som bare marginalt avviker fra eksisterende løsninger (March 2010: 19). Dersom utflytting av Luftfartstilsynet var oppfattet som en meget rask reform, kan vi anta at tilsynet vil foretrekke etablert lokalisering og yte motstand. Innholdet i reformer kan bidra til å forklare i hvilken grad berørte instanser yter motstand eller adopterer reform. Dersom forslag til reform i betydelig grad bryter med eksisterende løsninger, kan vi forvente at berørte instanser yter motstand og foretrekker etablerte løsninger (Brunsson og Olsen 1993). Det er således grunn til å forvente at sentraladministrative instanser som vedtas flyttet over betydelige avstander (eksempelvis Luftfartstilsynet) vil yte større motstand mot vedtaket enn instanser som vedtas flyttet korte avstander (eksempelvis Post og teletilsynet se Trondal og Kiland 2010). Administrative topplederroller i sentralforvaltningen og deres forhold til den politiske ledelsen karakteriseres av et relativt harmonisk og nesten symbiotisk forhold preget av en lang historisk tradisjon med gjensidig respekt og fellesskap i normer og verdier (Christensen m. fl 2010: 119). I komplekse og tvetydige situasjoner preget av spenninger og konflikter mellom en politisk og faglig logikk er det derimot grunn til å anta at selve utøvelsen av lederrollen vil være av betydning for hvorvidt de politiske beslutningene blir akseptert og iverksatt på en systematisk måte. I den grad flyttevedtaket strider mot en faglig logikk vil tilsynsledelsen trolig arbeide mer aktivt og selvstendig med faglige motforestillinger enn det som er forventet. En omfattende geografisk utflytting av statlige tilsyn har aldri tidligere skjedd i norsk forvaltningshistorie. Det ble gjort forsøk på dette på og 1980-tallet, men forsøkene strandet i all hovedsak (Sætren 1983). Stortingsmeldingen»Om statlige tilsyn«(nr. 17 ( )) gjenopptok ideen om relokalisering av statlige tilsyn og foreslo en samlet utflytting av en gruppe tilsyn. Vedtaket om utflytting av i alt syv statlige tilsyn fra Oslo og den påfølgende implementeringen er forvaltningshistorisk enestående i Norge (Sætren 2010). Aldri før har så mange tilsyn og tjenestemenn vært på flyttefot, selv om omfanget kun var om lag 900 tjenestemenn (Trondal og Kiland 2010). En

3 144 Charlotte Kiland & Jarle Trondal grunn til utflytting av statlige tilsyn har vært ønsket om økt autonomi for tilsynene i forhold til departementene og politiske ledelse (Hommen 2003: 39; Norman 2004: 98). Utflyttingen av tilsyn ble av Bondevik II-regjeringen koplet sammen med reformer av statlig forvaltningspolitikk (Sætren 2010), og fant sted samtidig som forvaltningspolitikken vektla økt formell autonomi og mer liberaliserte regelverk (Lægreid m.fl. 2008: 3). Forvaltningspolitikk omfatter den politikk som retter seg inn mot forvaltningens infrastruktur dvs. bevisst endring av formelle strukturer, prosedyrer og personale (Jacobsen og Roness 2008: 145). Denne artikkelen utvider definisjonen av forvaltningspolitikk til også å omfatte bevisst endring av forvaltningens fysiske struktur og geografiske beliggenhet. Mer spesifikt søker denne studien å forstå sentraladministrative instansers reaksjoner på vedtak om geografisk relokalisering som i særlig grad synes å bryte med deres nære reformhistorie. Artikkelen er organisert på følgende måte: Neste avsnitt skisserer et teoretisk rammeverk som benyttes til å forklare sentraladministrative instansers reaksjon på reform generelt, og geografisk relokalisering spesielt. Det neste avsnittet gir en kort skisse av data og metode. Den empiriske analysen er delt i to deler: Første del gir en kort analyse av bakgrunnen for utflyttingen av Luftfartstilsynet. Del to analyserer hvorledes Luftfartstilsynet internt reagerte på Regjeringens forslag og Stortingets vedtak om utflytting. Teoretisk rammeverk Både organisatorisk reform og institusjoners reaksjon på reform kan tenkes å bli betinget av eksisterende organisasjonsformer og organisasjoners nære reformhistorie. Et organisasjonsperspektiv kan benyttes til å forstå hvorfor Luftfartstilsynet reagerte relativt sterkt på vedtaket om geografisk flytting. Organisasjonsteori har blitt benyttet for å karakterisere institusjonelle ordner, for å forklare hvorfor og hvorledes institusjonelle ordner oppstår, institusjonaliseres og eventuelt svekkes, og endelig hvilke effekter slike ordner har på aktørers adferd og institusjonell dynamikk (Campbell 2004; Curtin og Egeberg 2008). Politisk og administrativt liv sees som kontekstualisert og rutinisert i organiserte adferdsregler. Et fokus på politiske ordeners formelle organisering innebærer at en analyse av transformasjon av politisk orden må fokusere på hvorledes slik transformasjon formes av en allerede eksisterende politisk orden. Institusjonell reform innebærer»recombining elements from the set of already existing institutional principles and practices «(Campbell 2004: 70). Institusjonell»bricolage«innebærer at institusjoners reaksjoner på reform for eksempel vedtak om geografisk relokalisering må forstås på bakgrunn av institusjonell historie, blant annet institusjoners nære reformhistorie. Selv om studier viser at sentraladministrasjonens lange historiske arv legger føringer og begrensninger på forvaltningsreform (Lægreid og Pedersen 1999: 352; Painter og Peters 2010), kan vi samtidig argumentere for at sentraladministrasjonens nære eller korte historie kan prege forvaltningsreform, og i vår sammenheng, sentraladministrative instansers reaksjon på politiske vedtak om geografisk relokalisering. Organisasjonsteori kan benyttes til å besvare to grunnleggende spørsmål: For det første, under hvilke betingelser vil nye politiske ordener bli etablert som kan utfordre allerede eksisterende ordener? For det andre, dersom nye politiske ordener er etablert, under hvilke betingelser vil institusjoner faktisk transformere eksisterende poli-

4 Artikler: Turbulens i luftfarten 145 tikk (Egeberg, Martens og Trondal 2012)? En analyse av institusjoners reaksjon på reformer (eksempelvis geografisk flytting) vil berøre det første spørsmålet. Var det slik at forslaget om utflytting av Luftfartstilsynet utfordret allerede eksisterende praksis og tidligere reformer i Luftfartstilsynet? Formelle organisasjoner forankrer spørsmål om»tasks, authority, power, and accountability«, i alle fall midlertidig (Olsen 2010: 37). Det er formelle regler som regulerer, konstituerer, og i siste instans former beslutningstakeres adferd og offentlig politikk (Barnett og Finnemore 2004: 3). Et organisasjonsperspektiv antar at beslutningsadferd er formet av de organisasjonsstrukturer som omgir aktører. Tjenestemenn i sentraladministrasjonen opplever overflod av potensiell og inkonsistent informasjon som de kan anvende i beslutningssituasjoner. Relasjonen mellom aktørers mentale kapasiteter og kompleksiteten i beslutningssituasjoner vil imidlertid ikke alltid være i overensstemmelse (Bendor 2003: 435; March 2008). Overfloden av informasjon som møter tjenestemenn handler riktignok ikke bare om for mye data. Det er ofte et spørsmål om aktørers evne til å fortolke eksisterende data like mye som det er deres evne til å beregne data (Sutcliffe og Weick 2008: 62). Essensielt, formell organisasjon gir retning til aktørers selektive søk etter og fortolkning av data.»organizational properties compensate for the cognitive constraints of individual decision makers«(bendor 2003: 450). Et organisasjonsperspektiv argumenterer for at reaksjoner på reformer er betinget av og i stor grad påvirket av allerede eksisterende politisk-administrativ orden (Trondal 2010), eller av»the genetic soup«av eksisterende organisasjonsstrukturer og reformhistorie (Olsen 2010: 96). Reaksjoner på reformer vil således ikke alene være formet av funksjonelle behov i organisasjoner, et resultat av rasjonell kalkulasjon av antatt fremtidig nytte, en reaksjon på eksterne kriser, eller lokal oversettelse av eksterne institusjonaliserte standarder (Egeberg, Martens og Trondal 2012). Et organisasjonsperspektiv tilskriver eksisterende organisasjonsstrukturer og reformhistorie en autonom rolle i forklaringen av institusjoners reaksjonsformer. Politiske institusjoner skaper element av robusthet, og konsepter som historisk ineffektivitet (March og Olsen 1989) og stiavhengighet (Pierson 2004) antyder at koplingene mellom eksterne reformkrav og institusjoners reaksjon ikke er automatisk og presis (Olsen 2010). Nye komponenter i etablerte styringsordner slik som relokalisering av etablerte institusjoner kan forventes å formes av allerede etablerte institusjonelle strukturer og institusjonelle lokaliseringer (Skowronek 1982). I sum kan det organisatoriske terrenget, eller den genetiske suppen, av strukturer og reformhistorie fungere både som kilder til motstand og mulighet i institusjoners reaksjon på reform (Olsen 2010; Pierson 2004). Et organisasjonsperspektiv muliggjør forklaringer på hvorfor reformer i noen tilfeller kan legge seg lagvis på hverandre, mens nye reformer i andre tilfeller vil bli møtt med motstand og frastøtes (Christensen og Lægreid 2007). Studier viser at i perioder med rask institusjonell formasjon øker sannsynligheten for at nye formasjoner enten frastøtes eller i betydelig grad formes av allerede eksisterende formasjoner. Tidsknapphet under reform begrenser institusjonelle entreprenørers pursuit of intelligence og øker deres sannsynlighet for lokale søk etter løsninger som bare marginalt avviker fra eksisterende løsninger (March 2010: 19). Dersom utflytting av Luftfartstilsynet var oppfattet som en meget rask reform, øker sannsynligheten for at tilsynets representanter vil foretrekke etablert lokalisering og yte motstand. For det andre, innholdet i reformer kan bidra til å forklare i hvilken grad berørte instanser

5 146 Charlotte Kiland & Jarle Trondal yter motstand eller adopterer reform. Dersom forslag til reform i betydelig grad bryter med eksisterende løsninger, kan vi forvente at berørte aktører yter motstand og foretrekker etablerte løsninger (Brunsson og Olsen 1993). Det er således grunn til å forvente at sentraladministrative instanser som vedtas flyttet over betydelige avstander (eksempelvis Luftfartstilsynet) vil yte større motstand mot vedtak enn instanser som vedtas flyttet korte avstander (eksempelvis Post og teletilsynet se Trondal og Kiland 2010). Endelig kan erfaringsbasert læring være betinget av antall tidligere og lignende erfaringer som aktører kan høste fra (N) (March 2010). I tilfeller med få tidligere erfaringer å vise til, øker sannsynligheten for institusjonell reproduksjon. Dersom det er slik at Luftfartstilsynet har få tidligere erfaringer med geografisk flytting, øker sannsynligheten for at tilsynet ønsker etablert lokalisering og således å yte motstand mot relokalisering. I tillegg er det grunn til å anta at dersom nye reformer innholdmessig avviker radikalt med institusjoners nære reformhistorie, så øker sannsynligheten for motstand (Yesilkagit 2010: 152). Dersom, for eksempel, et forslag om institusjonell nedbygging kommer i kjølvannet av en reformhistorie preget av institusjonell oppbygging og konsolidering, så kan vi anta at berørte instanser vil reagere særlig negativt mot nye reformforslag. Et organisasjonsperspektiv på administrative lederroller i sentralforvaltningen og deres forhold til den politiske ledelsen, innebærer en antakelse om at normativ struktur uttrykker forventninger til rolleinnehaverne om hvordan de bør eller skal handle. Et organisasjonsperspektiv antar at de fleste vil føle en forpliktelse til å følge rollens krav og at det vil være i de ansattes interesse å handle i overensstemmelse med rolleforventningene. For administrative lederroller i sentralforvaltningen er deres forhold til den politiske ledelsen karakterisert av en avveining mellom politisk lojalitet, nøytralitet og faglig uavhengighet, der hensynet til politisk lojalitet anses som det viktigste (Jacobsen 1960). Samtidig innebærer disse rolleelementene både en håndtering av usikkerhet, konflikter, tvetydighet og dilemmaer som fungerer som rammebetingelser for utøvelse av lederrollen (Strand 2007: 360). Dermed kan vi anta at toppledelsen i Luftfartstilsynet må kunne gå god for politiske beslutninger de opplever som problematiske, og at de opptrer som konstruktive medspillere for statsråden (Christensen m. fl 2010: 113). Christensen og Lægreid (2009) fremhever et økt spenningsnivå mellom den politiske ledelsen og embetsverket som følge av endringer i både politiske og administrative roller over tid. Når situasjonen er tvetydig og kompleks, som følge av motsetninger mellom en faglig og politisk logikk eller i konfliktfylte situasjoner og kriser hvor det ikke er rutinebestemt eller klart hva som er riktig å gjøre, kan man anta at handlingsrommet for den administrative lederrollen er større. I den grad flyttevedtaket skaper en tvetydig og usikker situasjon er det grunn til å anta at tilsynsledelsen vil arbeide aktivt og selvstendig med faglige motforestillinger. Data og metode Datamaterialet omfatter 15 intervjuer som ble gjennomført i perioden fra 2009 til Dette er informanter fra politisk ledelse i Bondevik II-regjeringen, Arbeids- og administrasjonsdepartementet, Samferdselsdepartementet, den daværende ledelsen i Luftfartstilsynet, fagforeninger, og Bodø kommune. Intervjuene kan karakteriseres som samtalebaserte dybdeintervjuer med nøkkelinformanter (Andersen 2006). De fleste intervjuene vil kunne kategoriseres som eliteintervjuer (Aberbach, Putnam og

6 Artikler: Turbulens i luftfarten 147 Rockman 1981; Aberbach og Rockman 2002). Tre av informantene kan ikke rubriseres som eliter, men de hadde viktige roller i den aktuelle prosessen som studeres. Samtlige informanter har vært direkte involvert i prosessene, og er valgt ut fra antagelsen om at de er velinformerte og har inngående kunnskap om prosessene knyttet til utflyttingssaken. Eliter er gjennomgående ressurssterke aktører som kan bidra til å kaste lys over sentrale beslutningsprosesser, kanskje først og fremst fordi de besitter viktig kunnskap om hendelser, situasjoner og relasjoner som ikke er allment kjent. Eliter er vant til aktivt å argumentere for å forsvare egne roller og handlinger. Begrunnelsen for valg av eliter som nøkkelinformanter kan begrunnes med at disse bidrar til å rekonstruere hendelser og prosesser som ikke hadde latt seg spore gjennom andre datakilder (Checkel 2008). En ulempe er imidlertid at eliter kan tenkes å gi»skjeve«svar, overdrive eller underdrive bestemte sider ved prosesser, samt oppvurdere egen rolle og betydning i disse prosessene. På det tidspunktet intervjuene ble gjennomført hadde det imidlertid gått tre til fem år siden informantene var direkte involvert. Det er derfor grunn til å anta at det først og fremst var de sentrale hovedinntrykkene som ble fremkalt på intervjutidspunktet, og at informantene hadde tilstrekkelig distanse til prosessene og egen rolle. I tillegg bygger datamaterialet på en omfattende gjennomgang av skriftlige dokumenter; tidligere forskning, offentlige utredninger, rapporter, politiske dokumenter og redegjørelser, taler, innlegg til Stortingsdebatter, innlegg til åpne høringer i Stortinget, interne brev, og presseklipp samlet inn gjennom a-tekst Retriever Mediasøk for å få tilgang til dekkingen av utflyttingen fra de største riks- og regionaviser. Prosessanalyse Prosessanalysen og Luftfartstilsynets reaksjoner mot Stortingets flyttevedtak presenteres i to deler. Første del skisserer hovedtrekkene i den departementale beslutningsprosessen knyttet til utflyttingen av statlige tilsyn. For en mer fyldig analyse av denne prosessen, se Trondal og Kiland (2010). I andre avsnitt analyseres utflytting av Luftfartstilsynet og dets reaksjon mot reformen. Første del: Relokaliseringsreformen i departement og regjering Tidligere studier viser at større reformprosesser kjennetegnes av begrenset styring fra politisk-administrativ ledelse. Innslaget av instrumentelt lederskap synes å øke i mer avgrensede omorganiseringer sammenlignet med store forvaltningsreformer (Egeberg 1984). Selv om tidligere forsøk på småskala utflytting av statlige tilsyn mislykkes på og 80-tallet (Sætren 1983), viser dette avsnittet at utflytting av statlige tilsyn i stor skala ble sikret gjennom den formelle organiseringen av selve beslutningsprosessen i regjeringen. 24. januar 2002 redegjorde Arbeids- og administrasjonsminister Victor D. Norman i Stortinget for regjeringens reformprogram»fra ord til handling. Modernisering, effektivisering og forenkling i offentlig sektor«. I dette reformprogrammet lå det et forslag om utflytting og relokalisering av statlige tilsyn. I forbindelse med denne redegjørelsen informerer statsrådvictor Norman Stortinget om at regjeringen arbeider med en gjennomgang av statlige tilsyn som de vil komme tilbake til Stortinget med som egen sak. Formålet for Victor Norman var å introdusere en rekke tiltak som skulle styrke og forenkle tilsyns- og kontrollfunksjonen, øke tilsynenes

7 148 Charlotte Kiland & Jarle Trondal uavhengighet, styrke den faglige kompetansen til tilsynene, samt finne en hensiktsmessig geografisk lokalisering av disse. Det ble også argumentert for at geografisk flytting ville forsterke tilsynenes autonomi gjennom redusert uformell kontakt mellom departement og tilsyn. Prinsippet om å legge forholdene til rette for utflytting av statlige arbeidsplasser og oppgaver var også slått fast i regjeringserklæringen (Semberklæringen). Forslaget til Victor Norman hadde således formelt politisk forankring i regjeringskoalisjonen. Arbeidet med å skrive ut kapitlet om utflytting av statlige tilsyn i Stortingsmelding nr. 17 ( ) involverte kun to tjenestemenn og statssekretæren i Arbeids- og administrasjonsdepartementet (intervju). Årsaken til denne stramme organiseringen var at utredningsprosessen skulle gå raskt. Det bekreftes også at omfanget på utredningen var svært begrenset og at denne arbeidsformen med en stortingsmelding var høyst uvanlig. Det var en lukket arbeidsform knyttet særlig til utformingen av forslaget om utflytting av statlige tilsyn i Tilsynsmeldingen. Utformingen av dette kapitlet i Stortingsmeldingen tok omlag to uker (intervju). Det som karakteriserer utredningsfasen av forslaget til utflytting av statlige tilsyn er et begrenset aktørmønster toppstyrt fra statsråden i Arbeids- og administrasjonsdepartementet, hemmelighold av saken overfor berørte parter, knappe tidsfrister, og liten grad av utredning av alternativer og konsekvenser. Øvrige fagstatsråder og deres departementsråder hadde lite kjennskap til de konkrete relokaliseringsalternativene før beslutningen fant sted i regjeringen i midten av november 2002 (intervju). Forslaget til lokaliseringssteder ble luftet med berørte statsråder fra regjeringspartiene Høyre og Kristelig folkeparti. Disse statsrådene hadde ingen innvendinger til de foreslåtte lokaliseringsstedene, og forslagene ble formelt vedtatt av en samlet regjering. Også ved å organisere ut berørte tilsyn fra utredningsfasen, ble flere tilsyn tatt på sengen når forslaget ble offentliggjort noe senere. Studier viser at manglende deltakelsesrettigheter i denne fasen bidro til økt motstand mot vedtaket i Luftfartstilsynet(Wisth 2006). Strategien til statsråd Victor Norman var å skille organisatorisk mellom politiske og administrative arenaer for beslutningstaking i utredningsfasen. Argumentet var at mens utredningsarbeidet skulle gjennomføres raskt, skulle implementeringsprosessen gjennomføres over flere år (Meyer og Stensaker 2009). En følge av den korte utredningstiden var også at regjeringen ikke gjennomførte en ordinær høring av forslaget med berørte tilsyn (Melbye 2007: 41). Tilsynsledelsen i Luftfartstilsynet ble hele tiden beroliget av departementsledelsen i Samferdselsdepartementet med at en utflytting for deres del med stor sannsynlighet var uaktuell. Dette gir grunn til å anta at Samferdselsdepartementets rolle i vedtaket om relokalisering var begrenset. Til tross for at beslutningen om relokalisering av tilsynene formelt fant sted i Samferdselsdepartementet, er det ingen av informantene som karakteriserer den politiske ledelsen i dette departementet som sentral. Tvert imot poengterer enkelte at den politiske ledelsen i dette departementet var svak og fraværende (intervju). Det empiriske bildet illustrerer også tydelig hvordan organisering av tid ble avgjørende i denne beslutningsprosessen og hvordan organiseringen av sekvensering og tempo var viktig for at Victor Norman s forslag fikk gjennomslag i regjering og Storting. Victor Norman benyttet en politisk mulighet like etter han tiltrådte som statsråd (Sætren 2010). Løsningen ble å sette i gang en beslutningsprosess som måtte være rask og stramt politisk styrt, der omfanget av aktører skulle begrenses og potensielle motstandere ekskluderes fra prosessen lengst mulig. Statsråden synes også bevisst på

8 Artikler: Turbulens i luftfarten 149 at prosessen måtte omfatte færrest mulige sekvenser for å sikre fortgang i utredningsfasen og hindre mobilisering av potensiell motstand. Andre del: Utflytting av Luftfartstilsynet Dette avsnittet omhandler to etapper i beslutningsprosessen. Første etappe skisserer etableringen av Luftfartstilsynet i 1997 og oppbyggingen av tilsynet frem mot Denne analysen skisserer således innholdet i Luftfartstilsynets nære reformhistorie. Andre etappe av analysen illustrerer avviklingen av Luftfartstilsynet i Oslo og reetableringsprosessen av tilsynet i Bodø i perioden etter Første etappe: Etableringen av Luftfartstilsynet I 1997 startet Samferdselsdepartementet arbeidet med å legge til rette for etablering av et eget luftfartstilsyn, atskilt fra Luftfartsverket. Statskonsult fikk i oppdrag av Luftfartsverket å kartlegge og vurdere kvaliteten på myndighetsutøvelsen i Luftfartsverkets tilsynsvirksomhet. I 1999 publiserte de en rapport som konkluderte med at det nye Luftfartstilsynet måtte tilføres og bygge opp kompetanse på delegerte områder, og da spesifikt generell forvaltningskompetanse og kompetanse til å utføre systemtilsyn (Statskonsult 1999). Statskonsult konkluderte med et stort potensial for bedret saksbehandling og begrunnelse for de enkeltvedtak som ble fattet, og pekte blant annet på at regelverket som ble forvaltet av Luftfartsinspeksjonen var omfattende og uoversiktlig, og at regelverkets struktur måtte gjennomgås. Disse forholdene krevde etter Samferdselsdepartementets vurdering både kortsiktige og mer langsiktige tiltak, der opprettelsen av Luftfartstilsynet blant annet skulle ha som formål å styrke den generelle forvaltningskompetansen så vel som den mer luftfartsfaglige kompetansen. 1. mars 1999 ble Per Arne Skogstad tilsatt som direktør med mandat å bygge opp Luftfartstilsynet. Departementet forutsatte at Luftfartstilsynet så snart som mulig etter en formell etablering gikk i gang med å vurdere hele sitt kompetansebehov innenfor de rammebetingelser som ble trukket opp for virksomheten. Planen var å få på plass et operativt Luftfartstilsyn fra 1. juni samme år, men oppstartsprosessen var krevende, og prosessen ble utsatt. I juni kom vedtaket i Stortinget om å skille ut Luftfartsinspeksjonen fra Luftfartsverket med virkningsdato fra 1. januar Med utgangspunkt i Luftfartsinspeksjonen skulle det så bygges opp et luftfartstilsyn som eget myndighetsorgan, direkte underlagt Samferdselsdepartementet, basert på kompetansen i denne enheten. Årene fra 2000 til 2003 blir av informantene karakterisert som pionerårene i Luftfartstilsynet preget av omfattende oppbyggingsprosesser. Årene var preget en relativt intens og kort oppbyggingsperiode. I denne fasen ble Luftfartstilsynet bedt om å vurdere nye steder for relokalisering og en samlokalisering med Statens Jernbanetilsyn. Luftfartstilsynet kom opp med tre mulige forslag, deriblant muligheten for en etablering på Gardermoen, eventuelt ved Nobelinstituttet på Solli plass eller i Rådhusgata i Oslo. Men tilbakemeldingen fra Samferdselsdepartementet var tydelig: de ønsket en lokalisering av Luftfartstilsynet i gangavstand fra departementet. I tillegg ble det gitt uttrykk for ønsket om en revitalisering av Oslo Øst gjennom en forlengelse av Storgata og det som ble omtalt som»det gamle byskillet«. Valg av lokalisering for Luftfartstilsynet falt til slutt på Rådhusgata. Bygget ble utformet og ført opp med tanke på at Jernbanetilsynet skulle plasseres i samme lokaler. Samtidig som Luftfartstilsynet arbeidet med å finne egnet lokaliseringssted ble forslaget fra Samferdselsdepartementet om å samlokalisere de to tilsynene møtt med stor skepsis og mot-

9 150 Charlotte Kiland & Jarle Trondal stand fra ledelsen i Luftfartstilsynet. Først to måneder før innflytting i det nye bygget ble Jernbanetilsynet skrevet helt ut av prosjektet. Samlokalisering var utelukket. Ledelsen i Luftfartstilsynet argumenterte mot samlokalisering begrunnet i plassmangel, men også fordi fysisk samlokalisering kunne medføre en senere diskusjon om å slå organisasjonene sammen. Samlokaliseringsprosessen ble stoppet (intervju). Bemanningen i Luftfartstilsynet ble i denne fasen økt fra 60 ansatte i 1999 til 148 i Av de 88 nyrekrutterte var omlag 50 ansatte uten spesifikk bakgrunn fra flybransjen. Kun et fåtall ansatte hadde juridisk kompetanse, og en ny juridisk avdeling skulle bygges opp. Prosessen med kompetanseheving i Luftfartstilsynet ble dermed en krevende og omfattende prosess. Årene fra 2000 til 2002 blir beskrevet som svært krevende år preget av mye intern uro (intervju). Flere personalsaker, deriblant en arbeidsrettssak med påstander om trakassering fra ledelsen i LT, medførte intern støy og en rekke oppslag i mediene.»folk var sykemeldte på dagen, på jobb om natten og papirer forsvant og ble lekket til pressen det var en del intern uro, men Skogstad tok grep, bokstavelig talt. Han kastet jo fysisk ut en av disse uromakerne fra kontoret den andre dagen i stillingen sin som Luftfartsdirektør«(intervju). Høsten 2002, ble et nytt reformforslag presentert for Luftfartstilsynet. Denne gangen innebar forslaget en sammenslåing av Luftfartstilsynet og Statens Jernbanetilsyn til et felles transporttilsyn. Tilsynet ble bedt om å komme med innspill i prosessen. Igjen valgte Luftfartstilsynet å argumentere mot endringsforslaget, blant annet med den begrunnelsen at tilsynet hadde vært igjennom så store omstillinger, utviklingsprosesser og intern uro at organisasjonen trengte arbeidsro for å konsolidere det opprinnelige mandatet de var gitt. Men argumentasjonen mot sammenslåing til et felles transporttilsyn ble av ledelsen i Luftfartstilsynet også knyttet til at oppgaven med oppbygging av tilsynet var så krevende at de hadde utfordringer nok med å håndtere den alene. En av problemstillingene rundt sammenslåing var knyttet til underbemanning i Statens Jernbanetilsyn. Etter store utfordringer med rekruttering av kompetent og tilstrekkelig personell til Luftfartstilsynet, ble det også fremsatt argumenter om at kompetansen i de to tilsynene var så ulik at det var vanskelig å forsvare muligheter for eventuell kompetanseoverføring (intervju). Bare uker før offentliggjøringen av flyttevedtaket om å flytte Luftfartstilsynet fra Oslo til Bodø, hadde ledergruppen i Luftfartstilsynet hatt et møte med ledelsen i Samferdselsdepartementet hvor de redegjorde for status i oppbyggingen av tilsynet. I dette møtet ble departementet informert om at tilsynet var i en ansettelsesprosess hvor de var i ferd med å få på plass den siste fagstillingen for å kunne sluttføre oppbyggingen av et»komplett tilsyn«innenfor luftfarten (intervju). To uker etter dette møtet, 5. desember 2002, kom første pressemelding fra Arbeids- og administrasjonsdepartementet om relokalisering av statlige tilsyn, deriblant Luftfartstilsynet. På dette tidspunktet hadde Luftfartstilsynet vært operativt i underkant av tre år. Andre etappe: Avvikling og reetableringsprosessen av Luftfartstilsynet i Bodø Etter disse tre årene karakterisert som en oppbyggingsfase av Luftfartstilsynet, kan de neste årene beskrives som en ny fase der Luftfartstilsynet i Oslo i realiteten avvikles og reetableres i Bodø. Det spesielle i denne prosessen var at tilsynsdirektøren, som tidligere hadde fått mandatet med å bygge opp et luftfartstilsyn, nå fikk mandatet med å avvikle det samme tilsynet for så å reetablere det i Bodø. Den nye tilsynsdi-

10 Artikler: Turbulens i luftfarten 151 rektøren som overtok etter avskjedigelsen av daværende tilsynsdirektør beskriver det slik:»han bygde jo opp tilsynet fra bunnen av i 2000 og drev dette veldig bra. Det ble vel derfor en umulig oppgave når han da plutselig skulle i gang med en ny prosess som ville innebære en ekstrem forandring i fokuset i arbeidet hans på mange måter innebar flyttingen til Bodø en avvikling i Oslo«(intervju). Da tilsynsmeldingen ble offentliggjort i sin helhet 24. januar 2003 med forslag om flytting av Luftfartstilsynet til Bodø ble dette samtidig begynnelsen på en svært turbulent periode i LT. I Stortingsmelding nr. 17 ( ) argumenterer regjeringen med at et av de sterkeste luftfartsfaglige miljø utenfor Oslo-Gardermoen området var å finne i Bodø. Regjeringen mente at fagmiljøet i Bodø hadde gode forutsetninger for å kunne videreutvikles gjennom en relokalisering av Luftfartstilsynet, og at en lokalisering i Bodø ville styrke byen som regionssenter og forsterke dens rolle som motor for videre utvikling (ibid: 76).»Jeg tror det må ha kommet som en overraskelse på Samferdselsdepartementet, alt tydet på det. De virket liksom lamslått de også, og særlig med tanke på de diskusjonene og den dialogen vi hadde hatt med departementet[] om tilsynets [Luftfartstilsynets] utvikling og status like før forslaget om utflytting kom«(intervju).»det var jo pussig med hvordan argumentasjonen plutselig snudde på kort tid. Da vi vurderte Gardermoen som lokalisering for Luftfartstilsynet mente departementet det var en ulempe om vi ikke ble plassert i gangavstand fra dem, og så et par år etter var det om å gjøre å skape størst mulig avstand for å sikre uavhengighet «(intervju) Allerede etter pressekonferansen i desember 2002 tok ordføreren i Bodø initiativ til opprettelsen av»team Bodø«en delegasjon med lokale og regionale aktører som gikk i gang med en omfattende kampanje for å få Luftfartstilsynet til Bodø. Før vedtaket i Stortinget om relokalisering i Bodø var offentliggjort, gjennomførte Bedriftskompetanse AS, på oppdrag fra Bodø kommune, en foranalyse for å gjennomgå grunnlaget for utflyttingen av Luftfartstilsynet til Bodø (Bedriftskompetanse 2002). Rapporten konkluderte med at Bodø var bedre egnet enn Oslo som lokalisering. Begrunnelsen lå i at Bodø hadde bedre tilgjengelighet med hensyn til flyplasser og kortbanenettet i Norge. Rapporten konkluderte med at Bodø hadde et høyt flyfaglig miljø med over 1000 medarbeidere involvert i luftfarten. Rapporten ble avvist av Luftfartstilsynet (intervju), og tilsynsledelsen hevdet rapporten ikke bygde på reelle tall og at det ble framvist en manglende forståelse for tilsynets virksomhet. Samferdselsdepartementet benektet at SINTEF-rapporten ble realitetsbehandlet i forbindelse med departementets planlegging av utflyttingen. I lokaliseringsspørsmålet sto det fra regjeringens side mellom Oslo, Stavanger eller Bodø. I juli 2003, omtrent en måned etter stortingsvedtaket, mottok Samferdselsdepartementet et brev fra Luftfartstilsynet hvor direktøren rapporterer at»nesten alle ansatte har på spørsmål sagt at de ikke er interessert i å flytte med til Bodø«(Luftfartstilsynet ). Luftfartsdirektøren poengterer i brevet at de allerede har problemer med å opprettholde tilsynskompetansen i virksomheten, og ber om nye bevilgninger for å gjennomføre tiltak for å motivere de ansatte til å bli værende i sine stillinger så lenge som mulig. På det tidspunktet hadde 21 ansatte sagt opp sine stillinger og be-

11 152 Charlotte Kiland & Jarle Trondal grunnet oppsigelsene med flyttevedtaket. I departementets svarbrev gis tilsynet fullmakt til å overskride bevilgning til driftsutgifter relatert til personalpolitiske tiltak med 3,5 millioner kroner (SD ).»For å forstå de reaksjonene som kom på flyttevedtaket må du også forstå de intense oppbyggingsårene fra 2000 til 2003 der vi bygde opp et helt nytt tilsyn, det var på mange måter pionerårene og det var en ekstremt krevende jobb hvor organisasjonen hadde ytt mer enn 100 prosent i disse årene. Så når flyttevedtaket da kom visste vi at dette betydde at vi måtte starte helt fra begynnelsen igjen. Det var sjokkerende og frustrerende«(intervju med representant fra ledergruppen). I februar 2004 mottar Samferdselsdepartementet et brev fra Luftfartstilsynet som gjennomgikk status for flytteprosessen (Luftfartstilsynet ). Luftfartsdirektøren beskrev en problematisk situasjon hvor»den faktiske kompetansemessige svekkelsen av Luftfartstilsynet er bekymringsfull«(ibid). Etter første rekrutteringsrunde presiserte tilsynet at de ikke hadde lykkes i å ansette nye medarbeidere, og at de derfor hentet inn ekstern konsulenthjelp. I brevet fremkom det at luftfartsdirektøren iverksatte tiltak med en hovedmålsetting om»å redusere skadevirkningene av flyttevedtaket«(ibid).»usikkerheten i denne prosessen gikk hovedsakelig på om forslaget kunne bli sendt tilbake, men i forhold til flytting var det problematiske det som skjedde etter beslutningen ble fattet. Noen av direktørene i tilsynene valgt jo å gå veldig sterkt ut, på grensen til det illojale mener jeg. Direktøren i Post- og teletilsynet gikk jo sterkt ut, men han gikk jo etter det utspillet hardt inn for å få dette til å fungere. Men i Luftfartstilsynet var det jo en mye mer krevende sak. Og det første vi fikk der var en rapport som viste et styrtende fly på forsiden. Så de brukte jo veldig sterke virkemidler«(intervju med tidligere statssekretær) I korrespondansen mellom Samferdselsdepartementet og Luftfartstilsynet fremkom at tilsynets nedleggelse av virksomheten i enkelte avdelinger ikke var i tråd med flyttevedtaket. I tilsynets svar argumenterte de for at arbeidet ikke var mulig å opprettholde som følge av frafall i bemanningen (Luftfartstilsynet ). Luftfartstilsynet vurderte dette som en direkte følge av flyttevedtaket (ibid). Lokale aktører i Bodø kritiserte tilsynet for ikke å gjennomføre rekrutteringen på en korrekt måte. Det ble hevdet at potensielle arbeidstakere med relevant militær bakgrunn ble definert som ikke kompetente i rekrutteringsprosessene frem til 2005 (intervju). I denne første rekrutteringsrunden høsten 2003, ble SINTEF Teknologi og Samfunn på oppdrag fra Samferdselsdepartementet satt inn for å gjennomgå prosessen. I sin rapport offentliggjort 17. september 2004 (SINTEF 2004) konkluderer SINTEF at det ikke hadde forekommet formelle feil i rekrutteringen. I oktober 2005 startet prosessen med de første ansettelser og intensive opplæringsperioder i tilsynet. Svært få ansatte fra Oslo valgte å bli med til Bodø. Etter andre rekrutteringsrunde var kun halvparten av stillingene besatt, og stadig flere fortsatte å si opp sine stillinger (Adresseavisen ). I desember 2004 gjenstod det å ansette 90 flyfaglige stillinger og tilsynet hadde selv svært liten tro på at det var mulig å få flere kvalifiserte søkere til Bodø enn de som da allerede hadde meldt seg. Ordfører i Bodø gikk hardt ut mot luftfartsdirektøren i Aftenposten , og ba statsråden sette inn en mer»flyttevillig«leder for prosessen. Han mente at gode kandidater ble detronisert eller definert ut i rekrutteringsprosessen, og at kompetente personer via hyppige negative medieutspill ble frarådet å flytte.

12 Artikler: Turbulens i luftfarten 153»Rekrutteringsproblemene i tilsynet var ikke noe nytt, vi hadde store utfordringer i oppbyggingsårene med å få nødvendig spisskompetanse, men dette ble jo ytterligere forsterket når vi skulle starte på nytt som følge av at alle ansatte utenom syv ville slutte når vi skulle til Bodø. Så gjorde vi et strategisk valg der vi startet med å rekruttere inn de vanskeligste stillingene først for å sikre at disse kom på plass, og så ble dette fremstilt i mediene som om vi boikottet rekrutteringsprosessen. Det var vanvittig frustrerende«(intervju). Høsten 2004 og vinteren 2005 var preget av en massiv og intens mediedebatt. Situasjonen rundt status og fremgang for flyttingen fremsto som uoversiktlig. Direktøren i Luftfartstilsynet og fagforeningene hadde en uttalt kritisk holdning til vedtaket, og statsråden ga til dels uklare signaler med hensyn til rammene for utflyttingen (intervju). Eksempler på denne uklarheten og usikkerheten fremkommer i korrespondansen mellom samferdselskomiteen og samferdselsministeren (svarbrev til samferdselskomiteen ; svarbrev fra samferdselsministeren til representanten Ausdal Starrfelt ) og i avisinnlegg i Aftenposten og Adresseavisen På dette tidspunktet var det ikke avklart hvorvidt deler av tilsynet skulle lokaliseres andre steder enn i Oslo. Det var også usikkerhet rundt eventuell utsetting av flyttedato, og hvilke tiltak som skulle iverksettes for å hindre kompetanseflukt fra tilsynet (svarbrev fra samferdselskomiteen ). For å beholde flyfaglige ansatte lengst mulig, blant annet til opplæringsformål, vedtok Samferdselsdepartementet høsten 2004 at grupper av ansatte skulle gis ulike lønnspålegg, såkalte flyttepakker. Til tross for dette tiltaket, valgte på dette tidspunktet hver femte ansatte å slutte. Luftfartstilsynet hevdet dermed å ha problemer med å opprettholde tilsynsvirksomheten, blant annet fordi denne perioden krevde at de ansatte både måtte ha opplæring av nyansatte og drive tilsyn (svarbrev til samferdselskomiteen fra statsråd Skogsholm i Samferdselsdepartementet ). Havarikommisjonen ble satt inn for å avdekke om omstillingen av Luftfartstilsynet var en fare for den nasjonale flysikkerheten, og kom med en rapport 5. august 2005 (Havarikommisjonen for sivil luftfart og jernbane 2005). Rapporten konkluderte med at Luftfartstilsynet ikke fungerte tilfredsstillende, både med hensyn til gjennomføring av flytteprosessen og det økte tilsynsfokuset som ble påkrevd med de store omstillingene som pågikk i norsk luftfart på dette tidspunktet. Luftfartsdirektøren skrev i en redegjørelse til Samferdselsdepartementet ( ) at de ekstraordinære tiltak departementet hadde skissert (deling av etaten, pendlermuligheter, lønnspakker etc.) ikke var tilstrekkelige for å gjennomføre en vellykket utflytting og etablering av et velfungerende tilsyn til Bodø. Luftfartsdirektøren uttalte seg i brevet svært kritisk til statsrådens forslag om mulig deling og hevdet at det ikke ville være faglig forsvarlig å gjennomføre et slikt tiltak og presiserte at Luftfartstilsynet«ikke er som andre virksomheter hvor filialer fungerer svært godt«(ibid). Tilsynsdirektøren skrev videre i brevet at han betraktet tiltakene som brannslukking som ledet mot en delt løsning i strid med Stortingets forutsetninger, i tillegg til at det var en faglig dårlig løsning (ibid).»jeg vet ikke hva vi kunne gjort annerledes ved flyttesaken og det problematiske ved den. Det problematiske var jo først og fremst Luftfartstilsynet fordi direktøren ikke ville flytte. Det var jo en kontroversiell sak«(intervju med tidligere statssekretær). Perioden var preget av omfattende korrespondanse i mediene mellom involverte aktører; ledelsen og tillitsvalgte i Luftfartstilsynet, statsråden i Samferdselsdeparte-

13 154 Charlotte Kiland & Jarle Trondal mentet, representanter på Stortinget,»Team Bodø«, og fagforeningene. Det fremkom tydelig at partene i saken var grunnleggende uenige i premissene for utflyttingen. Luftfartstilsynet markerte seg sterkt mot forslaget og argumenterte for kompetanseflukt fra tilsynet, og at dette førte til svekket sikkerhet i luftfarten.»uavhengigheten i tilsynet har alltid eksistert. Departementet har alltid vært litt redde for å gripe inn i tilsynet, og kanskje har uavhengigheten vært for stor og at dette også kom til å prege selve flytteprosessen, for departementet var jo totalt fraværende og kom aldri på banen med noen styringssignaler i perioden fra flyttevedtaket kom til 2005, da statsråden til slutt ble presset til å avskjedige Skogstad«(intervju). Utover høsten 2004 ble forholdet mellom Luftfartstilsynet og Samferdselsdepartementet stadig vanskeligere, samtidig som forholdet mellom politisk ledelse i Arbeids- og administrasjonsdepartementet og Samferdselsdepartementet ble svært anspent (intervju). Denne høsten ble det avholdt meglingsmøter mellom statsråden i Arbeids- og administrasjonsdepartementet og Samferdselsdepartementet for å forsøke å komme til en felles forståelse av hvilke grep som skulle tas. Luftfartsdirektøren gir uttrykk for at han var klar over at statsråden i Samferdselsdepartementet ble satt under et betydelig press fra statsråden i Arbeids- og administrasjonsdepartementet (intervju). I november og desember 2004 foregikk det to møter mellom samferdselsministeren og luftfartsdirektøren. På det siste møtet 22. desember 2004 ble det gjort klart overfor luftfartsdirektøren at statsråden ville foreta nødvendige grep for å få flyttingen gjennomført (intervju). Han ble også informert av statsråden om at både politisk ledelse i Arbeids- og administrasjonsdepartementet og daværende statsminister Bondevik uttrykte bekymring for situasjonen. Etter hvert som usikkerheten og konfliktnivået øker, tiltar bruken av flysikkerhetsargumentet, og spørsmål knyttet til sikkerhet i luftfarten spesielt og samferdselssektoren generelt får stadig mer fokus både i de politiske diskusjonene, i diskusjonene mellom tilsynsledelsen og den politiske ledelsen i Samferdselsdepartementet og i mediene (Njå og Solberg 2010). Flere brevvekslinger mellom Samferdselsdepartementet og Luftfartstilsynet fortsatte, hvor det ble diskutert alternative løsninger for å få kontroll over situasjonen knyttet til flytteproblematikken. I midten av januar 2005 arrangeres et allmøte i Luftfartstilsynet hvor de ansatte ble bedt av statsråden om å komme med forslag til løsninger (intervju). 31. januar 2005 innkalte samferdselsministeren til pressekonferanse, hvor hun varslet endringer i tilsynets ledelse. På konferansen opplyste hun at tilsynsdirektøren hadde besluttet å trekke seg med umiddelbar virkning. Statsråden kunngjorde samtidig at tidligere flyger Otto Lagerhus skulle tre inn som midlertidig luftfartsdirektør (NTB ). På pressekonferansen beklaget ikke samferdselsministeren at Skogstad trakk seg, men presiserte at de var enige om beslutningen. Statsråden presiserte at dette var det mest hensiktsmessige for å gjennomføre vedtaket om utflytting til Bodø. Hun uttrykte at andre burde påta seg oppgaven med å gjennomføre flytteprosessen ettersom den så langt ikke hadde gitt de resultater som var påkrevd (ibid). Gjennom intervjuer blir det bekreftet at dette var en oppsigelse hvor Skogstad ikke ble gitt noe valg. Frem til tidspunktet hvor midlertidig tilsynsdirektør ble satt inn, hadde ledergruppen vært en sammensveiset gruppe. Endringene i ledergruppen bidro imidlertid til at den opprinnelige ledergruppen nå ble preget av intern splid og uro. Enkelte påpeker at prosessen gikk for langt uten politiske styringssignaler og uten at nødvendige grep

14 Artikler: Turbulens i luftfarten 155 fra statsråden i Samferdselsdepartementet ble tatt, og at dette skapte mye unødvendig intern støy i Luftfartstilsynet.»Det var jo en naturlig reaksjon å stritte mot vedtaket en stund, og vi var en samlet ledergruppe som gikk inn for å konsekvensutrede flyttingen, men primært bør en jo være lojal til de politiske beslutningene«(intervju).»det hadde jo vært ønskelig med en klar og tydelig politisk ledelse i departementet noe tidligere i prosessen. Tilsynet fikk altfor frie tøyler og den politiske ledelsen i departementet var veldig fraværende i gjennomføringen av flyttingen. Det kom ingen styringssignaler«(intervju). Da den midlertidige luftfartsdirektøren overtok i februar 2005 forsøkte den politiske ledelsen og embetsverket i Samferdselsdepartementet å få til en avtale med ham om et kompromiss med den avgåtte tilsynsdirektøren, hvor han fikk fortsette i tilsynet og drive med tilsynsoppgaver knyttet til blant annet europeisk representasjon i EASA og Eurocontrol. 2 Men tilstedeværelsen av den avgåtte luftfartsdirektøren ble en stor utfordring å håndtere for den nye midlertidige ledelsen:»jeg ble raskt klar over at [det ble]arrangert parallelle ledermøter i tilsynet, gjennom en slags skyggeledelse, mens jeg arbeidet med å få på plass en ny ledergruppe. Det var jo mildt sagt merkelig. Men til slutt klarte jeg å splintre denne skyggeregjeringen, og først da fikk vi etter hvert til en god dynamikk og jeg fikk gjennomført en rekke organisatoriske endringer som var nødvendige«(intervju). I følge informanter forsømte den tidligere luftfartsdirektøren Luftfartstilsynet og Samferdselsdepartementet, ved å opptre illojalt og bidra med direkte feilinformasjon til EASE. Etter at dette ble avdekket, gikk det i underkant av tre måneder før den tidligere luftfartsdirektøren sluttet i Luftfartstilsynet. Den midlertidige direktøren så det mulig å øke sitt handlingsrom ved å presse frem en beslutning hvor han ble gitt frie fullmakter fra departementet flyttingen skulle gjennomføres for enhver pris. Det viktigste budskapet hans var at de ansatte måtte utvise lojalitet overfor flyttevedtaket. Flere»spydspisser«eller nøkkelaktører ble hentet inn for å bygge opp en ny ledergruppe etter bevisst å ha detronisert den tidligere ledelsen. Dette var personer som fikk i oppdrag å skape oppslutning rundt flyttevedtaket. Man forsøkte å bryte opp eksisterende maktstrukturer i avdelinger og seksjoner, noe som førte til at flere medlemmer av den tidligere ledergruppen ble overflødige og måtte gå (intervju). Perioden ble karakterisert av svært store interne omstillinger og mye uro (intervju). Men i løpet av relativt kort tid begynte den nye ledelsen å få fortgang i flytteprosessen og i 2006 karakteriserer den nye luftfartsdirektøren arbeidsmiljøet i Luftfartstilsynet som preget av arbeidsro (intervju). I mai 2006 avsluttet Lagerhus oppdraget, mandatet var fullført.»jeg mener statsråden tok en modig beslutning med å sette inn en ekstern leder som meg. Dette kunne jo slått begge veier. Min risiko var jo langt fra så stor som den hun løp. Det var jo ingen selvfølge at jeg ville lykkes. Og statsråden var jo rimelig fortvilet og ga uttrykk for at det var kritisk «(intervju).

15 156 Charlotte Kiland & Jarle Trondal Ny luftfartsdirektør overtok, Heine Richardsen, og 1. januar 2007 var et nytt luftfartstilsyn lokalisert og operativt i Bodø. Begrunnelsen for å definere dette som et nytt tilsyn blir relatert til at store deler av kompetansen var byttet ut, fornyelse av organisasjonen, og at tilsynet i denne perioden hadde fått en rekke nye tilsynsoppgaver, blant annet gjennom et felles europeisk regelverk (intervju). Konklusjon Studien viser at motstanden som eskalerte i Luftfartstilsynet i kjølvannet av flyttevedtaket kan knyttes til én hovedforklaring og to supplerende forklaringer: For det første, innholdet i reformer kan bidra til å forklare i hvilken grad berørte instanser yter motstand eller adopterer reform. Dersom forslag til reform i betydelig grad bryter med eksisterende løsninger, kan vi forvente at berørte aktører yter motstand og prefererer etablerte løsninger. Denne studien viser at Luftfartstilsynet oppfattet forslaget om radikal relokalisering som et betydelig brudd med eksisterende løsning. Sammenlignet med andre tilsyn som har flyttet relativt korte geografiske avstander (eksempelvis Post og teletilsynet), ble Luftfartstilsynet flyttet langt (omlag 1200 km.). Videre er det grunn til å anta at dersom nye reformer innholdmessig avviker radikalt med institusjoners nære reformhistorie, så øker sannsynligheten for motstand. Denne studien har vist sterk støtte til denne forklaringen. Forslaget om relokalisering kom direkte i kjølvannet av en reformhistorie preget av institusjonell oppbygging og konsolidering av Luftfartstilsynet. Dette bidro i betydelig grad til å forme motstanden i Luftfartstilsynet mot flyttevedtaket. Relokalisering av statlige tilsyn er således ikke utelukkende betinget av hvorledes beslutningsprosesser rigges i regjeringen (Trondal og Kiland 2010), eller av hvorledes reformentreprenører (VN) og mulighetsvinduer koples (Sætren 2010), men også av berørte institusjoners nære reformhistorie. For det andre viser studien at i perioder med rask institusjonell formasjon øker sannsynligheten for at nye formasjoner i betydelig grad formes av allerede eksisterende ordninger. Tidsknapphet under reform øker institusjoners sannsynlighet for lokale søk etter løsninger som bare marginalt avviker fra eksisterende løsninger. Utflytting av Luftfartstilsynet ble av de berørte aktører oppfattet som en meget rask og overraskende reform. Dette bidro til at Luftfartstilsynets representanter ønsket den etablerte lokaliseringen i Oslo. For det tredje, erfaringsbasert læring er betinget av antall tidligere og lignende erfaringer som aktører kan lære av. Institusjoner med et begrenset sett tidligere erfaringer å bygge på, vil gjerne reformere gjennom institusjonell reproduksjon. Luftfartstilsynet hadde få tidligere erfaringer med geografisk flytting, og dette bidro til at Luftfartstilsynet motsatte seg relokalisering. For det fjerde, tilsynsdirektørens utøvelse av lederrollen fremsto som svært ukonvensjonell, både internt i egen organisasjon og utad i forhold til overordnet departement og i media. Spenninger og konflikter mellom toppledelsen i Luftfartstilsynet og den politiske ledelsen i Samferdselsdepartementet eskalerte som følge av en uklar og konfliktfylt situasjon med en viljesterk tilsynsdirektør som nørte opp under og vedlikeholdt motstanden mot flyttevedtaket lenge etter at den hadde ebbet ut i de øvrige tilsynene. Tilsynsdirektørens utøvelse av lederrollen kan betraktes som et brudd på etablerte normer, rutiner og spilleregler for forholdet til politisk ledelse.

16 Artikler: Turbulens i luftfarten 157 Referanser Aberbach, J. D. og B. A. Rockman (2002)»Conducting and Coding Elite Interviews«, Political Science and Politics, Vol. 35, No. 4: Aberbach, J. D., R. D. Putnam og B. A. Rockman (1981) Bureaucrats and Politicians in Western Democracies. Cambridge, Massachusetts: Harvard University Press Andersen, S. (2006)»Aktiv informantintervjuing«, Norsk statsvitenskapelig tidsskrift, vol. 22, nr. 3: Barnett, M. og M. Finnemore (2004) Rules for the World. Ithaca: Cornell University Press. Bendor, J. (2003)»Herbert A. Simon: Political Scientist«, Annual Review of Political Science, vol. 6: Brunsson, N. og J. P. Olsen (1993) The Reforming Organization. Bergen: Fagbokforlaget. Campbell, J. L. (2004) Institutional Change and Globalization. Princeton: Princeton University Press. Checkel, J. T. (2008)»Process Tracing«, i A. Klotz (red.) Qualitative Methods in International Relations: A Pluralist Guide. New York: Palgrave Macmillan. Christensen, T., Egeberg, M., Larsen, O.H., Lægreid, P. og P.G. Roness (2010) Forvaltning og politikk. 3. Utgave. Oslo: Universitetsforlaget. Christensen, T. og P. Lægreid (2009)»Living in the Past? Change and Continuity in the Norwegian Central Civil Service«, Public Administration Review, vol. 69, nr.5: Christensen, T. og P. Lægreid (red.) (2007) Transcending New Public Management. The Transformation of Public Sector Reforms. Aldershot: Ashgate. Curtin, D. og M. Egeberg (2008)»Tradition and Innovation: Europe s Accumulated Executive Order«, West European Politics (Special Issue), vol. 31, nr. 4: Egeberg, M. (1984) Organisasjonsutforming i offentlig virksomhet. Oslo: Aschehoug/Tanum-Norli. Egeberg, M., M. Martens og J. Trondal (2012)»Building executive power at the European level: on the role of EU-level agencies«, i M. Groenleer, M. Busuioc og J. Trondal (red.) The Agency Phenomenon in the European Union. Manchester: Manchester University Press (kommer). Hommen, K. O. (2003) Tilsynspolitikk i Norge: Utflytting og autonomi, Notat , Stein Rokkan Senter for flerfaglige samfunnsstudier, Bergen: Universitetsforskning. Jacobsen, K. D. (1960)»Lojalitet, nøytralitet og faglig uavhengighet«, Tidsskrift for samfunnsforskning, vol.1: Jacobsen, D.R. og P. G. Roness (2008)»Corporatism, Administrative Policy and State Employees Unions«, i U.Sverdrup og J. Trondal (red.) The Organizational Dimension of Politics. Bergen: Fagbokforlaget. Lægreid, P. og O.K. Pedersen (red.) (1999) Fra opbygning til ombygning i staten. Organisationsforandringer i tre nordiske lande. København: Jurist- og Økonomforbundets Forlag. Lægreid, P., P.G. Roness og K. Rubicksen (2008)»Moderne organisasjonsoppskrifter i norske direktorat. Frå ledelse til styring?«, paper presentert på XV NOPSA, Tromsø august March, J.G. (2008)»The Myth of Rationality«, i U. Sverdrup og J. Trondal (red.) The Organizational Dimension of Politics. Bergen: Fagbokforlaget. March, J.G. (2010) The Ambiguities of Experience. Ithaca: Cornell University Press. March, J. G. og J. P. Olsen (1989) Rediscovering Institutions. The Organizational Basis of Politics. New York: The Free Press. Melbye, H. (2007) Utflytting av statlige tilsyn. En studie av en politisk beslutningsprosess. Hovedoppgave, institutt for statsvitenskap, Universitetet i Oslo. Meyer, C. B. og I. G. Stensaker (2009)»Making Radical Change Happen Through Selective Inclusion and Exclusion of Stakeholders«, British Journal of Management, vol. 20, nr. 2:

17 158 Charlotte Kiland & Jarle Trondal Meyer-Sahling, J.H. og K. Yesilkagit (2011)»Differential Legacy Effects: Three propositions on the impact of administrative traditions on public administration reform in Europe East and West«, Journal of European Public Policy, vol. 17, nr. 2: Njå, O. og Ø. Solberg (2010)»Safety Considerations in Political Decisions: A Case Study of Changes to the Norwegian Aviation System«, Review of Policy Research, vol. 27 nr. 5: Norman, V. D. (2004) Blue Notes. Politikkens paradokser. Bergen: Vigmostad Bjørke. Olsen, J.P. (2010) Governing Through Institutional Building. Oxford: Oxford University Press. Painter, M. og B. G. Peters (red.) (2010) Tradition and Public Administration. Houndmills: Palgrave Macmillan. Pierson, P. (2004) Politics in Time. Princeton, N.J.: Princeton University Press. Skowronek, S. (1982) Building a new American State. Cambridge: Cambridge University Press. Strand, T. (2007) Ledelse, organisasjon og kultur. 2. Utgave. Bergen: Fagbokforlaget Sutcliffe, K.M. og K.E. Weick (2008)»Information Overload Revisited«, i G.P. Hodgkinson og W.H. Starbuck (red.) The Oxford Handbook of Organizational Decision Making. Oxford: Oxford University Press. Sætren, H. (1983) Iverksetting av offentlig politikk. Bergen: Universitetsforlaget. Sætren, H. (2010)»Fra ord til handling: En diakron komparasjon av tre norske utflyttingsprogram «, upublisert paper, Universitetet i Bergen. Trondal, J. (2010) An Emergent European Executive Order. Oxford: Oxford University Press. Trondal, J. og C. Kiland (2010)»Bureaucracy and Geography. Geographic Relocation of the Norwegian Central Administration«, World Political Science Review, Vol. 6, No. 1: Wisth, G. B. L. (2006) Politisk styring og faglig autonomi. En organisasjonsteoretisk analyse av implementeringen av vedtaket om å flytte Luftfartstilsynet fra Oslo til Bodø. Masteroppgave. Institutt for statsvitenskap. Oslo: Universitetet i Oslo. Yesilkagit, K. (2010)»The future of administrative tradition: Tradition as Ideas and Structure«, i Painter, M. and B. G. Peters (red.) (2010) Tradition and Public Administration. Houndmills: Palgrave Macmillan. Offentlige utredninger og innstillinger Bedriftskompetanse AS (2002) Luftfartstilsynet til Bodø. Foranalyse. En strategisk analyse av Bodøs luftfartsmiljø som en hensiktsmessig lokalisering av det nasjonale Luftfartstilsynet. Bodø: Rapport Havarikommisjonen for Sivil luftfart og Jernbane (2005) Flysikkerhet i norsk luftfart under omstillingsprosesser. Rapport SL Rap 35. Avgitt 05. august Lillestrøm: HSLB Luftfartsverket (1999) Myndighetsutøvelse i Luftfartsverket. Notat 1999:2 SINTEF (2004) Gjennomgang av Luftfartstilsynets rekrutteringsprosess våren 2004 i forbindelse med flytting av etaten til Bodø. Trondheim: Rapport. Statskonsult (1997) Transport, tilsyn og tillit. Om omorganisering av tilsynsfunksjonen i transportsektoren. Oslo: Statskonsult. Rapport 1997:11 Statskonsult (1999) Helt stykkevis og delt? Lov- og forvaltningsstruktur på helse- miljø- og sikkerhet. Oslo: Statskonsult. Rapport 1999:2 Statskonsult (2000) Statlige tilsyn. Problemer med dagens organisering og forslag til ny struktur for statlige tilsynsorganer. Oslo: Notat nr. 8. Statskonsult (2002) (Be)Grep om tilsyn. Gjennomgang av statlige tilsynsordninger. Oslo: Rapport nr. 12. St.meld. nr. 17 ( ) Om statlige tilsyn. Oslo: Arbeids- og administrasjonsdepartement. St.prp. nr. 66 ( ) Om tilsyn og myndighet i luftfarten og om tilknytningsform for Luftfartsverket. Oslo: Samferdselsdepartementet.

18 Artikler: Turbulens i luftfarten 159 Andre kilder Luftfartstilsynet ( ) Finansiering av personalpolitiske tiltak i 2003 i forbindelse med flyttevedtak. Brev til Samferdselsdepartementet. Oslo. Luftfartstilsynet ( )»Utflytting av Luftfartstilsynet til Bodø«. Brev til Samferdselsdepartementet. Oslo. Luftfartstilsynet ( ) Flyttingen av Luftfartstilsynet. Telefaks til Samferdselsdepartementet. Oslo. Samferdselsdepartementet ( ) Svar til Samferdselskomiteen på spørsmål om statsbudsjettet for Spørsmål nr. 36: Luftfartsformål kap Luftfartstilsynet/ flytteprosessen (Jf. spm/ svar nr. 19). Samferdselsdepartementet ( )»Statsbudsjettet 2003 Overskridelsesfullmakt«. Brev til Luftfartstilsynet. Oslo. Samferdselsdepartementet ( ) Svar til Samferdselskomiteen på spørsmål nr. 19: Luftfartsformål kap Luftfartstilsynet/ flytteprosessen. Avisartikler Adresseavisen ( )»Tungt å få folk til Bodø«. Aftenposten ( )»Ber statsråden fjerne luftfartsdirektøren«. NTB ( )»Lover å flytte Luftfartstilsynet til Bodø«. Noter 1. Studien er finansiert av Post og teletilsynet. Vi vil rette en takk til alle de informanter som har gitt av sin tid og innsikt til dette prosjektet. En tidligere versjon av paperet ble presentert på den nasjonale fagkonferansen i statsvitenskap, januar 2011, Bergen. Vi vil takke for nyttige kommentarer fra to anonyme konsulenter, Jacob Aars, Haldor Byrkjeflot, Christer Gulbrandsen, Ole Danielsen, Dag Runar Jacobsen, Per Lægreid og Lise Rykja. 2. European Aviation Safety Agency (EASA) er Det europeiske flysikkerhetsbyrået som vedtar standarder for flysikkerhet og miljøhensyn i den sivile luftfarten i Europa. Eurocontrol (European Organisation for the Safety of Air Navigation) er en mellomstatlig organisasjon som arbeider for sikkerhet i europeisk luftfart.