Varsel Telenor Norge AS LOS Bynett AS / Bynett Privat AS konkurranseloven 16 jf. 20 inngrep mot foretakssammenslutning

Transkript

1 Offentlig versjon 1 Deres ref.: Vår ref.: 2011/650 MAB SOEN Dato: Varsel Telenor Norge AS LOS Bynett AS / Bynett Privat AS konkurranseloven 16 jf. 20 inngrep mot foretakssammenslutning (1) Konkurransetilsynet viser til alminnelig melding 15. august 2011, fullstendig melding 29. september 2011, samt tilsynets varsel 3. november 2011 om at inngrep mot foretakssammenslutningen kan bli aktuelt. Videre vises det til annen skriftlig og muntlig korrespondanse i saken. Telenor Norge AS og Agder Energi AS varsles med dette om at Konkurransetilsynet vurderer å gripe inn mot foretakssammenslutningen etter konkurranseloven 2 16, jf. 20 tredje ledd. 1 Innledning 1.1 Sakens bakgrunn (2) Saken gjelder en foretakssammenslutning mellom Telenor Norge AS ("Telenor") og LOS Bynett AS og Bynett Privat AS (henholdsvis "LOS Bynett", "Bynett Privat", samlet "LOS"). Foretakssammenslutningen gjennomføres ved at Telenor erverver 100 % av aksjene i LOS Bynett og Bynett Privat, inkludert en avtale mellom LOS Bynett og LOS Bynett Vestfold AS om leie av sistnevntes leide fibernett og føringsveier mm. Telenor innga 15. august 2011 alminnelig melding om foretakssammenslutningen og 29. september 2011 fullstendig melding. Konkurransetilsynet har innhentet ytterligere informasjon fra partene, kunder, konkurrenter og andre i anledning saken. 1.2 Fristberegning (3) Konkurransetilsynet mottok fullstendig melding 29. september Varsel om at inngrep kunne bli aktuelt ble oversendt rettidig 3. november 2011, jf. konkurranseloven 20 annet ledd første punktum. I følge konkurranseloven 20 tredje ledd første punktum må Konkurransetilsynet senest innen 70 virkedager etter at fullstendig melding ble mottatt, legge frem begrunnet forslag til inngrepsvedtak. Frist for begrunnet forslag til inngrepsvedtak er 6. januar Dette varselet er således fremsatt rettidig. 1 Opplysninger i dokumentet som er merket svart er unntatt offentlighet i medhold av offentleglova av 19. mai 2006 nr første ledd, jf. forvaltningsloven av 10. februar første ledd nr Lov 5. mars 2004 nr. 12 om konkurranse mellom foretak og kontroll med foretakssammenslutninger. Postadresse: Postboks 439 Sentrum 5805 Bergen Besøksadresse: Olav Kyrres gate 8, Bergen Telefon: Telefaks: post@konkurransetilsynet.no

2 2 Partene i saken 2.1 Telenor ASA og Telenor Norge AS (4) Telenor-konsernet er aktive innen mobilkommunikasjon, fastnettkommunikasjon og kringkastingstjenester. Telenor-konsernets hovedvirksomhet kan deles inn i fire geografiske områder: Norden, Sentral-Europa, Øst-Europa og Asia. (5) Telenor Norge er et heleid datterselskap av Telenor ASA og leverer internett/bredbånd, mobiltelefoni, fasttelefoni og kabel-tv til private og bedrifter i Norge. 2.2 Agder Energi AS og LOS Bynett AS / Bynett Privat AS / LOS Bynett Vestfold AS (6) Agder Energi AS (heretter "Agder Energi") er landets tredje største energiprodusent. Konsernet er eid av Agder-kommunene (54,5 %) og Statkraft Holding (45,5 %). I tillegg til å være landsdelenes vannkraftprodusent og strømleverandør har konsernet aktiviteter innen en rekke forretningsområder som hovedsakelig er knyttet til energi. (7) LOS Bynett og Bynett Privat er heleide datterselskaper av Agder Energi. Virksomheten i LOS Bynett og Bynett Privat er basert på fiberoptiske høyhastighetsnett som er lagt i forbindelse med at Agder Energi har lagt strømnett. Fibernettet strekker seg fra Sirdal i vest, via Flekkefjord, til Tvedestrand i øst. (8) LOS Bynett eier og drifter fibernettverket, leverer bredbånd over optisk fiber til bedriftskunder og offentlig sektor, samt selger overføringskapasitet. Bynett Privat leverer tilsvarende bredbånd til private kunder. I tillegg videreformidler LOS enkelte tjenester fra selskapet Homebase AS som LOS ikke selv tilbyr. 3 Dette gjelder produktene VOIP og distribusjon av tv. (9) LOS Bynett Vestfold AS eies 90,10 % av Agder Energi og 9,90 % av Gigafib Holding AS ("Gigafib Holding"). LOS Vestfold leier ---- av Gigafib Holding sitt totale antall fiberpar og føringsveier for å tilby bredbåndskapasitet og bredbåndstjenester til privat- og bedriftsmarkedet (10) (11) Melder vil gjennom oppkjøpet oppnå kontroll over den leide infrastrukturen i Vestfold, og i Konkurransetilsynets vurderinger av oppkjøpet vil således effektene både i Agder-fylkene og i Vestfold bli hensyntatt nedenfor. (12) LOS hadde ved utgangen av 2010 ca operative fiberaksesser i Vestfold og Agderfylkene 9. Av de totalt aksessene hadde selskapet omtrent ---- abonnenter i det private markedet og ) i bedriftsmarkedet. 11 De resterende aksessene er kunder som kun har tv eller VOIP fra Homebase/Get. 3 Homebase AS er et heleid datterselskap av Get AS. 4 Leieavtale mellom Gigafib Holding AS og Gigafib AS 19. juni Avtalen er tilgjengelig på journalpost 18 dokument nummer 3, "Vedlegg 1 Leieavtaler" Jf. alminnelig melding av , s Jf. brev fra DLA Piper Norway DA av , vedlegg Brev fra DLA Piper Norway DA av

3 2.3 Partenes omsetning og driftsresultat i Norge Selskap Omsetning i Norge i tusen NOK år 2010 Driftsresultat i Norge i tusen NOK år 2010 Telenor ASA Telenor Norge AS Agder Energi AS LOS Bynett AS Bynett Privat AS Ikke relevant 12 Ikke relevant LOS Bynett Vestfold AS Tabell 1: Partenes omsetning og driftsresultat i Norge 3 Rettslige utgangspunkter Konkurransetilsynets kompetanse 3.1 Særlig om forholdet til konkurransereglene i EU og EØS (13) EØS-avtalen artikkel 57 fastsetter regler for kompetansefordeling mellom Europakommisjonen, EFTAs overvåkingsorgan og nasjonale konkurransemyndigheter. Konkurransetilsynet har bare kompetanse til å føre tilsyn med foretakssammenslutninger som ikke er av felleskaps- eller EFTA-dimensjon. Hvorvidt en foretakssammenslutning har fellesskaps- eller EFTA-dimensjon, avhenger av om de berørte foretak har en omsetning som overstiger terskelverdiene i artikkel 1 nr. 2 eller 3 i forskrift av 4. desember 1992 nr. 964 om materielle konkurranseregler i EØSavtalen kapittel XIV, jf. artikkel 1 nr. 2 og nr. 3 i rådsforordning 139/2004/EF (fusjonsforordningen). (14) Foretakssammenslutningen har ikke fellesskaps- eller EFTA-dimensjon. Terskelverdiene i 2 i forskrift av 28. april 2004 nr. 673 om melding av foretakssammenslutninger mv. er oppfylt, og Konkurransetilsynet har følgelig kompetanse til å behandle saken. 3.2 Vilkårene for inngrep Generelt (15) Etter konkurranseloven 16 første ledd skal Konkurransetilsynet gripe inn mot en foretakssammenslutning, dersom tilsynet finner at "den vil føre til eller forsterke en vesentlig begrensning av konkurransen i strid med lovens formål". Lovens formål er å fremme konkurranse for derigjennom å bidra til effektiv bruk av samfunnets ressurser, jf. konkurranseloven 1 første ledd. Ved anvendelsen av loven skal det særlig tas "hensyn til forbrukernes interesser", jf. konkurranseloven 1 annet ledd Foretakssammenslutning (16) For at Konkurransetilsynet skal gripe inn mot ervervet må det foreligge en foretakssammenslutning, jf. konkurranseloven 17. Telenor erverver 100 % av aksjene i LOS Bynett og Bynett Privat. Telenor får ved kjøpet av aksjene varig enekontroll over foretakene. Det foreligger således en foretakssammenslutning i konkurranselovens forstand Konkurransebegrensningskriteriet (17) Konkurransetilsynet skal gripe inn mot foretakssammenslutninger som fører til eller forsterker en vesentlig konkurransebegrensning i strid med lovens formål, jf. punkt Spørsmålet om foretakssammenslutningen mellom Telenor og LOS fører til eller forsterker en vesentlig begrensning av konkurransen, behandles i punkt Som følge av at Bynett Privat AS ble stiftet 17. desember 2010 og registrert i Foretaksregisteret i mars 2011 foreligger det ikke noe separat årsregnskap for

4 3.2.4 Effektivitetsgevinster (18) Dersom foretakssammenslutningen fører til eller forsterker en vesentlig begrensning av konkurransen, må det videre avklares om foretakssammenslutningen medfører effektivitetsgevinster som kan oppveie eventuelle negative virkninger av foretakssammenslutningen, jf. formålsbestemmelsen i konkurranseloven 1. Mulige effektivitetsgevinster drøftes i punkt Velfungerende nordisk marked, jf. konkurranseloven 16 fjerde ledd (19) Etter konkurranseloven 16 fjerde ledd kan inngrep etter første og annet ledd ikke finne sted dersom det foreligger "et velfungerende nordisk eller europeisk marked og foretakssammenslutningen eller ervervet etter annet ledd heller ikke virker negativt for norske kunder". (20) Konkurransetilsynet har under punkt 5 foretatt en markedsavgrensning. Analysen viser at markedene er lokale. Det foreligger således ikke et velfungerende nordisk eller europeisk marked som Norge er en del av i lovens forstand, og 16 fjerde ledd kommer dermed ikke til anvendelse på foretakssammenslutningen i nærværende sak. 4 Det relevante markedet 4.1 Innledning (21) For å kunne vurdere foretakssammenslutningens konkurransemessige virkninger, må Konkurransetilsynet avgjøre hvilke markeder som berøres av ervervet. Generelt vil en kjøper ta beslutninger basert på egenskapene ved produktene og tilbydernes lokalisering. Det avgrenses derfor et såkalt relevant marked, som deles inn i det relevante produktmarkedet og det relevante geografiske markedet. I avgrensningen henter Konkurransetilsynet veiledning fra EFTAs overvåkningsorgans kunngjøring om avgrensning av det relevante marked. 13 Markedsavgrensningen er i konkurranseretten et redskap blant annet for å beregne markedsandeler og markedskonsentrasjon. Konsentrasjonen i markedet er en indikator på hvordan konkurranseforholdene er, og således et utgangspunkt for analysen av foretakssammenslutningens virkninger på konkurransen. 4.2 Generelt om det relevante produktmarkedet (22) Avgrensing av det relevante produktmarkedet foretas som hovedregel ut fra en vurdering av hvorvidt etterspørrerne anser produkter som innbyrdes substituerbare. 14 Med substituerbarhet menes at etterspørrerne vurderer et sett produkter å dekke samme behov basert på produktenes egenskaper, priser og anvendelsesformål. Jo bedre substitutt et produkt er til produktet partene tilbyr, desto større er sannsynligheten for at dette produktet inngår i det relevante produktmarkedet. (23) I EFTAs overvåkningsorgans kunngjøring tas det utgangspunkt i SSNIP 15 -testen ved avgrensing av det relevante produktmarkedet. Det vesentlige spørsmålet ifølge denne testen er om en hypotetisk monopolist lønnsomt kan gjennomføre en 5 til 10 prosent varig prisøkning. Dersom dette er lønnsomt, vil normalt ikke andre produkter inkluderes i det relevante markedet. Dersom prisøkningen viser seg å bli ulønnsom ved at effekten av tapt omsetning overstiger merverdien av økt pris, vil det nærmeste alternative produktet inngå i det relevante markedet. Denne testen vil bli gjentatt inntil man står igjen med et sett produkter der små, varige prisøkninger vil være lønnsomme. Det kan være vanskelig å utføre en SSNIP-test direkte ettersom de nødvendige kvantitative dataene sjelden er tilgjengelig. I praksis vil derfor Konkurransetilsynet forsøke å 13 EF-Tidende 1998 L200/48 og EØS-tillegget /3 C 372 av 9. desember Jf. EFTAs kunngjøring punkt Small but Significant Non-transitory Increase in Price 4

5 utlede hva som er et sannsynlig utfall av en SSNIP-test, basert på tilgjengelig informasjon og en vurdering av denne. 16 (24) Dette er også bakgrunnen for at det i EFTAs overvåkningsorgans kunngjøring fremheves at en rekke momenter er relevante ved vurderingen av om to produkter er substituerbare på etterspørselssiden. Dette omfatter blant annet opplysninger om substitusjon i den senere tid, synspunkter fra kunder og konkurrenter, forbrukerpreferanser, hindringer for og omkostninger ved kanalisering av etterspørselen til substituerbare produkter, samt prisdifferensiering Generelt om det relevante geografiske markedet (25) Et relevant geografisk marked er et område hvor virksomheten ved salg eller etterspørsel av produkter og tjenester møter tilstrekkelig ensartede konkurransevilkår, og som kan holdes atskilt fra tilgrensende områder, særlig fordi konkurransevilkårene der er merkbart forskjellige. 18 Det relevante geografiske markedet avgrenses med utgangspunkt i etterspørrernes substitusjonsmuligheter. (26) I det følgende vil tilsynet avgrense de relevante markedene i saken. 4.4 Markedet for overføringskapasitet over 8 Mbit/s Produktmarkedet for overføringskapasitet over 8 Mbit/s (27) Fiberinfrastruktur benyttes til transport av signaler i nasjonale nett, i regionale nett og i aksessnett, som ender hos sluttkundene. Eier av infrastrukturen kan forestå transporten helt frem selv, eller åpne for tilgang til grossistkunder på de ulike nivåene. Grossistkjøperne vil da kunne tilby overføringskapasitet eller produkter til sluttkunder som bredbåndsaksess, TV og telefoni. Dette er illustrert i figuren under: Figur 1: Verdikjeden i nettverksmarkedet 16 Sml. Competition Commission, Merger References: Competition Commission Guidelines, June 2003, punkt Jf. EFTAs kunngjøring punkt 37 flg. 18 Jf. EFTAs overvåkningsorgans kunngjøring avsnitt 8. 5

6 (28) Telenor har et landsdekkende fast transportnett for elektronisk kommunikasjon, og et landsdekkende aksessnett i form av kobbernettet. I tillegg har Telenor regionale aksessnett i form av HFC (koaksial kabel-tv-basert løsning) og fiber. Dermed kan Telenor, på egen infrastruktur, levere samtlige produkter en sluttbruker i Norge trenger for å komme på internett, eller for å knytte sammen sluttbrukers ulike geografiske adresser. Det finnes en rekke regionale alternative aksess- og transportnett, men det er ingen andre tilbydere som har en infrastruktur med en tilsvarende geografisk utstrekning som Telenor. Dette gjør at i mange områder vil andre tilbydere av internettaksess eller overføringskapasitet være avhengige av å kjøpe tilgang til Telenors infrastruktur for å kunne tilby produkter til sluttbrukere. (29) LOS' nett er en regionalt lokalisert konkurrerende infrastruktur. LOS er i motsetning til Telenor avhengig av selv å kjøpe overføringskapasitet for å knytte sitt regionale nett mot andre deler av landet. (30) Både LOS og Telenor tilbyr overføringskapasitet Agder-fylkene og i Vestfold. I Ekomloven 1-5 nr. 6 er overføringskapasitet definert som "elektronisk kommunikasjonstjeneste i form av fast etablert kapasitet for signaltransport som innsatsfaktor for produksjon av tjeneste eller som transport mellom ulike geografiske adresser for sluttbrukere". (31) Med begrepet "overføringskapasitet" menes her således faste dedikerte forbindelser som gir en garantert og symmetrisk kapasitet, som er tilgjengelig uavhengig av andre brukere. 19 (32) Kjøpere av overføringskapasitet på grossistnivå er tilbydere av offentlige elektroniske kommunikasjonsnett eller -tjenester, som bruker overføringskapasitet som en innsatsfaktor for å kunne tilby tjenester til sluttbrukere eller til andre tilbydere. Eksempler på store kjøpere av overføringskapasitet på grossistnivå er mobilnettoperatører, tilbydere av faste telefoni- og datanett (herunder aktører med operatøraksess) og tilbydere av overføringskapasitet til sluttbrukerkunder. 20 (33) Kjøpere av overføringskapasitet på sluttkundenivå får et fast etablert samband mellom ulike geografiske adresser. Eksempler på slike sluttkunder kan være bedrifter, institusjoner og offentlige etater med behov for å etablere kommunikasjon mellom to eller flere geografisk adskilte punkter. 21 (34) I Post- og teletilsynets analyser av produkt- og tjenestemarkeder i ekom-sektoren 22 skilles det mellom grossistmarkedet for "overføringskapasitet for aksess" (hastigheter til og med 8 Mbit/s marked 6 i Post- og teletilsynets regulering) og grossistmarkedet for overføringskapasitet over 8 Mbit/s (tidligere marked 14). Ved denne vurderingen har Post- og teletilsynet kommet til at grensen på 8 Mbit/s var naturlig fordi den skiller mellom hastigheter som kan realiseres på kobber og hastigheter som krever annen underliggende infrastruktur. 23 Post- og teletilsynet har vurdert Telenors kontroll over det landsdekkende kobberaksessnettet som en vesentlig etableringshindring, og har utpekt Telenor til å ha sterk markedsstilling i markedet for overføringskapasitet under 8 Mbit/s. 24 I henhold til gjeldende regulering er Telenor pålagt å gi 19 Jf. for eksempel Post- og teletilsynets analyse av grossistmarkedene for overføringskapasitet, 3. mai 2007, avsnitt Telenor har for grossistsalg av overføringskapasitet for transport for digitale linjer over 8 Mbit/s og mørk fiber en nasjonal markedsandel i 2010 på 38 % ekskludert Telenors konserninterne salg. LOS hadde en total grossistomsetning på salg av overføringskapasitet på i Det utgjør ca % av totalmarkedet ifølge fullstendig melding side Jf. Post- og teletilsynets høringsdokument av 22. September 2011, utkast til markedsanalyse i marked 6, avsnitt Se Post- og teletilsynets høringsdokumenter av 22. September 2011 i sak Jf. Post- og teletilsynets høringsdokument av 22. September 2011, utkast til markedsanalyse i marked 6, avsnitt Post- og teletilsynets markedsanalyse i grossistmarkedene for overføringskapasitet av 3. mai 2007 avsnitt 180 og 257, jf. også analysen i samme marked av 22. september 2011 der disse konklusjonene opprettholdes. 6

7 tilgang på ikke-diskriminerende vilkår, transparens, regnskapsmessig skille, og prisregulering. Denne reguleringen er foreslått videreført i utkast til nytt vedtak publisert 22. september (35) For hastigheter over 8 Mbit/s (tidligere marked 14) er Telenor i henhold til gjeldende regulering pålagt de samme forpliktelsene, foruten prisregulering. I utkast til markedsanalyse og varsel om opphevelse av særskilte forpliktelser av 22. september 2011 har Post- og teletilsynet vurdert etableringshindringer og konkurransesituasjonen i et nasjonalt marked, og har kommet til at Telenor ikke lenger kan anses å ha sterk markedsstilling, slik at det ikke lenger er grunnlag for å pålegge regulering. Post- og teletilsynet begrunner dette i hovedsak med at etableringen av nye aktører og veksten i deres markedsandeler tilsier at etableringshindringene er lavere nå enn tidligere. 25 (36) Melder og målselskap har overlappende virksomhet innen overføringskapasitet kun for hastigheter over 8 Mbit/s. 26 Konkurransetilsynet legger til grunn at bare hastigheter over 8 Mbit/s skal inkluderes i det relevante produktmarkedet. (37) Melder anfører at det relevante produktmarkedet er grossistmarkedet for overføringskapasitet over 8 Mbit/s. Post- og teletilsynet skiller mellom grossistkunder og sluttkunder i sin markedsavgrensning. Det vil ikke ha betydning for tilsynets konklusjon i saken om det skilles mellom grossist- og sluttkunder. Konkurransetilsynet tar derfor ikke endelig stilling til spørsmålet om salg til grossistkunder utgjør et eget relevant produktmarked innen overføringskapasitet over 8 Mbit/s. (38) Det relevante produktmarkedet er med dette salg av overføringskapasitet over 8 Mbit/s Det geografiske markedet for overføringskapasitet over 8 Mbit/s (39) Geografiske markeder innen telekommunikasjon har tradisjonelt sett blitt definert med utgangspunkt i det aktuelle nettets utbredelse. 27 Det aktuelle nettet er i dette tilfellet LOS' nett. (40) Basert på ovenstående vil det være mulig å definere svært mange geografiske markeder i Norge. Som Post- og teletilsynet gir uttrykk for, kunne man med dette utgangspunktet definere hvert enkelt samband som et eget relevant marked. 28 En kunde som etterspør et samband til en bestemt adresse kan ikke substituere et slikt samband med et samband til en annen adresse. Post- og teletilsynet har gitt klart uttrykk for at en slik tilnærming vil gi et svært uoversiktlig bilde og et uhensiktsmessig antall relevante markeder. Det fremgår etter Konkurransetilsynets oppfatning nokså klart at slike praktiske hensyn er en viktig årsak til at Post- og teletilsynet ikke har funnet det mulig eller hensiktsmessig å definere regionale eller lokale markeder innenfor overføringskapasitet. 29 (41) Dette er annerledes når Konkurransetilsynet vurderer et enkelttilfelle, som i nærværende sak. Konkurransetilsynet må da ta utgangspunkt i etterspørrernes (de som berøres) substitusjonsmuligheter så langt det lar seg gjøre innenfor rammene av en fusjonssak. Heller ikke for Konkurransetilsynet vil det i mange tilfeller være praktisk gjennomførbart å identifisere hvert enkelt strekk som i teorien kunne utgjort et eget geografisk marked. Imidlertid vil det i mange tilfeller være fullt mulig å gjennomføre en mer finmasket geografisk avgrensning innenfor rammene av en enkeltsak, enn hva rammene for en forhåndsregulering tillater. (42) Potensielle kjøpere av overføringskapasitet på en gitt strekning må bruke den infrastrukturen for overføringskapasitet som er tilgjengelig på den aktuelle strekningen. Det vil ikke være mulig for 25 Markedsanalysen av tidligere marked 14, datert 22. September 2011, avsnitt Se fullstendig melding s. 9, hvor det fremgår at LOS bare selger overføringskapasitet over 8 Mbit/s til grossistkunder, og brev fra melder av 23. november 2011 (jp. 151) s. 5, hvor det fremgår at LOS ikke selger overføringskapasitet direkte til sluttkunder. 27 Jf. Post- og teletilsynets analyse av grossistmarkedene for overføringskapasitet av 3. mai 2007 avsnitt Se Post- og teletilsynets analyse av grossistmarkedene for overføringskapasitet av 3. mai 2007 avsnitt Se Post- og teletilsynets analyse av grossistmarkedene for overføringskapasitet av 3. mai 2007 avsnittene Post- og teletilsynet viser til de samme hensyn i høringsdokument av 22. September 2011, utkast til markedsanalyse i marked 6, avsnitt 74. 7

8 etterspørrere å kjøpe overføringskapasitet på en annen strekning som substitutt for en gitt strekning, og det er derfor få muligheter for geografisk etterspørselssidesubstitusjon. (43) Tilbudssidesubstitusjon i markedene for overføringskapasitet vil måtte skje i form av etablering av konkurrerende infrastruktur. Det er betydelige kostnader forbundet med å bygge ny infrastruktur. Tilbudssidesubstitusjon er derfor lite sannsynlig. (44) En vurdering av etterspørsels- og tilbudssidesubstitusjon indikerer dermed snevre geografiske markeder for overføringskapasitet over 8 Mbit/s. (45) Melder anfører at det geografiske markedet (for produktmarkedet overføringskapasitet over 8 Mbit/s til grossistkunder) er nasjonalt. For å understøtte dette peker melder på at Telenors produkt- og prisstruktur er den samme for hele landet, og at det derfor "er vanskelig å identifisere noe område eller region i landet med merkbart andre konkurranseforhold". 30 (46) Melder viser også til at Post- og teletilsynet har vurdert det slik at konkurranseforholdene i grossistmarkedet for overføringskapasitet er tilstrekkelig homogene over hele landet, og at den mest riktige tilnærmingen for dette markedet fortsatt vil være å definere et nasjonalt marked. 31 Spørsmålet er da om markedets geografiske utstrekning må utvides fra det snevre utgangspunktet som følger av etterspørsels og tilbudssidesubstitusjon. (47) Post- og teletilsynet påpeker at standard listepriser ikke har endret seg siden forrige markedsanalyse, og at de i liten grad benyttes i dette markedet, som er preget av entrepriseavtaler. 32 Samtidig fremhever Post- og teletilsynet at en SSNIP-test vil kunne resultere i svært mange geografiske markeder helt ned på enkeltstrekningsnivå og vil således være svært uhensiktsmessig med tanke på forhåndsregulering. 33 (48) Flere tredjeparter har hevdet ulike priser fra Telenor eller i markedet som sådan i ulike regioner. Svarene fra Infiber 34, Get 35, NextGenTel 36, BKK 37, Lyse 38, Ventelo 39, Systempartner Sør 40 og Skagerak Fibernett 41 indikerer at prisene i dette markedet varierer fra region til region 42, eller at Telenors priser (inkludert rabatter på listepris) varierer med i hvilken grad de møter konkurranse fra alternative infrastrukturer. (49) Det er imidlertid vanskelig å dokumentere at det er systematiske forskjeller i pris på overføringskapasitet mellom ulike regioner basert utelukkende på konkurransesituasjonen. Det kan være stor forskjell på avstand, kostnader, kapasitet og type produkt for hver enkelt kontrakt. Som Post- og teletilsynet fremhever, brukes også listepriser i liten grad, og de enkelte kontraktene er typisk resultat av konkrete vurderinger og forhandlinger. Melder har også opplyst at det er svært vanskelig å sammenligne priser på overføringskapasitet geografisk Fullstendig melding s Fullstendig melding s Utkast til markedsanalysen av tidligere marked 14, avsnitt 99, datert 22. september Jf. Post- og teletilsynets analyse av grossistmarkedene for overføringskapasitet, revidert og oppdatert 3. mai Brev 19. oktober, jp. 81, svar på spørsmål d og n 35 Brev 21. oktober 2011, jp Brev 26. oktober 2011, jp. 85, spm. d 37 Brev 20. oktober 2011, jp. 69, spm. d 38 Brev 20. oktober 2011, jp. 75 spm. g og brev 10. november 2011, jp. 124 spm Brev 20. oktober 2011, jp. 74, spm. d og g 40 Brev 16. oktober 2011, jp. 60, spm h; Systempartner Sør er en leverandør av IT-produkter og -tjenester til bedrifter innen privat og offentlig sektor i Agder-regionen, og dermed en etterspørrer innen overføringskapasitet. 41 Brev 27. oktober 2011, jp. 89, spm. g 42 Jf. også fullstendig melding s. 29, som siterer DDA-prosjektets hjemmeside, hvor det hevdes at kommunene i Agder har "både bedre pris og bedre tilgjengelighet enn de kan by på i Oslo og andre store steder". 43 Opplyst i møte med Konkurransetilsynet 28. november 2011, fremhevet senest også i brev til tilsynet av

9 (50) At Telenor har standardpriser, synes ikke avgjørende i denne sammenhengen. Dette fordi andre aktører ikke opererer med standardpriser. 44 I tillegg har Post- og teletilsynet gitt uttrykk for at standardprisene sjelden kommer til anvendelse, noe som også indikeres av tredjeparter i nærværende sak. 45 På denne bakgrunn kan melders utsagn om like priser og konkurransevilkår i hele landet ikke være avgjørende. (51) På grunn av de begrensede mulighetene for etterspørsels- eller tilbudssidesubstitusjon, og det faktum at overføringskapasitet selges gjennom konkrete forhandlinger, hvor prisen på hver enkelt strekning kan settes på grunnlag av den lokale konkurransesituasjonen, konkluderer Konkurransetilsynet med at det i prinsippet finnes mange små relevante geografiske markeder for overføringskapasitet over 8 Mbit/s innad i områdene hvor melder og målselskap har overlappende virksomhet. Det er imidlertid ikke mulig eller hensiktsmessig å identifisere nøyaktig alle disse markedene i denne saken. (52) Selv om virkningene kan være noe ulike innenfor utstrekningen til LOS' nett, har tilsynet funnet det hensiktsmessig å foreta en samlet vurdering av virkningen innenfor dette området. Det geografiske markedet avgrenses således til utstrekningen av LOS' nett i Agder-fylkene og Vestfold. 4.5 Markedet for internettaksess til private Produktmarkedet for internettaksess til private (53) Internettaksess til private kunder kan tilbys på ulike teknologiske plattformer. Aksess kan tilbys gjennom fast linjebundet aksess, fast radioaksess eller mobilnettbasert aksess. (54) Fast linjebundet aksess omfatter alle teknologier som benytter en fast kabel som overføringsmedium. Fast linjebundet aksess tilbys som xdsl, HFC og FTTH gjennom henholdsvis kobberkabel, koakskabel og fiberkabel. Fast radioaksess tilbys gjennom teknologier som WIMAX og WIFI og forutsetter bruk av utendørs antenne. Mobilbasert aksess gjennom teknologier som HSPA og CDMA forutsetter ikke fastmontert antenne hos sluttbruker. Antall husstander i Norge i 2011 som var dekket av faste aksesser (inkludert fast radio) var 98,6 %. 46 (55) De ulike aksessteknologier legger føringer for hastighet, symmetri i opp- og nedlastingshastighet og innholdstjenester som kan tilbys sluttkundene. Spørsmålet etter dette blir om egenskaper, pris og anvendelsesformål til produktene som tilbys basert på de ulike aksessteknologier er substitutter sett fra sluttkundenes ståsted, og vil drøftes i det følgende. (56) LOS tilbyr internettaksess til sluttkunder basert på fiberaksesser. Innenfor utstrekningen til LOS' aksessnett tilbyr Telenor i all hovedsak ADSL- og VDSL-aksesser til sluttkundene. En oversikt over Telenors og LOS' produkttilbud følger av tabellen under. Tabell 2: Produktutvalg Telenor og LOS Jf. fullstendig melding s. 25, hvor det fremgår at LOS forhandler om individuelle kontrakter, og s. 28, hvor det fremgår at det er "normal strategi å spille aktørene opp mot hverandre". 45 Markedsanalysen av tidligere marked 14, avsnitt 99, datert 22. september Se også brev fra Infiber 20. oktober 2011, jp Nexia (2011): Dekningsundersøkelsen Prisene er hentet fra og 9

10 Leverandør Produktnavn Teknologi Mbits ned/opp Pris pr mnd Bredbånd 2 ADSL 2/ Bredbånd 5 ADSL 5/ Telenor Bredbånd 16 ADSL 16/ Bredbånd 25/5 VDSL 25/5 449 Bredbånd 40/10 VDSL 40/ Moderat Fiber 5/5 449 LOS Normal Fiber 10/ Avansert + Fiber 30/ Ekstrem Fiber 60/ (57) I motsetning til Telenors kobberaksesser gir LOS' fiberaksesser symmetrisk opp- og nedlastingshastighet og LOS-produktene Avansert+ og Ekstrem gir høyere hastighet enn Telenors kobberprodukter. VDSL-produktene til Telenor gir imidlertid høyere nedlastingshastighet enn LOS' produktene Moderat og Normal, hvilket taler for at fiber og VDSL ut fra et etterspørselsståsted er i samme marked. (58) I det videre er det derfor nødvendig å drøfte om ADSL vil inngå i det samme markedet som høyere kapasiteter som VDSL, koaks, og fiber. Høyeste hastighet som Telenor i dag tilbyr på ADSL er asymmetrisk 16/0,8 Mbit/s. Telenor selv anfører at ADSL levert på kobberlinje ikke er en del av det samme relevante produktmarkedet som VDSL, koaks og fiber, hvilket blant annet begrunnes med at ADSL på grunn av hastighetsbegrensninger ikke er egnet for leveranser av digital-tv. I følge melder er TV en viktig driver for kundens valg av aksessform. 48 (59) TV-leveranser over internettaksess konkurrerer med TV over andre plattformer, som for eksempel det digitale bakkenettet (Riks-TV) og TV over satellitt. Høyhastighetsinternett er således ikke avgjørende for at konsumenten skal få et tilstrekkelig godt TV-tilbud. Det er derfor tilsynets vurdering at TV som driver for valg av aksessform ikke kan tillegges avgjørende vekt i produktmarkedsavgrensningen. Uansett viser NextGenTel 49 til at TeliaSonera i Sverige har over kunder som får levert TV-tjenester over ADSL. (60) Når det gjelder spørsmålet om prisdifferanser mellom ADSL-, VDSL- og fiberprodukter vil fiber være et typisk høykvalitetsprodukt og dermed noe høyere i pris enn VDSL og ADSL. VDSL vil sammenlignet med ADSL ha noe høyere kvalitet og være noe dyrere enn ADSL. Prisforskjeller kan fra et kundeperspektiv veie opp for forskjeller i kvalitet, hvilket gjør at differensierte produkter kan være i konkurranse med hverandre, og dermed være i samme marked. (61) I tillegg definerer flesteparten av konkurrentene 50 til Telenor og LOS som er hørt i denne saken, alle former for aksesser basert på kobberteknologi i det samme relevante produktmarkedet som koaks- og fiberaksesser. Dette begrunnes blant annet med at substituerbarheten mellom teknologiene sett fra et sluttkundeståsted synes å være tilstrekkelig ved valg av bredbåndstilbyder. Videre har Post- og teletilsynet avgrenset produktmarkedet for LLUB og produktmarkedet for Bredbåndsaksess til å være teknologinøytrale. Konklusjonen til Post- og teletilsynet bygger blant annet på det forhold at det er tilstrekkelig grad av substituerbarhet på etterspørselssiden i sluttbrukermarkedet til at bredbåndsaksesser basert på ulike aksessteknologier kan sies å tilhøre det samme relevante marked. 51 (62) Når det gjelder spørsmålet om mobilt bredbånd er i det samme markedet som faste aksesser, slutter Konkurransetilsynet seg til melders anførsler om at mobilt bredbånd ikke er en del av det 48 Jf. fullstendig melding av 29. september s Høringssvar fra NextGenTel av 26. oktober Se for eksempel høringssvar fra NextGenTel av , høringssvar fra Get av , høringssvar fra Lyse og høringssvar fra Tel-Ag av Post- og teletilsynets analyse 3. april 2009 av grossistmarkedet for full og delt tilgang til faste aksessnett og grossistmarkedet for bredbåndsaksesstjenester, punkt 2.4 og punkt

11 samme produktmarkedet som faste aksessteknologier. Da bruksområdene for, og egenskapene til mobilt bredbånd er noe forskjellig fra fast bredbånd, for eksempel på hastighet, ansees teknologien for å være et tillegg til og ikke et substitutt til en fast aksess. 52 (63) Etter dette er det tilsynets vurdering at det ikke kan skilles ut et eget høyende internettaksessmarked som partene anfører. Tilsynet anser derfor at de ulike produktene som tilbys over de ulike aksessteknologiene er differensierte produkter med hensyn til pris og kvalitet, men at de like fullt er en del av det samme produktmarkedet. (64) I tillegg kommer det forhold at Telenor vil kunne oppgradere sine ADSL-aksesser til VDSLaksesser. Tilbudssidesubstitusjonsvurderingen mellom ADSL og VDSL vil blant annet påvirkes av regionale og lokale faktorer som befolkningstetthet og eksisterende DSLAM-ers avstand fra husstandene. LOS infrastruktur ligger hovedsakelig i områder hvor det er relativt høy befolkningstetthet, og dermed kortere avstand mellom husstandene og nærmeste DSLAM enn i mindre sentrale strøk. Mulighetene for å oppgradere i befolkningstette områder er større og krever mindre investeringer (65) , og har følgelig VDSL-dekning i det vesentligste av LOS' nedslagsfelt. Dette taler for at det i de områder hvor LOS har sin virksomhet foreligger tilbudssidesubstitusjon mellom ADSL-aksesser og VDSLaksesser, slik at ADSL i nærværende sak uansett vil måtte inngå i det samme produktmarkedet som VDSL-, koaks- og fiberaksesser. 55 (66) På denne bakgrunn finner Konkurransetilsynet at det relevante produktmarkedet for salg av internettaksess til private kunder er teknologinøytralt og omfatter faste internettaksesser Det geografiske markedet for internettaksess til private (67) Fra et etterspørselsståsted vil produktene som tilbys lokalt være avgjørende for valg av bredbåndstilbyder. Fast linjebundet internettaksess tilbys med utgangspunkt i fast infrastruktur, og siden det må anses som lite sannsynlig at en kunde vil flytte til nytt bosted som følge av alternative internettaksesstilbud, følger det at konsumenten kun kan benytte de tilbud som finnes hvor konsumenten bor. (68) På bakgrunn av etterspørselssubstitusjon vil derfor de relevante geografiske markeder for salg av internettaksess til private kunder være lokale. (69) Kobbernettet har i all hovedsak nasjonal utbredelse, og tilsynet legger derfor til grunn at det alt vesentlige av konsumenter innenfor LOS aksessnett vil kunne få internettaksess over kobbernettet. Der det er utbygget alternativ infrastruktur til Telenors kobbernett, som for eksempel LOS' fibernett, vil ytterligere duplisering normalt ikke skje, som følge av de store og irreversible kostnadene som følger av investeringer i infrastruktur. 56 (70) En geografisk ekspansjon av en aktørs tilbud av internettaksess er dermed begrenset til å komme fra en aktør som kjøper tilgang i Telenors kobbernett. Tilsynet har innhentet opplysninger fra tredjeaktører vedrørende etableringsbarrierer knyttet til etablering i kobbernettet. Høringsuttalelser 57 peker på at slik tilgang til Telenors nett ikke gir like effektiv konkurranse i 52 Vurderingene vil imidlertid kunne endre seg i fremtiden, da mobile teknologier som LTE/4G vil bygges ut, og mobilt bredbånd trolig i økende grad vil få tilsvarende båndbredde og kvalitet som fast bredbånd. 53 Jf. brev fra DLA Piper av 19. oktober Jf. bl.a. brev fra DLA Piper (for melder) av 23. November 2011 s Det gjøres imidlertid oppmerksom på at tilsynet ikke har undersøkt konkurrenters muligheter for VDSLutbygging innenfor utstrekning til LOS' nett. Dette forhold vil imidlertid ikke påvirke tilsynets konklusjoner i saken. 56 Jf. fullstendig melding av 29. september side 43. Se også brev fra DLA Piper Norway DA av 19. oktober 2011, hvor det fremkommer at det ikke bygges fiber der det er bygget fiber fra før. 57 Jf. E-post fra Agder Breiband av 25. november, brev fra NextGenTel av 23. november, e-post fra Ventelo av 29. november og brev av 25. november fra TDC. 11

12 sluttbrukermarkedene som i de tilfeller hvor en konkurrent eier eget nett. Tilsynet mener det er begrensende muligheter for at en aktør enkelt vil kunne utvide virksomheten geografisk ved å kjøpe aksessprodukter i grossistmarkedet, jf. konkurranseanalysen nedenfor. (71) På denne bakgrunn tilsier også en tilbudssidesubstitusjonsvurdering at markedet må avgrenses lokalt. (72) Partene anfører imidlertid et nasjonalt marked for salg av internettaksess til private kunder. Dette begrunnes blant annet med at sluttbrukerprisene ikke differensieres ut fra lokale variasjoner i konkurransesituasjon, samt at det ikke finnes forskjeller i produktkvalitet og tjenesteleveranse på produktene. I tillegg anføres det at det er en fordel å markedsføre produktene på nasjonalt nivå, samt at tjenestene markedsføres og selges på aktørenes hjemmesider. 58 I anførslene vedrørende det geografiske markedet viser også partene bl.a. til Konkurransetilsynets vurderinger i V Telenor Telecom Solutions AS Tiscali AS. 59 (73) I Telenor-Tiscali avgrenset tilsynet et nasjonalt sluttbrukermarked for internettaksess. Tilsynet viste imidlertid til at det fantes flere lokale/regionale tilbydere av bredbåndsprodukter, at konkurranseforholdene derfor ville variere mellom ulike geografiske områder og at dette innebar at det fantes ulike geografiske markeder i Norge. Da tilsynet likevel kom til at det var tilstrekkelig å betegne markedet som nasjonalt i daværende sak, skyldtes dette blant annet at Telenor og Tiscali var nasjonale tilbydere av bredbånd med like priser og på like vilkår i nesten hele landet. LOS er en regional aktør, og har dermed ikke et landsdekkende produkt- og pristilbud. (74) På vedtakstidspunktet i Telenor-Tiscali var det omtrent radio- og fiberaksesser i Norge. I vedtaket uttalte tilsynet at lokal og regional utbygging av alternative aksessnett ville være en økt kilde til konkurranse om bredbåndskundene i årene fremover. I dag er det omtrent fiberaksesser, fordelt på ulike geografiske områder i landet. Det er derfor tilsynets vurdering at fremveksten av regionale alternativer til Telenors kobbernett har endret konkurransesituasjonen i bredbåndsmarkedet, og at konkurransen i større grad enn før varierer mellom regioner. (75) I fullstendig melding 62 vedrørende Telenors erverv av Tiscali, uttales det at: "Selv om det finnes en rekke aktører som konkurrerer i geografiske avgrensede områder, velger Telenor per i dag å betrakte bredbånd til privatkunder som et nasjonalt marked Partene vil likevel peke på at dersom tendensen til etablering av tunge lokale/regionale aktører forsterkes, kan det være grunn til anse at det geografiske markedet er regionalt." En slik fremvekst av regionale aktører, gjennom utbygging av alternative nett, har vært den faktiske markedsutviklingen, jf. ovenfor. (76) I tilsvar 63 til varsel vedrørende Telenors erverv av Tiscali, anføres det fra Telenor, vedrørende markedets geografiske utstrekning, at: " mange aktører som i et nasjonalt perspektiv har marginale markedsandeler har klart å bygge seg opp til betydelige regionale eller lokale aktører. Disse aktørene bidrar til at konkurransetrykket i de ulike områdene er betydelig, selv om disse aktørene i et nasjonalt perspektiv er små Selv om slike aktører har marginale markedsandeler i et nasjonalt perspektiv, vil de i sine respektive regioner utgjøre en betydelig konkurransefaktor og hindrer Telenors mulighet til å utøve eventuell markedsmakt. Videre at "Markedsandel på nasjonalt nivå blir dermed en utilstrekkelig indikator på reell markedsmakt og som vurderingsgrunnlag for konkurransesituasjonen". (77) Jf. fullstendig melding av 29. september 2011 s Konkurransetilsynets vedtak av 15. mars Jf. Konkurransetilsynets vedtak av 15. mars 2005, side Jf. alminnelig melding av 15.august Fullstendig melding av 27. september 2004, side Tilsvar til varsel av 20. januar 2005, side 6 og

13 (78) Det er tilsynets vurdering at Telenors anførsler i forbindelse med fullstendig melding og tilsvar til varsel i Telenor-Tiscali, vanskelig kan tolkes på annen måte enn at Telenor tilpasser seg lokal/regional konkurranse fra fiberaktører som LOS, samt disiplineres av slik konkurranse. Videre kan markedsføringen vanskelig sies å bare være nasjonal Tilsynet er også av den mening at valg om å tilby VDSL påvirkes av en lokal markedsmessig vurdering, selv om partene anfører 65 at VDSL tilbys etter en nasjonal utbyggingsstrategi (79) Også tredjeparter opplyser at Telenor markedsmessig tilpasser seg konkurransen lokalt, da det i følge høringssvar 67 som tilsynet har mottatt, anføres at Telenors selgere gjennomfører lokale salgskampanjer i områder med konkurranse (80) (81) Konkurransetilsynet konstaterer at Telenor og konkurrenter oppfatter denne formen for kampanjer på ulik måte Tilsynet vil i denne sammenheng også peke på at det ikke er sikkert at verken Telenor, eller Altibox, vil finne det strategisk lønnsomt å fortsette med nasjonale priser på lengre sikt, da insentivene til å prisdiskriminere mellom geografiske områder vil øke jo mer ulik konkurranseintensiteten mellom områder er. (82) Videre har Konkurransetilsynet gjort en sammenligning av priser 71 til ulike fiberaktører flere steder i landet. Sammenligningen er gjort for produktet 10/10 Mbits. Tabell 3 viser at fiberprisene varierer, herunder etableringsavgiften, mellom regioner i Norge. Dette viser at kundene i de ulike regionene møter ulike tilbud ulike steder i landet, og at det dermed finnes 65 Jf. Brev fra DLA Piper Norway DA av 19. oktober Jf. Høringssvar fra Agder Breiband av 10. november, høringssvar fra Skagerak Fibernett av 14. november og e-post fra Lyse av 16. november Jf. brev av 22. desember 2011 fra DLA Piper Norway DA s. 12, samt møte med Konkurransetilsynet 19. desember Jf. møte med Konkurransetilsynet 19. desember Prisene er hentet fra 13

14 geografiske forskjeller mellom områder og at kobbernettet således møter ulik grad av konkurranse fra alternative aksessteknologier. Tabell 3: Fiberpriser på produktet 10/10 Mbits for ulike fiberaktører Tilbyder Easynet AS Eidsiva bredbånd AS Enivest AS Halden Dataservice AS Infonett Røros AS Kvinnerad Breiband AS LOS Bynett Lyse Monsternett AS Tafjord Mimer AS Hastighet 10/10 Mbits 10/10 Mbits 10/10 Mbits 10/10 Mbits 10/10 Mbits 10/10 Mbits 10/10 Mbits 10/10 Mbits 10/10 Mbits 10/10 Mbits Pris pr mnd Pris pr år Etablering Bindingstid 12 mnd 12 mnd 12 mnd 12 mnd 0 mnd 12 mnd 12 mnd 12 mnd 12 mnd 12 mnd Fylke Akershus, Oslo Hedmark, Oppland Sogn og Fjordane Østfold Hedmark, Sør- Trøndelag Hordaland Akershus, Aust-Agder, Buskerud, Hordaland, Nord- Aust-Agder, Trøndelag, Nordland, Oslo, Vest-Agder, Rogaland, Telemark, Troms, Vestfold Vestfold, Østfold Østfold Møre og Romsdal (83) Konkurransetilsynet er imidlertid enig med partene i at fastsettelse av konkurranseparametere nasjonalt, som for eksempel pris, vil gi konkurransen i de relevante markeder noen nasjonale dimensjoner. Fastsettelse av nasjonale priser vil likevel ikke være til hinder for å avgrense et produktmarked regionalt eller lokalt, da det i mange tilfeller konkurreres på andre parametere enn pris lokalt. (84) Telenors anførsler i fullstendig melding og i tilsvar til varsel i Telenor-Tiscali, viser at Telenor tilpasser seg den lokale konkurransen og at Telenor opplever et særlig konkurransetrykk fra regionale fiberaktører som LOS. Den lokale tilpasningen til konkurransesituasjonen gjør seg blant annet gjeldende i forhold til produktutvalg, produktutvikling og lokal markedsføring/salgskampanjer overfor kundene. (85) I tillegg kommer det forhold at oppgraderingsmulighetene til Telenor fra ADSL til VDSL, i tillegg til valg av strategi, avhenger av geografiske forhold som befolkningstetthet og sentralenes avstand til husstandene. 72 Dette er et argument i seg selv om at det foreligger ulike etableringsbarrierer på tvers av geografiske områder, som gir geografiske variasjoner i produkttilbudet, og dermed ulike geografiske markeder. Et annet argument som taler for ulike geografiske markeder er variasjoner i markedsandeler mellom områder. I denne sammenheng kan det vises til at Telenors markedsandel på nasjonalt nivå, hvor alle private aksesser inkluderes, er omtrent [45-55] %. 73 Innenfor LOS' dekningsområde har Telenor omtrent [30-40] % av markedet, jf. konkurranseanalysen. Dette taler for at konkurransesituasjonen varierer mellom områder, med og uten infrastrukturkonkurranse, her i de områder hvor Telenor møter fiberkonkurranse fra LOS. (86) Som følge av at alternativ infrastruktur til Telenor i all hovedsak ikke dupliseres, vil de oppkoblede kundene til LOS, potensielle kunder som i dag får TV og VOIP leveranser fra Homebase/Get i LOS nett, samt de potensielle kundene betegnet som "homes passed" 74, ikke ha tilbud fra andre aksessnetteiere enn Telenor og LOS Jf. Brev fra DLA Piper Norway DA av 19.oktober Jf. alminnelig melding av 15. august 2011 side Med begrepet "homes passed" menes de som har fiber lagt inn eller i umiddelbar nærhet av husstanden, men som ikke er kunder av LOS Kundene vil imidlertid kunne velge mellom andre kobberaktører som kjøper aksessprodukter i grossistmarkedet hos Telenor. Melder har i brev av 19. oktober 2011 opplyst at der hvor fiber alt er bygget ut vil det ikke bli bygget ny fiber. Melder har ikke vært i stand til å angi eventuell annen overlapp mer detaljert. Imidlertid tyder opplysningene tilsynet har innhentet i saken på at det kan finnes mindre områder hvor kundene innenfor LOS' infrastruktur også vil kunne ha tilgang til andre tilbydere ut over Telenor og LOS (og aktører i kobbernettet). Det vises her til Agder Breibands brev av , vedlegg 3, der det fremgår at

15 (87) De konkurransemessige virkningene av foretakssammenslutningen vil etter dette være tilstrekkelig like i hele det området hvor LOS' har aksessnett, og gjøre seg gjeldende for både eksisterende og potensielle kunder 76 som kan velge mellom produkter fra LOS, Telenor og andre kobberaktører. (88) Basert på ovenstående avgrenser Konkurransetilsynet det relevante geografiske markedet til utstrekningen av LOS' aksessnett. 4.6 Markedet for salg av internettaksess til bedrifter (89) Konkurransetilsynet legger til grunn, etter en vurdering av dokumentasjonen i nærværende sak, at det eksisterer et eget produktmarked for internettaksess til bedrifter atskilt fra markedet for private kunder. Dette er i samsvar med tilsynets vurdering i vedtak Telenor Tiscali, og med melders oppfatning i saken. (90) Tilsynet er videre av den oppfatning at markedet kan segmenteres i forhold til størrelsen på bedriftskundene. Ut fra de opplysningene som har fremkommet i saken vurderer tilsynet at det vil fortsatt være tilstrekkelig alternative leverandører til å sikre konkurranse i bedriftsmarkedet for større kunder i den regionen hvor LOS opererer. Herunder vil TDC være en betydelig aktør på egen infrastruktur i storkundesegmentet og vil disiplinere de øvrige aktørene i markedet, også etter foretakssammenslutningen. 77 Ettersom LOS kun har --- bedriftskunder totalt 78 og fordi det for mindre bedriftskunder vil det være en glidende overgang mot privatmarkedet, finner tilsynet at eventuelle negative effekter av foretakssammenslutningen i markedet for salg av internettaksess til bedrifter uansett vil være begrensede. Dette markedet vil således ikke bli behandlet nærmere. 4.7 Avgrensning mot datakommunikasjonstjenester (91) Konkurransetilsynet avgrenser her (som i vedtak ) markedene for internettaksess til sluttbrukere mot datakommunikasjonsprodukter (VPN-løsninger). 79 På bakgrunn av de opplysninger som tilsynet har innhentet fra kunder og konkurrenter er inntrykket at VPNløsninger og internettaksess ikke nødvendigvis må kjøpes fra samme leverandør. Dermed utløser ikke oppkjøpet bekymring knyttet til overtakelse av konkurrerende infrastruktur på samme måte som i markedene for overføringskapasitet og internettaksess til private. LOS har uansett et meget begrenset tilbud av datakommunikasjonsløsninger, og en marginal omsetning knyttet til silke produkter. 80 Ut fra de opplysningene som har fremkommet i saken, finner tilsynet ikke grunnlag for å behandle datakommunikasjonsprodukter nærmere utbygging i all hovedsak skjer flekkvis, og at det er liten infrastrukturoverlapp utover overlapp med kobbernettet. At utbygging skjer i lommer og komplementært, er også opplyst av andre aktører. Tilsynet vurderer at en slik mindre overlapp innenfor deler av LOS' nett ikke vil være avgjørende for tilsynets konklusjoner i saken. 76 På bakgrunn av en tilbudssidesubstitusjonsvurdering har Konkurransetilsynet valgt å inkludere antall "homes passed" i det relevante markedet, da det foreligger reduserte tilknytningskostnader for Telenor til disse potensielle kundene , jf. brev fra DLA Piper Norway DA av 19. oktober En videre utbygging vil kreve større investeringskostnader for Telenor enn hva som vil gjelde for "homes passed", og tilsynet har derfor valgt å holde sistnevnte potensielle kunder utenfor det relevante markedet. 77 Telefonnotat fra samtale med TDC , høringssvar fra henholdsvis National Oilwell Varco av 20. november 2011, BW Offshore av 24.november 2011, Schindler av 17.november 2011, Arendal kommune , Kristiansand kommune Brev fra DLA Piper Norway DA av 2. november Produktmarkedet er omhandlet nærmere i fullstendig melding. 80 Jf. fullstendig melding s 20 og svarbrev fra melder av , svar på spørsmål Se bl.a. fullstendig melding av 29. september s De henvendelser tilsynet har mottatt fra tredjeparter indikerer heller ikke at det er grunn til bekymring som følge av oppkjøpet i dette markedet. Se også høringssvar fra henholdsvis National Oilwell Varco av 20. november 2011, BW Offshore av 24.november 2011, Statens vegvesen av 18.november 2011, Schindler av 17.november 2011, TDC av 25. november 2011, NextGenTel av 23. november 2011 og Skagerak Fibernett av 24. november

16 4.8 Markedet for operatør- og bredbåndsaksess (92) I vedtak Telenor-Tiscali, vurderte Konkurransetilsynet også grossistmarkedene for operatøraksess (LLUB) og bredbåndsaksess. Operatøraksess krever at grossistkunden installerer en DSLAM i Telenors sentral. Ved denne tilgangsformen vil grossistkunden få kontroll over de produkter som tilbys nedstrøms. Operatøraksesskjøperne vil samtidig ha behov for å kjøpe overføringskapasitet for å transportere sine signaler fra DSLAM og til internett. En enklere form for tilgang er grossistkundeproduktet bredbåndsaksess. Begge tilgangsformene er regulert av Post- og teletilsynet. 82 LOS tilbyr ikke slike tilgangsprodukter, og Konkurransetilsynet finner det på bakgrunn av de opplysninger som er hentet inn i saken, heller ikke sannsynlig at LOS vil tilby denne formen for tilgang. 83 Disse markedene omhandles således ikke nærmere nedenfor. 4.9 Oppsummering av de relevante markedene (93) De relevante markedene som Konkurransetilsynet har identifisert, og som i det følgende vil bli behandlet i konkurranseanalysen, er markedet for salg av overføringskapasitet med hastigheter over 8 Mbit/s og markedet for salg av internettaksess til private. Begge markedene avgrenses geografisk til utstrekningen av LOS' nett i Agder-fylkene og Vestfold. 5 Konkurranseanalyse 5.1 Innledning (94) Konkurransetilsynet skal gripe inn mot foretakssammenslutninger som vil føre til eller forsterke en vesentlig begrensning av konkurransen i strid med lovens formål, jf. konkurranseloven 16 første ledd, jf. 1. Dersom konkurransen er vesentlig begrenset, vil de involverte foretak kunne utøve markedsmakt. Med markedsmakt menes vanligvis en bedrifts evne til å kunne gjennomføre en varig og ikke ubetydelig prisøkning, uten at omsatt kvantum synker så mye at det blir ulønnsomt. (95) En aktør med markedsmakt kan i større eller mindre grad opptre uavhengig av sine konkurrenter, kunder og leverandører. Markedsmakt kommer først og fremst til uttrykk gjennom høyere priser, eventuelt i kombinasjon med høyere kostnader, men kan også gi utslag i dårligere service, kvalitet, produktutvalg og begrenset produktutvikling. Utøvelse av markedsmakt innebærer en sløsing i samfunnsøkonomisk forstand, idet markedstilpasningen gir en samlet ressursbruk som er mindre effektiv enn den ville ha vært med virksom konkurranse. (96) Det er flere forhold som er relevante i vurderingen av graden av konkurranseintensiteten i et marked, og dermed for aktørenes muligheter til å utøve markedsmakt. Sentrale momenter er konsentrasjonsgrad, konkurrenters responsmuligheter, etableringsmuligheter, potensiell konkurranse, kjøpermakt og produktenes substituerbarhet. Disse faktorene virker sammen og påvirker graden av konkurranse. (97) Markedsandeler brukes til å beregne konsentrasjonen i markedet. Konkurransetilsynet legger til grunn at høy markedskonsentrasjon normalt vil være en nødvendig, men ikke tilstrekkelig betingelse for å fastslå at konkurransen er begrenset. Beskrivelsen av konsentrasjonen i markedet er derfor et utgangspunkt for en nærmere analyse av de konkurransemessige virkningene av foretakssammenslutningen. (98) Konkurransetilsynet vil i det følgende vurdere foretakssammenslutningens virkninger på konkurransen i de ulike relevante markedene. 82 Jf. Post- og teletilsynets markedsanalyse og reguleringsvedtak i marked 4 og marked 5, tilgjengelig på ER_TEKST?p_d_i=-121&p_d_c=&p_d_v= Det vises bl.a. til opplysninger som er fremkommet i møter med Post- og Teletilsynet og møte med LOS

17 5.2 Markedet for overføringskapasitet over 8 Mbit/s Konkurransesituasjonen før foretakssammenslutningen Konsentrasjon (99) Ifølge melder har LOS nett i 29 av totalt 44 kommuner i Vestfold, Aust-Agder og Vest-Agder: Vestfold: Holmestrand, Sandefjord, Hof, Andebu, Stokke, Horten, Tønsberg, Re, Stokke, Nøtterøy og Tjøme Aust-Agder: Arendal, Grimstad, Lillesand, Birkenes, Tvedestrand, Froland, Iveland, og Evje og Hornnes Vest-Agder: Kristiansand, Mandal, Farsund, Flekkefjord, Vennesla, Songdalen, Søgne, Lindesnes, Lyngdal, Kvinesdal og Sirdal 84 (100) Foretakssammenslutningen vil kunne påvirke konkurransen i de områder hvor LOS og Telenor i dag har overlappende virksomhet. I hvilken grad det skjer, vil være avhengig av i hvilken grad det finnes konkurrerende nett i disse områdene. (101) Melder har oppgitt at TDC, Ventelo, Skagerak fibernett og Infiber vil kunne levere overføringskapasitet basert på fiber i Vestfold. I Agder-fylkene vil TDC, Ventelo, Agder Breiband og Tel-AG kunne tilby overføringskapasitet. 85 Get har også fiberinfrastruktur i Kristiansand. Konkurransetilsynet er ikke kjent med andre tilbydere av overføringskapasitet på egen infrastruktur. (102) Konkurransetilsynet har fått opplysninger fra tredjeparter om deres tilstedeværelse i de ulike kommunene, og denne informasjonen oppsummeres i tabell 4 under. 86 Tallene angir utstrekningen til de ulike aktørenes fibernett, mens kryss i en celle angir at aktøren i kolonnen har fibernett i den aktuelle kommunen. 87 Selv om det er flere aktører til stede i en kommune betyr ikke det at de er lokalisert slik at de utgjør alternativer for kjøpere på enkeltstrekninger. (103) Når det gjelder opplysninger om Ventelos infrastruktur har de ikke vært i stand til å oppgi kilometer på kommunenivå, kun på fylkesnivå. Ventelo har imidlertid fremlagt kart over infrastrukturen i Agder-fylkene og i Vestfold. 88 (104) Når det gjelder Get, er de kun til stede i Kristiansand. De har fiberstamnett i Kristiansand, koaksialkabel i stamnettet i Kristiansand, og koaksialkabel i aksessnettet i Kristiansand. Aksessnettet til Get er til private kunder som kjøper internettaksess, TV og telefoni. Get opplyser at de ikke tilbyr salg av overføringskapasitet utover avtaler med andre selskaper om fiberbytte, og at de ikke har planer om å tilby overføringskapasitet til grossistkunder Vedlegg til e-post 20. desember Fullstendig melding s Tabellen er ikke komplett, ettersom melder så sent som i uke 51 har kommet med opplysninger om at LOS har infrastruktur og virksomhet i ytterligere 9 kommuner. Dette har gjort at tilsynet ikke har vært i stand til å innhente tilsvarende opplysninger fra tredjeparter innen fristene i denne saken. 87 Ventelo har ikke vært i stand til å oppgi nettets utstrekning på kommunenivå. 88 Jf. journalpost 125, brev av 10. november Se journalpost 136, brev av 14. november

18 Telenor LOS Skagerak Infiber Get Ventelo TDC Agder Breib. Vestfold --- Horten Tønsberg x --- Re x --- Stokke x --- Tjøme Nøtterøy x Aust-Agder --- Grimstad x Arendal x Lillesand x Birkenes Vest-Agder --- Kristiansand x Mandal x Farsund x Flekkefjord x Vennesla x Songdalen x --- Søgne x Lindesnes x Lyngdal x --- Sirdal Tabell 4: Markedsaktørenes nettutstrekning i kilometer for LOS' kommuner Tel-ag (105) Tabellen viser at det i mange kommuner er få aktører til stede med egne nett. I to kommuner Tjøme og i praksis Sirdal er bare melder og målselskap til stede. Imidlertid er som nevnt ikke kommunenivå en hensiktsmessig målestokk i de øvrige kommunene med flere aktører til stede, da aggregering på kommunenivå vil underdrive konsentrasjonen på enkeltstrekninger i de kommuner hvor det er flere aktører til stede. Således har Ventelo egen infrastruktur mellom mange tettsteder i området, men har i mindre grad utbygget transportkapasitet innad i byene, og området for øvrig. TDC har også god transportkapasitet mellom kommunesentrene i Agderfylkene, men opplyser at de har mindre egen infrastruktur innad i større konsentrasjoner som Kristiansand og Arendal. 90 Eksempelvis har Ventelo --- kilometer med egen infrastruktur i hele Vest-Agder, mens Telenor til sammenligning har --- kilometer bare i Kristiansand kommune, og LOS --- kilometer bare i Kristiansand. (106) Videre har flere av høringsinstansene pekt på at fiberaktørene i liten grad har overlappende infrastruktur for overføringskapasitet. TDC har for eksempel uttalt at de opplever at "de største aktørene i Agder [har] bygd infrastruktur i hver sine "lommer"". 91 TDC opplyser også at i "de områdene hvor LOS har vært sterkest går vi fra å handle med to aktører som vi kan holde opp mot hverandre til nå kun å ha en". 92 NextGenTel opplyser at "Agder Breiband og TDCs utbygging i DDA-prosjektet i all hovedsak [har] vært komplementær til LOS sin fiberinfrastruktur, og utgjør således ikke et alternativ for Nextgentels behov". NextGenTel opplyser at dette er på grunn av lokaliseringen til LOS' nett, som i stor grad finnes i nærheten av 90 Jf. e-post av 27. oktober 2011 fra TDC. 91 Brev 20. oktober 2011, jp. 70 spm. g. 92 Brev 20. oktober 2011, jp

19 Telenors telesentraler. 93 Kristiansand Kommune opplyser at de er bekymret for at "Telenor i praksis vil få monopol på levering av samband til Kristiansand kommune". 94 Get opplyser at de i Kristiansand ikke vil ha noen reelle alternativer til LOS. 95 (107) Tilsynet legger til grunn at foretakssammenslutningen vil påvirke konkurransesituasjonen ulikt i de forskjellige kommunene, alt etter hvor i kommunen LOS og eventuelle konkurrenters nett ligger, og hvor omfattende nettene deres er. Hvis LOS og en konkurrent har nett i to atskilte deler av en kommune, vil ikke disse utgjøre en relevant påvirkning på hverandre konkurransemessig. (108) Konsentrasjonen anses etter dette som betydelig i en rekke områder innenfor utstrekningen av LOS' nett i Agder-fylkene og Vestfold før ervervet Konkurrentenes responsmuligheter (109) En aktørs mulighet til å utøve markedsmakt er blant annet avhengig av konkurrentenes responsmuligheter. Hvor høye priser en tilbyder i et gitt område kan ta, avhenger av hvor nære substitutter konkurrerende aktørers produkter anses å være. (110) Kjøperne av overføringskapasitet har fremhevet overfor tilsynet at dette produktet først og fremst varierer med pris og tilgjengelighet. Høringssvarene gir derfor grunn til å tro at de ulike produkttypene innen overføringskapasitet er gode substitutter til hverandre. (111) Dersom det finnes alternativ infrastruktur på en strekning, vil det være mulig for eieren av denne infrastrukturen å respondere på forsøk på utøvelse av markedsmakt med økt salg. Siden kapasiteten i fiberlinjer normalt vil være stor i forhold til behovet, antas det at kapasitetsbegrensninger ikke er et vesentlig hinder for en konkurrents mulighet til å respondere på utøvelse av markedsmakt, gitt at konkurrenten faktisk har infrastruktur for overføringskapasitet på den aktuelle strekningen. (112) Høringsuttalelsene til Ventelo og NextGenTel indikerer at LOS' tilbud bidrar til å disiplinere Telenor i områdene hvor LOS har nett. Begge fremhever at de kjøper overføringskapasitet billigere av LOS enn de er tilbudt av Telenor. 96 NextGenTel har oppgitt i møte med Konkurransetilsynet at Telenors priser har blitt lavere etter at LOS' etablerte seg. NextGenTel skriver også om foretakssammenslutningen at den vil gjøre at "prispresset som gjeldende 97 konkurransesituasjon i Agder-fylkene har skapt, trolig vil bortfalle". Flere andre høringsinstanser hevder at LOS og Telenor har konkurrert sterkt i disse områdene. 98 Systempartner opplyser at "det har vært god konkurranse mellom Telenor, TDC og LOS Bynett". 99 (113) Disse opplysningene viser at Telenor og LOS før foretakssammenslutningen har disiplinert hverandre i de områder hvor de har hatt overlappende nett. 93 Brev 26. oktober 2011, jp. 85, spm. e og h 94 Brev 18. oktober 2011, jp Brev 14. november 2011, jp. 136 og jp brev 21. oktober 2011, jp. 72 spm. h. Se også Systempartners Sørs høringssvar: "Gitt kostnadene med utbygging av fiberbaserte nett har utbyggingen vært etterspørselsbasert, og det er derfor relativt få steder utenom de store byene at mer enn en tilbyder er tilstede." (brev 16. oktober 2011, jp. 60, spm. d). Lindtel opplyser at "I Tønsberg med omegn har de ulike leverandørene sine områder der ikke noen andre graver" (brev 24. oktober 2011, jp. 76, spm. g). Ventelo opplyser at man etter foretakssammenslutningen "i hovedsak kun [vil] sitte igjen med Telenor [ ] som leverandør av overføringskapasitet. Noen lokale aktører samt TDC kan gi et begrenset tilbud" (brev 20. oktober 2011, jp 74 spm. h). Skagerak Fibernett opplyser at (brev 27. oktober 2011, jp. 89, spm. h). 96 Ventelos brev 20. oktober 2011, jp 74; NextGenTels brev 31. august 2011, jp 21 s Brev 26. oktober 2011, jp. 85 spm. j 98 Systempartner Sørs brev 16. oktober 2011, jp. 60 spm. h; TDCs brev 20. oktober 2011, jp. 70 spm. x, BKKs brev 20. oktober 2011, jp. 69 s Brev 16. oktober 2011, jp. 60, spm. h 19

20 Etableringsvilkår (114) Etableringsvilkår er en samlebetegnelse på de forhold og betingelser som en bedrift står overfor når den vurderer å etablere seg i et marked. Etableringsvilkårene avgjør den potensielle konkurransen fra aktører som ikke er etablert i det relevante markedet. Offentlige reguleringer, irreversible investeringer og stordriftsfordeler er eksempler på etableringshindringer. (115) For at trusselen om etablering skal legge begrensninger på markedsdeltakernes atferd, må etableringen være sannsynlig, effektiv og tidsnær. Høye etableringshindringer tilsier at etablerte aktører i mindre grad må ta hensyn til at nye aktører kan etablere seg i markedet ved for eksempel en prisøkning. I markeder hvor det er lave etableringshindringer, vil de etablerte være forsiktige med å øke prisene, fordi dette kan tiltrekke seg nye aktører. (116) Videre vil nyetablering fremstå som mer profitabelt i et marked i vekst enn i et marked som er modent eller forventes å modne. Konkurransetilsynet vil også ta hensyn til at høy risiko og kostnader forbundet med nyetablering kan redusere sannsynligheten for etablering. I tillegg må etableringen være av et slikt omfang at utøvelse av markedsmakt forhindres. Etablering i liten skala, for eksempel i en "nisje" av markedet, vil ikke nødvendigvis være tilstrekkelig til å disiplinere etablerte aktører. (117) Som nevnt ovenfor i punkt er Telenor i henhold til gjeldende regulering pålagt å gi tilgang til sin infrastruktur for grossistkunder på ikke-diskriminerende vilkår. Dette gjør det mulig for grossistkunder å etablere seg i Telenors infrastruktur. Telenor er derimot ikke pålagt prisregulering i markedet for overføringskapasitet til grossistkunder for hastigheter over 8 Mbit/s. Reguleringen er foreslått opphevet i sin helhet av Post- og teletilsynet, jf. markedsanalyse og varsel om nytt vedtak av høsten Det er således usikkert om Telenor fortsatt vil være pålagt å gi tilgang. I tillegg gjør det forhold at Telenor uansett ikke er pålagt prisregulering i dette markedet at reguleringen her ikke anses å være av vesentlig betydning for etableringsvilkårene i denne saken. (118) Investeringene i bygging av egen infrastruktur, både aksess- og transportnett, er irreversible og svært kostbare. I tillegg til gravekostnader, kommer det forhold at det er nødvendig med offentlige og kommunale godkjenninger i forhold til plan og bygningsloven, samt ansvarsretter for å kunne utføre gravingen. 100 (119) Melder har fremhevet lønnsomhet for investeringer i ny infrastruktur som den viktigste etableringshindringen. Det er kostbart å bygge nye fibernett, og disse har lang tilbakebetalingstid før et utbyggingsprosjekt gir positiv kontantstrøm og inntjening. 101 Melder hevder også at "videre utbygging av fiberinfrastruktur i Norge har bremset opp, da de fleste av dagens aktører har negative driftsresultater for sin virksomhet". 102 (120) Post- og teletilsynet påpeker at investering i nye fremføringsveier er en irreversibel kostnad, men at aktører i noen grad kan basere seg på eksisterende fremføringsveier. Videre legger Postog teletilsynet til grunn at investering i immaterielle rettigheter i liten grad representerer en etableringshindring. 103 Stordrifts- og samproduksjonsfordeler antas å utgjøre en viss fordel for Telenor i Post- og teletilsynets analyse, mens tilgang til finansielle ressurser, tilgang til distribusjons- og salgskanaler, og veksthindre ikke eller i liten grad anses som etableringshindre. (121) Melder har fremhevet at Post- og teletilsynet har konkludert med at nyetableringene de siste årene på nasjonalt plan har vist at etableringsbarrierene ikke er høye. 104 Det må imidlertid påpekes at Post- og Teletilsynet har konkludert under tvil vedrørende etableringsbarrierer. 105 Post- og teletilsynet har i denne analysen også vektlagt at nye aktører har mulighet til å basere seg på eksisterende alternativ infrastruktur i tillegg til Telenors. 100 Jf. Fullstendig melding 101 Fullstendig melding s Fullstendig melding s Markedsanalysen av 22. september 2011 i tidligere marked 14 avsnitt Markedsanalysen av 22. september 2011 i det tidligere marked Post- og teletilsynets markedsanalyse av 22. september 2011 pkt