Prop. 136 L ( ) Lov om kommunale vass- og avløpsanlegg

Transkript

1 Høring i kommunal- og forvaltningskomiteen 27. oktober 2011 vedr: Prop. 136 L ( ) Lov om kommunale vass- og avløpsanlegg Norsk Vann støtter forslaget til ny lov om kommunale vass- og avløpsanlegg, som lovfester prinsippet om kommunalt eierskap til vann- og avløpsanlegg samtidig som andelslagsmodellen kan videreføres. Vi anser dette som et viktig lovmessig grep for å sikre innbyggere og næringsliv i Norge en god og sikker vann- og avløpstjeneste til lavest mulig pris og med langsiktig investeringshorisont. Vi foreslår 3 justeringer i merknader til loven, for å unngå uklarhet og tydeliggjøre lovens intensjoner. Norsk Vann anser lovforslaget som et første skritt på vegen mot en mer helhetlig sektorlovgivning på vann- og avløpsområdet. Vi ber komiteen vurdere vårt forslag til videre arbeid for å sikre avklarte og fremtidsrettede rammebetingelser for kommunene, innbyggerne og næringslivet når det gjelder vann- og avløpstjenestene i Norge. Kommentarer til Prop. 136 L ( ) Norsk Vann gir sin støtte til Prop. 136 L ( ) Lov om kommunale vass- og avløpsanlegg. Lovforslaget følger etter vår vurdering opp Stortingets signaler fra behandlingen av dok. 8:91 ( ), jf. Innst. S. 181 ( ) og Stortingets vedtak 3. april 2008: Stortinget ber Regjeringen legge fram forslag til endring i eksisterende lovverk som sikrer at vann- og avløpsinfrastrukturen forblir heleid av det offentlige. Lovgivningen må gi unntak fra offentlig eie for de vann- og avløpsvirksomheter som i dag er organisert som ikkekommersielle private andelslag eid av abonnentene, slik at dagens eierorganisering for disse kan videreføres. Vedr. kommunalt eierskap Lovforslaget 1 gir hovedregelen om at alle nye vann- og avløpsanlegg (VA-anlegg) skal være eid av kommuner og at salg og overdragelse av eksisterende private (eller kommunale) VA-anlegg kun kan skje til kommuner. Velfungerende vann- og avløpstjenester er en forutsetning for innbyggernes liv og helse og en basis for samfunnets funksjonsdyktighet. VA-sektoren er en naturlig monopolvirksomhet som er bygget opp gjennom de siste 150 år. VA-anleggene er finansiert av brukerne og har en gjenanskaffelsesverdi på om lag 500 milliarder kroner. Til sammen dreier det seg om ca vannverk, 2600 avløpsanlegg, km ledningsnett og mange tusen pumpestasjoner, høydebassenger osv. Lovregulering av dagens kommunale eierskap til vann- og avløpsanleggene vil sikre at anleggene ikke selges til private aktører, men forblir i kommunalt eie også for kommende generasjoner. Side 1 av 8

2 Vi gjentar for ordens skyld Norsk Vanns hovedbegrunnelser for å støtte eierskapsreguleringen, som vi også vektla under Stortingets høring av dok. 8:91 ( ) og i vår uttalelse til lovforslaget da det var på høring i 2009: Sikkerhets- og kvalitetsperspektivet: I NOU 2006:6 "Når sikkerheten er viktigst" er det en lengre argumentasjonsrekke som viser at det ikke anses som mulig å regulere sikkerhet og kvalitet på VA-tjenesten tilfredsstillende overfor private eiere, pga. at norske VA-virksomheter er svært mange og lite homogene. Videre vil det være en utfordring å regulere private eieres investeringer i et års perspektiv, som er nødvendig investeringshorisont. Sikkerhets- og kvalitetsperspektivet som er vurdert i NOU 2006:6, er etter Norsk Vanns vurdering et avgjørende argument for å gjennomføre lovregulering av det kommunale eierskapet til VA-anleggene. Økonomiske konsekvenser for innbyggerne: Kommunalt eide VA-virksomheter er underlagt dagens lov om kommunale vass- og kloakkavgifter, som sikrer at gebyrene som tas inn fra abonnentene, i sin helhet går til å dekke kostnadene med å produsere tjenesten (selvkost). Hvis en kommune selger ut sin VA-infrastruktur til private eiere, vil det ha økonomiske konsekvenser for innbyggerne. I dag er mye av anleggene nedbetalt, og vi har lave VA-gebyrer i Norge. Hvis kommunen ved salg baserer seg på gjenanskaffelsesverdi for anleggene, dvs. hva det ville koste å anlegge infrastrukturen på nytt, vil innbyggerne i realiteten måtte betale anleggene en gang til. En privat eier vil videre ha behov for avkastning på sin investering og vil ikke være underlagt krav om selvkost. Kommuner har dessuten erfaringsmessig lavere lånerente enn private. Så vel enkel matematikk som eksempler fra andre land, viser at innbyggerne vil måtte betale høyere kapitalkostnader for å få VA-tjenesten levert fra et privat eid monopol i forhold til et kommunalt monopol. Konsekvenser for andre kommunale ansvarsområder og tjenestetilbud: Hvis VAanleggene i en kommune skulle bli solgt til private aktører, vil kommunen miste sin styringsmulighet på VA-området. Det vil gi særskilte utfordringer for en rekke andre kommunale ansvarsområder og tjenestetilbud. Vi kan nevne: brannvesenets behov for slokkevann vedlikehold og utbygging av felles veg- og VA-anlegg m.v. Kommunen vil måtte inngå omfattende avtaler med privat eier av VA-anleggene for å oppnå nødvendig samordning av den private VA-tjenesten og det kommunale tjenestetilbudet. Kommunens krisehåndtering: Salg av VA-anleggene til private kan videre få konsekvenser for kommunens fremtidige evne til krisehåndtering. Vi kan illustrere dette med følgende eksempel: En naturkatastrofe rammer VA-anleggene i kommunen, og den private eieren velger å trekke seg ut eller blir slått konkurs. Kommunen selv har ikke lenger kompetanse på VA-området og vil ha store utfordringer med å reetablere VA-tilbudet til kommunens innbyggere. Nasjonal selvbestemmelse: På oppdrag fra KS vurderte SINTEF i 2005 om det på noe tidspunkt kan komme overnasjonale føringer som vil fremtvinge en liberalisering av Side 2 av 8

3 norsk VA-sektor, med mindre Norge tar et lovmessig grep for å sikre nasjonal selvbestemmelse. Konklusjonen er at det på kort sikt ikke forventes vedtak fra EUs side om liberalisering, bl.a. fordi VA-tjenestene er organisert forskjellig fra land til land. På lengre sikt er det mer usikkert. SINTEF stilte videre spørsmål ved om påtrykk om liberalisering fra WTO-land gjennom GATS-avtalen kan bli vel så sterkt som påtrykk fra EU. På denne bakgrunn støtter Norsk Vann forslaget til lovbestemmelser, som sikrer opprettholdelse av dagens kommunale eierskap til vann- og avløpsanleggene. Vi anser dette som et viktig lovmessig grep for å sikre innbyggere og næringsliv i Norge en god og sikker VA-tjeneste til lavest mulig pris og med langsiktig investeringshorisont. Finansiering av tjenesten med vann- og avløpsgebyrer fra abonnentene etter selvkostprinsippet, gir kommunen stabile rammebetingelser og gir abonnenten trygghet for at innbetalte gebyrer blir brukt til drift, vedlikehold og utbygging av vann- og avløpsanleggene i kommunen. Vedr. andelslagsmodellen Det lovmessige grepet som er foreslått i ny 2, sikrer at vann- og avløpsanlegg organisert som andelslag, fortsatt vil være en akseptert løsning på linje med kommunalt eierskap til vann- og avløpsanlegg. Norsk Vann mener dette er en viktig forutsetning i den nye loven og støtter det lovmessige grepet som foreslås for å sikre dette. Andelslagsmodellen er, og vil fortsatt være, en viktig organisatorisk løsning for å tilby vann- og avløpstjenester i vårt langstrakte land. Andelslag vil på samme måte som kommunene ha som mål å produsere en god vann- og avløpstjeneste til lavest mulig kostnad for abonnentene/andelshaverne. Kommunene vil ikke ha behov for eller ønske om å overta andelslagene, med mindre det er nødvendig for å sikre helse eller miljø, eller med mindre det er en praktisk og ønsket løsning for begge parter. Det er i lovforslaget valgt å bruke begrepet andelslag, jf. forslag til 2 andre ledd: Nye anlegg etter første ledd skal organiserast som andelslag eigd av brukarane. Kommunen avgjer om det elles skal stillast særlege vilkår for løyvet. I merknaden til 2 er det vist til at de fleste eksisterende andelslagene omfattes av lov 29. juni 2007 nr. 81 om samvirkeforetak (samvirkelova) og plikter å tilpasse vedtektene til lovens krav innen 1. januar Det er videre vist til at kommunen kan stille vilkår om at andelslaget organiseres i tråd med samvirkelova. Norsk Vann er kjent med at en del andelsvannverk allerede er omorganisert til samvirkeforetak som følge av samvirkelova fra 2007, og antar at stadig flere andelsvannverk vil omdannes til samvirkeforetak. Vi har i høst under utgivelse en veiledning for andelsvannverk i hvordan denne omstillingen til samvirkeforetak enkelt kan gjennomføres. Vi støtter imidlertid at lovforslaget ikke begrenser aktuell selskapsform for andelslagene, så lenge det er krav om at andelslagene skal være eid av abonnentene. Side 3 av 8

4 Vedr. driftskontrakter Norsk Vann støtter at lovforslaget ikke regulerer omfanget eller varigheten av kontrakter for drift av vann- og avløpsanlegg. Kommunene og de kommunalt eide VA-selskapene vil alltid ha behov for å benytte markedet til å løse oppgaver på vann- og avløpsområdet, der dette ut fra en helhetsvurdering er mest hensiktsmessig. I dag regner vi med at i størrelsesorden % av gebyrinntektene på vann- og avløpsområdet går til innkjøp av tjenester og utstyr fra private aktører i markedet, og anskaffelsene skjer i henhold til regelverket om offentlige anskaffelser. Dette kan være legging av ledninger, bygging av renseanlegg og utførelse av spesialiserte oppgaver som kommunene ikke ser det hensiktsmessig å ha personell og maskinell til å utføre selv. Vi mener det må være opp til det kommunale, folkevalgte selvstyret å ta stilling til behovet for konkurranseutsetting av både utbyggings-, drifts- og vedlikeholdsoppgaver og i så fall egnet kontraktslengde i det enkelte tilfelle. Kvalitet, sikkerhet og langsiktighet vil uansett være grunnleggende premisser i konkurransegrunnlaget og kontraktstyringen av det enkelte oppdraget. Konkurranseutsetting av driftsoppgaver vil ikke ha irreversible konsekvenser, da kommunene sitter med eierskapet og styringsvirkemidlene. Konkurranseutsetting av hele driften av et vann- eller avløpsanlegg er ikke vanlig i Norge i dag. Hvis det skulle vise seg at norske kommuner begynner med utstrakt bruk av konkurranseutsetting av driften og det viser seg at dette skjer på en måte som svekker kvaliteten og sikkerheten ved tjenestene, kan lovgiver gripe inn med regulatoriske virkemidler på et senere tidspunkt. Behov for klargjøring av merknader til loven Norsk Vann vil peke på at det har blitt gjennomført en del endringer i lovtekst med merknader siden lovforslaget var på høring i De fleste er endringer som Norsk Vann eller andre høringsinstanser har foreslått i høringen, og som Norsk Vann støtter fullt ut. Vi vil imidlertid gjøre komiteen oppmerksom på at det gjennom endringene har oppstått uklarhet rundt 3 formuleringer i merknader til lovforslaget 1, som dessverre kan gi grunnlag for forskjellige tolkninger og misforståelser og som derfor bør justeres. Vi vil derfor komme med forslag til endret ordlyd i merknadene til 1, som skal sikre at ny lov m/merknader blir mest mulig presis og i overensstemmelse med Stortingets bestilling, jf. Innst. S. 181 ( ) og vedtak av 3. april Understreket tekst er forslag til ny tekst i merknadene, mens gjennomstreket tekst foreslås strøket. Forslag til 2 endringer i andre avsnitt under merknader til 1: Med «eigd» menes at kommunen skal ha kontroll med selskapet, enten direkte eller via annen selskapsform. Dette innebærer for eksempel at organisering i form av et interkommunalt selskap (IKS) etter lov 29. januar 1999 nr. 6 om interkommunale selskaper vil være tillatt. Selskaper opprettet i medhold av lov 25. september 1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven) og kommunalet og interkommunalet eide aksjeselskaper der kommunen har aksjemajoriteten, er eksempler på andre selskapsformer som sikrer Side 4 av 8

5 kommunal kontroll og styring. Loven åpner også for delt eierskap mellom kommuner og private andelslag, så lenge kommunen eier over halvparten av andelene. Begrunnelse for endringsforslagene: Stortingets bestilling gjennom vedtak 3. april 2008 var at lovforslaget skulle sikre at vannog avløpsinfrastrukturen forblir heleid av det offentlige (vår understrekning). Det er også i overensstemmelse med dagens eierstruktur: Vann- og avløpsanleggene i Norge er i dag normalt heleide av kommunene. Unntaket er vann- og avløpsanlegg som er eid av andelslag/samvirker (som fortsatt skal være tillatt), samt mindre vann- og avløpsanlegg og vann- og avløpsanlegg som er eid av annet offentlig organ eller næringsvirksomhet o.l. (som er unntatt fra lovforslaget). Vi finner på denne bakgrunn at formuleringen der kommunen har aksjemajoriteten ikke er i overensstemmelse med forutsetningen for hele lovforslaget: At vann- og avløpsanleggene skal være heleide av kommunen. Vi foreslår derfor at denne strykes. Det vil da være nødvendig å tilføye ordet eide, for å gjøre setningen komplett. I samme avsnitt under merknader til 1 er det siden høringsrunden i 2009 lagt inn noe vi opplever som en unødvendig begrensning, nemlig en forutsetning om at kommunen må eie over halvparten av andelene der et vann- og avløpsanlegg er eid i fellesskap mellom kommuner og andelslag. Det finnes enkelte slike vann- og avløpsanlegg i dag, og det vil være en aktuell organiseringsform også for fremtiden. Eksempelvis kan en egnet modell for vannog avløpsanlegg til hytteområder, være et andelslag der både hytteeiere og kommunen er andelseiere. Vi finner ingen saklig grunn til å skulle forutsette at kommunen må være majoritetseier i slike andelslag, og vi foreslår derfor at siste del av setningen strykes. Forslag til endring i syvende avsnitt under merknader til 1: Hva som er å anse som et vannanlegg er ikke like tydelig definert i eksisterende lovverk. Departementet legger likevel til grunn definisjonen som er gitt i forskrift til lov 19. desember 2003 nr. 124 om matproduksjon og mattrygghet (matloven). Det følger av forskrift 4. desember 2001 nr om vannforsyning og drikkevann (drikkevannsforskriften) 3 nr. 3 at det i et vannforsyningssystem inngår et eller flere av følgende elementer: vanntilsigsområde, vannkilde, vannbehandling, vannbehandlingsanlegg, transportsystem og driftsrutiner. Systemet omfatter også vann. Av delelementene i denne definisjonen, er det vannbehandlingsanlegg og transportsystem som er å anse som vannanlegg etter andre ledd. Begrunnelse for endringsforslaget: Definisjonen av vannforsyningssystem i drikkevannsforskriften er omfattende og inkluderer bl.a. vannkilde m/tilsigsområder, vannet som benyttes til vannforsyning samt driftsrutinene ved vannverket. Dette er en definisjon som er skreddersydd drikkevannsforskriftens bestemmelser om godkjenning av og tilsyn med vannforsyningssystemene. Det er imidlertid ikke en definisjon som kan likestilles med vannanlegg etter lovforslaget 1 andre ledd. Vi opplever at forklaringen av vannanlegg i 1 andre ledd er tilstrekkelig presis, det vil si hovedledninger, pumpestasjoner, høydebasseng, anlegg for håndtering og rensing m.m. Den opplistingen tilsvarer i praksis de to begrepene vannbehandlingsanlegg og transportsystem i drikkevannsforskriftens definisjon. Vi foreslår derfor en nødvendig tilføyelse som viser at loven IKKE omfatter eierskapet til selve vannkilden m/tilsigsområder, driftsrutinene eller selve vannet. Side 5 av 8

6 Behov for videre arbeid for å sikre avklarte og fremtidsrettede rammebetingelser for vann- og avløpstjenestene Norsk Vann mener lov om kommunale vass- og avløpsanlegg kan vedtas som foreslått i Prop. 136 L ( ), forutsatt de 3 justeringer vi har foreslått i selve merknadene til 1. Samtidig vil vi benytte anledningen til å gjøre komiteen oppmerksom på at lovforslaget må anses som et første skritt på vegen mot en mer helhetlig sektorlov. Kort om bakgrunnen Norsk Vann og KS anmodet i mai 2006 om at Regjeringen skulle nedsette et utvalg for å vurdere behovet for en sektorlov på VA-området og evt. utarbeide forslag til lovtekst. Anmodningen var basert på argumentasjonen i Norsk Vanns rapport 141 fra 2004 Trenger Norge en VA-lov?. Regjeringen har frem til nå ikke imøtekommet KS og Norsk Vann sin anmodning. Under Stortingets høring av dok. 8:91 ( ) lanserte Norsk Vann forslaget om en totrinns prosess; et snarlig lovarbeid knyttet til eierskapet, som i neste fase bygges videre ut til en helhetlig sektorlov. I debatten i Stortinget 3. april 2008 tok politikere fra mange partier til orde for at det burde utarbeides en sektorlov på VA-området. I Innst. S. 181 ( ) var mindretallets forslag følgende: Stortinget ber Regjeringen komme tilbake med forslag til samlet norsk vann- og avløpslov. Da dette forslaget falt, sluttet mindretallet seg til flertallets forslag, som var: Stortinget ber Regjeringen vurdere hvordan faggruppens utredning og NOU 2006:6 om en egen sektorlov for vann og avløp skal følges opp politisk. Utfordringene med dette vedtaket er at NOU 2006:6 ikke berører temaet sektorlov og at den såkalte faggruppens utredning ikke anbefalte at skal utarbeides en egen sektorlov. Norsk Vanns opplever at det per i dag ikke foreligger en endelig avklaring i sektorlovsaken. Vi vil derfor benytte anledningen til å ta opp behovet for et helhetlig sektorlovarbeid på nytt. Argumenter for et sektorlovarbeid Norsk Vann vil be komiteen merke seg følgende sentrale argumenter for et sektorlovarbeid: Velfungerende VA-tjenester er en forutsetning for samfunnets funksjonsdyktighet og for den enkelte innbyggers helse og velvære. Tiden er overmoden for å få etablert et samlet, funksjonelt rammeverk for VA-tjenestene, som ivaretar behovet for modernisering av tjenestetilbudet i forhold til eksisterende og kommende utfordringer, herunder klimautfordringene. Hovedhensikten med en sektorlovgivning vil være å få en bedre regulering av forholdet mellom kommunene og kommunalt eide VA-selskaper som tjenestetilbydere og innbyggerne og næringslivet som abonnenter. Det er behov for en nærmere avklaring av rettigheter og plikter for begge parter, herunder rammene for kommunale abonnementsvilkår. I dag må Side 6 av 8

7 tvister i dette kundeforholdet avgjøres av domstolene, noe som gir liten forutsigbarhet for partene og er ressurskrevende for domstolene. Eksempelvis har det vært flere saker de senere årene om kommunenes ansvar for vannskader i tilfeller der ledningsnettet ikke har hatt tilstrekkelig dimensjon eller godt nok vedlikehold til å ta unna store nedbørmengder. Det bør være opp til lovgiver å gi rammebetingelsene for et så viktig kommunalt tjenesteområde. En lovmessig avklaring av rettigheter og plikter for så vel tjenestetilbyder som tjenestemottaker vil også være viktig for å sikre legitimitet for det kommunale tjenestemonopolet og for å sikre mest mulig enhetlig, kommunal praksis. En annen viktig hensikt med et sektorlovarbeid vil være å få avklart nærmere hvilket ansvar kommunen har for å tilby vann- og avløpstjenester til befolkningen, eksempelvis til mer spredtbygde områder eller til hytteområder med utilfredsstillende vann- og avløpsløsninger. Den svenske sektorloven har bestemmelser som regulerer dette nærmere. Det norske lovverket har i dag flere uavklarte spørsmålsstillinger med hensyn til kommunenes ansvar, som burde utredes gjennom et sektorlovarbeid. En tredje viktig hensikt med et sektorlovarbeid er å få gjennomført en mer gjennomgripende modernisering av gebyrbestemmelsene enn de enkle justeringer i begrepsbruk som ligger inne i Prop. 136 L ( ). Behovet for modernisering gjelder både lovbestemmelsene og tilhørende forskriftsbestemmelser i forurensningsforskriften del 4A. Det er bl.a. viktig å tilpasse gebyrregelverket til de klimautfordringer vann- og avløpssektoren står overfor og få avklart hvordan tiltak for å hindre vannskader (overvannstiltak) skal finansieres. VA-sektoren har i lang tid vært utsatt for stemoderlig behandling fra statlige myndigheters side, noe som har resultert i et fragmentert regelverk med tydelige svakheter. Myndighetsansvaret er delt på en rekke departementer, og ingen av disse har i dag helhetlig kompetanse på VA-området. Gjennom et sektorlovarbeid vil man få gjennomført en delvis opprydding i fragmentert regelverks- og myndighetsstruktur. Det vil gi effektiviseringsgevinst for stat og kommune og gi bedre og billigere offentlige tjenester til innbyggerne. Land som Sverige og Finland har gode erfaringer med egne sektorlover på VA-området. Den nye loven om kommunale vass- og avløpsanlegg bør være kjernen i en sektorlov, med en samling og utbygging av bestemmelser som ivaretar kommunenes og abonnentenes behov for tydelige og fremtidsrettede rammer. De detaljerte kvalitetskravene til VA-tjenestene er gitt gjennom drikkevannsforskriften, forurensningsforskriften, gjødselvareforskriften m.v. og fremstår som hensiktsmessige. En sektorlov vil være en mer smalspektret lov som regulerer de sentrale aspektene i forholdet mellom kommunene og kommunalt eide VA-selskaper som tjenesteleverandør og innbyggerne og næringslivet som abonnenter. Forslag til vegen videre Norsk Vann ber på denne bakgrunn komiteen vurdere behovet for et sektorlovarbeid, for å sikre avklarte og fremtidsrettede rammebetingelser for kommunene, innbyggerne og næringslivet på vann- og avløpsområdet. En sektorlovutredning bør bygge på vedtatt lov om kommunale vass- og avløpsanlegg og supplere denne med nødvendige bestemmelser om bl.a. Side 7 av 8

8 hvilket ansvar kommunen har for å tilby vann- og avløpstjenester til befolkning og næringsliv, om hvilke rettigheter og plikter som gjelder i kundeforholdet, herunder rammene for kommunale abonnementsvilkår, samt moderniserte gebyrbestemmelser med avklarte rammer for bl.a. finansiering av overvannstiltak Kontaktpersoner: Direktør Einar Melheim, mob , einar.melheim@norskvann.no Ass. direktør Toril Hofshagen, mob , toril.hofshagen@norskvann.no Norsk Vann er en ikke-kommersiell interesseorganisasjon for vann- og avløpssektoren. Organisasjonen skal bidra til å oppfylle visjonen om rent vann ved å sikre sektoren gode rammevilkår og legge til rette for kompetanseutvikling og kunnskapsdeling. Norsk Vann eies av norske kommuner, kommunalt eide VA-selskaper, kommunenes driftsassistanser for VA og noen private andelsvannverk. Norsk Vann representerer 360 kommuner med ca 95 % av landets innbyggere. Norsk Vann har en samarbeidsavtale med KS. Side 8 av 8