NTNU institutt for byggekunst, prosjektering og forvaltning Masteroppgave Eiendomsutvikling og -forvaltning

Transkript

1

2

3 Forord Rapporten «profesjonalisering og samordning ved avhending av offentlig eiendom» er mitt avsluttende arbeid i masterstudiet eiendomsutvikling og forvaltning ved NTNU i Trondheim. Studiet har vært svært givende. Jeg har fått et utvidet innsikt i mange deler av eiendomsfaget, og samtidig fått en bekreftelse på substansen i mye av den erfaring jeg hadde med meg inn i studiet. Det å få ny lærdom gjennom en akademisk tilnærming er nok uvant for de fleste som tar en erfaringsbasert master, og dette gjelder også for meg. I ettertid ser jeg at denne typen kompetansetilegning gir mye, ikke minst fordi det favner bredt. Dette har ført til at jeg både underveis og i ettertid har valgt å gå dypere inn i noen valgte tema fra studiet. I min yrkesaktive karriere har jeg hatt forskjellige stillinger knyttet til avhending og salg av eiendom så vel i privat næringsliv som i det offentlige. Jeg har dermed erfart både likheter og ulikheter i arbeidsmåter, tankegang og prioriteringer. Offentlige virksomheter eier, drifter, forvalter og avhender eiendom for betydelige verdier. Det er skrevet mye om FDVU knyttet til offentlige eiendommer og det er utarbeidet utallige rapporter og utredninger knyttet til vedlikeholdsetterslep, strategier knyttet til eierskap, energieffektivitet i bygg, og lignende tema. Det har imidlertid ikke vært særlig mye fokus på avhending av offentlig eiendom hva gjelder metode, prioriteringer og resultat. Jeg er usikker på om det offentlige ivaretar og utfører avhendingsprosessene på en optimal måte slik det gjøres i dag. Det har vekket min interesse til å undersøke dette nærmere. Under arbeidets gang har jeg fått god veiledning av professor Nils Olsson og av professor II Svein Bjørberg. De har bidratt med gode innspill, riktig retning og sørget for at jeg har holdt fokus. Jeg vil også takke de som har gitt informasjon ved å svare på spørreundersøkelsen. Studiet er delvis finansiert av min arbeidsgiver Forsvarsbygg Skifte eiendom. Jeg setter stor pris på den velvilje som er vist gjennom god tilrettelegging. Trondheim den 8. mai 2013 Tore Arntzen Side 3

4 Sammendrag NTNU institutt for byggekunst, prosjektering og forvaltning Offentlig sektor, bestående av statlige virksomheter, statlig forvaltning og kommunal sektor er samlet sett Norges klart største eier av fast eiendom. Aktørene er tilknyttet sin eier på vidt forskjellige måter hva gjelder styring og fullmakter. Dette påvirker måten de driver sin eiendomsforvaltning på. Sektorens eiendomsavdelinger synes å ha stort fokus på forvaltning, drift og vedlikehold, og mindre fokus på avhending. Målsettingen med rapporten er å kartlegge hvordan offentlige eiendomsbesittere gjennomfører eiendomssalg, og hvilke forbedringspunkter som finnes. Rapporten er utarbeidet på bakgrunn av en hypotese om at avhending av offentlig eiendom håndteres som sekundæroppgave. Dersom hypotesen stemmer kan det bety at organiseringen ikke er optimal og at det betydelige rom for forbedringer Med det som bakteppe er det grunn til å være kritisk til om offentlige eiendommer skjer på en måte som gir et godt nok resultat for eier, som for offentlige eiendommer er fellesskapet. For å teste ut hypotesen har jeg utarbeidet tre hovedspørsmål. Første spørsmål går på kartlegging, det andre på profesjonalisering, og det siste på samordning. Hvor mye, og hvilke typer eiendom, skal avhendes? Hvordan gjennomføres avhending av offentlig eiendom? Ønsker offentlige eiendomsbesittere en sentral offentlig enhet for avhending? Jeg ønsker å se på om avhendingen blir ivaretatt på en profesjonell måte, og om det er behov for en profesjonalisering og samordning. Jeg vil samtidig finne ut om de som avhender offentlig eiendom ser nytte av et samlet avhendingsmiljø for offentlig eiendom og vil benytte seg av et slikt tilbud dersom det blir tilgjengelig. De fleste tenker først og fremst på FDVU (forvaltning, drift, vedlikehold og utvikling) i forbindelse med eiendomsforvaltning. Denne rapporten omhandler kun avhending, som også har en plass i eiendomsforvaltningen. Eierstrategi knyttet til eiendomsportefølje, verdiskaping knyttet til den aktiviteten som skjer i eiendomsmassen og hvordan et kompetansesenter kunne etableres er tema kunne passet godt i denne rapporten. Jeg har imidlertid valgt å se bort fra disse tre temaene da de hver for seg er så omfattende at de kunne vært egne masteroppgaver. Side 4

5 Offentlig sektor kan grovt deles inn i tre kategorier, statlige virksomheter, statlig forvaltning og kommunal sektor. Disse tre har forskjellige eierformer og derigjennom forskjellige fullmakter. Det er også store variasjoner på hvordan de bedriver sin eiendomsvirksomhet. Noen, som for eksempel Entra Eiendom, Rom Eiendom, Statsbygg og Forsvarsbygg er profesjonelle aktører som har eiendomsforvaltning som primæroppgave. I motsatt ende finner vi etater, direktorater og institusjoner som kun forholder seg til leiekontrakter. Kommunesektoren er en betydelig eiendomsaktør. Det er store variasjoner på hvordan kommunene driver sin eiendomsvirksomhet. Generelt kan en si at graden av profesjonalitet øker med størrelsen på kommunen. Det offentlige må forholde seg til avhending av eiendom på en helt annen måte enn privat næringsliv. Mens de private kan ha klare mål knyttet utelukkende til økonomisk overskudd, må det offentlige forholde seg til særinteresser, politikere og samfunnshensyn som styrende faktorer. Dette gir naturligvis en del utfordringer. For å finne nødvendig informasjon til rapporten har jeg benyttet en omfattende spørreundersøkelse. Den ble sendt til en rekke statlige virksomheter i tillegg til alle landets kommuner og fylkeskommuner. Det kom inn totalt 206 svar. Selv om svarprosenten var noe lav vurderer jeg likevel at mengden svar gir et tilstrekkelig grunnlag for analyse og drøfting. Spørreundersøkelsen ga svært mange nyttige og interessante funn, og gir en god oversikt over hvordan offentlige virksomheter forvalter sine eiendommer. Det viser seg at det ikke finnes noen samlet oversikt over offentlige eiendommer, og heller ikke på avhending hva gjelder omfang eller resultat. Videre funn er at kun syv prosent av de som avhender eiendom anser dette for å være en primæroppgave. Rapporten viser i tillegg at det er mange vesentlige forbedringspunkter, og at det er stor vilje fra respondentene til å benytte et samlet kompetansesenter for avhending av offentlig eiendom dersom det blir etablert. Rapporten konkluderer med at det vil være hensiktsmessig å etablere et sentralt kompetansesenter for avhending av offentlig eiendom. Den konkluderer videre med at utredninger er nødvendig. Det bør kartlegges i detalj hvordan en slik enhet bør organiseres, hvilke tjenester som bør tilbys i tillegg til rene avhendingstjenester, og hva slags effekter som kan forventes. I tillegg må grensesnitt mot Statsbygg og andre offentlige instanser som utfører beslektede oppgaver i dag avklares. Side 5

6 Innholdsfortegnelse Forord... 2 Sammendrag Innledning Introduksjon Bakgrunn for valg av tema Målsetting/formål Oppbygging av rapporten Problemstilling Er det grunnlag for etablering av en sentral enhet for avhending? Forskningsspørsmål Hvor mye, og hva slags type offentlig eiendom skal avhendes? Hvordan gjennomføres avhending av offentlig eiendom? Ønsker offentlige eiendomsbesittere en sentral enhet for avhending? Avgrensing og valg som er gjort Definisjoner Offentlig sektor Definisjoner og tilknytningsformer Offentlige aktører og eiendomsportefølje Grunner til eiendomssalg Eiendomssalg - verdier og omfang Oppsummering av kapitlet Teori Bakgrunn New Public Management Bestiller utfører modell Økonomisk teori i offentlig sektor Eiendomsmeglerteori/eiendomssalgteori Avhendingsinstruksen Særegenheter ved avhending av offentlig eiendom Metode Kvantitative metoder Kvalitative metoder... 50

7 5.3 Litteraturstudie Spørreundersøkelse Feilkilder Presentasjon av resultater Gjennomføring av spørreundersøkelsen Forskningsspørsmål Hvilke typer eiendom planlegges avhendet, og i hvilket omfang? Hvordan gjennomføres avhending av offentlig eiendom? Ønsker offentlige eiendomsbesittere en sentral enhet for avhending? Analyse og drøfting Gjennomføring Drøfting av problemstilling og forskningsspørsmål Hvordan organiseres avhendingen, og hvilket omfang planlegges avhendet? Hvordan gjennomføres avhending av offentlig eiendom? Ønsker offentlige eiendomsbesittere en sentral enhet for avhending? Fordeler og ulemper ved de alternative eierformer Betydningen av oversikt og kontroll med eiendomsmassen Effekter ved samordning og profesjonalisering av avhending Konklusjon Bibliografi Vedlegg Spørreundersøkelse... 86

8 Figurliste Figur 3-1 Inndeling av offentlig sektor og statlige virksomheter etter organisasjonsformer Figur 3-2 Sektorinndeling av norsk økonomi Figur 3-3. Skjematisk illustrasjon av offentlig sektor Figur 4-1 Sammenheng mellom bestiller og utfører rollen (Busch og Vanebo 2001) Figur 6-1 Andel med stor og svært stor grad av sentralisering, detaljoversikt Figur 6-2 Grunner til avhending av eiendom i prosent Figur 6-3 Antall som har svart ut ifra eiendomskategori Figur 6-4 Avhending som en del av strategiarbeidet - detaljoversikt Figur 6-5. Andel som har interne retningslinjer, detaljoversikt Figur 6-6 Samleoversikt ved bruk av meglere, detaljoversikt Figur 6-7 Avhending som primæroppgave, detaljoversikt Figur 6-8 Andel som har stor grad av avhendingskompetanse in house detaljert oversikt Figur 6-9 Andel som har tilstrekkelig kompetanse i prosent Figur 6-10 Gjennomføring av verdiøkende tiltak i stor grad- detaljert oversikt Figur 6-11 Fornøydhet ved gjennomførte salg, detaljoversikt Figur 6-12 Rom for forbedring, detaljoversikt Figur 6-13 Evaluering av avhending detaljert oversikt Figur 6-14 Kartlegging - oppgaver det er behov for bistand til Figur 6-15 Eiendomsanalyse oppgaver det er behov for bistand til Figur 6-16 Eierstrategi oppgaver det er behov for bistand til Figur 6-17 Gjennomføring oppgaver det er behov for bistand til Figur 6-18 Ønske om å benytte en sentral avhendingsenhet Figur 6-19 Andel som i stor grad/svært stor grad vil benytte en sentral avhendingsenhet Tabeller Tabell 3-1 Eiendom fordelt på de største statlige eiendomsforvalterne Tabell 3-2 Eiendom fordelt på offentlige aktører som ikke er statlige forvaltningsbedrifter.. 26 Tabell 3-3 Eiendomsbesittere og tilknytningsform Tabell 3-4 Areal fordelt på Helseforetakene (Riksrevisjonen, 2011) Tabell 3-5 Avhendet areal i helsesektoren fordelt på HF Tabell 6-1 Svarprosent fordelt på kategori Tabell 6-2 Andel med stor og svært stor grad sentralisering av eiendomsdrift Tabell 6-3 Oppgaver knyttet til enheten, andel stor og svært stor grad fordelt på kategori Tabell 6-4 Anslått avhendingsomfang i kroner Tabell 6-5 Avhending som en del av strategiarbeidet Tabell 6-6 Andel som har interne retningslinjer for avhending Tabell 6-7 Samleoversikt ved bruk av eiendomsmeglere Tabell 6-8 Samleoversikt innkjøpsmetode Tabell 6-9 Viktigst ved salg av eiendom Tabell 6-10 Grad av avhendingskompetanse i organisasjon... 60

9 Tabell 6-11 Gjennomføring av verdiøkende tiltak i stor grad Tabell 6-12 Fornøydhet ved gjennomførte salg Tabell 6-13 Rom for forbedring i avhendingsprosessen i prosent Tabell 6-14 Viktigste forbedringsområder Tabell 6-15 Andel som gjennomfører evaluering av avhending i prosent Tabell 6-16 Fordeler ved å benytte en sentral avhendingsenhet Tabell 6-17 Ønske om å benytte en sentral avhendingsenhet oversikt Side 9

10 1. Innledning NTNU institutt for byggekunst, prosjektering og forvaltning 1.1 Introduksjon Innledningskapitlet tar for seg bakgrunnen for rapporten og introduserer temaet som skal undersøkes. Det beskriver hvordan dokumentet er bygd opp og tar for seg målsettingen med rapporten. Videre blir problemstillingen som utredes i rapporten introdusert, og det gis en introduksjon for hvordan offentlig sektor generelt forholder seg til avhending av eiendommer. Denne rapporten består av åtte kapitler i tillegg til bibliografi og vedlegg. I kapittel to presenteres problemstillingen og forskningsspørsmålene. Videre presenteres begreper som kartlegging, profesjonalisering og samordning, og disses betydning for rapporten. I tillegg er avgrensing og definisjoner en del av kapitlet. Kapittel tre gir en beskrivelse av det som skal undersøkes, offentlig sektor, spesielt knyttet opp imot statlige og kommunale eiendomsbesittere. Kapitlet går videre noe i dybden på de mest relevante aktørene, og beskriver omfanget av eiendomsmasse knyttet til de forskjellige aktørene. Det utredes videre to spørsmål av betydning; hvorfor selger offentlige aktører eiendom og hvor mye selger de. Kapittel fire beskriver relevante teorier rundt temaet, og kapittel fem gir en beskrivelse av metoder som er anvendt, og som ikke er anvendt. Kapittel seks oppsummerer resultatet av undersøkelsene. Kapittel sju er analyse og diskusjon. Kapittel åtte konkluderer rapporten. Side 10

11 1.2 Bakgrunn for valg av tema Offentlig sektor som eier er med totalt 44 mill. kvm. yrkesbygg landets suverent største eiendomsaktør. Dette utgjorde i 2010 ca. 35 % av den totale bygningsmassen som faller inn under kategorien yrkesbygg (Bjørberg, 2009). Alle eiendomsaktører er i en eller annen grad involvert i forvaltning, drift, vedlikehold, utvikling og avhending av eiendom. Med sin store eiendomsportefølje er det opplagt at det offentlige har en stor avhendingsaktivitet. Eiendomsforvaltning og fasilitetsstyring er begreper som er mye benyttet i ulike sammenhenger i eiendomsbransjen. I heftet «ord og uttrykk innen Eiendomsforvaltning og Fasilitetsstyring» defineres eiendomsforvaltning til å omfatte alle aktiviteter knyttet til forvaltning av bygninger i hele livssyklusen, herunder avhending. (Max Ingar Mørk, 2008) Denne rapporten stiller et spørsmålstegn ved om avhending av offentlig eiendom skjer på en måte som gir gode resultater for eierne. Hypotesen «avhending av offentlig eiendom håndteres som sekundæroppgave» skal undersøkes. Rapporten har som utgangspunkt at avhending av eiendom ikke har fått sitt berettigende fokus i strategiutredninger knyttet til offentlig eiendom. For å få en god oversikt og et godt utgangspunkt for rapporten tas det sikte på å avdekke hvordan salg og avhending foregår blant offentlige eiendomsbesittere. I denne sammenhengen handler det i tillegg om hva slags fokus og prioritet dette arbeidet har i virksomheten, og hva slags kompetanse og arbeidsmetodikk som finnes. I Norge er det slik at hver avdeling i statlig og kommunal sektor har ansvar for egen eiendomsportefølje. Det er derfor liten samordning, og heller ikke noe særlig samarbeid i forhold til eiendomsforvaltningen. Dette gjelder også for avhending av eiendom som derfor skjer på ulike måter. Det er ikke etablert en «beste praksis» på fagområdet. Avhending skjer via mange forskjellige organer i forvaltningen. Disse kan grovt deles inn i statlige virksomheter med staten som rettssubjekt (offentlige foretak og etater som ligger direkte under departementene), statlig eide virksomheter som er organisert som egne rettssubjekter (heleide offentlige AS) og kommuner og fylkeskommuner. Alle har forskjellige rammebetingelser, er underlagt forskjellige lover og regler, og har ellers egne «særegenheter». Det antas at det er felles for disse at de ansatte som gjennomfører avhending i hovedsak har dette som sekundæroppgaver. Side 11

12 Begrepet «offentlige eiendomsbesittere» brukes hyppig i denne oppgaven. I begrepet ligger alle eiendomsaktører som tilhører offentlig sektor. Den offentlige sektoren kan deles inn i to hovedgrupper: 1. Staten med underliggende etater. 2. Kommunesektoren, herunder Fylkeskommunene og kommunene Den statlige sektoren deles videre i to grupper. Den ene er statlig forvaltning, den andre er statlige virksomheter. Disse er underlagt forskjellige lover og regler samt andre rammebetingelser knyttet til bl.a. fullmakter, eierstrategi, policy og risiko. Dette påvirker omfang og gjennomføring av avhending i stor grad. Denne rapporten tar for seg alle eiendomsaktører som ligger til offentlig sektor. Det betyr at alle typer statlige og kommunale eiendomsforvaltere, herunder offentlige foretak, helseforetak, forvaltningsbedrifter, heleide offentlige aksjeselskaper og stiftelser omfattes av rapporten. Videre tar rapporten for seg yrkessbygg, formålsbygg, boliger og tomteareal. Det totale transaksjonsvolumet på næringseiendommer var i følge Colliers, på 34 mrd. kr i 2011 i Norge. De sier videre at i sin rapport at volumet var betydelig lavere enn de 50 mrd. som det ble antatt at kom til å omsettes ved årets inngang. (Colliers International, 2011) Ved å legge til grunn at det offentlige eier 35 % av den totale bygningsmassen av næringseiendommer kan man anta at det omsettes offentlige eiendommer i betydelig omfang. Det er nok slik at omsetningen av private eiendommer er prosentvis vesentlig større, og også at verdien av eiendommene ligger på en vesentlig høyere kvadratmeterpris. Man kan likevel dra den slutningen at det er en betydelig omsetning av offentlige eiendommer. Jeg har forsøkt å finne svar på omfang av offentlig eiendomshandel. Det ville vært svært nyttig å ha oversikt over dette både i forhold til økonomi og kvadratmeter. Etter å ha vært i kontakt med Direktoratet for økonomistyring, Statistisk sentralbyrå, Kartverket, og Finansdepartementet, i tillegg til omfattende nettsøk har jeg ikke vært i stand til å finne en samlet oversikt over avhending av offentlig eiendom. Hos alle større eiendomsaktører utgjør kjøp og salg av eiendom en viss andel av aktiviteten. I antall enheter kan aktiviteten være nokså lav, men i økonomi utgjør transaksjoner knyttet til kjøp og salg store verdier. Dette gjelder for private så vel som for offentlige eiendomsaktører som beskrevet over. Side 12

13 I rapporten ønsker jeg å se på hvordan offentlige eiendomsaktører forholder seg til, og gjennomfører, salg og avhending av eiendom. I den grad det er mulig vil jeg analysere hva slags suksess de oppnår. Suksess kan i denne sammenhengen måles i økonomisk resultat herunder om man har fått realisert det potensial som ligger i eiendommen ved å gjennomføre enkle verdiøkende tiltak, om prosessen har vært god, og om gjennomføringen har foregått uten at det har oppstått problemer under og etter salget. Bygninger og eiendommer fungerer som støttefunksjoner for at eiere og brukere skal kunne utføre sin kjernevirksomhet. Etter hvert som ytre faktorer endrer seg, vil bygninger være gjenstand for forskjellige faser. Disse ytre faktorene kan for eksempel være endringer i eiers og/eller brukers behov, endringer i lovverk som setter nye krav til bygningen, eller endringer i oppfatningen av hvordan bygningen skal oppfylle behov som for eksempel å signalisere eiers/brukers virksomhet. De aller fleste bygninger gjennomgår oppgraderinger og ombygginger i løpet av sin levetid for å dekke endrede behov og krav til standard, funksjonalitet og tilstand. De fleste eiendommer vil også skifte eier i løpet av sin levetid. Forut for eierskiftet vil eiendommen ha vært gjennom faser med prisoppgang og prisnedgang. I tillegg til generelle svingninger i markedet er det en rekke andre faktorer som er avgjørende for den avhendingsverdien en eiendom representerer. Disse kan grovt sett deles inn i tre typer faktorer. 1. Eiendommen som sådan. Typiske faktorer som går på selve eiendommen er type eiendom, tilstand, standard og størrelse. 2. Ytre faktorer. Typiske ytre faktorer som har betydning for eiendomsverdien er beliggenhet, tillatt bruk, status i offentlig planverk, utnyttelsesgrad, befolkningstetthet i området, nærliggende infrastruktur, fremtidige endringer i området og lignende. 3. Avhendingsprosessen. Typiske faktorer som faller inn under dette punktet er salgsstrategi, kompetanse, håndtering av media, politikere og myndigheter, og gjennomføring av salgsprosessen. Denne rapporten tar kun for seg avhendingsprosessen. Side 13

14 1.3 Målsetting/formål Målet med rapporten er å undersøke og avdekke om avhending av offentlige eiendommer i Norge skjer på en måte som gir et godt resultat for eier. Denne kunnskapen kan i neste omgang brukes for å se på om det er grunnlag for forbedring. For eksempel gjennom samordning og profesjonalisering av avhendingsfunksjonen. Det legges til grunn at eier er opptatt av at avhending av eiendom skal gi et så godt resultat som mulig for eier, altså felleskapet. Det tas ikke hensyn til suboptimaliserende faktorer og særhensyn som den enkelte eier måtte ha for å beholde eiendom, for eksempel som en følge av at man får et visst vedlikeholdsbudsjett ut ifra antall kvadratmeter som forvaltes. Et eksempel på suboptimalisering kan være at eier velger å la noen bygninger forfalle og bruke midlene på andre prosjekter, i stedet for å selge bygg man faktisk ikke har behov for. I tillegg til å undersøke om avhending slik den gjennomføres gir et godt nok resultat, er det et mål å sjekke ut i hvilken grad det er vilje til å benytte et sentralt kompetansesenter for avhending av offentlig eiendom dersom det blir etablert. I neste omgang vil man da kunne si noe om realisme i gjennomføring av en eventuell endring dersom konklusjonen i rapporten blir at en etablering vil være fordelaktig. 1.4 Oppbygging av rapporten Rapportens oppbygning har til hensikt å følge en rød tråd med henblikk på offentlig eiendomsforvaltning sett i sammenheng med avhending. Først presenteres bakgrunnen for rapporten, med belysning av hvorfor jeg valgte dette temaet og av hvilken betydning avhending av offentlig eiendom har for virksomheten og for samfunnet som i siste instans er eier av de offentlige verdiene. Målsettingen og forskningsspørsmålene blir presentert innledningsvis. Videre beskrives rapportens avgrensing, samt definisjoner på ord og uttrykk som følger gjennom oppgaveteksten. Dernest går jeg inn på offentlig sektor som er kjernen i det som skal undersøkes. Offentlig sektor defineres for å gjøre det tydelig hvilke aktører som skal inngå i rapporten. Videre omtales og beskrives de største offentlige eiendomsaktørene, hvem de er, hva slags kjerneoppgaver de har, og hvor mye eiendomsmasse de har. Det blir også sagt noe om forhold som tilknytningsform, fullmakter og andre særegenheter. Side 14

15 Offentlige virksomheter er i konstant omstilling, og i varierende grad gjelder det også for eiendomsporteføljen. Noen offentlige aktører har tatt ekstreme grep på eiendomssiden, mens andre ikke har tatt noen. Enkelte har store behov for eiendomsreform, mens andre har mindre behov. Jeg går videre inn på forhold som hvorfor virksomhetene avhender eiendom, hva de avhender og har gjort et forsøk på å kvantifisere dette. Teorikapitlet sier noe om behov for regulering av eiendomsretter og lovverket knyttet til dette. Videre beskrives forskjellige strategier og tenkinger i forhold til offentlig eiendom. Salgsmetodikk og avhendingsmetoder beskrives i underkapitlet om eiendomsmeglerteori. Videre beskrives sentralisering og profesjonalisering av eiendomsvirksomheten, samt særegenheter ved avhending av offentlig eiendom. Det tar videre inn i seg fordeler og ulemper ved alternative eierformer. I metodekapitlet beskrives metoder generelt før jeg går i dybden på de metodene jeg benytter i rapporten. Til slutt blir resultatene presentert, analysert og drøftet før en konklusjon blir truffet i siste kapittel. Side 15

16 2 Problemstilling 2.1 Er det grunnlag for etablering av en sentral enhet for avhending? Rapporten tar utgangspunkt i en hypotese om at salg og avhending av offentlig eiendom skjer på en måte som ikke gir optimalt resultat. Det er en kjensgjerning at primæroppgaver får størst oppmerksomhet og prioritet, og at sekundæroppgaver ikke betraktes som like viktig. Det betyr at dersom hypotesen viser seg å stemme så kan det bety at det offentlige, som er fellesskapet, går glipp av store verdier ved eiendomssalg. Samtidig går virksomhetene glipp av andre verdier, eller effekter som ikke er knyttet direkte til salgsobjektet som sådan. Verdier kan i denne sammenhengen deles i: 1. Økonomisk resultat, salgssum 2. Andre verdier. Som å unngå unødige negative konsekvenser, at gjennomføringen skjer på en slik måte at det ikke tappes ressurser for eksempel ved reklamasjoner, erstatning, eller at salget får politiske eller omdømmeutfordringer. Den økonomiske verdien vil i de fleste tilfeller tilbakeføres til virksomheten for å tilrettelegge for bedre produksjon av kjerneoppgavene. Jo høyere sum som oppnås, desto bedre grunnlag legges for å bedre vilkårene for produksjon. Det er derfor av stor betydning at det oppnås en så høy sum som mulig Den allmenne oppfatning er at økonomi overskygger de andre verdiene. For mange offentlige virksomheter vil imidlertid disse andre verdiene ofte ha mye større betydning enn de vil ha for private virksomheter. Det forventes at offentlige aktører tar samfunnsansvar i en mye større skala enn hva som forventes av private. Parametere som forsvarlig avhendingsprosess og samfunnsansvar blir derfor viktige avhendingsprosessen. Å trå feil, for eksempel ved ikke å forholde seg til det «politiske spillet» på en god måte, kan også få store konsekvenser. Som eksempel nevnes at det fikk konsekvenser for forkjøpsrettsreglene i avhendingsinstruksen etter at Skifte Eiendom solgte Bolærne til Smiths Venner. (Skifte eiendom, 2013) Det å måtte forholde seg til totalbildet ved salg av eiendom gir den som gjennomfører avhendingen en del utfordringer. Man bør besitte et vidt spekter av egenskaper og kompetanse for å kunne lede gjennomføringen av et eiendomssalg for å oppnå et så godt resultat som mulig, og samtidig forholde seg til de andre verdiene. Side 16

17 Jeg er usikker på om avhending av offentlig eiendom skjer på en optimal måte slik det foregår i dag. Et overordnet mål for rapporten er å avdekke om dagens situasjon stemmer med at «avhending av offentlig eiendom håndteres som sekundæroppgave». Formålet med denne rapporten er å finne ut om det er grunnlag for å etablere en egen rådgivningsenhet avhending av offentlig eiendom. For å finne ut av det velger jeg å studere hvordan avhending av offentlig eiendom skjer, finne forbedringsområder, samt å se på muligheten for koordinering ved avhending og salg av eiendom innen offentlig sektor. Det blir sentralt å finne ut av hvordan avhending organiseres, hvordan avhending utføres, og hvordan det fungerer. For å belyse problemstillingen har jeg utarbeidet følgende forskningsspørsmål. 2.2 Forskningsspørsmål Jeg har utarbeidet tre hovedspørsmål som er sentrale for å finne svar på problemstillingen. Hvert av spørsmålene består av en rekke underspørsmål som er sendt til en rekke mottakere av relevante offentlige virksomheter. Disse er behørig beskrevet i kapittel Hvor mye, og hva slags type offentlig eiendom skal avhendes? Kartlegging Å finne status på hvordan avhendingen organiseres, hvor mye eiendom og hva slags type eiendommer som planlegges avhendet de nærmeste årene er relevant fordi det sier noe om omfang og viktighet av temaet. Man kan argumentere med at jo større omfanget er, desto større er viktigheten. I kartleggingsdelen stilles følgende spørsmål: o I hvor stor grad er eiendomsforvaltningen (forvaltning/drift, vedlikehold, kjøp og avhending av eiendom) sentralisert i virksomheten lagt til din enhet? o I hvilken grad er følgende oppgaver en vesentlig del av virksomheten til eiendomsenheten? o Hva er årsaken til at dere avhender eiendom? o Anslå i mill. kr. omfanget av salg/avhending for virksomheten i Vi minner om at du svarer anonymt og at alle svar presenteres i statistisk form. o Anslå i mill. kr. omfanget av salg/avhending for virksomheten Vi minner om at du svarer anonymt og at alle svar presenteres i statistisk form. Side 17

18 2.2.2 Hvordan gjennomføres avhending av offentlig eiendom? Profesjonalisering Det er sentralt å finne ut om avhending skjer på en profesjonell måte. For å sjekke ut dette er det utarbeidet en rekke spørsmål knyttet til hvordan avhending gjennomføres av de ulike offentlige virksomhetene. Spørsmålene knytter seg til rutiner, prioriteringer og strategisk tenking rundt avhending. Det spørres også om hvor godt man fornøyd man er med egne salg, og hvilke forbedringspunkter man mener finnes. o Har dere interne retningslinjer for salg/avhending av eiendom? o Bruker dere eiendomsmeglere i forbindelse med avhending av eiendom? o Dersom dere benytter eksterne i forbindelse med avhending av eiendom, hvilke innkjøpsprosesser benytter dere? o Hva er viktigst ved salg/avhending av eiendom? o Ser du på salg/avhending av eiendom som primæroppgave eller sekundæroppgave? o I hvilken grad opplever du at det er rom for forbedring av salgs- /avhendingsprosessen? o Hva er de viktigste forbedringspunktene? o I hvilken grad har dere salgs-/avhendingskompetanse i egen organisasjon? o Har virksomheten tilstrekkelig kompetanse til å utføre salg/avhending av eiendom på en god måte? o Gjennomfører dere evaluering av salgs-/avhendingsresultater? o I hvilken grad gjennomføres verdiøkende tiltak før avhending av eiendom? o Hvor fornøyd er dere normalt/vanligvis med resultat av gjennomførte salg? Side 18

19 2.2.3 Ønsker offentlige eiendomsbesittere en sentral enhet for avhending? Samordning Dette spørsmålet har til hensikt å avdekke om mottakerne mener det er behov for en sentral avhendingsenhet, og i hvilken grad de vil ønsker å benytte seg av en slik dersom den blir etablert. o Hvilke oppgaver er det behov for ekstern bistand til? (kartlegging, analyse, eierstrategi, gjennomføring) o Prioriter viktighet fra 1 til 3 fordeler med å bruke en sentral offentlig avhendingsenhet. o Dersom det var en sentral offentlig rådgivningsenhet med spesialkompetanse på kjøp og salg av eiendom tilgjengelig. I hvilken grad ville dere i framtiden benytte en slik ved kjøp og salg av eiendom 2.3 Avgrensing og valg som er gjort FAD, (Fornyings-, Administrasjons og Kirkedepartementet, 1997) definerer i avhendingsinstruksen avhending av fast eiendom til å gjelde «salg, gave, bortfeste og makeskifte». Forsvarsbygg ved Skifte Eiendom har stått for avhendingsdelen av den største eiendomsreformen som er gjennomført i Norge. Skifte har en mer utvidet definisjon av begrepet avhending. De tar inn elementer som rive, sikre og miljø, og legger dermed inn aktiviteter som er nødvendig for å kunne gjennomføre forsvarlige eiendomstransaksjoner. (Skifte eiendom, 2013). Den generelle oppfatningen må kunne sies å være at avhending av eiendom er synonymt med salg av eiendom, men at «det kan ligge noe mer i det» uten av den som får spørsmålet kan definere dette «noe» nærmere. Begrepet «avhending» kan altså inneholde forskjellige aktiviteter forbundet med «det å kvitte seg med eiendom». I denne oppgaven er det imidlertid begrenset til salg av fast eiendom. Avhendingsinstruksen definerer videre fast eiendom å gjelde bygninger, tomter og festeforhold. En masteroppgave som omhandler avhending av offentlige eiendommer har potensial i seg til å bli for bred. Det kan derfor være en fare for at de problemstillingene man ønsker å komme i dybden i forsvinner. Side 19

20 I denne rapporten har jeg valgt bort å se på følgende tema: o Eiendomsstrategi knyttet til avhending. Større eiendomsenheter kan i stor grad påvirke virksomhetens effektivitet i forhold til kjerneproduksjonen ved å ta strategiske grep i eiendomsporteføljen. Dette kan for eksempel illustreres på en forenklet måte ved at man selger noen bygg for å bruke salgsinntektene på å gjøre andre bygg mer effektive. Prosessene rundt dette temaet kunne det i seg selv være et interessant å skrive en masteroppgave om. o Verdiskaping som skjer i bygninger før og etter et salg. Et sentralt tema som undersøkes i oppgaven er verdier knyttet til salg og avhending av offentlige eiendommer. Jeg har valgt å unnlate å undersøke verdiskaping før og etter salg da dette er et tema som har i seg potensial til å bli så omfattende at det overskygger rapportens kjerne. o Veien videre, hvordan et avhendingsselskap kan etableres. 2.4 Definisjoner Avhending: Aktiviteter knyttet til omsetting av eiendom. Herunder salg, kjøp, mulighetsstudier, miljøarbeid, juridiske utredninger og lignende. Offentlig eiendom: Fast eiendom som til syvende og sist eies av felleskapet. Statlig forvaltning: Etater og enheter som er underlagt regjeringen direkte. Statlig virksomhet: Foretak og virksomheter som er etablert som egne juridiske enheter. Kommunal sektor: Kommuner og fylkeskommuner. Sivil offentlig sektor: Alle deler av offentlig virksomhet som ikke kommer inn under Forsvarssektoren Eiendomsforvaltning: Gi brukerne effektive bygg til en lavest mulig kostnad. (Max Ingar Mørk, 2008) Fasilitetsstyring: Integrasjon av prosesser i en organisasjon for å opprettholde og utvikle avtalte tjenester som støtter og forbedrer effektiviteten til organisasjonens primære aktiviteter. (NS-EN ) Side 20

21 Offentlige eiendomsaktører: Alle eiendomsaktører som faller inn under enten statlig eller kommunal forvaltning. En videre inndeling av disse er nærmere beskrevet i kapittel 2. Eiendomsforvaltning: Omfatter alle fasene en eiendom går gjennom i sin livssyklus. Erverv, fdvu, avhending og riving. (Max Ingar Mørk, 2008) Offentlig sektor: offentlig statlig og kommunal eiendomsforvaltning, offentlige foretak og domstolene. (forskningsrådet notat «hva er offentlig sektor, 15.nov 2010, Trond Knudsen). Side 21

22 3 Offentlig sektor NTNU institutt for byggekunst, prosjektering og forvaltning Denne oppgaven tar for seg alle eiendomsbesittere som faller inn under offentlig sektor. Offentlig sektor består av offentlig statlig og kommunal forvaltning, offentlige foretak og domstolene. Den tar altså ikke inn i seg hvordan praksis er i privat sektor. En virksomhet tilhører offentlig sektor dersom den er offentlig kontrollert. Øvrige virksomheter faller inn under privat sektor. Det går også et skille mellom sivil sektor og de andre sektorene. Sivil sektor kan forveksles med privat sektor, men sivil sektor er alle som driver med eiendom, både privat og offentlig, bortsett fra Forsvaret. 3.1 Definisjoner og tilknytningsformer Offentlig sektor defineres av ulike aktører med ulike nyanser ut ifra hvilket ståsted man har som utgangspunkt. (Det Kongelege Fornyings- og Administrasjonsdepartement, ) definerer i St. meld. nr. 19 ( ) Ei forvaltning for demokrati og felleskap offentlig sektor på denne måten: Figur 3-1. Inndeling av offentlig sektor og statlige virksomheter etter organisasjonsformer Figuren over gir en oversikt over kategorisering av offentlige etater ut ifra tilknytningsform eller rettssubjekt. Ofte benyttes finansielle og ikke-finansielle foretak sammen med forvaltning for å beskrive sektoren. Disse deles videre inn i offentlig eide foretak og offentlig forretningsdrift. En videre Side 22

23 inndeling vil vise statlig og kommunalt eide foretak, og forretningsdrift. (Statistisk sentralbyrå, 2009) (Statistisk sentralbyrå, 2009) deler skjematisk inn norsk økonomi i følgende institusjonelle hoved sektorer: Figur 3-2 Sektorinndeling av norsk økonomi ENS 1995: I ENS (Det europeiske nasjonalregnskapssystem) defineres offentlig sektor i forhold til om virksomheten driver markedsrettet eller ikke-markedsrettet. Statistisk Sentralbyrå har fornorsket denne og kommer med følgende definisjoner (Statistisk sentralbyrå, 2009): Offentlig foretak (foretakssektoren): offentlig enhet som driver markedsrettet. Foretaket er en egen juridisk enhet med formål å produsere i et marked, og kan gi profitt eller økonomisk gevinst for eierne. Enheter som driver med eiendom er et foretak hvis driften er helt eller delvis rettet mot utleie av eiendom til andre enn egen eller forvaltningsorganers øvrige virksomheter. (Statistisk sentralbyrå, 2009) Offentlig forvaltningsenhet (forvaltningssektoren): offentlig enhet som driver rettet mot «individuelt konsum og kollektivt konsum» og som ikke driver markedsrettet. Enheter som driver med eiendom er en forvaltningsenhet hvis driften er rettet kun mot utleie til egen eller andre eller andre forvaltningsorganers øvrige virksomheter. (Statistisk sentralbyrå, 2009) SSB definerer offentlig forvaltning slik: Offentlig forvaltning består av institusjoner som har lovgivende, rettslige og utøvede myndighet over andre aktører og enheter på gitte områder. Enheter med ansvar for produksjon og distribusjon av varer og tjenester til priser som ikke er Side 23

24 økonomisk signifikante (lav grad av brukerbetaling) klassifiseres også som forvaltningsinstitusjoner. (Det Kongelige Nærings-og handelsdepartement, ) kommer i sin St. meld nr. 7 ( ) Et nyskapende og bærekraftig Norge med følgende definisjon av offentlig sektor: Figur 3-3. Skjematisk illustrasjon av offentlig sektor Den allmenne oppfatning av offentlig sektor som begrep er en forenklet versjon. Denne fremkommer godt i (Wikipedia, 2012) som gir følgende definisjon av offentlig sektor: 1. Den virksomhet som skal sørge for felles oppgaver og forvalte felles verdier i samfunnet. 2. Produksjon av fellestjenester, som i hovedsak er finansiert via skatter og avgifter. Videre fremkommer det at den økonomiske statistikken består av offentlig sektor av offentlig forvaltning og offentlig eide eller kontrollerte foretak. Wikipedia kan gi et brukbart overordnet utgangspunkt, men sees ikke på et oppslagsverk som er komplett og fullstendig. Jeg velger likevel å ta med denne definisjonen fordi den synes å representere allmenhetens og medias generelle oppfatning. Siden offentlig sektor er en så viktig del av oppgaven er det behov for å gå videre i dybden, både i forhold til definisjon, og i forhold til å kategorisere aktører. For å definere nærmere hvilke aktører som ligger under offentlig sektor finnes det mer informasjon i kilder som hører inn under offentlig sektor. Side 24

25 3.2 Offentlige aktører og eiendomsportefølje I dette avsnittet har jeg tenkt å beskrive et utvalg av de største offentlige eiendomsaktørene i Norge. Det er svært mange offentlige etater og avdelinger som avhender eiendommer. Jeg velger å undersøke og beskrive Forsvarsbygg, Entra Eiendom AS, Rom Eiendom AS, Statsbygg, DSB, Kystverket, HSØ og kommunesektoren. Disse aktørene representerer både forskjellige eierformer, de har forskjellige oppgaver, strategier og kulturer. Alle disse eiendomsaktørene avhender eiendommer på hver sin måte, og av forskjellige grunner. Og ikke minst representerer de eiendommer med enorme verdier, og i store antall. Tabellen under viser en oversikt over statens eiendommer pr fordelt på de største eierne som er definert som statlige forvaltningsvirksomheter. Tabellen har ikke med de eiendommene som ligger i Forsvarsdepartementet eller statlige AS, eller andre egne rettssubjekt. Disse kommer i neste tabell. Det er foretatt avrundinger til nærmeste tusen for oversikten sin del. Informasjonen er hentet fra (Fornyings og Administrasjonsdep., 2010) Etat Kvm grunneiendom Antall bygg Kvm bygg Statsbygg Univ. og høyskoler Jernbaneverket DSB Statens vegvesen Kystverket Andre Totalt Tabell 3-1 Fordeling av eiendom fordelt på de største statlige eiendomsforvalterne Side 25

26 Tabellen under gir en oversikt over offentlige eiendommer fordelt på de største eierne som av ulike grunner ikke faller inn under definisjonen statlige forvaltningsvirksomheter. Informasjonen er hentet fra aktørenes nettsider. Etat Kvm bygg Kommunesektoren Helsesektoren totalt Forsvarsbygg Entra Eiendom ROM Eiendom Avinor (2005) Totalt Tabell 3-2 Fordeling av eiendom fordelt på offentlige aktører som ikke er definert som statlige forvaltningsbedrifter Figurene over gir en komplett skjematisk oversikt over de største eiendomsbesitterene i offentlig sektor. Side 26

27 Denne tabellen gir en oversikt over hva slags tilknytningsform de forskjellige aktørene faller inn under. Etat Tilknytningsform Sorterer under Kommunesektoren Kommuneforvaltningen Kommunal- og regional departementet Helsesektoren totalt Helseforetak Helsedepartementet Forsvarsbygg Forvaltningsorgan med Forsvarsdepartementet særskilt fullmakt* Statsbygg Forvaltningsbedrift Nærings- og handelsdepartementet Univ. og høyskoler Forvaltningsorgan med Kunnskapsdepartementet særskilt fullmakt* Entra Eiendom Statlig foretak, heleid AS Fornyings- og administrasjonsdepartementet ROM Eiendom Heleid av NSB AS som er et Samferdselsdepartementet statlig foretak Avinor Statlig Foretak, heleid AS Samferdselsdepartementet Jernbaneverket Statlig forvaltningsbedrift Samferdselsdepartementet DSB Statlig forvaltningsbedrift Justis og beredskapsdepartementet Statens vegvesen Statlig etat Samferdselsdepartementet Kystverket Statlig etat Fiskeri- og kystdepartementet Tabell 3-3 Eiendomsbesittere og tilknytningsform *Forsvarsbygg, og en del av Universiteter/høyskoler klassifiseres som forvaltningsorganer med særskilte fullmakter. I all hovedsak kan disse sammenlignes med andre ordinære offentlige forvaltningsbedrifter hva gjelder fullmakter ift. eiendomsforvaltning. En del av høyskolene/universitetene (bygningene) eies av Statsbygg. Side 27

28 Forsvarsbygg Historikk: Forsvarets oppdrag er å sikre rikets suverenitet i egne territorier. Dette har medført at Forsvaret har hatt virksomhet på svært mange steder rundt om i landet. Den kalde krigen representerte en reell trussel, og Forsvaret responderte med en kraftig oppbygging av forsvarsevnen. Dette førte til at Forsvaret har opparbeidet seg en betydelig eiendomsportefølje i form av eiendommer, bygg og anlegg (EBA). Da den kalde krigen gikk mot sin ende forandret trusselbildet seg, og Forsvaret igangsatte en rekke omstillingsprosesser. Dette skulle etter hvert vise seg å få store konsekvenser for eiendomsforvaltningen. Omstillingene gikk imidlertid tregere enn antatt. I siste halvdel av 1990-årene hadde omleggingen med å effektivisere Forsvaret stanset mer eller mindre opp. Dette førte til at statsråd Bjørn Tore Godal i 2001 uttalte at Forsvaret befant seg i en dyp og vedvarende strukturell krise. Forsvarets størrelse stod ikke i forhold til ressurstilgangen, omstillingen hadde ikke hatt ønsket virkning. (Forsvarsdepartementet, 2001) Man sto nå oppe i en situasjon der Forsvarets EBA og oppsetting ikke sto i forhold til det oppdraget Forsvaret skulle løse, samtidig som kostnadene med den strukturen man satt med var altfor høye slik at de knapt ga rom for å drifte, og ikke ga rom for fornying. Ved behandlingen av St.prp. nr. 45 ( ) Omleggingen av Forsvaret i perioden , sluttet Stortinget seg til en betydelig omlegging til et mer mobilt og effektivt Forsvar. Et av målene med omleggingen var å redusere driftsutgiftene og frigjøre ressurser til annen prioritert virksomhet. Omleggingen krevde at det ble gjennomført endringer i Forsvarets omfang og organisasjon snarest mulig og senest innen utgangen av (Forsvarsdepartementet, 2001) I St.prp. nr. 45 ( ) fremhevet Forsvarsdepartementet videre at en vellykket strategi for utrangering og avhending av eiendommer, bygg og anlegg (EBA) var viktig for å nå målet med omleggingen av Forsvaret I forbindelse med omleggingen ble Forsvarets fagmilitære vurderinger og behov lagt til grunn. Dette medførte store endringer, og historiens største eiendomssalg sto for døren. Stortinget bestemte også at avhendingen av Forsvarets overflødige eiendommer primært skulle foretas på den for staten mest forretningsmessige måten, og avhendingsinstruksen skulle legges til grunn, jf.. «Instruks om salg av statlig eiendom mv.» (Forsvarsdepartementet, 2001). Side 28

29 Som et virkemiddel for den nye omstillingen ble Forsvarsbygg etablert i 2002 som egen organisasjon direkte underlagt Forsvarsdepartementet. Forsvarsbygg skulle levere alle typer eiendomstjenester til Forsvaret. Med etableringen fulgte ca. 6 mill. kvm. Bygningsmasse og 1,4 mill. da. grunnarealer. (Skifte eiendom, 2013) Dette gjorde Forsvarsbygg til den klart største eiendomsforvalteren i landet. Virksomheten hadde frem til da vært en del av Forsvarets Militære Organisasjon (FMO), og organisert i Forsvarets Bygningstjeneste (FBT). Forsvarsbygg ble organisert med flere forretningsområder for å ivareta virksomhetens oppgaver. De største er FB Utleie som ble etablert for å ivareta brukerne, som er de militære, og FB Utvikling ble etablert for å bygge nye de anlegg som Forsvaret bestilte. Herunder leire, havner, flyplasser og lignende. I tillegg ble Nasjonale Festningsverk etablert for å ivareta den historiske EBA som Forsvaret forvaltet, de mest kjente er kanskje Oscarsborg festning, Bergenhus, og Akershus Festning. FB Futura har bl.a. en egen juridisk avdeling. For å ivareta den betydelige nedskalering på eiendomssiden som var påkrevd ble FB Avhendingsprosjektet, som i 2005 endret navn til FB Skifte Eiendom, etablert. Målet var at forsvarets eiendomsportefølje skulle reduseres fra ca. 6 mill. kvm. bygningsmasse til 3,5 mill. kvm. I tillegg skulle det rives, ryddes og miljøsaneres i et omfang som aldri var gjort tidligere, og det skulle selges en stor mengde tomtearealer. (Forsvarsbygg, 2013) Entra Eiendom Historikk: Entra Eiendom ble opprettet da den konkurranseutsatte delen av Statsbygg ble skilt ut av Statsbygg i år Forløperen til Entra eiendom var Statens utleiebygg AS ble i 2000 opprettet i St.prp. 84 i en omfattende omorganisering av Statsbygg. Statens utleiebygg endret nesten samtidig navn til Entra Eiendom. (Fornyings-, Administrasjons og Kirkedepartementet, ) Ved opprettelsen fulgte de konkurranseutsatte byggene med, dvs. de byggene som ligger i et velfungerende marked. Resterende bygg, ca. en fjerdedel, ble værende i Statsbygg sin portefølje. Bakgrunnen for opprettelse av selskapet var at den merkantile og konkurranseutsatte delen av Statsbygg kunne forvaltes mer forretningsmessig under andre rammebetingelser enn de som Statsbygg var underlagt som en statlig forvaltningsbedrift. Opprettelse av selskapet skulle «sikre en mer effektiv ressursdisponering hos brukerne, et bedre økonomisk resultat og et optimalt vedlikeholdsnivå samt å kunne møte markedet på en mer ressurseffektiv måte som en rendyrket forretningsmessig enhet». (Kommunal og regionaldepartementet, 2004) Det ble også vektlagt at dette grepet ville kunne styrke statens kompetanse knyttet til FDV av konkurranseutsatt virksomhet. Side 29

30 Strategi: Entra Eiendom er et heleid Statlig AS som utvikler, drifter og leier ut eiendom. Selskapet har hatt som strategi å kjøpe større eiendommer for å sikre sin posisjon som en profesjonell og attraktiv eiendomsaktør. I 2001 forvaltet Entra Eiendom ca kvm. Ved utgangen av 2011 hadde antallet kvm, steget til ca. 1 mill. Det betyr at ledelse og styre i selskapet har vært villig til å ta risiko for å nå sine mål. (Entra, 2011). Kjernevirksomhet: Eiendom Formålsparagraf: Selskapets hovedformål er å dekke statlige behov for lokaler. Selskapet kan eie, kjøpe, selge, drive og forvalte fast eiendom og annen virksomhet som har sammenheng med dette. Selskapet kan også eie aksjer eller delta i andre selskaper som driver virksomhet som nevnt i forrige punktum. Selskapet skal drives etter forretningsmessige prinsipper» (Nærings- og handelsdepartementet, 2002). Rom Eiendom AS Historikk: Rom Eiendom er et heleid datterselskap av NSB. I 1996 ble NSB omorganisert ved at infrastruktur og passasjervirksomhet ble delt. Jernbaneverket fikk ansvaret for infrastrukturen, og NSB fikk ansvar for persontrafikken og eiendommene som er relatert til stasjonene. Trafikkdelen av selskapet, inkludert infrastruktur ble skilt ut i et eget særlovselskap, ved opprettelsen av Jernbaneverket som et statlig forvaltningsorgan. (Jernbaneverket, 2008) Samtidig fikk NSB den delen av eiendomsporteføljen man møter fra man forlater perrongen, det vil si alle stasjoner, verksteder, lager, tomtearealer og lignende. NSB eiendom ble senere skilt ut som et eget datterselskap og omdøpt til Rom Eiendom. Samtidig fulgte alle eiendommene med slik at eiendomsforvaltning ble kjernevirksomhet i selskapet. (NSB, 2013) Strategi: Rom Eiendom ble etablert for å ivareta og videreutvikle NSB sine eiendommer. Rom Eiendom sin visjon er «Bedre byrom der mennesker møtes» og ambisjonen er å skape funksjonelle, estetiske og miljøvennlige byrom og samtidig utvikle knutepunkter som gjør det mer attraktivt å reise kollektivt. (Rom Eiendom, 2013) Ved å legge denne delen av virksomheten i et eget selskap gjorde NSB eiendomsdelen til kjernevirksomhet i en egen enhet. Rom eiendom har gjennom ekspansiv satsing utviklet seg til å bli en av landets største eiendomsaktører. I tillegg til å levere skreddersydde eiendomsløsninger til morselskapet er de i stor grad med som en aktiv eiendomsutvikler i det profesjonelle eiendomsmarkedet. (Rom Eiendom, 2013) Side 30

31 Kjernevirksomhet: Eiendomsutvikling og eiendomsforvaltning. Formål: Rom Eiendom er et datterselskap av NSB som skal støtte kjernevirksomheten til morselskapet ved å legge til rette for at flere reiser kollektivt. Statsbygg Historikk: Fra det i 1814 materialiserte seg et ønske om «en fastere ordning i den offentlige byggevirksomheten» (statsbygg.no, 2013) til opprettelsen av Statsbygg i 1993, var det mange forskjellige varianter av forvaltningsorganer for offentlige eiendommer. Bakgrunnen for opprettelsen av Statsbygg fremkom vis Hermansen-utvalgets sin innstilling i 1989: «En bedre organisert stat». For å tilpasse og modernisere statlig eiendomsforvaltning ble det anbefalt å nedsette en interdepartemental arbeidsgruppe som avga sin innstilling i NOU 1991:5 «modernisering av den statlige eiendomsforvaltning». Innstillingen ble fulgt opp i St prp. Nr. 63 i Frem til dette tidspunkt betalte statens etater ikke noe for husleie, men dette ble foreslått endret. Samtidig ble det foreslått at Statens bygge- og eiendomsdirektorat som ble opprettet i 1953 skulle organiseres som en nettobudsjettert forvaltningsbedrift med krav til driftsresultat basert på bl.a. investeringer, renter, avskrivinger og inntekter. Samtidig som husleieordningen ble innført ble Statens bygge- og eiendomsdirektorat omorganisert til en markedsrettet enhet, Statsbygg, i I 2000 gjennomgikk selskapet igjen en vesentlig endring som nevnt i over. Nå ble de kommersielle eiendommene lagt i et nytt aksjeselskap, Entra Eiendom, med formål å drive markedsrettet og dermed ble definert som et foretak. Statsbygg beholdt de eiendommene som ble tilbudt til virksomheter underlagt forvaltningen, og ble dermed definert å tilhøre forvaltningen. Strategi: Statsbygg er et statlig forvaltningsselskap underlagt FAD. Med sine 2,7 Mill kvm er selskapet en av landets største eiendomsbesittere. Statsbygg er statens sentrale rådgiver i bygge- og eiendomssaker, byggherre, eiendomsforvalter og eiendomsutvikler. Selskapet har som målsetting å være statens førstevalg. (statsbygg.no/om Statsbygg). Statsbygg er direkte underlagt FAD og forvalter drifter og vedlikeholder de byggene som inngår i den statlige husleieordningen. (Statsbygg, 2011). Statsbygg har 2300 bygninger i Norge inkludert Svalbard, og ca. 170 bygninger i utlandet. Eiendomsmassen består av ambassader, høgskoler, tinghus, kulturbygg, vei og trafikkstasjoner, kongelige eiendommer og formålsbygg. Etter at husleieordningen ble innført i 1992 må de statlige virksomhetene betale husleie for den bygningsmasse som de disponerer. Mange av eiendommene har en betydelig økonomisk og Side 31

32 kulturell verdi. (regjeringen.no / Fornyings-, administrasjons... / Tema / Bygge- og eiendomspolitikk) Kjernevirksomhet: Eiendom Formål: Statsbygg er statens sentrale rådgiver i bygge- og eiendomssaker, byggherre, eiendomsforvalter og eiendomsutvikler. Statsbygg skal sørge for funksjonelle lokale til statlige leietakere. Eiendommer som ikke har statlige leietakere leies ut til private midlertidig, eller selges. (statsbygg.no, 2013) Statsbygg er statens byggherre for de fleste virksomheter i sivil sektor, med unntak av de virksomhetene som er en del av statens forretningsvirksomhet. Kystverket Historikk: Statlig etat underlagt Fiskeri og kystdepartementet. Etaten ble etablert i 1994 gjennom en sammenslåing av Fyrvesenet, Losvesenet og Havnedirektoratet. Kjernevirksomhet: Kystforvaltning Formål: Kystverket har som formål å drive med kystforvaltning, sjøsikkerhet og beredskap mot akutt forurensing. (Kystverket, 2012). Kystverket er i utgangspunktet utenfor målgruppen for oppgaven på grunn av at de ikke besitter mange kvadratmeter med eiendomsmasse. Det er imidlertid slik at KV har flere hundre fiskerihavner som de skal avhende, og i den sammenhengen er de en aktuell aktør å ta med. I tillegg forvalter de et stort antall fyr og fyrstasjoner som har vært gjenstand for oppgraderinger og fått et annet driftsmønster i det teknologi har overtatt for fyrbøteren. Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap Historikk: DSB ble opprettet i 2003, og har ansvar for å bidra til å hindre tap av menneskeliv, verne om helse, miljø og viktige samfunnsfunksjoner og materielle verdier i forbindelse med ulykker, katastrofer, og andre uønskede hendelser i fred, krise og krig. (Direktoratet for sivilt beredskap, 2013) Kjernevirksomhet: Sikkerhet og beredskap for det sivile samfunn Formål: DSB er på lik linje med Kystverket er organisasjon som ikke driver med omfattende eiendomsvirksomhet. De har imidlertid kommet ganske langt i å omstille seg i forhold til Side 32

33 endringer i sitt oppdrag som en følge av endringer i samfunnet. Dette har i stor grad også påvirket eiendomsmassen. DSB har kommet en god del lenger i sin tilpasning enn Kystverket har. DSB har allerede avhendet betydelige arealer knyttet til sivilforsvaret. Herunder sivilforsvarsleire og lager som er solgt med overskudd, og tilfluktsrom i fjell som er sanert og stengt. DSB har benyttet overskudd fra sitt eiendomssalg til å styrke kjernevirksomheten. Bl.a. ble det kjøpt inn ny personlig utrustning til alle i sivilforsvaret i Helsesektoren Historikk: I 2002 overtok staten ansvaret for spesialhelsetjenesten. Frem til da hadde dette ansvaret ligget i fylkeskommunene. Dette var en stor omlegging som resulterte i at landet ble delt inn i fire helseforetak med underliggende regionale helseforetak. Helse-Norge ble delt inn i fire regioner, Helse Sør-Øst, Helse Vest, Helse Midt-Norge og Helse Nord. Disse er videre delt inn i et antall regionale helseforetak som hver for seg er ansvarlig for driften av sin eiendomsmasse. (Helse og omsorgsdepartementet, 2001) Kjernevirksomhet: Levere helsetjenester Strategi: Helse Sør-Øst representerer det klart foretaket målt i folketall og omsetning. De forvalter alene ca. like mye areal som de andre helseforetakene til sammen. Kommunene fikk ansvaret for pasientene fra utskriving fra sykehus gjennom samhandlingsreformen. Jeg går ikke nærmere inn på dette her, men dette har betydning for denne rapporten i en viss grad da kommunene har forkjøpsrett til eiendom som skal avhendes fra sykehusene til takst. Helseforetakene er underlagt Staten ved Helse- og omsorgsdepartementet. (Store Norske Leksikon, 2007) Helsesektoren står foran, og midt oppe i en særdeles ressurskrevende situasjon. Levealderen øker, det stilles strengere krav til behandling, forventninger til kortere helsekøer og økte krav til fasiliteter gjør at sektoren har søkelyset rettet mot seg. På samme tid kan det synes som sektoren har knapphet på ressurser til å møte denne situasjonen. Her strides de lærde i forhold til om mer penger er det saliggjørende eller om økt effektivitet er det som skal til. Denne rapporten vil ikke gå nærmere inn på denne problemstillingen. Det er imidlertid relevant å se på hva slags strategisk betydning bygningsmassen har i forhold til å bidra positivt til kjernevirksomheten i helsesektoren. Multiconsult konkluderer i sin rapport med at en prosent effektøking i bygg og eiendomsforvaltning kan bidra med så mye som 1 mrd. kr pr år for sektoren. Helsesektoren ser ut til å ha tatt nettopp denne in over seg, Side 33

34 og har påstartet en prosess for å øke effektiviteten. Avhending av eiendom er en del av denne strategien. Helsesektoren er en av de aller største eiendomsbesitterene i offentlig sektor. Tabell 3-4 Areal fordelt på Helseforetakene (Riksrevisjonen, 2011) Helsesektoren har, og har hatt en betydelig aktivitet i forhold til omstrukturering av sin eiendomsmasse de siste årene. Det er blitt gjennomført veldig store utbyggingsprosjekter med bl.a. St. Olav Hospital i Trondheim, på Ahus, Stavanger Universitetssykehus og Kalnes utenfor Sarpsborg. Helsesektoren har sett avhending som en viktig del av strategien, og har avhendet betydelig areal for å finansiere nye prosjekter. Til sammen har helsesektoren avhendet eiendommer til en verdi av 750 mill. i perioden (Riksrevisjonen, 2011). Tabell 3-5 Avhendet areal i helsesektoren fordelt på HF Utfordringer: Helseforetakene har vært gjennom en god og grundig kartlegging av eiendomsmassen de senere årene. Undersøkelsene har gått på alder på eiendommene, Side 34

35 funksjonalitet, tilpasningsdyktighet og tilstandsgrad. Multiconsult har utarbeidet en rapport om dette, og fastslår at det er mye å hente på mer effektiv eiendomsforvaltning i sektoren. (Multiconsult, 2008) Kommunal sektor Kommunene er som sektor den klart største eieren av bygg i Norge. Kommunene forvalter tilsammen ca kvm. med bygg, og i tillegg har fylkeskommunene drøyt kvm. (Regionaldepartementet, 2012) Det er stor variasjon i kommunesektoren, og dette gjelder også for hvordan de forvalter sine eiendommer. Noen kommuner har en stor eiendomsmasse og et kompetent miljø til å ivareta den, mens andre kommuner ikke prioriterer dette i samme grad. (Regionaldepartementet, 2012). Det er med andre ord stort spenn i hvordan kommunene utfører sin eiendomsforvaltning. Noen kommuner har gjort eiendomsforvaltningen til kjernevirksomhet ved å skille ut eiendommene i en egen enhet, mens andre, spesielt små kommuner, har denne virksomheten lagt til enheter som har andre oppgaver som sitt kjerneområde. Side 35

36 3.3 Grunner til eiendomssalg Det er mange forskjellige grunner til at offentlige virksomheter avhender eiendom. I hovedsak handler det om effektivisering i en eller annen form. Avhending av eiendom kommer enten som en strategisk føring fra overordnet nivå, eller som en beslutning på brukernivå. Det mest nærliggende eksemplet på overordnet beslutning om nedsalg av eiendom er politikerne sin beslutning om avhending av forsvarseiendom fra Eksempel på brukerstyrt avhending er kommuners salg av eldre bygg for omprioritering av midler til nybygg. Effektene av de to variantene er vidt forskjellig. Ved avhending som besluttes fra overordnet nivå går som regel overskuddet tilbake til overordnet nivå for disponering. Ved brukerstyrt avhending vil overskuddet kunne disponeres lokalt. I takt med endringer i samfunnet endres også krav til eiendomsmassen som virkemiddel for utføring av den produksjon som utføres. Bortfall av behov: Forsvaret har fått et endret oppdrag som en følge av at trusselbildet og teknologi har hatt fundamentale endringer. I de siste tiårene har den største trusselen kommet fra øst, og forsvaret møtte denne ved å være representert spredt geografisk og med mange soldater. I det nye trusselbildet er terrorisme seilet opp som den største trusselen. Samtidig har ny teknologi gitt nye muligheter. For å tilpasse seg den nye settingen ble det besluttet at forsvaret måtte gjennom en omfattende omstilling, noe som også fikk store konsekvenser for eiendomsporteføljen. Forsvaret gikk fra å prioritere mange enheter spredt rundt om i landet, til færre enheter (kraftsamling på noen få strategiske steder) og med et mobilt oppsett. Dette førte til at det ble besluttet at sektoren skulle gjennomgå det som ble historiens største salg av eiendom. Strategisk valg: Sale and lease back: Undervisningsbygg KF har solgt Persbråten og Høybråten skoler i Oslo til et privat selskap, og leier bygningene tilbake. Kjøper forpliktet seg til å rehabilitere og drifte skolene, og undervisningsbygg forpliktet seg til å leie skolene i 25 år. (ops-portalen.net, 2013) I dette tilfellet er behovet tilstede, men eier fant det strategisk fordelaktig å selge eiendommene og leie tilbake. Behovet er der, men oppgavene løses/utføres av andre. Uegnet eiendomsmasse grunnet endringer: I takt med at «tida og tilhøva» forandrer samfunnet påvirkes også krav til bygningsmasse. Eksempler på dette er HMS krav, universell tilgjengelighet og nye arbeidsmåter og nytt utstyr fordrer endrede fasiliteter. Side 36

37 Overskudd av eiendomsmasse: Effektivisering av arbeidsprosesser, nedskjæringer og samlokaliseringer fører til at eiendomsmasse blir overflødig. Realisering fordi man får en god pris: Byene og tettstedene vokser i omfang. Det er mange eksempler på at eiendommer med ikke-kommersielle funksjoner som lå langt ute på landet da de ble bygd «plutselig» ligger midt i attraktive og sentrumsnære områder. Dette kan i mange tilfeller være en beliggenhet som hverken er nødvendig eller ønsket. Et eksempel på dette er Persaunet leir i Trondheim. Leiren ble i sin tid etablert i et jordbruksområde mange kilometer unna Trondheim Leiren ble utviklet og solgt for mer enn 120 mill. pga. sin attraktive beliggenhet i Strukturell endring: Salg av eiendom kan tvinge seg frem som en følge av dyptgående strukturelle endringer i samfunnet. Et godt eksempel er overgangen i fiskerinæringen. I tildelingsbrevet for 2011 fikk Kystverket i oppdrag å avhende ikke-næringsaktive fiskerihavner. (Kystdepartement, 2011) Tradisjonelt har denne næringen bestått av tusenvis av små og mellomstore fartøy som leverte fisk lokalt og som drev sin virksomhet lokale samfunn. Kystverket var forpliktet til å levere fasiliteter som havneanlegg, moloer og annen infrastruktur slik at næringen kunne drive. Det har gjennom noen år skjedd store endringer i retning av at stadig større havgående fartøyer har tatt over for kystflåten. Dette har ført til at behovet for mange av de rundt 600 kystnære fiskerihavnene er falt bort. Noe som har ført til at Kystverket har avhendet noen av disse, og er inne i en fase der det vurderes hvor mange og hvilke av de resterende som skal avhendes. Helhetlig strategi: Rom eiendom overtok den kommersielle delen av eiendomsmassen til NSB eiendom. Strategien til NSB var å bruke eiendommene som et virkemiddel for å oppnå sine målsettinger i forhold til kjernevirksomheten. Rom har en god del større utbyggingsprosjekter både i egen regi og i samarbeid med andre selskaper. Disse prosjektene selges med tanke på å generere overskudd til virksomheten. Mindre bevilgninger: Husleiemodellen blir brukt av flere aktører som virkemiddel for å «tvinge gjennom» nedsalg av eiendomsmasse. De som er inne i eiendomsforvaltningen har ikke nødvendigvis de samme driverne for avhending av eiendom som beslutningsmyndighetene har. Innføring av bevilgning til drift av virksomhet inkludert husleie har tvunget ledelsen til å prioritere. Det klareste eksempelet på nettopp dette som virkemiddel Side 37

38 for nedsalg av eiendom har vært i Forsvaret, som satte seg som å avhende mer enn 3,5 mill. kvadratmeter bygningsmasse. Manglende vedlikehold/stort forfall: Offentlig sektor har et gedigent vedlikeholdsetterslep. Dette kan føre til at flere aktører etter hvert blir tvunget til å ta grep for å bedre situasjonen. Reduksjon av driftskostnader: Forsvaret har som uttalt målsetting av den omfattende avhendingen skal føre til en vesentlig reduksjon av driftskostnader. I perioden har avhendingen ført til en årlig besparelse i driftskostnader på 700 Mill i snitt. (Forsvarsbygg, 2013) Verneverdig: Vernede bygninger representerer en del utfordringer knyttet til oppgraderinger og endringer. Det betyr at det både teknisk og økonomisk er vanskelig å gjøre tilpasninger når det av en eller annen grunn skulle være nødvendig. I slike tilfeller blir gjerne valget å selge eiendom i stedet for å gjennomgå en krevende og dyr prosess. Strategiske valg: I Helse Sør-Øst sitt strategidokument for eiendomsvirksomheten oppsummeres utfordringene knyttet til eiendomsporteføljen på følgende måte: «eiendomsvirksomheten i HSØ står ovenfor utfordringer knyttet til både vedlikehold, effektiviseringsbehov og løpende tilpasning av bygningsmassen i forhold til endrede behov innen pasientbehandlingen.» (Atle Brynestad, 2011). I visjonen til HSØ står det at «Eiendommene og eiendomsvirksomheten skal være et virkemiddel for å understøtte pasientbehandlingen, og derigjennom;» o Bidra til å oppnå gode og likeverdige helsetjenester o Ivareta pasientenes behov og rettigheter o Ivareta ansattes behov for godt arbeidsmiljø. Selge gammelt for å bygge nytt: Det oppgis at høyskoler og universiteter har et stort behov for fornying i bygningsmassen. Sektoren har 1.1 Mill kvm bygningsmasse, og av dette har en tredjedel, altså ca. 367 tusen kvm. En tilstand som har enten middels kraftige eller kraftige symptomer. Oppgradering kan enten skje ved tiltak i den eksisterende bygningsmassen, eller ved salg og nybygging. Det er ikke et usannsynlig scenario at en kombinasjon ville vært et godt alternativ. Dette blir ytterligere forsterket ved at mye av bygningsmassen er oppgitt å være dysfunksjonell. (Riksrevisjonen, 2012) Side 38

39 3.4 Eiendomssalg - verdier og omfang Offentlig sektor er samlet sett en av de aller største aktørene i forhold til avhending av eiendom i Norge. Jeg hadde en målsetting om å finne verdier, tall og fakta omkring dette, men har ikke klart å finne relevant og dekkende informasjon. Jeg har vært i kontakt med SSØ, SSB, og Statens kartverk samt med flere departement i søken etter en samlet oversikt over omfanget av avhending av statlig eiendom. Jeg har i tillegg gjort omfattende søk i NOU er, St. meldinger og i andre rapporter. Jeg har ikke kommet over noen informasjonskilder som gir en tilstrekkelig oversikt. Det finnes deloversikter som er gode, Skifte Eiendom og de andre offentlige eiendomsselskapene som har eiendom som primæroppgave har gode oversikter over både kvadratmeter og inntekter. Men de representerer kun en del av offentlig avhending og gir ikke tilstrekkelig informasjon for å vurdere totalomfanget. 3.5 Oppsummering av kapitlet Tradisjonelt har offentlige virksomheter hatt stort fokus på kjernevirksomheten, og hatt lite fokus på eiendomsforvaltningen. Den har kun ligger der som en nødvendighet for å støtte opp under kjerneprosessene, og ofte vært underlagt en del av virksomheten som ikke har hatt eiendom som hovedoppgave. I den senere tid har det imidlertid blitt stadig større fokus på effektivitet i alle ledd, og at eiendom er en betydelig innsatsfaktor i virksomheten. Innføring av husleiemodell har i en del tilfeller fungert som en katalysator i bevisstgjøring av dette. Offentlige virksomheter har i varierende grad tatt dette inn over seg, og det varierer derfor betydelig i hvilken grad det er innført tiltak for å effektivisere denne delen av virksomheten. Informasjon om offentlig avhending i forhold til avhendingsomfang, type eiendommer og gjerne flere parameter ville vært nyttig for landets ansvarlige myndigheter og politikere når strategier og beslutninger i forhold til offentlig eiendomsforvaltning skal fattes. Dette kan også trekkes et skritt videre ved å stille spørsmål om de beslutningstakere har riktig informasjon om virksomhetenes totale eiendomsportefølje til å trekke gode beslutninger på strategisk nivå. Jeg kommer imidlertid til å la dette spørsmålet være åpent i denne rapporten. Side 39

40 4 Teori I teorikapitlet presenteres relevant teori som er aktuell i forhold til det som undersøkes i rapporten. Kapitlet tar for seg ulike tema, retninger og tenkinger i forhold til eiendomsstrategi i offentlig sektor. Teorien har vært viktig som bakgrunn for forståelse og tolking av de funn som er gjort i undersøkelsene knyttet til problemstillingen og forskningsspørsmålene. Det er store forskjeller i de ulike teoriene, og de ivaretar og påvirker avhending eiendom på vidt forskjellige måter. Det første underpunktet i kapitlet tar for seg hvordan avhending foregår, det sier noe om rammebetingelser, lovverk, og prosesser for eiendomssalg. De påfølgende underpunkter utreder ulike retninger og strategier. 4.1 Bakgrunn Eiendommer har og har hatt stor betydning for samfunnsutviklingen. Og med økende betydning er det blitt etablert stadig flere regulerende mekanismer som lover, regler, og systemer for å holde oversikt og kontroll over eiendommene. Historisk sett står eiendomsretten sterkt i Norge. Går man tilbake i tid og ser på temaet i et historisk perspektiv vil man finne at det allerede på 1200 tallet ble aktuelt å matrikkelføre eiendom for å kunne holde orden på eierforhold og beskatning. Dette omtales i Magnus Lagabøtes landlov av 1274, og det antas at behovet den gang var kongens rett til å innkreve skatt. (Miljøverndepartementet). Opp gjennom historien har det materialisert seg behov for å holde orden på eiendommer og eiendomsretter i stadig større grad og med større detaljnivå. I denne sammenhengen har det også lover og regler blitt etablert og endret, mange ganger etter som samfunnet har utviklet seg. Man kan med stor sikkerhet si at behovet for registrering av eiendomsmarkedet har oppstått i med økonomi og juss som de største driverne. Muliggjøring av, og kontroll med innkreving av skatter var hovedgrunnen til at det i 1665 ble bestemt at det skulle etableres et register over eiendommer i Norge. (Miljøverndepartementet). Dette bekreftes ved at registrering av eiendomsgrenser ikke var et tema ved innføringen. På 1800 tallet så man behovet for å kunne skattlegge i forhold til størrelse på eiendommene, noe som resulterte i et stort kartleggingsarbeid som skulle resultere i et økonomisk kartverk. Dette arbeidet ble imidlertid stoppet fordi det ble for krevende. Behovet har imidlertid tvunget seg frem etter Side 40

41 hvert, og nå som følge av bygningslovgivning og regulering i tillegg til økonomiske faktorer. I 1960 ble kartleggingen gjenopptatt og fremdeles er det mange eiendommer som ikke er registrert og oppmålt. Som et resultat av stadig større krav til nøyaktighet og regulering er det blitt innført en rekke lover, forskrifter, systemer og rutiner med formål å holde styr på eierforhold, juridiske forhold og økonomi knyttet til eiendommer. Av disse nevnes Martikkelloven, GAB (1980), Delingsloven (1980), EDR (samordning av grunnboka og GAB (1994), beslutning om samordning av tinglysing av eiendom under Statens Kartverket (2002). 4.2 New Public Management Reformene som kommer inn under betegnelsen NPM preges av tanker om at løsninger fra privat sektor også fungerer i offentlig virksomhet. NPM inneholder derfor teorier og virkemidler henter fra det private. New Public Management hadde sin spede start på1960 tallet, men tok for alvor av som tankesett i 1983 i Australia og året etter i New Zealand. NPM er et sett av ideer som har som utgangspunkt at offentlig sektor er mindre effektiv enn privat sektor. Det menes dermed at offentlig sektor kan forbedres ved organisatoriske grep som slanking, forenkling, spesialisering og fristilling. Der grunnleggende elementet er imidlertid at markedsmekanismer og konkurranseutsetting er viktige verktøy. (Christensen, 2013) NPM tankegangen har drivere i retning av bestiller/utfører roller. Trenden går imot at utførerdelen ikke ligger i eget hus, men at kun bestiller delen ligger i egen organisasjon. For eiendomsforvaltningen i det offentlige betyr dette at man ikke nødvendigvis skal eie eiendommene. Disse kan like godt være privat eide og at den offentlige bruker inngår leieforhold. I en slik setting slipper offentlig virksomhet mange oppgaver og mye ansvar knyttet til eiendomsforvaltningen. Dette gjelder i første rekke alle FDVU oppgaver, og aktøren kan vie sin energi og oppmerksomhet til kjernevirksomheten i mye større grad. Filosofien er at de som driver med eiendom som kjernevirksomhet er mer effektiv og dyktig til dette enn de som driver med eiendom som sekundærvirksomhet. NPM sitt inntog i offentlig sektor skapt en del diskusjoner i forhold til nytten, og nødvendigheten av at offentlig sektor skal tilpasse seg markedskreftene i økende grad. Ut ifra forhold som utviklingstrekk i den vestlige politiske tenkingen og mer bevisstgjøring om det økonomiske effektiviseringspotensialet har det vokst frem en skepsis blant en del kritikere. Side 41

42 Økonomisk effektivitet er ikke det samme som bedriftsøkonomisk effektivitet i det offentlige. I det offentlige har samfunnsøkonomisk effektivitet den fremtredende rollen. (Tor Busch, 2005) Tom Christensen argumenterer i en artikkel hva innføring av NPM har medført av endringer i maktbalansen. Mens politikerne har mistet mer innflytelse og styring enn det som var intensjonen, har aktører som administrative ledere i departementene, ledere i direktorat og tilsyn og ikke minst ledelsen i offentlige selskaper har fått økt innflytelse som en følge av fristilling og strukturelle endringer. (Christensen, 2013) Et eksempel på beslutninger i tråd med NPM tankegangen er Posten sitt store nedsalg av eiendommer, med påfølgende tilbake leie av halvparten av eiendommene. De solgte 72 eiendommer som til sammen representerte kvadratmeter og en inntekt på ca. Posten tok dette grepet for å styrke sin kjernevirksomhet en mrd. Kroner. Endringen ble besluttet som et ledd i en større omstrukturering av postsorteringsterminalene, postkontornettet og administrasjon og støttefunksjonene. (Krogsrud, 2001) Et annet eksempel er Telenor sitt nedsalg av eiendommer. Denne manøveren er på mange måter lik den som Posten var igjennom. På grunn av store endringer i tele-bransjen hadde ikke lenger Telenor behov for de mange byggene som tidligere ble brukt som telegrafstasjoner. De solgte mange av byggene og leide kun tilbake mindre deler av dem for tekniske installasjoner. De bygde så nye bygg i nærheten av business-sentra for å drive sin virksomhet. Fra opprinnelsen har NPM har endret karakter og antatt en mindre radikal form. Man snakker nå i retning av sentralisering og samordning og mer vekt på value based mgmt. (Christensen, 2013). Side 42

43 4.3 Bestiller utfører modell Bestiller utfører modellen er en sentral del av New Public Management. Denne modellen bygger på prinsippet om at organisasjoner har et todelt fokus. Den ene delen har fokus på økonomi og markedsfunksjonene eller produksjon, og den andre på organisasjon og ledelse. Man forsøker å etablere interne markeder, og på den måten å skape en markedssituasjon med formål å dra fordeler lik de som finnes i en reell markedssituasjon. (Busch & Vanebo, 2001) Figur 4-1 Sammenheng mellom bestiller og utfører rollen (Busch og Vanebo 2001) Side 43