EUs UTVIDELSE, ARBEIDSINNVANDRING OG NORSK ARBEIDSLIV

Transkript

1 1 EUs UTVIDELSE, ARBEIDSINNVANDRING OG NORSK ARBEIDSLIV BAKGRUNN, KONSEKVENSER OG MULIGE LØSNINGER ET SAMMENDRAG AV RAPPORTER UTARBEIDET AV TRE NHO-ARBEIDSGRUPPER HØSTEN/VINTEREN 2003 OSLO, 20 DESEMBER 2003

2 2 Innhold 1. Innledning/sammendrag 2. Fri bevegelse av arbeidskraft og tjenester innenfor EØS-området 2.1 EØS-retten fri bevegelse for personer/arbeidskraft 2.2 EØS-retten - fri bevegelse for tjenester 2.3 Hvorfor er det viktig å skille mellom de to friheter? 2.4 Hvordan er aktuell EØS-rett implementert i norsk rett? Utlendingslovgivningen Arbeidsmiljølovens regler om utsendte arbeidstakere, kapittel XII B Lov om allmenngjøring av tariffavtaler Konkurranseregelverket/reglene om offentlige anskaffelser 3. Endringer etter utvidelsen 3.1 Personer/arbeidskraft Erfaringer innen EU Erfaringer om innvandring til Norden og Norge Sannsynligheten for økt arbeidsinnvandring Konklusjon 3.2 Tjenesteyting 4. Mulige konsekvenser av endringer i arbeidsmarkedet og tjenestemarkedet etter østutvidelsen 4.1 Det ordinære arbeidsmarkedet 4.2 Tjenestemarkedet 5. Drøftelse av mulig tiltak samt gruppens anbefalinger 5.1 Innledning 5.2 Beskyttelsestiltak/overgangsordninger Generell beskyttelsesklausul Særbestemmelser for personbevegelse/arbeidsmarkedet Den politiske bakgrunn Situasjonen i de andre nordiske land Anbefaling 5.3 Allmenngjøring av tariffavtaler et egnet virkemiddel? Arbeidsmarkedet Tjenesteyting Hvilke interesser kan beskyttes gjennom allmenngjøring Når vil det være anledning til å treffe vedtak om allmenngjøring Tariffnemndas sammensetning Høring før vedtak treffes Hva kan/skal allmenngjøres Vedtakets virkeområde Vedtakets virkning på inngåtte kontrakter Ikrafttreden og kunngjøring av vedtaket

3 3 5.4 Avsluttende vurderinger og anbefalinger 5.5 Minstelønn Bakgrunn Minstelønn, et aktuelt virkemiddel? Formålet med en minstelønnslov Prinsipper for fastsetting av minstelønn Minstelønnsnivå Minstelønn som alternativ eller supplement til allmenngjøring? Hvem skal fastlegge detaljene i en minstelønnsregulering? 5.6 Anbefaling 6. Forholdet til EØS-retten 7. Andre tiltak

4 4 1. Innledning/sammendrag EU, og dermed EØS, utvides med ti nye medlemsland fra 1. mai EUs indre marked, de fire friheter og mye av den felles lovgivning vil fra da av omfatte 28 europeiske land med mer enn 450 millioner innbyggere. Utvidelsen får konsekvenser for Norge på en rekke områder. Denne rapporten omhandler de følger et felles EØS-arbeids og tjenestemarked får for norsk arbeids- og næringsliv. Den bygger på, og er et sammendrag av, det arbeid som i løpet av høsten/vinteren 2003 er utført av tre arbeidsgrupper fra ulike deler av NHO-systemet. Den gjengir altså ikke de tre gruppenes utredninger i sin helhet. For lesere som vil sette seg inn i det fullstendige materiale henvises til 1) EUs utvidelse, arbeidsinnvandring og norsk arbeidsliv av 15. oktober 2003 samt 2) Om allmenngjøring og minstelønn: En rapport om rettslige og praktiske aspekter, herunder om forholdet til EØS-retten av 26. november 2003 Nærværende rapport vil danne grunnlaget for den endelige behandling i NHOs ledelse og styrende organer tidlig på nyåret Det personlige pronomen vi i rapporten reflekterer således gruppenes synspunkter og ikke NHOs offisielle oppfatninger. Et overordnet utgangspunkt for arbeidet er en grunnleggende positiv holdning til EUs utvidelse. Utvidelsen vil være til fordel for hele Europa, økonomisk så vel som politisk og sikkerhetsmessig. Den vil gi ny kraft til EUs indre marked og skape nye forutsetninger for vekst og sysselsetting. Ikke minst vil den bidra til utvikling i de nye landene selv. Også i et norsk perspektiv vil utvidelsen virke positivt. Vårt lands behov for arbeidskraft vil, på tross av en forbigående oppgang i arbeidsledigheten akkurat nå, øke sterkt i årene som kommer. Et utvidet europeisk arbeidsmarked vil gi større muligheter for å rekruttere velutdannet arbeidskraft til aktuelle sektorer. Kan Norge så vente seg en flom av østeuropeiske arbeidssøkere? Vi tror ikke det, av grunner som det er redegjort for i kap.3. Norges og hele Europas demografiske utvikling nødvendiggjør økt tilflytting av utenlandsk arbeidskraft. Befolkningen og antall arbeidsføre personer synker i alle europeiske land, i et lengre perspektiv også i de nye medlemslandene. Østeuropeere er generelt sett velutdannet og dyktige, og konkurransen om dem blir stor. Derfor blir Norges oppgave ikke å begrense innvandringen, men snarere å stimulere den. Med utgangspunkt i to av EUs friheter; fri bevegelse for personer og for tjenester drøfter vi juridiske og praktiske sider ved EUs utvidelse. Rapporten behandler sannsynligheten for økt arbeidsinnvandring og de særlige utfordringer bedriftene vil møte i forbindelse med tjenesteyting og entrepriser. Her vil det på flere av NHOs bransjeområder ligge an til økt konkurranse og kan hende tap av oppdrag og arbeidsplasser. I kap. 5 drøftes mulighetene for å anvende overgangsordninger samt andre tiltak som kan være aktuelle for å motvirke eventuelle uheldige følger av økt arbeidsinnvandring. Eventuell innføring av overgangsordninger og spørsmålet om allmenngjøring av tariffavtaler er viet bred plass, likeledes hvorvidt NHO bør foreslå en lovbestemt, nasjonal minstelønn. Også forholdet til EØS-retten gjennomgås.

5 5 2. Fri bevegelse av arbeidskraft og tjenester innenfor EØS-området EUs indre marked er tuftet på fire grunnleggende prinsipper eller friheter: Fri bevegelse for personer, tjenester, varer og kapital. De fire friheter bygger på ikke-diskriminering og på mest mulig fri konkurranse. Sammen med EUs tilhørende lovgivning utgjør de helt sentrale elementer i EØS-avtalen. Denne rapport er knyttet til to av frihetene: Fri bevegelse for personer og fri bevegelse for tjenester. Både regelverket, konsekvensene og handlingsmulighetene er forskjellige under disse to friheter. Vi antar derfor at en kort gjennomgåelse av grunnleggende karakteristika ved disse to friheter kan være formålstjenlig. 2.1 EØS-retten: Fri bevegelse for personer/arbeidskraft Etter EØS-avtalen artikkel 28 og de rettsakter som er referert i avtalens vedlegg V omfatter retten til fri bevegelse av arbeidskraft: Rett til innreise og opphold i et EØS-land i den hensikt å søke ledige stillinger i inntil 6 måneder Rett til å ta arbeid i annet EØS-land på samme vilkår som for innenlandske arbeidstakere, og til å oppholde seg der sammen med familie Rett til sosiale ytelser på samme vilkår som for innenlandske arbeidstakere Rett til å bli boende sammen med familien etter avsluttet arbeidsforhold (på visse vilkår) Innholdet i EØS-avtalen artikkel 28 er nærmere presisert i forordning 1612/68/EØF, som er den sentrale rettsakten for fri bevegelse av arbeidskraft i EØS. Prinsippet om ikkediskriminering som følge av nasjonalitet er et grunnleggende element i forordningen. Et kjennetegn ved fri bevegelse av arbeidskraft er bortsett fra sesongarbeid - dens permanente karakter. EØS-borgeren tar varig opphold i Norge, skatter hit, integreres i arbeidsmarkedet på normale vilkår og får rett til alle aktuelle sosiale ytelser. 2.2 EØS-retten: Fri bevegelse for tjenester/tjenesteytere Fri tjenesteyting er, på samme måte som fri bevegelse for varer, knyttet nært opp til EUs konkurransepolitikk. Utgangspunktet er at alle EØS-borgere fritt kan tilby sine tjenester i Norge på samme vilkår som nordmenn. Den frie bevegelsen av tjenester reguleres av EØSavtalen artikkel 36 flg. I denne sammenheng vil den bl. a. omfatte: Rett til fra hjemlandet å yte tjenester til norske oppdragsgivere, f. eks. ved utføre delproduksjon eller ta oppdrag gjennom tjenesteutsetting ( outsourcing ) Rett til i Norge å utføre tjenester for norske oppdragsgivere, f. eks i form av entrepriser Et viktig utslag av dette siste punktet er at virksomheter fra alle EØS-land kan gi anbud på kontrakter i Norge på lik linje med norske bedrifter. De kan konkurrere fritt med norske foretak om tjenesteleveranser i Norge (og selvsagt også i andre EØS-land), enten direkte som hovedleverandør eller som en underentreprenør under en norsk hovedleverandør. Dette skjer bl. a. på grunnlag av regelverket om offentlige innkjøp, som medfører at alle norske offentlige innkjøp/oppdrag over en viss størrelse skal ut på anbud i EØS-området. Også mange norske private bedrifter legger oppdrag og underentrepriser ut på anbud i EØS.

6 6 Et kjennetegn ved entrepriser er deres midlertidige karakter. Arbeidstakerne er ansatt av entreprenøren i dennes hjemland og de er bosatt der. De følger sitt hjemlands lover og regler inntil de ankommer Norge, og drar tilbake når oppdraget er utført. De er med andre ord ikke ansatt i Norge av norsk arbeidsgiver og er ikke en del av det norske arbeidsmarked. Under oppholdet i Norge gjelder viktige deler av norsk arbeidsmiljølov, men verken lov eller tariffavtale stiller spesifikke krav til avlønning, jfr. nærmere omtale i kap og Hvorfor er det viktig å skille mellom de to friheter? De to friheter for personer og for tjenester bygger på ulike regler i EUs traktater, i EUs avledete lovgivning og i norsk lov. For å illustrere dette vil vi i det følgende se nærmere på hvordan EØS-retten er implementert i Norge på en del viktige områder. Innledningsvis peker vi på en grunnleggende viktig forskjell: De overgangsordninger som Norge kan anvende overfor de nye medlemsland med hjemmel i EØS utvidelsesavtale gjelder bare for den frie bevegelse av arbeidskraft. Tjenesteytere kan fritt tilby sine tjenester i Norge uavhengig av om det blir innført overgangsordninger på den frie bevegelse av arbeidskraft. 2.4 Hvordan er aktuell EØS-rett implementert i norsk rett? Utlendingslovgivningen Utlendingsloven og utlendingsforskriften regulerer utenlandske arbeidstakeres adgang til å arbeide i Norge. Det har vært innvandringsstopp i Norge siden 1975 og hovedregelen er at utlendinger ikke kan reise til Norge og ta arbeid her uten arbeidstillatelse. Men det gjelder forskjellige regler for borgere fra land utenfor EØS/EFTA-området (tredjelandsborgere) og EØS/EFTA-borgere og deres nærmeste familiemedlemmer. EØS/EFTA-borgere trenger ikke arbeidstillatelse, men de må søke om oppholdstillatelse etter tre måneders opphold dersom de er i arbeid. Er de arbeidssøkende kan de oppholde seg i seks måneder uten oppholdstillatelse. EØS-borgere har samme rettigheter som nordmenn når det gjelder ansettelser, lønn og arbeidsvilkår. Det gjelder visse unntak for offentlig sektor, spesielt hvor det dreier seg om utøvelse av forvaltningsmyndighet (f. eks. politi, diplomati og domstoler). Det som er sagt ovenfor gjelder for arbeidstakere og deres familier. Tilsvarende regler kommer ikke nødvendigvis til anvendelse på tjenesteytere Arbeidsmiljølovens regler om utsendte arbeidstakere, kapittel XII B Arbeidsmiljølovens kapittel XII B gjelder arbeidstakere utsendt fra utenlandsk arbeidsgiver til Norge i forbindelse med tjenesteyting. Kapittelet ble tilføyd ved lov 7. januar 2000 nr. 3, og skal anvendes for alle arbeidstakere som utsendes til Norge. Kapittelet er en gjennomføring i norsk rett av EUs direktiv 96/71EF om utsending av arbeidstakere i forbindelse med tjenesteyting. Direktivet har som formål å lette utveksling av tjenester mellom landene i tråd med EUs prinsipp om fri bevegelse for tjenester. Videre er formålet å sikre arbeidstakernes rettigheter (hindre såkalt sosial dumping), samt å fremme rettferdig konkurranse. Det sikrer at arbeidstakere skal omfattes av de bestemmelser vertslandet har når det gjelder nærmere angitte arbeids- og ansettelsesvilkår. De arbeids- og ansettelsesvilkår som direktivet omfatter, er arbeidstid og hviletid, minste antall feriedager med lønn pr. år, minstelønn, vilkår for utleie for arbeidstakere særlig gjennom vikarbyråer, helse, sikkerhet m.m.

7 7 Bestemmelsene i arbeidsmiljøloven bygger i hovedsak på dette direktivet. I motsetning til en del andre land har imidlertid Norge ingen lovfestede regler om minstelønn. Bestemmelser om lønn er nedfelt i tariffavtaler og individuelle arbeidsavtaler. Etter direktivet skal imidlertid bestemmelser om minstelønn også gjelde for utsendte arbeidstakere hvis slike bestemmelser er nedfelt i allmenngjorte tariffavtaler. Denne bestemmelsen i direktivet er videreført i aml 73 M annet ledd. Her er det bestemt at om arbeidsforholdet til en utsendt arbeidstaker faller inn under anvendelsesområdet for et vedtak om allmenngjøring av tariffavtaler, så skal de bestemmelser som er allmenngjort, og som gjelder lønn eller arbeids- og ansettelsesvilkår, gjelde for arbeidsforholdet Lov om allmenngjøring av tariffavtaler I forbindelse med EØS-avtalen ble lov om allmenngjøring av tariffavtaler av 28. mai 1993 nr. 52 vedtatt. Hensikten med loven er å sikre utenlandske arbeidstakere lønns- og arbeidsvilkår som er likeverdige med dem norske arbeidstakere har. Dette har to aspekter: Dels ville lovgiveren hindre urimelig behandling av utenlandsk arbeidskraft (sosial dumping), dels ønsket man å hindre at norske bedrifter og ansatte blir utkonkurrert i Norge av lavtlønnet utenlandsk arbeidskraft. Kongen skal oppnevne en tariffnemnd som består av fem personer, hvorav et medlem skal representere arbeidstakerinteresser og et medlem arbeidsgiverinteresser. Dessuten kan departementet oppnevne inntil ytterligere to personer, for at de aktuelle tariffparter i den avtalen som kreves allmenngjort skal være representert. Nemnda velges for tre år av gangen. Tariffnemndas nåværende medlemmer er lagdommer Ellen Mo (leder), direktør Tore Lindholt, sorenskriver Anne Austbø, LO-sekretær Ellen Stensrud og fra NHO viseadm. direktør Lars Chr. Berge. Tariffnemnda kan treffe vedtak om at en landsomfattende tariffavtale helt eller delvis skal gjelde for alle arbeidstakere innenfor en bransje, eller for en del av en bransje. I særlige tilfeller kan Tariffnemnda fastsette andre lønns- og arbeidsvilkår enn dem som følger av tariffavtalen. Tariffnemnda kan også av eget tiltak treffe vedtak om allmenngjøring, dersom allmenne hensyn tilsier det. De lønns- og arbeidsvilkår som er fastsatt i Tariffnemndas vedtak gjelder som ufravikelige minstevilkår i de arbeidsforhold som omfattes, altså for både utenlandske og norske arbeidstakere. Loven er hittil aldri blitt brukt, og det har inntil nå rådet skepsis til bruk av den både på arbeidstaker- og arbeidsgiversiden (se nærmere under kap. 5.3) Konkurranseregelverket/reglene om offentlige anskaffelser EØS-avtalens regler om offentlige anskaffelser er nedfelt i artikkel 65 og vedlegg XVI med blant annet vare-, tjeneste-, bygge- og anleggsdirektivet. Disse direktivene er gjennomført i norsk rett gjennom lov om offentlige anskaffelser av 16. juli 1999 nr. 69. Bestemmelsene får anvendelse på f. eks. innkjøp og entrepriser fra stat og kommune og offentlig eide virksomheter. De utgjør et viktig element i det norske markedet for tjenesteyting, og åpner dette markedet for tjenesteytere fra EØS-området ved at alle anskaffelser over visse beløp skal legges ut på anbud i hele EØS. Det hersket tidligere tvil om hvilket lands lovgivning som skal gjelde hvor en entreprenør tar med seg arbeidstakere fra sitt hjemland for å utføre arbeid i et annet land. Denne tvil er stort

8 8 sett ryddet av veien gjennom EF-domstolens praksis og EUs lovgivning; som også norsk rett er basert på. Hovedprinsippene er: Entreprenører fra land innen EØS-området skal fritt kunne benytte egne arbeidstakere til å utføre arbeid i et annet land. Vertslandet kan anvende sin lovgivning og eventuelle tariffavtaler som er inngått mellom partene på arbeidsmarkedet på slikt arbeid, også om det bare er tale om kortvarige oppdrag. Lovgivningen i både EU og i Norge pålegger staten å innføre virkemidler som sikrer ansatte fra andre EØS-land lønns- og arbeidsvilkår tilsvarende dem vertslandets egne arbeidstakere har. Som nevnt er dette i Norge gjennomført ved aml. kapittel 12 B, jfr. også lov om allmenngjøring av tariffavtaler. Det kan derfor ikke anses å være i strid med EØS-avtalen å sette som betingelse i anbudsdokumentene at anbydere skal anvende norske lønns- og arbeidsvilkår, eventuelt de vilkår som følger av aktuelle tariffavtaler på området, så lenge denne betingelse gjøres gjeldende for alle anbydere i EØS-området. 3. Endringer etter utvidelsen 3.1 Personer/arbeidskraft Store deler av dette avsnittet bygger på Notat 2003/44 fra Statistisk sentralbyrå "Innvandring fra nye EU-land; fortid, nåtid og mulig framtid", skrevet av forsker Lars Østby på oppdrag fra AAD Erfaringer i EU EU er også tidligere blitt utvidet med befolkningsrike, fattigere områder med høy arbeidsledighet. De søreuropeiske landene Hellas, Portugal og Spania ble medlemmer i EU på 1980-tallet. Medlemslandene fryktet en massiv arbeidsinnvandring fra de nye landene. Overgangsordninger for å begrense dette ble iverksatt for syv år, men frykten viste seg ubegrunnet. Utvidelsen resulterte i svært liten endring i migrasjonen mellom de nye og gamle medlemmene. Innvandringen fra disse landene økte heller ikke etter 1992, da det indre marked skulle vært ferdigstilt og resterende formelle hindre for mobilitet var fjernet 1. Arbeidskraften i EU er generelt lite mobil. Under to prosent av EUs innbyggere er bosatt i et annet medlemsland enn sitt opprinnelsesland. Årlig flytter under 0,4 prosent (eller 1,5 mill personer) av innbyggerne til et annet EU-land 2. Mobiliteten mellom regioner innen samme land er også lav. Som det mest folkerike landet fremstår Polen som det potensielt største avsenderlandet for arbeidskraft. I dag er ca personer fra de kommende medlemslandene bosatt i EU av disse er arbeidstakere. 1 DG Employment and Social Affairs, Boeri og Brücker, 2000, The impact of Eastern enlargement on Employment and labour markets in the EU Member States 2 EU:s utvidgning och arbets- kraftens rörlighet, SOU 2002:116

9 Erfaringer om innvandring til Norden og Norge EØS-landene hadde nettoinnvandring fra nesten alle de nye medlemslandene i Innvandringen var av relativ beskjeden karakter, men flyttingen til Norge var ikke helt ubetydelig sammenlignet med flyttingen til andre små EØS-land. Blant de nye medlemslandene er det nettoutvandring av betydning til Norden fra Polen og de baltiske land. Tall indikerer at det er Tyskland og Norden som er viktigste flyttemål for personer fra Polen og Baltikum. Nettoinnvandringen fra Baltikum og Polen utgjorde 700 personer i Norge og Danmark har lik nettoinnvandring fra disse landene, noe som kan tyde på at Norge, på tross av lengre større geografiske og kulturelle avstander, spiller en rolle som flyttemål. I perioden har innflyttingene til Norge fra de nye medlemslandene økt med 50 %. Polen alene står for en tredjedel, og Baltikum står for en fjerdedel av innflyttingene fra de nye medlemslandene. Ved inngangen til 2002 var det i Norge ca innvandrere fra de nye medlemslandene, mens det var vel innvandrere fra de ikke-vestlige land. Innvandrere fra de nye medlemslandene utgjorde følgelig ikke mer enn 6 % av totalen. Litt over halvparten av innvandrerne fra de nye medlemslandene er mellom 20 og 44 år, og det er et betydelig kvinneoverskudd. Den regionale fordeling i Norge er omtrent som for øvrige europeiske innvandrere: 25 % bor i Oslo, 15 % bor i Akershus, Østfold, Rogaland og Hordaland har 6-8 % hver. Nord-Norge har generelt en betydelig innvandring, men kun få fra de nye medlemslandene. Utdanningsnivået blant innvandrere fra de nye medlemslandene er i stor grad ukjent. De yngre innvandrerne kjennetegnes imidlertid av gjennomgående høyt kompetansenivå. I aldersgruppene år og år er andelen med høyere utdanning større for innvandrere fra de nye medlemslandene enn for gjennomsnittet av den norske befolkningen. Innvandrere fra de nye medlemslandene i Norge er for det meste sysselsatt innen varehandel, restaurantvirksomhet, helsetjenester og industri. Inntekstnivået for disse innvandrerne er lavere enn for nordmenn og vestlige innvandrere, men høyere enn gjennomsnittsnivået for hele Øst-Europa og for den tredje verden. En stor del av den totale innvandring som skjer til Norge skyldes familiegjenforeninger. Av familiegjenforeninger totalt i 2002 var 819 fra de nye medlemslandene, det vil si i underkant av 6 %. Midlertidig innflytting til Norge fra de nye medlemslandene har økt vesentlig de siste årene. Antall sesongarbeidere, særlig fra Polen og Baltikum, har økt mest, og det er først og fremst landbruket og skogbruket som synes å benytte seg av denne type arbeidskraft. Spesialistarbeidere og au pairer øker mest i prosent. Arbeidstillatelse som spesialist, hvor ca. halvparten av alle tillatelser gis til personer fra de nye medlemslandene, er muligens en forløper til ordinær innvandring. Et tankekors er det likevel at spesialister fra tredjeland (utenfor EØS/EFTA) i år ikke engang vil fylle halvparten av tillatt kvote på 5000 spesialister. Personer fra de nye medlemsland utgjør ca 60 % av spesialistene som har fått arbeidstillatelse i år.

10 Sannsynligheten for økt arbeidsinnvandring Det finnes ingen gode fremskrivninger av innvandringen til Norge eller utviklingen av innvandringsbefolkningen. Utviklingen i det framtidige flyttemønsteret vil være påvirket av utviklingen i arbeidsmarkedet og økonomien i Norge. Flyttemønsteret vil også være avhengig av hva som skjer i de andre EU-landene og utviklingen i de nye EU-landene, se nærmere om dette i pkt Mange forhold ved den kommende utvidelsen er imidlertid annerledes enn ved utvidelsene på 1980-tallet. Disse forholdene gir økt sannsynlighet for at arbeidsinnvandringen fra de nye EØS-landene vil bli større enn hva erfaringene fra de tidligere utvidelsene tilsier: Utvidelsen er langt mer omfattende; 75 millioner nye innbyggere. Av disse er om lag 50 millioner i arbeidsfør alder Det økonomiske gapet mellom EØS-landene, spesielt i Norden, og de nye landene er større enn det var ved utvidelsene på 1980-tallet Utviklingen i EU har siden 80-tallet gitt et tettere samarbeid og integrasjon mellom landene i Europa, noe som har bygget ned grensene og gjort mobiliteten enklere De nye landene ligger geografisk nærmere de nordlige EØS-land, og spesielt nær de mest velstående landene med lavest arbeidsledighet i Europa Norge er allerede kjent som sesongarbeidsland blant polske og baltiske arbeidstakere. Norsk lønns- og velferdsnivå vil også kunne virke tiltrekkende på dem som søker permanent arbeid Norge har lavere arbeidsledighet enn i Norden for øvrig, og bare halvparten av gjennomsnittsnivået på arbeidsledighet i EU 15 (7,3 % i 2001). I de nye medlemslandene er arbeidsledigheten høyere enn i EU (Polen og Slovakia %, Baltikum % i 2001). Forskjellene i arbeidsledigheten blant unge er enda større. Norge har en kjøpekraft som er langt høyere enn i Norden for øvrig og i EU. Med kjøpekraften i EU som gjennomsnitt er Norges kjøpekraft 140, Danmark 113, Sverige 102, mens Polen, Estland og Litauen har ca. 40 og Latvia har 34. Et liv i Norge vil følgelig kunne bidra til en vesentlig vekst i kjøpekraft. EU-kommisjonens analyse regner med en årlig migrasjonsstrøm til det nåværende EUområdet fra de nye medlemslandene på til personer. I løpet av de første årene vil om lag 4-7 % av befolkningen i de nye landene kunne ventes å immigrere til dagens EU-område. Spørreundersøkelser viser at 80 % av disse ventes å dra til Tyskland og Østerrike som ligger nærmest. Kun 3 % svarer at de foretrekker Skandinavia. 3 Både Tyskland og Østerrike vil iverksette overgangsordninger for å begrense arbeidsinnvandringen i opptil syv år. Dermed må det ventes at en andel av emigrantene som i utgangspunktet ville til disse landene isteden vil forsøke å finne arbeid i andre land som ikke har tilsvarende begrensninger Konklusjon Det foregår allerede i dag en begrenset flytting over landegrensene i Europa uten at dette medfører problemer i arbeidsmarkedene. EØS-utvidelsen fra 1. mai 2004 kan gi en ny situasjon og det er ikke uten videre slik at man kan tallfeste virkningene ut fra tidligere erfaringer. Vi antar på bakgrunn av det som er sagt ovenfor at det etter utvidelsen vil bli en noe større tilflytting til Norge fra EUs nye medlemsland. Tilflyttingen vil sannsynligvis være 3 Kommunal- og regionaldepartementet 2003, EU-utvidelsen, arbeidstakere og velferdsordninger.

11 11 størst de første årene for så å flate ut. Dette skyldes bl. a. at det i de nye medlemsland vil bli økt etterspørsel etter egen arbeidskraft på grunn av den generelle økonomiske utvikling i landene. Vi minner om at det i årene som kommer blir behov for en betydelig arbeidsinnvandring til Norge for å dekke behovet for arbeidskraft. Gjennomgåelsen under 3.1 ovenfor indikerer at det etter utvidelsen neppe vil finne sted en arbeidsinnvandring som overstiger disse behov. 3.2 Tjenesteyting Heller ikke på dette området finnes data eller erfaringer som det er mulig å bygge sikre antagelser på. Deler av tjenestemarkedet som er eksponert for internasjonal konkurranse har allerede lenge møtt konkurranse fra EØS-området. Verkstedsindustrien er ett eksempel, deler av bygg - og anleggsbransjen et annet. Arbeidsgruppen antar at EUs utvidelse ikke vil by på noe prinsipielt nytt, selv om antall konkurrenter vil øke. Likevel vil nok byggenæringen kunne møte hardere konkurranse enn hittil om oppdrag i Norge fra bedrifter i Øst-Europa. I servicenæringene er meningene delte. Reiselivsnæringen ser utfordringer, men tror ikke det oppstår nevneverdige konsekvenser for arbeids- og lønnsforholdene. Noe av begrunnelsen er at det på mange områder i næringen vil være nødvendig med språk- og kulturkunnskaper. For renhold/vakt, der oppdragene lettere kan utføres av folk uten slik kompetanse, ser man økt mobilitet som en større trussel. 4. Mulige konsekvenser av endringer i arbeidsmarkedet og tjenestemarkedet etter østutvidelsen 4.1 Det ordinære arbeidsmarked Som nevnt er vi av den oppfatning at det ikke blir noen problematisk tilstrømning av EØSborgere til det norske arbeidsmarked etter utvidelsen. Noen bransjer nevner at flere arbeidstakere fra søkerlandene vil være positivt fordi man mangler/vil komme til å mangle arbeidskraft. Det kan derimot være grunn til å frykte utviklingen av et svart arbeidsmarked. Norge har allerede i dag et svart arbeidsmarked i visse regioner, særlig i Østlandsområdet. Med utvidelsen vil dette kunne øke. Det er av gode grunner ikke mulig med noen tallfesting, men problemstillingen er aktuell, kanskje særlig for håndverksbransjen. 4.2 Tjenestemarkedet Vi er som nevnt av den oppfatning at det er på tjenestemarkedet de største utfordringer for norske bedrifter vil ligge. På grunnlag av erfaringer hittil og forventet konkurranseøkning etter utvidelsen er det grunn til å regne med at det særlig i forbindelse med anbud om entrepriser vil kunne bli en tøffere hverdag for mange norske bedrifter. Det er videre sannsynlig at også norske virksomheter vil etablere seg i Øst-Europa for å tilby tjenester til Norge derfra, i direkte konkurranse med norske bedrifter som forblir her i landet. I kap. 5 diskuterer vi hvordan slike situasjoner kan møtes.

12 12 5. Drøftelse av mulige tiltak samt anbefalinger 5.1 Innledning Vi vil innledningsvis peke på at vi anser konkurranse innenfor rammen av EUs regelverk som et gode. EUs utvidelse vil føre til skjerpet konkurranse, noe vi prinsipielt ønsker velkommen. Sunn konkurranse mellom seriøse aktører er til fordel for alle. Likevel kan man ikke lukke øynene for at problemer kan oppstå på tjenestemarkedet. I dette kapitlet vil vi drøfte en del tiltak som kan stå til rådighet for myndighetene og for partene i arbeidslivet for å bøte på eventuelle skadevirkninger utvidelsen kan medføre Etter en fakta- og analysedel fremmer vi for hvert tiltak en anbefaling til NHO. Vi bemerker at mye av den offentlige debatt rundt arbeidsinnvandring har dreiet seg om faren for sosial dumping, og om tiltak for å forhindre dette. Dette er en debatt der også NHO må ta standpunkt. NHO kan som landets største arbeidsgiverorganisasjon ikke akseptere sosial dumping. I denne sammenheng definerer vi begrepet slik: Lønns- og arbeidsvilkår som medfører en urimelig forskjellsbehandling mellom norske og utenlandske arbeidstakere. NHO bør aktivt medvirke til å etablere mekanismer som hindrer slikt. I lys av debatten vil vi imidlertid minne om at mange bedrifter i Norge selvsagt driver seriøst, forsvarlig og lovlig selv om de ikke har tariffavtaler og eventuelt ligger på et lønnsnivå som avviker noe fra tariffavtaler på området. Det er heller ikke slik at alle de forslag som har vært fremmet virkelig hindrer sosial dumping. Mange av dem har mer karakter av å beskytte norske interesser mot uønsket konkurranse enn av å beskytte utenlandske arbeidstakere mot forskjellsbehandling. Nedenfor vil vi se nærmere på beskyttelsestiltak/overgangsordninger allmenngjøring av tariffavtaler lovfestet minstelønn forholdet til EØS-retten andre tiltak - kontroll 5.2 Beskyttelsestiltak/overgangsordninger Alle EØS-land har anledning til på ulike grunnlag å fravike det regelverk som ellers regulerer den fri bevegelse av arbeidskraft i EU/EØS Generell beskyttelsesklausul Det finnes en generell beskyttelsesklausul i EØS-avtalens art Den gjelder på alle avtalens områder herunder både arbeidsmarkedet og tjenestemarkedet. Det antas lite praktisk å anvende den på de problemstillinger vi her behandler, dels fordi den forutsetter helt ekstraordinære situasjoner, dels fordi avtalen inneholder egne unntaksregler for personbevegelser/arbeidsmarkedet. Dessuten vil bruk av klausulen kunne utløse mottiltak fra de øvrige avtaleparters side Særbestemmelse for personbevegelser/arbeidsmarkedet Egne bestemmelser i utvidelsesavtalen medfører at unntaks/overgangsordninger kan avtales på lik linje med det som gjelder for EU-landene. Dette innebærer for Norges del

13 13 en rett til å utsette implementeringen av regelverket, ved ensidig å innføre overgangsordninger (f. eks. krav om arbeidstillatelse) i først to år, så inntil tre år til, med adgang til forlengelse i ytterligere 2 år, altså i alt 7 år. en rett til å suspendere allerede innført regelverk, ved i ettertid, dersom uforutsette problemer oppstår i arbeidsmarkedet, å innføre unntak. Det er fastsatt strenge vilkår for dette. Det er således klart at Norge kan innføre tiltak som anses nødvendig på arbeidsmarkedet. Slike tiltak kan gjelde nasjonalt, for en bestemt sektor eller i et bestemt geografisk område. Et annet spørsmål er om Norge bør innføre slike tiltak. Sentralt i en slik vurdering står det faktum at beskyttelsesmekanismer bare vil gjelde for arbeidsmarkedet. De kan ikke innføres for tjenestemarkedet Den politiske bakgrunn Norge og de øvrige EFTA-land har i vedlegg til den nye EØS-avtalen avgitt en erklæring vedrørende fri bevegelse for arbeidstakere som indikerer at overgangsordninger ikke vil bli benyttet. I erklæringen sies det blant annet at the EFTA States will make best use of the proposed arrangements to move as quickly as possible to the full application of the acquis in the area of free movement of workers. Regjeringen tok i St. Prp. Nr. 3 ( ) av 10. oktober 2003 ikke til orde for overgangsordninger. Imidlertid drøfter den for tiden situasjonen med partene i arbeidslivet, og vil fremlegge sine synspunkter i en egen Stortingsmelding om kort tid Situasjonen i de andre nordiske land De vurderinger som p.t. pågår i Norge vil kunne bli påvirket av de løsninger som vedtas i de andre nordiske land. Danmark har nylig vedtatt å innføre vidtgående krav til arbeids- og oppholdstillatelse for borgere fra de nye medlemsland fra 1. mai Det stilles krav til arbeidets omfang og til avlønning. Man vil også frata slike borgere arbeids- og oppholdstillatelsen dersom de mister arbeidet. Sverige har ennå ikke tatt endelig standpunkt til spørsmålet om overgangsordninger. Det er et sterkt press fra svensk LO for å få innført slike, men foreløpig finnes det ikke politisk støtte i Riksdagen. Finland forbereder lovgivning som tar sikte på å innføre overgangsordninger. Disse vil etter lovforslaget bestå i at det vil bli krevd arbeids- og oppholdstillatelse for borgere fra de nye medlemsland fra det øyeblikk de får arbeid i Finland. De kan imidlertid fritt oppholde seg der i seks måneder mens de søker arbeid Anbefaling Vi har ovenfor konkludert med at utvidelsen neppe vil gi skadevirkninger på det ordinære arbeidsmarked. Det kan selvsagt ikke utelukkes at den praksis som er/blir innført i de andre nordiske land vil få innflytelse på flyttemønsteret i de nye landene og dermed øke presset mot det norske arbeidsmarkedet. Vi tror imidlertid ikke faren for dette er stor nok til at NHO skal anmode myndighetene om allerede nå å iverksette overgangsordninger fra 1. mai Ordninger kan eventuelt iverksettes også etter denne dato i form av suspensjonsvedtak. Vi antar at det er på tjenestemarkedet de store utfordringer vil komme. All den stund verken overgangsordninger eller suspensjonsvedtak får virkning for tjenesteyting, anser vi behovet for slike tiltak som lite.

14 Allmenngjøring av tariffavtaler et egnet virkemiddel? Allmenngjøring av tariffavtaler er et mulig virkemiddel for å unngå eventuelle negative konsekvenser av EUs utvidelse i Arbeidsmarkedet I det regulære arbeidsmarked vil situasjonen i det overveiende antall tilfelle være at de utenlandske arbeidssøkere som får jobb i Norge inngår i virksomhetenes ordinære arbeidsstokk. De vil få de lønns- og arbeidsvilkår som gjelder i bedriftene, hva enten disse er bundet av tariffavtale eller ikke. I denne forbindelse minner vi om at et stort antall norske bedrifter ikke er bundet av tariffavtale. Et lønnsnivå som ligger under tariffavtale er følgelig ikke uvanlig og på ingen måte urimelig, og kan i seg selv ikke gi grunnlag for anklager om sosial dumping. Det kan heller aldri isolert sett begrunne allmenngjøring. Dette betyr selvsagt ikke at NHO skal akseptere et hvilket som helst lønnsnivå. Det finnes eksempler på lønns- og arbeidsvilkår som er klart urimelige og hvor det dreier seg om sosial dumping. Likevel må ikke slike enkeltstående tilfelle få legge premissene for en diskusjon om allmenngjøring i regulære, individuelle arbeidsforhold. Vi ser det slik at i de tilfelle urimeligheter avdekkes er andre virkemidler mer adekvate enn anvendelse av allmenngjøringsloven Tjenesteyting Når det gjelder tjenesteyting og entrepriser er situasjonen mer sammensatt. Her kan f. eks. et anbud basert på østeuropeisk lønnsnivå innebære sosial dumping vurdert etter norske forhold. Fellesforbundet og El & It Forbundet har i høst tatt til orde for allmenngjøring av tariffavtaler innenfor bestemt angitte tariffområder på en rekke store anlegg rundt om i landet. De lønnssatser som kreves allmenngjort er imidlertid så høye at det neppe kan være hensynet til de utenlandske arbeidstakere som har veid tyngst. Hadde formålet vært å hindre sosial dumping, ville etter vår mening en langt lavere lønn vært tilstrekkelig. I skrivende øyeblikk er det uklart hvilken behandling LO sentralt har gitt disse kravene og hva som vil bli LOs endelige standpunkt. Grunnen til at vi mener at de fremsatte krav er for høye er at i det i disse tilfellene dreier seg om ansatte i et utenlandsk firma som utfører relativt kortvarige oppdrag i Norge. De har det vesentligste av sine levekostnader og økonomiske forpliktelser knyttet til hjemlandets kostnadsnivå. Arbeidstakere som oppholder seg i Norge i mindre enn seks måneder vil dessuten normalt skatte til hjemlandet, med et lavt skattenivå sammenlignet med det norske. Norsk tarifflønn, som ligger mange ganger over deres nasjonale lønnsnivå, blir derfor dobbelt gunstig. Realiteten vil være at disse arbeidstakere kommer langt bedre ut økonomisk enn de aller fleste av sine norske kolleger på samme anlegg. I et slikt perspektiv blir krav om norsk tarifflønn meningsløst dersom formålet er å hindre sosial dumping. Slik arbeidsgruppen ser det, dreier den norske allmenngjøringsdebatten seg primært ikke om sosial dumping og om fagbevegelsens bekymring for behandlingen av utenlandske kolleger. Den gjelder norske bedrifters konkurranseevne i et stadig mer utfordrende europeisk tjenestemarked, og den dreier om bevaring av norske arbeidsplasser. Det er en viktig og legitim debatt, der både arbeidsgivere, fagbevegelse og myndigheter har interesser å ivareta. Debatten er ikke enkel for noen av aktørene, men den vil tjene på at den ikke skjer under dekke av etiketten sosial dumping.

15 15 Bruk av allmenngjøringsinstituttet reiser ellers en rekke juridiske og praktiske problemstillinger. Vi vil nedenfor peke på en del av de viktigste, vel vitende om at det vil oppstå flere når tariffnemnda får de første saker på bordet Hvilke interesser kan beskyttes gjennom allmenngjøring? Vi tar utgangspunkt i EUs direktiv om utsending av arbeidstakere; rådsdirektiv 96/71 EF. Direktivet gir bestemmelser for arbeidstakere som i forbindelse med tjenesteyting for kortere perioder oppholder seg i et annet land enn hjemlandet. Utsendingsdirektivet har for det første som formål å lette utvekslingen av tjenester mellom landene i tråd med grunnprinsippene i EU om fri bevegelse for tjenester. Videre er formålet å sikre arbeidstakernes rettigheter og rettferdig konkurranse. Disse hensyn må i norsk rett anses ivaretatt gjennom arbeidsmiljøloven kapittel XII B og lov om allmenngjøring. Kap. XII B ble tilføyd ved lov 7. januar 2000 nr. 3, og skal anvendes for alle arbeidstakere som utsendes til Norge. Bestemmelser om arbeids- og hviletid, om minste antall feriedager, om vilkår for utleie for arbeidstakere, helse, sikkerhet m.m. også skal gjelde for utsendte arbeidstakere. Loven bestemmer videre at om utsendt arbeidstakers arbeidsforhold faller inn under anvendelsesområdet for et vedtak om allmenngjøring av tariffavtaler, så skal de bestemmelser som er allmenngjort, og som angår lønn eller arbeidsog ansettelsesvilkår, gjelde. Det er likevel presisert at dette bare gjelder om utsendt arbeidstaker ikke er omfattet av gunstigere arbeids- og ansettelsesvilkår ved avtale eller etter det lands rett som eller gjelder for arbeidsforholdet. Den norske loven om allmenngjøring ble vedtatt før utsendingsdirektivet av 16. desember Formålet med loven er å sikre utenlandske arbeidstakere lønns- og arbeidsvilkår som er likeverdige med dem norske arbeidstakere har. Fokuset settes på de utenlandske arbeidstakerne som tar opphold her, enten oppholdet er kortvarig eller på mer langvarig basis. Det kan stilles spørsmål om det også kan tas hensyn til norske arbeidstakere og norsk næringsliv når vilkårene for allmenngjøring vurderes. Som et utgangspunkt må det være klart at utsendingsdirektivet ikke pålegger norske myndigheter noen forpliktelser i forhold til norske arbeidstakere. Allmenngjøringsloven tar utgangspunkt i utenlandske arbeidstakere og deres beskyttelsesbehov. Samtidig er det i forarbeidene uttalt at hensikten med loven også er å unngå uheldige konkurransevridninger for virksomheter med norske arbeidstakere i forbindelse med gjennomføringen av EØS-avtalen. Denne uttalelsen kan kanskje tas til inntekt for at det må være legitimt å legge en viss vekt på et ønske om å verne norske bedrifter fra konkurranse, noe som i sin tur også vil føre til at norske lønns- og arbeidsvilkår ikke settes under press. I den forbindelse kan det være grunn til å peke på punkt 5 i fortalen til utsendingsdirektivet der det heter at tjenesteyting over landegrensene forutsetter rettferdig konkurranse og tiltak som garanterer respekt for arbeidstakernes rettigheter. På den annen side må det også tas hensyn til at EF-domstolen har uttalt at beskyttelsen av økonomiske mål, herunder nasjonalt næringsliv, ikke er et legitimt allment hensyn Når vil det være anledning til å treffe vedtak allmenngjøring? Spørsmålet er her på hvilket tidspunkt vedtak om allmenngjøring kan treffes: Før det er på det rene at bruk av utenlandske arbeidstakere vil forekomme, men basert på en antagelse om det kan skje, eller først når oppdragsavtaler er inngått og det er klart at utenlandske arbeidstakere vil utføre tjenesteoppdrag i Norge? 4 Se for eksempel Portugaia premiss 26 og Finalarte mfl premiss 39

16 16 Forarbeidene til loven tar utgangspunkt i det siste: I Ot. Prp side 22 er det blant annet uttalt: Departementet forutsetter at Tariffnemnda ikke treffer vedtak om å allmenngjøre lønns- og arbeidsvilkårene i en bransje hvis dette ikke er nødvendig for å oppnå hensikten med loven. Eksempelvis kan det ikke anses nødvendig dersom de aktuelle utenlandske arbeidstakerne har lønns- og arbeidsvilkår som er likeverdige med det som er vanlig i vedkommende bransje i Norge. Ved vurderingen av om lønns- og arbeidsvilkårene er likeverdige må de samlede vilkår legges til grunn. Det vil ikke være nok at ett eller flere enkeltelementer er annerledes enn det som er vanlig i bransjen. At så skal være normalsituasjonen synes også å kunne utledes av ordlyden i lovens 1-1. Det er her fastsatt at allmenngjøring er ment å sikre utenlandske arbeidstakere lønns- og arbeidsvilkår som er likeverdige med de vilkår som norske arbeidstakere har. Dette for å hindre at arbeidstakere utfører arbeid på vilkår som samlet sett er påviselig dårligere enn hva som er fastsatt i gjeldende landsomfattende tariffavtaler. Skal nemnda være i stand til å vurdere om utenlandske arbeidstakere har påviselig dårligere arbeidsvilkår, eller for den saks skyld likeverdige vilkår, må den nødvendigvis kjenne de vilkår som gjelder for de utenlandske arbeidstakerne. Dette forutsetter at nemndas avgjørelse bygger på konkrete opplysninger om arbeidsvilkårene. I motsatt fall mangler man det referansegrunnlag som er nødvendig for å fatte vedtak. Allmenngjøring kan likevel tenkes for en mulig fremtidig situasjon. Dette synes å fremgå av forarbeidene, Ot. Prp. nr. 26 side 22: Videre mener departementet at det ikke bare er i de tilfeller der det kan påvises konkrete eksempler på at problemer av betydning har oppstått at nemnda kan treffe vedtak om lønnsog arbeidsvilkår. Også i de tilfeller der det kan antas at slike problemer er nært forestående bør Tariffnemnda ha adgang til å fatte vedtak om allmenngjøring m.v. Etter vårt syn blir vurderingstemaet etter loven problematisk. All den tid en ikke vet hvilke arbeidstakergrupper en forholder seg til, synes det vanskelig å vurdere om det er et reelt behov for å allmenngjøre Tariffnemndas sammensetning I allmenngjøringsloven 2 annet ledd er det bestemt at nemnda skal ha en leder og 4 andre faste medlemmer. I tillegg oppnevner departementet ett medlem fra den organisasjon som fremmer krav overfor nemnda, og ett medlem fra dennes tariffmotpart i den tariffavtale som kreves allmenngjort. Dette innebærer at i de sakene hvor det er åpenbart at bare en overenskomst kreves gjort gjeldende vil partene i overenskomsten gå inn som medlemmer av nemnda. I forarbeidene til lovens 3 (Ot. Prp. nr side 35) sies det at i de tilfeller der det er flere tariffavtaler som kan gjøres allmenngyldig innen samme bransje vil det være hele eller deler av den dominerende tariffavtalen innen bransjen som gjøres allmenngyldig forutsatt at avtalens innhold egner seg for å allmenngjøres. Spørsmålet er hvordan nemndas sammensetning skal være i de tilfellene det er tvil om hvilken av flere aktuelle tariffavtaler som skal allmenngjøres. I de tilfellene det fremmes krav om allmenngjøring, følger det likevel klart av loven at det er et medlem fra den organisasjon og dennes tariffmotpart som skal delta i nemndas behandling av kravet.

17 17 Allmenngjøringsloven 3 tredje ledd åpner for at nemnda av eget tiltak kan allmenngjøre tariffavtaler som nevnt i første og annet ledd dersom allmenne hensyn krever slik regulering. Også i slike situasjoner kan det reises spørsmål om hvordan nemnda skal sammensettes. En nærliggende løsning er at det oppnevnes medlemmer til nemnda fra de organisasjoner hvis tariffavtale tenkes allmenngjort. Det kan også reises spørsmål om hvem som da skal ta initiativ til å reise slike saker for nemnda. Som allerede berørt ovenfor kan det ikke utelukkes at det finnes to parallelle tariffavtaler. I en slik situasjon kan det være grunn til å reise spørsmålet om hvilke medlemmer departementet skal oppnevne i tillegg til de fem faste. Spesielt gjelder dette fordi det er nemnda, og ikke departementet, som fortløpende og av eget tiltak er gitt kompetanse til å vurdere om det påkrevd med allmenngjøring, og eventuelt hvilken av to parallelle avtaler som er den dominerende Høring før vedtak treffes I lovens 6 er det bestemt at forvaltningsloven får anvendelse, likevel slik at opplysning av saken kan foregå i høringsmøter. Som påpekt i forarbeidene er det imidlertid ikke alltid klart hvem som skal gis partsstatus, jf. Ot. Prp. Nr side 24. Det er likevel understreket at det er viktig at de som har interesser i saken gis anledning til å uttale seg. Videre er det lagt til grunn at de den organisasjon som fremmer krav overfor nemnda, og dennes tariffmotpart, må gis anledning til å uttale seg. Et allmenngjøringsvedtak vil imidlertid berøre langt flere enn dem som er part i tariffavtalene. Gode høringsprosedyrer blir derfor avgjørende. Uttalelser fra private og offentlige høringsinstanser vil bidra til sakens opplysning slik at nemnda får et bredt grunnlag å bygge sine avgjørelser på. Ikke minst vil det bidra til at Tariffnemnda bedre vil kunne bedømme konsekvensene av sitt vedtak. Rutinene for høring må således veies opp mot et ønske om en rask avgjørelse i saken. Arbeidsgruppen stiller seg av denne grunn spørrende til uttalelsen i forarbeidene om at departementet som følge av hensynet til fremdriften i den enkelte sak for nemnda er kommet til at kravene til høring kan tilfredsstilles ved at forhandlinger om saken foregår i møte, jf. Ot. prp nr side 25 og side 36. Slik arbeidsgruppen ser det er det ikke gitt at alle aktuelle interessegrupper da sikres mulighet til å uttale seg. Spesielt gjelder dette i en situasjon der allmenngjøring vurderes som virkemiddel i forkant., jfr. drøftelsen foran under pkt På et slikt tidspunkt er det jo ennå høyst usikkert hvem vedtaket kommer til å ramme. Det vil dessuten neppe være mulig å høre dem som et vedtak i utgangspunktet gjelder, utenlandske tjenesteytere og arbeidstakere Hva kan/skal allmenngjøres? Av forarbeidene til loven går det frem at Tariffnemnda i hvert enkelt tilfelle må ta konkret stilling til hvilke bestemmelser i tariffavtalen som skal omfattes av vedtaket, for at arbeidstakerne skal være sikret likeverdige lønns- og arbeidsvilkår. Det er videre forutsatt at det bare er avtalens bestemmelser om de enkelte arbeidstakernes lønns- og arbeidsvilkår (individuelle bestemmelser) som kan gjøres allmenngyldige. Bestemmelser i avtalen som regulerer rettighetene for fagforeningen (kollektive bestemmelser), skal ikke allmenngjøres. For eksempel vil dette gjelde mange av hovedavtalenes bestemmelser, som regulerer forholdet mellom partene.

18 18 Hva som er individuelle bestemmelser er ikke alltid opplagt. Gruppen nevner som eksempel situasjonen der tariffavtalen inneholder individuelle bestemmelser eksempelvis om arbeidstid, men der det kan gjøres unntak etter avtale med tillitsvalgte. Kan slike bestemmelser allmenngjøres, og hvordan skal de i tilfelle praktiseres på bedrifter uten organiserte arbeidstakere? I NHO-området er det for øvrig en rekke funksjonæravtaler som ikke har lønnssatser, men hvor det er forutsatt at disse skal fastsettes i bedriften (avtalene med NIF, NITO, NOFU, FLT m.fl.) Det kan også reises spørsmål om hvilke bestemmelser det er nødvendig å allmenngjøre for å sikre gjennomføring av lovens formål. Som eksempel kan nevnes pensjon, forutsatt at dette forholdet er regulert i en aktuell og landsomfattende tariffavtale. Kan en avtalebestemmelse om pensjon allmenngjøres for arbeidstakerne som kommer til landet i forbindelse med et enkeltstående og kortvarig tjenesteoppdrag? De utstasjonerte arbeidstakerne får ingen glede av at deres arbeidsgiver innbetaler premie til en privat pensjonsordning i Norge når forpliktelsen opphører etter at tjenesteoppdraget er fullført. Dersom en slik bestemmelse allmenngjøres vil det også reise spørsmål i forhold til EØS-retten. Det vil lett kunne hevdes at en slik ordning vil gå lenger enn det som er nødvendig for å nå det allmenne formålet, jfr. det som er sagt i kap. 5. Et aktuelt spørsmål for nemnda blir da hva de faktiske lønnsforholdene er. I en del tilfelle er det fastsatt bestemmelser om minimumslønn i tariffavtalene, mens det er vanlig å gi lokale tillegg utover dette. I forarbeidene er det uttalt at nemnda må kunne ta utgangspunkt i de faktiske lønnsforholdene i vedkommende bransje eller geografiske område, og fastsette de minimumsvilkår som må til for å oppfylle formålet. Her må Tariffnemnda enten innhente statistikk fra SSB eller fra de bedriftene som er berørt. For øvrig er det grunn til å nevne de tilfellene der tariffavtalen ikke har bestemmelser om lønnens størrelse. Loven forutsetter da at nemnda må kunne fastsette andre lønns- og arbeidsvilkår, jf lovens 3 annet ledd annet punktum. Den allmenngjorte tariffavtalen vil gjelde som et ufravikelig minstevilkår. Andre tariffavtaler og personlige avtaler vil måtte settes til side i den utstrekning de er dårligere, se lovens 3 i. f. og side 36 i forarbeidene. Dette vil lett kunne representere en særlig byrde for de bedrifter som betaler mindre enn timesatsene i den allmenngjorte tariffavtale, men som i tillegg gir ytelser som samlet sett gir like gode eller bedre lønnsvilkår. Eksempler her er at bedriften gir fri telefon, fri arbeidsreise, kost og losji. Et spørsmål vil da være om bedriften både må heve lønnssatsene i overensstemmelse med allmenngjøringsvedtaket og la de ansatte beholde de avtalte goder, eller om disse godene kan tas med i vurderingen av om minstelønnskravet er oppfylt. Etter det vi kan se, åpner ikke loven for reforhandling av den tariffavtalen bedriften opprinnelig er bundet av eller av de individuelle arbeidsavtalene selv om det ikke er vanskelig å se at dette vil heve bedriftens totale kostnadsnivå og dermed påvirke dens konkurransemuligheter negativt Vedtakets virkeområde Av lovens 3 fremgår at allmenngjøringsvedtaket kan begrenses til å gjelde for et bestemt geografisk område. I forarbeidene er det uttalt at et vedtak om allmenngjøring ikke skal gis et mer omfattende anvendelsesområde enn det som er nødvendig. Som en direkte følge av dette er det presisert at nemnda må vurdere om et vedtak skal gjelde for hele landet eller om det kan begrenses til enkelte geografiske områder. På side 35 i forarbeidene (Ot. Pr. nr ) er det eksempelvis uttalt at vedtaket kan gjelde bestemte fylker eller utbyggingsområder. Likevel er det påpekt at vedtaket ikke kan gjøres gjeldende bare for en bedrift eller for et så

19 19 lite geografisk område at det faktisk kan gjelde bare for enkeltbedrifter. Vilkåret i 3 innebærer videre at nemnda gis en frihet når det gjelder fastsettelse av hvilke arbeidstakergrupper eller faggrupper vedtaket skal gjelde for, jf. Ot. Prp nr side 35. I og med at den allmenngjorte tariffavtale gjelder som et ufravikelig minstevilkår, er det viktig å definere hvilke arbeidstakergrupper/faggrupper allmenngjøringsvedtaket skal omfatte. Som utgangspunkt synes det naturlig å ta utgangspunkt i den aktuelle tariffavtalens egen avgrensning av sitt omfangsområde. Dette gir da også lovens ordlyd anvisning på. I 3 heter det at en landsomfattende tariffavtale helt eller delvis skal gjelde for alle arbeidstakere som utfører arbeid av den art avtalen omfatter. At avtalen skal gjelde helt eller delvis innebærer at nemnda nok må anses å ha frihet til å innskrenke avtalens egen omfangsbestemmelse. Selv om det skal tas utgangspunkt i avtalens egen omfangsbestemmelse ser arbeidsgruppen at det kan oppstå spørsmål. Tariffavtalenes omfangsbestemmelser er ofte skjønnsmessige, og til en viss grad kan de også tenkes å overlappe hverandre. Mange ganger er det derfor flere ulike tariffavtaler/overenskomster som etter ordlyden er anvendelige, hvilket innebærer at organisasjonene må ta stilling til hvilken avtale/overenskomst som skal anvendes for den aktuelle bedrift, jf. 3-7 nr. 4 i Hovedavtalen mellom LO og NHO. I siste omgang vil spørsmålet måtte løses av Den faste tvistenemnd, jf i Hovedavtalen mellom LO og NHO. Noen tilsvarende ordning finnes ikke for allmenngjorte tariffavtaler. Bedrifter som ikke er medlem i en organisasjon har ikke mulighet for å bringe spørsmålet om deres bedrift er omfattet av den allmenngjorte tariffavtalen inn for organisasjonenes tvistenemnd. Slik arbeidsgruppen ser det kan det på denne bakgrunn være grunn til å stille spørsmål om bedriftene, eller for den saks skyld arbeidstakerne, bør kunne forelegge spørsmålet for Tariffnemnda. I siste omgang antar arbeidsgruppen at spørsmålet må løses av domstolene. Et annet spørsmål er om allmenngjøring kan skje på tvers av sektorer dersom overenskomstene bare er inngått for en av sektorene. Eksempelvis kan det reises spørsmål om en overenskomst som gjelder offentlig ansatte arbeidstakere kan allmenngjøres for så vidt gjelder privat sektor som isolert sett utfører samme type arbeid. Vi er også usikker på hvordan nemnda skal kunne avgjøre hvilken tariffavtale som er å betrakte som dominerende, all den tid en står overfor ulike sektorer Vedtakets virkning i forhold til inngåtte kontrakter En viktig problemstilling er om et allmenngjøringsvedtak får virkning for kontrakter som allerede er inngått, eller bare for kontrakter som inngås etter at vedtaket ble truffet? I det første tilfellet vil bedriften, enten den er norsk eller utenlandsk, bli påført kostnader som ikke var forutsatt ved avtalens inngåelse. Dette kan endre situasjonen for bedriften betydelig uten at den har mulighet for å komme seg ut av kontrakten. Reforhandlingsklausuler anses ofte som negativt i anbudssammenheng og tas ikke alltid med i kontrakter om anbud. Om dette uttaler forarbeidene på s. 25: For virksomheter som har lagt inn anbud og fått et oppdrag, vil et slikt vedtak kunne innebære en endring av forutsetningene for anbudet. Det er imidlertid ikke mer enn det uorganiserte bedrifter kan bli forpliktet til dersom arbeidstakerne organiserer seg og krever tariffavtale. Arbeidsgruppen er i utgangspunktet enig i dette resonnementet for så vidt gjelder norske virksomheter. Den antar likevel at det her vil oppstå store kontraktsmessige problemer mellom f. eks. norsk hovedentreprenør og utenlandske underentreprenører, da lønnsforskjellene er svært store i Norge og Øst-Europa.

20 Ikrafttreden og kunngjøring av vedtaket Nemndas vedtak vil være forskrifter i forvaltningslovens forstand. I allmenngjøringslovens 3 fjerde ledd er det uttrykkelig bestemt at vedtaket skal inneholde de bestemmelser som følger av forvaltningslovens 38 første ledd bokstavene a og b. Vi legger til grunn at også de øvrige vilkårene i forvaltningsloven 38 skal følges, herunder bestemmelsene om kunngjøring i Norsk Lovtidend. Slik arbeidsgruppen ser det er meget viktig at vedtaket blir gjort kjent og kunngjort på tilstrekkelig god måte. 5.3 Avsluttende vurderinger og anbefaling Det er et faktum at allmenngjøringsinstituttet vurderes ulikt blant NHOs landsforeninger. Mange vil mene at allmenngjøring gjør bedriftene mindre konkurransedyktige internasjonalt. De vil ikke kunne anvende ikke-tariffbundne underentreprenører, og vil måtte operere med konstant høyere kostnadsnivå enn sine konkurrenter. Allmenngjøring kan dermed bli et insitament til utflagging av norske virksomheter. Den tar dessuten store deler av forhandlingsfriheten vekk fra bedriftene. Andre vil hevde at allmenngjøring vil kunne bli avgjørende for at mange norske bedrifter kan opprettholde sin virksomhet. I bransjer der lønnskostnadene utgjør den største delen av totalkostnadene vil store forskjeller i lønns og arbeidsvilkår medføre at tariffbundne bedrifter ikke kan klare konkurransen med bedrifter som har vesentlig lavere lønnskostnader. Allmenngjøring kan dessuten sikre seriøsitet i bransjer der det ellers er stor fare for oppblomstring av useriøse aktører. Erfaringsmessig gjelder det innenfor deler av servicesektoren/håndverksbransjen der det kreves lite av driftsmidler/kapital for å kunne etablere seg. På bakgrunn av de ulike oppfatninger som finnes i NHO-systemet vil vi ikke på dette tidspunkt fremme noen anbefaling om bruk eller ikke-bruk av allmenngjøringsinstituttet. Vi avventer de saker som sannsynligvis nå vil bli fremmet for Tariffnemnda. Da må nemndas medlemmer søke å avdekke de reelle hensyn bak et krav om allmenngjøring av en tariffavtale. Grundig saksbehandling og høring av alle berørte parter blir avgjørende. Her kan NHOs medlem spille en viktig rolle. 5.5 Minstelønn Bakgrunn Kommunal- og regionaldepartementet foreslo i 1992 innføring av en minstelønnslov. Bakgrunnen var forhandlingene om EØS-avtalen; det ville ikke lenger være mulig gjennom utlendingslovgivningen å sikre utenlandske og norske arbeidstakere likeverdige lønns- og arbeidsvilkår. NHO sa seg positiv til forslaget, fordi man innså at det var en viss fare for sosial dumping. Arbeidstakersiden ønsket imidlertid en lov om allmenngjøring av tariffavtaler, fordi man mente dette mer effektivt ville hindre forskjellsbehandling av norske og utenlandske arbeidstakere. Departementet endret sitt forslag i tråd med dette og lov om allmenngjøring av tariffavtaler ble vedtatt i juni Det kan nå være grunn til å utrede spørsmålet om en minstelønnslov på nytt. EØS-utvidelsen fra. 1. mai 2004 kan lettere medføre sosial dumping, og kan også gi konkurranse mellom norske og utenlandske bedrifter på vilkår som kan være klart urimelige. Når kravet om arbeidstillatelse bortfaller for borgere fra de østeuropeiske landene, er det grunn til å tro at svært billige tilbud om arbeidskraft vil forekomme oftere, særlig på tjenesteområdet. Dette vil