Deres ref Vår ref Dato 12/ Forbud mot fiske i verneområder innenfor Svalbards territorialfarvann

Transkript

1 Fiskeri- og kystdepartementet Postboks 8118 Dep 0032 OSLO Deres ref Vår ref Dato 12/ Forbud mot fiske i verneområder innenfor Svalbards territorialfarvann Vi viser til brev av 12. oktober 2011 der Fiskeri- og kystdepartementet (FKD) ber om at tråling etter hyse og torsk tillates i farvann med dybder på 100 meter eller mer innenfor de fem store verneområdene på Svalbard som ble opprettet i I dag er havbunnen fredet mot bruk av bunntrål eller skrape i disse verneområdene. Eneste unntak er tråling etter reker, som er tillatt i farvann dypere enn 100 meter. De aktuelle verneområdene, og dermed også trålforbudet, ble utvidet fra 4 til 12nm fra grunnlinjen da territorialgrensen ble utvidet tilsvarende 1. januar FKD viser i sitt brev til krav fra Fiskebåtredernes Forbund (FF) om lempelser i gjeldende begrensninger på fiske innenfor disse verneområdene. I brev til Miljøverndepartementet (MD) av 10. september 2010 krever FF at forbud mot fiske i vernede områder oppheves i sin helhet. I vårt svar av 10. januar 2011 ble det vist til at vernebestemmelsene ikke innebærer noe generelt forbud mot fiske, men derimot et spesifikt forbud mot bruk av bunntrål eller skrape. Det ble også vist til bestemmelsen om fredning av pattedyr og fugl og deres bo og reir. Departementet konkluderte med at opphevelse av forbudet mot bruk av bunntrål eller skape vil innebære en betydelig svekkelse av vernet i de aktuelle områdene, og at dette ikke vil være i samsvar med vernets formål eller de føringer regjering og Storting har gitt for miljøvernet på Svalbard. Departementet viste for øvrig til at forutsatt at aktiviteten skjer i samsvar med gjeldende vernebestemmelser, kan også annet fiske enn reketråling og fangst av ikkestedegne sjøpattedyr tillates i henhold til regler gitt av FKD. I en ny henvendelse til MD 11. mars 2011 ber FF om at saken vurderes på nytt av departementet, og at det åpnes for at fiske med torsketrål kan tillates inn til 4 nm av Postadresse Kontoradresse Telefon Avdeling for internasjonalt Saksbehandler Postboks 8013 Dep Myntgt samarbeid Fredrik Juell Theisen 0030 Oslo Org no. Telefaks postmottak@md.dep.no

2 grunnlinjen i områder på dypere vann enn 100 meter. I brevet viser FF til sporingsdata og statistikk fra Fiskeridirektoratet for perioden som i følge forbundet viser at fiske med torsketrål har forekommet innenfor det som i dag er vernede havområder. Samtidig påpeker FF at det i Ot.prp. nr. 35 ( ) ble lagt til grunn at utvidelsen av territorialfarvannet og de aktuelle verneområdene ikke ville få konsekvenser av betydning for fiskeriene. FKD ber om justering av verneforskriftene og viser til anførslene fra FF om at det allerede forekom trålfiske etter torsk og hyse i sjøområdene mellom 4 og 12 nm på det tidspunktet verneområdene ble utvidet. I følge FKD innebærer disse opplysningene brudd på forutsetningen om at utvidelsen ikke skulle få konsekvenser av betydning for eksisterende fiskerivirksomhet. Betydningen av de fremlagte opplysningene Basert på uttalelser fra Fiskeridirektoratet i 2003, ble det lagt til grunn at en utvidelse av verneområdene ikke ville få praktisk betydning for eksisterende fiskeriaktivitet. De dataene FF og FKD viser til er gitt en samlet presentasjon og vurdering i Fiskeridirektoratets innspill av 2. mars 2011 til forvaltningsplanen for naturreservatene på Øst-Svalbard. Dataene omfatter perioden , og dermed fiskeriaktiviteten både før og etter utvidelsen av verneområdene i Fiskeridirektoratet understreker selv at statistikken som presenteres er usikker og mangelfull, og at man ikke kan garantere kvaliteten på dataene på lokasjonsnivå. Det er også sannsynlig at dataene er dårligere jo lengre man går tilbake i tid. Kartene med AIS sporingsdata som viser posisjoner for fartøy under fiske antas å være dekkende for de aktuelle områdene, men framstillingen skiller ikke mellom bruk av reketrål, stormasket trål, garn og line. Når man ser statistikken og sporingsdataene i sammenheng, fremkommer det likevel nokså klart at bruk av annen trål enn reketrål i beskjeden grad har vært brukt innenfor verneområdene. Rapporten inneholder kun detaljdata for verneområdene på Øst- Svalbard, der området rett øst for Kvitøya og området sør for Edgeøya peker seg ut som to områder der bruk av stormasket trål har forekommet. Med forbehold om betydelige usikkerheter i statistikken fremkommer det at totalfangsten av hyse, torsk og annen fisk for norske fartøyer i området rundt Edgeøya og Barentsøya var på under 900 tonn for hele perioden , altså i gjennomsnitt under 90 tonn i året. Det fremgår ikke hvor stor del av denne fangsten som eventuelt er tatt innenfor verneområdet, eller hvor mye som er tatt med garn eller line, som i følge Fiskeridirektoratet også benyttes i de aktuelle områdene. Til sammenlikning var de samlede norske fiskefangstene for svalbardsonen som helhet ca tonn i den samme perioden, tilsvarende tonn årlig i gjennomsnitt. De utenlandske fiskefangstene i svalbardsonen i hele perioden er i samme størrelsesorden som de norske, men disse tallene omfatter kun fangster som er landet i Norge. Hvis man sammenlikner de samlede rapporterte norske og utenlandske fangstene tatt på lokasjoner som ligger delvis innenfor Nordaust- og Søraust Svalbard naturreservater i denne perioden, med fangstene for svalbardsonen som helhet, tyder tallene på at andelen som kan være tatt i verneområdene er under Side 2

3 1%. Dette inkluderer også fangster tatt med garn og line. På vestsiden av Svalbard gir rapporten ingen detaljdata for fangstene. Kartet over samlede sporingsdata for perioden indikerer imidlertid at rekefiske dominerer nær land og i verneområdene, og at fiske etter torsk og hyse i hovedsak skjer utenfor territorialgrensen. Også vest for Spitsbergen skjer en del av fisket med garn og line. Selv om tilgjengelige data ikke gir noe nøyaktig svar på omfanget av fiske innenfor eller nær opptil den nåværende grensen for verneområdene før og etter utvidelsen i 2004, synes det klart at omfanget av slikt fiske var, og fortsatt er lite. Fiskeristatistikken og sporingsdataene det vises til går tilbake til 2001, og de eldste dataene forelå således på det tidspunktet Fiskeridirektoratet gjorde sin vurdering av utvidelsens betydning for fiskeriene. Det synes heller ikke å være slik at man ved beslutningen la til grunn at det ikke forekom annet fiske i de aktuelle områdene enn rekefiske, men kun at dette fisket ikke hadde et omfang som innebar at utvidelsen ville få konsekvenser av betydning. At det ser ut til å ha foregått et visst fiske i disse områdene etter at vernet ble utvidet i 2004, kan i følge FF skyldes manglende kjennskap til regelverket. De data Fiskeridirektoratet har sammenstilt, ser uansett ut til å bekrefte at verneområdene har hatt liten betydning for fiske med torsketrål både før og etter utvidelsen til 12 nautiske mil. Vi kan ut fra dette ikke se at antakelsen i Ot.prp. nr. 35 ( ) om at en utvidelse av sjøterritoriet ikke ville få konsekvenser av betydning for fiskeriene rundt Svalbard, kan sies å ha vært feil. Det som imidlertid er på det rene, er at fiske etter torsk og hyse rundt Svalbard er økende, og at det er sannsynlig at området som følge av klimaendringene vil bli ennå viktigere i framtiden. Det aktualiserer spørsmålet om hvordan en langsiktig og bærekraftig forvaltning av fiskeressursene som også ivaretar verneverdiene og verneområdene på Svalbard bør se ut i framtiden, og hvordan en slik forvaltning best kan tilpasses et klima som endres raskt. Konsekvenser av bunntråling og forholdet til verneformålet Formålet med de aktuelle verneområdene er å bevare et stort, sammenhengende og i det vesentligste urørt naturområde på land og i sjøen med intakte naturtyper, økosystemer, arter, naturlige økologiske prosesser, landskapselementer, kulturminner og kulturmiljøer som referanseområde for forskning (.). Som vi har gjort rede for i vårt brev til FF av 10 jan 2011, er det ingen tvil om at verneformålet for de aktuelle verneområdene også omfatter sjøområdene og sjøbunnen. Dette gjenspeiles også i de restriksjoner som fremgår av bestemmelsene. Det er hensynet til naturtyper, økosystemer, arter og naturlige økologiske prosesser på havbunnen som skal ivaretas gjennom forbudet mot bruk av bunntrål. Side 3

4 På tross at det ved Svalbard har foregått tråling etter reke i flere tiår, finnes det lite kunnskap om omfanget av påvirkning på sjøbunnen. Dette gjelder både innenfor og utenfor verneområdene. Vi er imidlertid kjent med at upubliserte resultater fra Kongsfjorden viser at bunnfauna har endret seg som følge av tråling. Typiske endringer er at langtlevende arter avtar og erstattes av mer kortlevende opportunistiske arter. Det er på den annen side mange undersøkelser fra andre områder, også i Barentshavet, som viser at bruk av bunntrål ofte medfører skade på bunnlevende organismer. I den oppdaterte forvaltningsplanen for Barentshavet (Meld. St. 10 ( )) er vurderingen at Økt kartlegging av havbunnen de siste årene har vist at fiskeriaktiviteten, særlig bunntråling, har hatt en større påvirkning på bunnøkosystemene enn tidligere antatt. Videre heter det at Bunndyr er særlig utsatt for påvirkning og belastning fra bruk av bunnslepende redskap i fiskeriene. Fauna i relativt fint sediment påvirkes i større grad enn fauna i grovere, mer stabilt sediment. Påvirkningen er redusert fra 2005 til Ved tråling kan arter med tilhold imellom de fastsittende dyrene bli drept direkte eller eksponert og stå i fare for å bli spist av predatorer når deres beskyttende omgivelser ødelegges. Bunntråleaktivitet fører også til en økning av partikler i vannet på trålefeltene. Disse synker ned på bunnsamfunnene og fører også til en økning i dyrenes renseaktivitet og energibruk. Det er således godt dokumentert at bunntråling kan påvirke bunndyrfauna negativt. Når et område tråles, vet man fra andre områder at sammensetningen av arter og aldersstrukturen i bestandene av benthos kan endres betydelig, avhengig av intensiteten av trålingen. Dette kan også påvirke økosystemfunksjonene de bunnlevende artene utfører. Det har vært stilt spørsmål om bløtbunnsystemene på Svalbard tåler dette dårligere før konsekvensene for økosystemfunksjoner blir store, når man sammenligner med sørligere områder, som for eksempel Nordsjøen. Tråling på dyp større enn 100 meter ansees å ha beskjeden direkte betydning for fugl og sjøpattedyr fordi disse i liten grad dykker dypere enn 100 meter under næringssøk på bunnen. En viktig del av formålet med både naturreservatene og nasjonalparkene er at de skal kunne tjene som uberørte referanseområder for forskning. Dette innebærer at områdene skal være i det vesentligste upåvirket av lokal menneskelig aktivitet, både for å kunne studere effekter som følge av storskala endringer knyttet til for eksempel klimaendringer og havforsuring, og for å kunne sammenlikne med områder med høyere grad av lokal påvirkning. Dette gjelder også marine bunnlevende organismer og bunnøkosystemer. Økt bruk av bunntrål i verneområdene kan derfor være med på å forringe områdenes egnethet som referanseområder for forskningen. Vi mener det vil være svært uheldig å åpne for ytterligere bunntråling innenfor verneområdene, både fordi områder der reketråling foregår i dag kan få økt belastning, og fordi områder der det tidligere ikke har foregått tråling kan bli påvirket. Om man åpner for bunntråling også etter fisk, vil den samlede belastningen på sjøbunnen i Side 4

5 verneområdene derfor øke. En slik åpning vil også legge til rette for en ytterligere økning i belastningen på sjøbunnen hvis klimaendringene fører til større forekomster av høstbare fiskeslag. Betydningen av marine beskyttede områder for forvaltningen Selv om det ikke er bestandssituasjonen for fiskebestander som vandrer over store deler av Barentshavet som har vært avgjørende for forbudet mot bruk av bunntrål, bør man etter vårt syn ikke se bort i fra at et slikt trålforbud også kan ha en betydelig nytteverdi for fiskeriene på lengre sikt. I følge FN-rapporten The Economics of Ecosystems & Biodiversity (TEEB) fra 2009 har det vært estimert at bevaring av 20 30% av verdenshavene gjennom et nettverk av marine verneområder ville kunne skape millioner av arbeidsplasser og understøtte fiskefangster til en verdi av millioner US dollar årlig. TEEB viser også til en gjennomgang av 112 studier og 80 marine verneområder som konkluderte med at fiskebestandenes biomasse og fiskens størrelse økte dramatisk innenfor reservatene, med spillover til nærliggende fiskefelt. Et eksempel som fremheves er fisket etter hyse utenfor kysten av Ny England, der 73% av fangstene tas mindre enn 5 kilometer fra de lukkede områdene. Det understrekes at de langsiktige fordelene er knyttet til ulemper for brukerne på kort sikt, fordi man må avstå fra den kortsiktige, økonomiske fordelen som ligger i å fiske innenfor verneområdene, der fisken som følge av vernet er størst og står tettest. Departementet betviler på denne bakgrunn ikke at det kan være en kortsiktig økonomisk gevinst ved å åpne verneområdene for fiske med torsketrål. Vi er imidlertid ikke kjent med at det er gjort noen vurderinger av hvordan trålforbudet påvirker fiskeriene i et langsiktig perspektiv, eller av den type nytteverdier som er beskrevet i TEEB-rapporten og annen faglitteratur på dette området. Marint vern og fiskefrie soner har også vært fremhevet som en beskyttelse mot usikkerhet, for eksempel når uttaket er usikkert eller ikke kan kontrolleres godt nok. Opprettelse av fiskeforbudssoner kan i slike tilfeller tjene som en buffer som begrenser konsekvensene dersom kvotene settes for høyt eller ikke kan kontrolleres effektivt (Fogarty & Botsford 2007). På Svalbard er klimaendringene en ny og viktig kilde til usikkerhet, både for miljø- og fiskeriforvaltningen, og som kan aktualisere behovet for en slik buffer. Mindre is innebærer også at den naturlige beskyttelsen mot fiskeriaktivitet store deler av svalbardområdet har hatt det meste av året gradvis blir borte. Dersom man samtidig åpner opp for bruk av torsketrål i verneområdene vil denne effekten forsterkes. At dette vil føre til økende påvirkning av sjøbunnen i de områdene som åpnes, er sannsynlig. Vi stiller oss imidlertid tvilende til at dette vil gjøre det lettere å gjennomføre en langsiktig og bærekraftig forvaltning av de aktuelle fiskebestandene. Side 5

6 Langs det norske fastlandet er det etter havressurslovens 20 forbudt å høste med trål innen innenfor territorialgrensen. Unntatt fra dette forbudet er høsting med reketrål, krepsetrål og taretrål. Andre unntak for visse tidsperioder og områder må fastsettes ved egen forskrift. Forbudet er en videreføring av tilsvarende forbud i saltvannsfiskeloven som opprinnelig var myntet på havdeling i forhold til fartøy med andre redskapstyper. I følge forarbeidene (NOU 2005: 10) har bestemmelsen etter hvert også fått miljømessig betydning fordi forbudet hindrer trålfiske i kystnære strøk, hvor tråling lettere kan medføre skade. Gitt regjeringens miljømål for Svalbard og målene i svalbardmiljøloven, kan det synes som et paradoks at det ikke finnes et tilsvarende generelt forbud mot høsting med trål i Svalbards territorialfarvann. Selv om saltvannsfisk ikke er omfattet av svalbardmiljølovens kapittel om flora og fauna, gjelder formålet og de generelle prinsippene også for fiskerivirksomhet innenfor territorialgrensen. Disse prinsippene omfatter føre var-prinsippet, prinsippet om samlet belastning, prinsippet om at miljøpåvirkeren skal betale, og prinsippet om at den teknikk som gir minst mulig belastning for miljøet skal anvendes. Disse prinsippene skal legges til grunn for fiskerivirksomheten, også i de delene av territorialfarvannet som ikke er vernet. Konklusjon Vi kan ikke se at de opplysningene om fiske ved Svalbard som FKD og FF viser til gir grunnlag for å fastslå at beslutningen som ble fattet i 2003 om å utvide verneområdene og trålforbudet var bygd på sviktende forutsetninger. De opplysningene som fremkommer i materialet fra Fiskeridirektoratet er etter departementets vurdering heller ikke av en karakter som tilsier at forskriften nå bør justeres. Saken viser imidlertid at det er svært viktig at vernebestemmelsene kommuniseres effektivt til utøverne av fiske i svalbardsonen. Opplysningene fra FF om at kjennskapen til regelverket har vært mangelfull tilsier etter departementets syn at de begrensningene på fiske som følger av vernebestemmelsene bør formidles til fiskerne gjennom de samme kanaler som FKDs eget regelverk. Dersom FKD mener det er behov for å se nærmere på rammene for fiskeriaktivitet i verneområdene, må dette etter vårt syn inngå i en bredere vurdering av fiskeriforvaltningen i svalbardsonen i lys av klimaendringene og forventninger om nye vandringsmønstre og økt press fra fiskeriene. Hensikten må i så fall være å se vernehensyn og hensynet til en helhetlig, økosystembasert forvaltning av fiskeressursene i sammenheng. For verneområdene må en slik bred vurdering gjøres med utgangspunkt i verneformålet og verneområdenes rolle som referanseområder, men også trålforbudets mulige nytteverdi for en bærekraftig fiskeriforvaltning under klimaforhold i rask endring bør være del av en slik vurdering. Det samme gjelder spørsmålet om man bør ha et generelt forbud mot tråling innenfor territorialfarvannet ved Svalbard, slik man i dag har langs det norske fastlandet. Side 6

7 En slik samlet vurdering krever at man får bedre oversikt over konsekvensene av dagens bunntråling etter reke i verneområdene, og hvorvidt denne aktiviteten truer, eller kan true naturverdiene i verneområdene. Ut fra prinsippet om at miljøpåvirkeren skal betale, ser vi det som naturlig at fiskerinæringen selv bidrar til dette i samarbeid med sektormyndigheter og miljøvernmyndigheter. Relevante forskningsmiljøer bør også trekkes inn i et slikt arbeid. Vi vil avslutningsvis bemerke at fisket ved Svalbard er en aktivitet der aktører fra flere land er involvert. Dersom det skal gjøres endringer i reglene for fiske i verneområdene på Svalbard, må dette også vurderes i forhold til målene for norsk svalbardpolitikk. Med hilsen Tore Ising (e.f.) avdelingsdirektør Fredrik Juell Theisen fagdirektør Kopi: Utenriksdepartementet Justis- og beredskapsdepartementet Direktoratet for naturforvaltning Sysselmannen på Svalbard Dokumentet er godkjent elektronisk, og har derfor ikke håndskrevet signatur. Side 7