Konsekvensutredning av omsetningskrav for biodrivstoff til luftfart

Transkript

1 Konsekvensutredning av omsetningskrav for biodrivstoff til luftfart Sammendrag Miljødirektoratet, Avinor og Luftfartstilsynet har på oppdrag fra Klima- og miljødepartementet (KLD) utredet konsekvensene av å innføre et omsetningskrav på 1 % for biodrivstoff i luftfarten fra Bakgrunnen er regjeringens forslag i Nasjonal transportplan (NTP), som er en oppfølging av et anmodningsvedtak fra Stortinget fra Et omsetningskrav på 1 % vil si at virksomheter som selger drivstoff (omsettere) må sørge for at minst 1 % av drivstoffomsetningen per år er biodrivstoff. I dag er det fem aktører som omsetter drivstoff til luftfarten i Norge. I denne utredningen utreder vi to mulige utforminger av et omsetningskrav: 1. Et omsetningskrav på 1 % biodrivstoff som tilfredsstiller bærekraftskriteriene, der avansert biodrivstoff teller dobbelt. 2. Et omsetningskrav på 0,5 % avansert biodrivstoff som tilfredsstiller bærekraftskriteriene. Det legges til grunn at omsetningskravet skal oppfylles ved hjelp av bærekraftig biodrivstoff (alternativ 1). KLD ønsker å stille krav om avansert biodrivstoff når markedet for denne typen drivstoff er tilstrekkelig utviklet, det er derfor skissert hvordan en modell der man etterspør avansert biodrivstoff ville sett ut (alternativ 2). Det bes særlig om innspill til markedsforhold knyttet til avansert biodrivstoff i høringen. I denne konsekvensutredningen er det lagt til grunn at alt drivstoff som selges på norske lufthavner skal omfattes av omsetningskravet, i tråd med oppdragsbrevet fra KLD. Det kan være aktuelt å unnta Forsvarets flygninger fra omsetningskravet. Det bes i høringen særlig om innspill på dette. Miljødirektoratet, Avinor og Luftfartstilsynet leverte høsten 2017 en felles besvarelse på et oppdrag fra Klima- og miljødepartementet og Samferdselsdepartementet (SD) som danner bakgrunnen for denne konsekvensutredningen. Denne besvarelsen er nærmere omtalt i innledningen. Regjeringens forslag i NTP omtaler en rask opptrapping til 30 % innblanding av biojetdrivstoff i 2030, i tråd med tilgangen på sertifisert biojetdrivstoff innenfor de tekniske mulighetene som er tilstede. Vi vil understreke at vi ikke har blitt bedt om å vurdere konsekvenser av en slik opptrapping, og at denne konsekvensutredningen og besvarelse på oppdraget som ble levert høsten 2017 kun omhandler et omsetningskrav på 1 % i

2 Formålet med å innføre et omsetningskrav for luftfart er å redusere klimagassutslipp. Utslipp fra flygninger fra norske flyplasser stod for 2,8 millioner tonn CO 2 -ekvivalenter i Det var en noenlunde jevn fordeling mellom utslipp fra innenriks luftfart, som er flygninger mellom to norske lufthavner, og utenriks luftfart, som er reiser fra norske lufthavner til destinasjoner i utlandet. Klimagassutslipp fra flygninger i og fra Norge har økt vesentlig siden 1990, og framskrivninger viser at utslippene fra luftfart vil øke fram til 2030 dersom det ikke innføres nye tiltak. Det er i hovedsak to klimapolitiske virkemidler som skal bidra til å redusere klimagassutslippene fra luftfart i dag: CO 2 -avgift og EUs kvotesystem. Fossilt jetdrivstoff er ilagt CO 2 -avgift når det brukes til innenriks flygninger. Luftfart er en del av EUs kvotesystem, som en hovedregel er dette flygninger innenfor EØS, men det finnes noen unntak. Hoveddelen av utslipp fra luftfart er omfattet av kvotesystemet: omtrent 75 % av utslippene fra innenriks luftfart og 80 % av utslippene fra utenriks luftfart. Tekniske muligheter for innblanding av biojetdrivstoff Drivstoffstandarder for fossilt jetdrivstoff tillater innblanding av inntil 50 % biojetdrivstoff. Noen typer biojetdrivstoff kan kun blandes inn i en lavere andel. Biojetdrivstoff kan produseres av mange av de samme råstoffene som brukes til å produsere biodiesel og bioetanol. Det er en rekke planer om oppstart av produksjon av biojetdrivstoff globalt, men det er få etablerte produsenter i dag. I 2017 var AltAir i California den eneste produsenten i verden med kontinuerlig produksjon av biojetdrivstoff, men AltAir produserer først og fremst til det amerikanske flyselskapet United. Neste, som er verdens største produsent av HVO til veitrafikk, har også produsert biojetdrivstoff til luftfart av typen HEFA. Flere produsenter vurderer å starte opp eller øke sin produksjon av biojetdrivstoff i 2018 og 2019, men det er fortsatt usikkerhet knyttet til dette. Det pågår en prosess for å få sertifisert % innblanding av en type høykvalitets biodiesel (HVO) i luftfart. Denne dieseltypen blir omtalt som HEFA+. Dersom HEFA+ blir sertifisert for innblanding i fossilt drivstoff kan det øke tilgangen på biojetdrivstoff betydelig. HEFA+ har også lavere produksjonskostnader enn HEFA. Militære standarder og spesifikasjoner er stort sett tilrettelagt for å kunne blande inn biodrivstoff, men noe arbeid med dette gjenstår. Det er vanskelig å anslå tidsaspekter for hvor lang tid en slik godkjenningsprosess vil ta. Det bes særlig om høringsinnspill på prosessen med å sertifisere biodrivstoff til bruk i militært drivstoff. Hvem vil berøres av forslaget? Det er omsettere av drivstoff til luftfart som vil bli forpliktet til å oppfylle omsetningskravet. En omsetter er definert i produktforskriften 3-2 som den som er ansvarlig for å innbetale særavgifter for drivstoffet, og er registrert som særavgiftspliktig hos Skatteetaten. Omsetterne vil oppleve økte kostnader ettersom biojetdrivstoff har høyere pris enn fossilt jetdrivstoff. Hvor stor denne merkostnaden vil bli, avhenger av prisforskjellen mellom jetdrivstoff og biojetdrivstoff og hvorvidt bruk av biojetdrivstoff medfører noen merkostnader ved transport og i distribusjon. Flyselskapene blir påvirket av høyere drivstoffpriser, noe som igjen kan påvirke forbrukere dersom de økte kostnadene reflekteres i priser på flyreiser. Produsenter av biojetdrivstoff kan oppleve økt etterspørsel etter sine produkter. 2

3 Forsvaret er å anse som en omsetter av drivstoff i Norge. Prosessen med å godkjenne innblanding av biodrivstoff i militært drivstoff er ikke ferdigstilt. Det kan derfor være aktuelt å unnta Forsvarets militære flyvninger fra omsetningskravet. Scenario for 2019 For å beregne kostnader og utslippseffekter av et omsetningskrav på 1 % biodrivstoff i 2019, har vi tatt utgangspunkt i situasjonen i 2019 dersom dette kravet ikke innføres (referansescenario). Vi har så sett på to ulike scenarier for 2019 som kan oppfylle de to alternative forskriftsforslagene: I scenario 1 antar vi at det omsettes 1 % konvensjonelt biodrivstoff og i scenario 2 antar vi at det omsettes 0,5 % avansert biodrivstoff. Kostnader og nytteeffekter knyttet til klimagassutslipp er beregnet som differansen mellom referansescenariet og henholdsvis scenario 1 og 2. I henhold til utredningsinstruksen bør virkningene av tiltaket tallfestes og verdsettes i hele perioden de er forventet å ha en effekt. Det er foreslått en økning av omsetningskravet til 30 % i 2030, men er det usikkert hva kravet vil være i årene etter I tillegg er det svært usikre priser på biojetdrivstoff for årene framover, på grunn av liten tilgjengelighet i dag. I denne konsekvensutredningen har vi derfor valgt å kun beregne kostnader og nytteeffekter som oppstår det året forskriften trer i kraft, altså 2019, og ikke videre for årene framover. Nytteeffekter Hvor stor utslippsreduksjon man vil få som følge av et omsetningskrav avhenger av hvilken utforming man velger (forskriftsforslag 1 eller 2), og hvordan omsetterne velger å tilpasse seg kravet. Alt drivstoff som selges fra norske lufthavner vil omfattes av omsetningskravet, slik at både kvotepliktige og ikke-kvotepliktige flygninger vil benytte drivstoff innblandet biodrivstoff. Vi har valgt å se på utslippseffekten av et omsetningskrav isolert fra EU ETS. I tabellen under har vi oppsummert de beregnete utslippseffektene i 2019 for henholdsvis scenario 1 og 2. Hvilke forutsetninger som ligger til grunn er beskrevet i kapittel 8.2 og 8.3. CO 2 -utslipp fra forbrenning av biodrivstoff antas å bli tatt opp igjen i voksende biomasse, og dermed reduseres forbrenningsutslipp tilsvarende antall liter fossilt jetdrivstoff som byttes ut med biojetdrivstoff. Scenario 1 er beregnet til å gi en direkte utslippsreduksjon på tonn CO 2 og scenario 2 til å redusere utslipp med tonn CO 2 i Direkte utslippsreduksjoner er lavere i scenario 2 ettersom volumet av biojetdrivstoff er lavere enn i scenario 1. Dersom Forsvarets militære flyvninger unntas fra omsetningskravet vil utslippseffektene reduseres noe. 3

4 Tabell 1 Estimerte utslippsreduksjoner i tonn CO 2 i 2019 ved innføring avomsetningskrav på 1 %. I tabellen vises beregnet endring i direkte utslipp og estimat for reduksjon i klimagassutslipp over livsløpet sammenlignet med fossilt. I scenario 1 oppfylles omsetningskravet med 1 % konvensjonelt biodrivstoff, og i scenario 2 oppfylles kravet med 0,5 % avansert biodrivstoff. Endring i klimagassutslipp (tonn CO 2 ) Direkte utslipp Livsløpsutslipp Scenario 1: 1 % konvensjonelt biodrivstoff Scenario 2: 0,5 % avansert biodrivstoff Når vi skal beregne utslippsreduksjoner over livsløpet må utslippene fra utvinning, dyrking, produksjon og transport av drivstoff tas med. I beregningene er det lagt til grunn en 50 % reduksjon i klimagassutslipp for konvensjonelt biodrivstoff over livsløpet, sammenlignet med den fossile referansen i fornybardirektivet (2009/28/EF), og tilsvarende er det lagt til grunn 80 % reduksjon for avansert biodrivstoff. Avansert biodrivstoff oppnår generelt høyere klimagassreduksjoner over livsløpet (LCA) enn konvensjonelt biodrivstoff, først og fremst på grunn av at råstoffet kommer fra avfall og rester fra annen produksjon. Reduksjon i utslipp over livsløpet blir om lag tonn for scenario 1 og tonn for scenario 2. Bruk av konvensjonelle biodrivstoff er forbundet med en risiko for at klimagassutslippene øker som følge av indirekte arealbruksendringer (ILUC). Disse utslippene er estimert for scenario 1 ved å benytte ILUC-faktoren for oljeholdige vekster fra ILUC-direktivet. Ved bruk av denne faktoren kan vi estimere en risiko for et utslipp som følge av ILUC på tonn CO 2. Dersom vi legger sammen eventuelle ILUC-effekter med utslipp generert over livsløpet for scenario 1, får vi at scenario 1 medfører en risiko for at utslippene øker med tonn CO 2. I ILUCdirektivet antas det ingen risiko for ILUC for avansert biodrivstoff. Forskriftsforslag 1 åpner for at omsetningskravet kan oppfylles med både konvensjonelt og avansert biodrivstoff, mens det i forskriftsforslag 2 kun kan benyttes avansert biodrivstoff. Derfor kan vi anslå at forskriftsforslag 2 med høyere sannsynlighet gir større reduksjoner i klimagassutslippene. En annen nytteeffekt av å introdusere et omsetningskrav i luftfart kan være at dette stimulerer til utvikling av produksjonsteknologi for biojetdrivstoff, og dersom omsetningskravet begrenses til avansert biodrivstoff, til utvikling av produksjonsteknologi for avansert biojetdrivstoff. Kostnader knyttet til forskriftsforslaget Kostnadene knyttet til å oppfylle omsetningskravet er beregnet som merkostnad utover referansescenariet i Frem til i dag er det omsatt en svært begrenset mengde biojetdrivstoff på norske lufthavner. I 2016 og 2017 gjennomførte AirBP, Avinor og flere flyselskaper et prosjekt der det er innført biojetdrivstoff til Norge, tilsvarende 0,1 % av drivstoffomsetningen i Som nevnt tidligere er det begrenset produksjon av biojetdrivstoff globalt, noe som gjør at det ikke finnes noe internasjonalt marked hvor 4

5 prisene er fastsatt i konkurranse mellom flere aktører. Prisene fastsettes i hovedsak gjennom direkte avtaler mellom produsent og kjøper. Pris på biojetdrivstoff (levert i Oslo) er vanskelig å estimere, men ut ifra de kilder vi har hatt tilgang til, mener vi at man bør ta høyde for en pris som er 2-3 ganger høyere enn dagens pris på fossilt jetdrivstoff. Det er vanskelig å si noe om prisutviklingen framover. Tilgangen kan øke dersom HVO blir sertifisert for bruk i luftfart og flere aktører starter opp produksjon. Samtidig er det økt etterspørsel etter HVO i veitransport, og andre land har også satt seg ambisiøse klimamål der biodrivstoff inngår. I Sverige skal klimagassutslippene fra bensin og diesel reduseres med 40 prosent til 2030 med økt innblanding av biodrivstoff. Basert på priser for henholdsvis HVO (HEFA+) og HEFA, kan vi anslå merkostnader på 72 millioner kroner i 2019 for scenario 1 og 54 millioner kroner for scenario 2. Merkostnaden for forskriftsforslag 1 kan dermed anslås til å være i intervallet 54 til 72 millioner kroner, ettersom omsetterne her kan velge om de vil benytte konvensjonelt eller avansert biojetdrivstoff for å oppfylle kravet. Dersom det blir krav om kun avansert biodrivstoff, som ved forskriftforslag 2, er merkostnaden her estimert til 54 millioner kroner. Vi har beregnet en tiltakskostnad i oppstartsåret 2019 på 2360 kr/tonn CO 2 redusert for scenario 1 og en tiltakskostnad på 3530 kr/tonn CO 2 redusert for scenario 2. Det må understrekes at dette er grove estimater, og at det er betydelig usikkerhet knyttet til pris og tilgang på biojetdrivstoff i Innføring av et omsetningskrav vil medføre tapte inntekter for staten (provenytap) ved at salget av fossilt jetdrivstoff reduseres og dermed bortfall av CO 2 -avgift. Det er kun innenriks luftfart som er omfattet av CO 2 -avgift, og basert på tall fra Skattedirektoratet utgjorde dette omtrent halvparten av totalt drivstoffsalg til luftfart i Provenytapet kan dermed anslås til 7,2 millioner kroner i scenario 1 og 3,4 millioner kroner i scenario 2. I disse anslagene er det lagt til grunn at omsetningskravet ikke påvirker etterspørselen etter fossilt jetdrivstoff i det norske markedet. Videre er Forsvarets salg av drivstoff også inkludert i disse beregningene. Dersom det fremkommer innspill i høringen som fører til at Forsvarets flygninger ikke blir omfattet av omsetningskravet vil anslagene reduseres noe. Innføring av et omsetningskrav vil medføre noe økte administrative kostnader for Miljødirektoratet og for omsetterne med håndheving og etterlevelse av kravet. Omsetterne skal dokumentere oppfyllelse av omsetningskravet og bærekraftskriteriene gjennom en årlig rapportering til Miljødirektoratet. Miljødirektoratet vil måtte tilpasse veileder til forskriften og rapporteringsskjema til det nye forskriftskravet. Det er vanskelig å si hvordan merkostnaden som følge av et omsetningskrav vil fordele seg mellom omsettere, flyselskap og forbrukere. Drivstoff utgjør 20 til 50 % av kostnadene til en flygning avhengig av flydistansen. Det er fri prisfastsettelse på flybilletter i Norge, og det er dermed opp til flyselskapene å vurdere hvordan merkostnaden på drivstoff skal dekkes inn. I praksis er det sjelden at hele merkostnaden veltes direkte over på billettprisene og fordeles jevnt utover alle flygninger. Man vil ofte se at en større andel av merkostnaden belastes de 5

6 minst konkurranseutsatte rutene, og at flyselskapene på grunn av den sterke konkurransen selv må dekke hele eller deler av merkostnaden ved redusert overskudd. 6

7 Innhold Sammendrag Innledning og avgrensing...8 Definisjoner Problembeskrivelse Utslipp av klimagasser Forskriftsforslag om omsetningskrav for luftfart Generelt om virkemidler Eksisterende virkemidler Klimapolitiske virkemidler innført i Norge EU/EØS regelverk Internasjonale initiativ for å redusere utslipp fra luftfart Juridisk handlingsrom for å stille krav til internasjonal luftfart Dagens omsetningskrav for veitransport Bærekraftskriterier for biodrivstoff og indirekte arealbruksendringer (ILUC) Tekniske muligheter Fossilt jetdrivstoff Biodrivstoff til luftfart HEFA Jet fuel vs HEFA Råstoff Infrastruktur og distribusjon av drivstoff til luftfart Distribusjon av fossilt jetdrivstoff i dag Distribusjon av biojetdrivstoff i dag Markedsvurdering Tilgjengelighet Kostnader og pris Pris fossil Jet A Pris biojetdrivstoff Samlet vurdering av tilgang og pris Konsekvenser av tiltaket Aktører som berøres av forslaget Scenarier som kan oppfylle forskriftsforslagene Nytteeffekter av forslaget Bokføring og eventuell effekt på EU ETS

8 8.5 Kostnader Samfunnsøkonomiske kostnader Administrative kostnader Fordelingsvirkninger: Flyselskapene og påvirkning på prisene på flyreiser Provenyvirkninger for staten Referanseliste...41 Vedlegg I: Utkast til endringsforskrift...43 Vedlegg II: Klimagassutslipp fra produksjon av biodrivstoff...45 Vedlegg III: Internasjonal regulering av luftfart: Mulige rettslige rammer som følger av internasjonale avtaler...46 Vedlegg IV: Teknologikart for produksjon av biojetdrivstoff...49 Vedlegg V: Salgspris biojetdrivstoff

9 1. Innledning og avgrensing Miljødirektoratet, Avinor og Luftfartstilsynet har på oppdrag fra Klima- og miljødepartementet (KLD) utredet konsekvensene av å innføre et omsetningskrav på 1 % biodrivstoff for alt flydrivstoff som selges på norske lufthavner. Kravet skal tre i kraft fra og hjemles i produktforskriften. Omsetningskravet innføres som et tiltak for å redusere klimagassutslipp fra luftfart. Et omsetningskrav vil si at de som selger drivstoff (omsettere) må sørge for at minst 1 % av drivstoffomsetningen per år er biodrivstoff. Biodrivstoff som skal benyttes til å oppfylle et omsetningskrav må tilfredsstille bærekraftskriteriene i produktforskriften. Bakgrunnen for konsekvensutredningen er Stortingets anmodningsvedtak 78 ( ) der Stortinget ber regjeringen innføre et omsetningskrav for luftfart. Regjeringen har i Nasjonal transportplan (NTP) fulgt opp Stortingets anmodningsvedtak, og foreslår å innføre et omsetningskrav på én prosent bærekraftig biodrivstoff i luftfart fra Videre i NTP står det at kravet skal trappes raskt opp i planperioden til 30 prosent i 2030, i tråd med tilgangen på sertifisert biojetdrivstoff innenfor de tekniske mulighetene som er tilstede (Meld. St. 33 ( ), Innst. 460 S ( )). Miljødirektoratet, Avinor og Luftfartstilsynet leverte i 2017 felles besvarelse på et oppdrag fra Klima- og miljødepartementet og Samferdselsdepartementet (SD) som danner bakgrunnen for denne utredningen. En stor del av oppdraget fra KLD og SD gikk ut på å vurdere hvorvidt alt drivstoff som selges til luftfart i Norge skal være omfattet av et omsetningskrav, da NTP og Stortingets anmodningsvedtak ikke går inn på hvilke deler av luftfarten som skal omfattes av omsetningskravet. Miljødirektoratet, Avinor og Luftfartstilsynet vurderte potensialet for utslippsreduksjoner til å være størst dersom alt drivstoff solgt ved norske lufthavner omfattes av kravet. Videre drøftet vi om en avgrensing som skiller på kvotepliktig og ikke-kvotepliktig luftfart ville være mulig å administrere da enkelte mindre flyselskap kan være kvotepliktig et år og det neste året ikke. Opptrappingen til et krav om 30 % biodrivstoff i 2030 var ikke en del av oppdraget som ble levert i høst, og er heller ikke inkludert i denne konsekvensutredningen. En slik opptrapping vil innebære andre vurderinger enn et krav om 1 % i KLD har bedt Miljødirektoratet, Avinor og Luftfartstilsynet om å foreslå en innretning av omsetningskravet som sikrer at omsetningen av biodrivstoff til luftfart er mer klima- og miljøvennlig enn det som er mulig innenfor et generelt omsetningskrav. KLD nevner videre at det eksempelvis kan kreves at omsetningskravet kun oppfylles med avansert biodrivstoff. Vi har derfor utredet konsekvensene av to mulige forskriftsforslag. 9

10 Definisjoner Biodrivstoff: flytende eller gassformig brensel til transport som er produsert av biomasse. Biomasse: den biologisk nedbrytbare delen av produkter, avfall og rester av biologisk opprinnelse fra landbruk, skogbruk, fiske, akvakultur og tilhørende næringer, samt den biologisk nedbrytbare delen av industriavfall og kommunalt avfall, likevel ikke avfall av fossilt opphav. Konvensjonelle biodrivstoff (1. generasjon) fremstilles av råstoff som også kan brukes til å produsere mat eller dyrefôr (landbruksvekster). Avanserte biodrivstoff (2. generasjon): 1. Gjeldende definisjon i produktforskriften 3-4: Biodrivstoff, unntatt biogass, fremstilt av avfall og rester, lignocellulosemateriale, eller celluloseholdig materiale som ikke er næringsmiddel. 2. Ny definisjon foreslått i høringsnotat av 10. juli 2017 (KLD, 2017): Biodrivstoff fremstilt av råstoff på listen i produktforskriften kapittel 3, vedlegg V, del A og B (et foreslått nytt vedlegg som i det vesentlige tilsvarer fornybardirektivets annex IX). Avansert biodrivstoff omfatter både etter gjeldende definisjon og den foreslåtte nye definisjonen rester og avfall fra næringsmiddelindustri, landbruk eller skogbruk. Fra skogen kan det for eksempel benyttes greiner og topper (GROT) og tømmer som ikke kan benyttes til plank. Biojetdrivstoff: Biodrivstoff som kan blandes inn i fossilt jetdrivstoff. Omfatter blant annet HEFA. HVO: Hydrogenated vegetable oil. Biodiesel brukt i vegtrafikk. HEFA: Hydroprocessed fatty acid esters and fatty acids. Biodrivstoff sertifisert til bruk i luftfart siden Produseres hovedsakelig av vegetabilske og animalske oljer (herunder avfallsprodukter som Used Cooking Oil UCO). HEFA+: En type høykvalitets biodiesel som pr Q er til sertifisering for lavinnblanding i konvensjonelt jetdrivstoff slik at det kan brukes i luftfart. Mindre raffinert enn HEFA. 10

11 2. Problembeskrivelse Hensikten med å innføre et omsetningskrav for biodrivstoff i luftfart er å redusere utslippene av klimagasser. Luftfarten benytter fossilt drivstoff i dag. I dette kapitlet beskrives de historiske utslippene av klimagasser fra luftfart, samt forventet utvikling uten tiltak. 2.1 Utslipp av klimagasser Transportsektoren stod for omtrent 30 % av Norges klimagassutslipp i 2016 (16,5 millioner tonn CO 2 - ekvivalenter). Omtrent 8 %, eller 1,3 millioner tonn CO 2 -ekvivalenter, av disse utslippene kom fra luftfartøy som opererte innenriks. Innenriks luftfart inkluderer reiser mellom norske flyplasser inkludert Svalbard og installasjoner på norsk kontinentalsokkel, og omfattes av Norges internasjonale utslippsforpliktelser i Kyotoprotokollen og Parisavtalen. I tillegg til disse utslippene kommer utslipp fra utenriks luftfart, som er reiser fra norske lufthavner til destinasjoner i utlandet. Utenriks flygninger stod for utslipp av om lag 1,5 millioner tonn CO 2 -ekvivalenter i Disse utslippene rapporteres som memo item 1 til UNFCCC, men bokføres ikke i landenes utslippsregnskap og er dermed ikke en del av landenes utslippsforpliktelser. Forsvarets flygninger stod for tonn CO 2. Klimagassutslippene fra luftfart i Norge har økt vesentlig siden 1990 ifølge SSB, som vist i figuren under. Det er utslippene fra utenriks luftfart som har økt mest. I 2016 ble det solgt totalt 1,1 milliarder liter jetdrivstoff fra norske lufthavner (SSB, 2018). Det er forventet en fortsatt økning i flytrafikken framover, særlig i antall utenriksreiser. Ifølge prognoser som Transportøkonomisk institutt (TØI) har utarbeidet for Avinor er antall avreiste flypassasjerer i Norge forventet å øke fra 26,5 millioner i 2016 til nær 44 millioner i Veksten forventes å være høyere for utenriksreiser enn innenriks. Samlet er den årlige veksten i antall passasjerer på 2,1 % (Avinor et al, 2017). Framskrivninger av klimagassutslipp for luftfart fra PM2017 og rapportering til UNFCCC viser at utslipp fra innenriks og utenriks luftfart til sammen vil øke med 10 prosent fram til 2030 uten tiltak (Meld.St.29 ( ); Miljødirektoratet, 2017). Forventet drivstoffeffektivisering er inkludert i beregningene, slik at ytterligere tiltak er nødvendige dersom de samlede utslippene fra luftfart skal reduseres. 1 Utslipp som skal rapporteres til UNFCCC, men som ikke inngår i nasjonale utslippsforpliktelser 11

12 Utslipp fra luftfart, millioner tonn CO2-ekv. 2,500 2,000 1,500 1,000 0,500 0, Innenriks Utenriks Innenriks framskriving Utenriks framskriving Figur 1 Figuren viser historiske CO 2 -utslipp i perioden fra flydrivstoff solgt fra norske lufthavner, fordelt på innenriks- og utenriksflygninger. Kilder: Innenriks: SSB-tabell 8940, utenriks: rapportering til UNFCCC. Framskrivinger av utslipp for luftfart til 2030 er også vist (fra og med 2017) 2. Kilder: innenriks: Perspektivmeldingen 2017, utenriks: rapportering til UNFCCC. Tiltak for å redusere klimagassutslipp fra transportsektoren kan grovt sett deles inn i tre grupper: reduksjon av transportomfang, overgang til mer miljøvennlige transportformer som tog, båt og buss, og reduksjon av utslippene fra det enkelte transportmidlet. Sistnevnte kan for luftfart gjøres for eksempel med overgang til biodrivstoff eller batteri- og hybridelektriske fly. Flåteutskifting, energieffektivisering av flyene og effektivisering av luftrommet pågår kontinuerlig. Utviklingen av elektriske fly er i dag på pilotstadiet, og det er ventet at innfasing av fly med batteri eller hydrogen/brenselcelle ligger noen år fram i tid for luftfarten. På grunn av relativt korte flygninger i Norge, er det mulig at elektrifiserte fly på sikt kan ta over store deler av innenrikstrafikken og trafikken til våre nordiske naboland. Avinor vurderer muligheter og utfordringer for denne type fly, og har et mål om at all norsk innenrikstrafikk skal være elektrifisert innen Ifølge blant annet Zunum Aero (finansiert av Boeing) kan mindre hel- eller hybridelektriske fly settes inn i regulær sivil rutetrafikk i Norge fra 2025, sannsynligvis først på kortbanenettet. Airbus, Siemens og Rolls Royce har et samarbeidsprosjekt der målsettingen er å ha et hybridelektrisk fly på markedet i 2030 som kan fly 100 passasjerer 1000 km. Siden 2009 har det vært gjennomført flere tusen flygninger med innblanding av biojetdrivstoff. Som resultat av et samarbeidsprosjekt mellom Lufthansa Group, KLM, SAS, 2 Merk at framskrivningene avviker fra Avinor et al. (2017): «Bærekraftig og samfunnsnyttig luftfart. Rapport 3» på grunn av andre forutsetninger. 12

13 Avinor og omsetteren Air BP ble det blandet inn 1,25 millioner liter biojetdrivstoff på Gardermoen i Dette tilsvarte 0,1 % av omsatt flydrivstoff i Modenhet på produksjonsteknologiene og en vurdering av tilgjengelighet for biojetdrivstoff beskrives videre i kapittel 7. 13

14 3. Forskriftsforslag om omsetningskrav for luftfart Oppdraget fra Klima- og miljødepartementet er å utrede konsekvensene av å innføre et omsetningskrav for luftfart etter samme modell som omsetningskravet for veitrafikk. Et omsetningskrav er et påbud om å omsette en minimum andel biodrivstoff av totalt omsatt mengde drivstoff per år. Et innblandingskrav er et påbud om at drivstoffproduktene som selges til sluttbruker, skal inneholde en viss andel biodrivstoff. Innblandingskrav gir mindre fleksibilitet enn omsetningskrav og kan medføre høye kostnader ved implementering. Med et omsetningskrav kan omsetterne av drivstoff fritt velge hvor og når de vil blande inn biodrivstoff, så lenge de omsetter nok biodrivstoff til å oppfylle det årlige omsetningskravet. Dette gir virksomhetene større fleksibilitet ved at de kan velge å ikke distribuere biodrivstoff deler av året og i deler av landet og slik minimere kostnader knyttet til infrastruktur og distribusjon. Et alternativ til eget omsetningskrav i luftfartssektoren er å tillate at biodrivstoff benyttet i luftfart kan godskrives innenfor det eksisterende omsetningskravet for veitransport. Dette er et prinsipp som allerede ligger i målet om 10 % fornybar energi i transportsektoren fra EUs fornybardirektiv. Her beregnes målet (altså nevneren) på basis av energibruken til vei og jernbane, men fornybare drivstoff benyttet i luftfart kan allikevel inkluderes og telle med i oppfyllelsen av målet. Dette ville trolig redusere de administrative byrdene ved å introdusere et nytt omsetningskrav, men denne løsningen er ikke utredet i denne konsekvensutredningen. Omsetningskravet for luftfart vil organiseres etter samme modell som omsetningskravet for veitransport, og pålegges omsettere av drivstoff til luftfart. En omsetter er definert i produktforskriften som den som er ansvarlig for å innbetale særavgifter for drivstoffet 3. Omsetterne har fleksibilitet, da de kan velge hvor de vil blande inn biodrivstoff ut i fra hvor det har lavest kostnad. Ved å blande inn en høyere andel biodrivstoff på enkelte sentrale lufthavner, vil omsetterne kunne redusere distribusjonskostnadene, sammenlignet med om biodrivstoff skulle distribueres til hver eneste lufthavn. Fordi flymotorene tåler opptil 50 % innblanding av enkelte typer biodrivstoff vil et omsetningskrav på 1 % kunne oppfylles med innblanding av biodrivstoff på få lufthavner. I følge definisjonen (registrert som særavgiftspliktig hos skatteetaten) var det i 2017 fem omsettere av flydrivstoff i Norge: AirBP Norway AS, Aviation Fuelling Services Norway AS, SAS Oil Norway AS, AS Norske Shell og Forsvaret der de tre første er dominerende. I tillegg til drivstoff til eget bruk leverer også Forsvaret flydrivstoff i forbindelse med militære operasjoner og de selger noe drivstoff til sivile flyselskap på lufthavner der Forsvaret har ansvar for drivstofforsyningen. Det kan være aktuelt at Forsvarets salg av drivstoff til militære formål unntas omsetningskravet. Det bes særlig om innspill på dette i høringen. 3 Se produktforskriften 3-2 punkt f). 14

15 Forskriftsforslaget åpner for at omsettere kan oppfylle omsetningskravet samlet. Dette tillates også i omsetningskravet for veitransport i dag. I veileder til produktforskriften kapittel 3, som omhandler oppfyllelse av omsetningskravet og bærekraftskriterier, presiseres det at det er opp til omsetterne om de ønsker å inngå avtaler seg imellom om samlet oppfyllelse (jamfør M-10 I2013). Det er hver enkelt omsetters ansvar å oppfylle kravet, og omsetterne vil holdes ansvarlig dersom omsetningskravet ikke er oppfylt. Miljødirektoratet vil tilrettelegge for at det kan rapporteres på samlet oppfyllelse i rapporteringsskjemaet, men det er opp til virksomhetene å inngå avtaler. Hvis to eller flere virksomheter inngår en avtale om samlet oppfyllelse, og denne ikke blir overholdt av en eller flere parter, er dette et anliggende virksomhetene imellom. KLD har bedt Miljødirektoratet, Luftfartstilsynet og Avinor om å foreslå en innretning av omsetningskravet som sikrer at omsetningen av biodrivstoff til luftfart er mer klima- og miljøvennlig enn det som er mulig innenfor et generelt omsetningskrav. KLD nevner videre at det eksempelvis kan kreves at omsetningskravet kun oppfylles med avansert biodrivstoff. Det legges til grunn at omsetningskravet skal oppfylles ved hjelp av bærekraftig biodrivstoff. KLD ønsker å stille krav om avansert biodrivstoff når markedet for denne typen drivstoff er tilstrekkelig utviklet. Det bes særlig om innspill til markedsforhold knyttet til avansert biodrivstoff i høringen. Det er skissert hvordan en modell der man etterspør avansert biodrivstoff ville sett ut. Utredningen inneholder derfor to forskriftsforslag: 1. Et omsetningskrav på 1 % biodrivstoff som tilfredsstiller bærekraftskriteriene, der avansert biodrivstoff teller dobbelt. 2. Et omsetningskrav på 0,5 % avansert biodrivstoff som tilfredsstiller bærekraftskriteriene. Miljødirektoratet, Avinor og Luftfartstilsynet anbefaler at omsetningskravet for avansert biodrivstoff i alternativ 2 formuleres som et krav om 0,5 %, fremfor å fastsette et krav om 1 % avansert biodrivstoff der avansert biodrivstoff teller dobbelt. Dette vil innebære en forenkling av regelverket, men ingen reell endring da fysisk volum omsatt biodrivstoff vil være det samme som om man skulle tillate dobbeltelling. Som en del av rapporteringen til Miljødirektoratet kreves det at omsetterne skiller mellom drivstoff som går til henholdsvis innenriks og utenriks luftfart. Se vedlegg I for forslag til forskriftsendring. 15

16 4. Generelt om virkemidler Vi skiller vanligvis mellom juridiske, økonomiske og andre virkemidler (hvor blant annet informasjon inngår). Virkemidler vurderes ofte etter kostnadseffektivitet og styringseffektivitet. Kostnadseffektivitet sier noe om virkemiddelet utløser de tiltakene som gir størst effekt per krone, og styringseffektivitet gir uttrykk for om virkemiddelet bidrar til at et gitt mål blir nådd. Det er allerede i bruk økonomiske virkemidler for fossilt jetdrivstoff, bl.a. i form av en CO 2 - avgift på innenriks luftfart. Et alternativ til å innføre et omsetningskrav for biodrivstoff kunne være å øke denne avgiften, som trolig ville bidra til å redusere utslippene ytterligere. Hvor mye vil avhenge av avgiftsøkningen og kostnadene knyttet til alternativene. Økonomiske virkemidler scorer generelt høyt på kostnadseffektivitet, mens styringseffektiviteten oftest er noe lavere. Juridiske virkemidler har ofte høy styringseffektivitet, men det kan være mer krevende å oppnå god kostnadseffektivitet. Stortinget har bedt regjeringen innføre et omsetningskrav for biodrivstoff for luftfart fra og med 2019, som er et juridisk virkemiddel med høy styringseffektivitet. Oppdraget fra KLD er å utrede konsekvensene av å innføre et omsetningskrav, og vi har derfor ikke drøftet ytterligere andre virkemidler som kan bidra til å redusere utslipp fra luftfart. 16

17 5. Eksisterende virkemidler I dette kapitlet vil klimapolitiske virkemidler som i dag er innført i Norge, EU og internasjonalt beskrives kort. Det vises for øvrig også til gjennomgang av nasjonalt og internasjonalt regelverk for luftfart i besvarelse på oppdrag datert 1. desember Flere rettsakter som er innlemmet i EØS-avtalen, eller som er under vurdering for innlemmelse i EØS-avtalen, er relevante for transportsektoren og reguleringen av biodrivstoff. De viktigste er kort beskrevet under. Alle flygninger fra norske lufthavner er også omfattet av flypassasjeravgiften som i 2018 er på 83 kroner (+ mva) per billett (Finansdepartementet, 2017). Flypassasjeravgiften er ikke et klimapolitisk virkemiddel, men ble innført med formål å øke statens inntekter (Prop. 1 LS, 2018). Regjeringen mener likevel den kan ha en miljøeffekt ettersom den øker kostnaden på flyreisene og slik sett bidrar til redusert etterspørsel etter flyreiser. 5.1 Klimapolitiske virkemidler innført i Norge Det er i hovedsak to virkemidler som i Norge skal bidra til å redusere klimagassutslipp fra luftfart: EUs kvotehandelssystem og CO 2 -avgift på drivstoff. Dessuten kan virksomheter som ønsker å starte produksjon av avansert biodrivstoff søke om støtte til etablering av pilot- og demonstrasjonsanlegg fra Enova. EUs kvotehandelssystem (EU ETS) Norge har implementert EUs kvotesystem gjennom klimakvoteloven og klimakvoteforskriften. Utslipp fra luftfart har vært omfattet av kvotesystemet siden Det medfører at luftfartøysoperatører må levere inn klimakvoter tilsvarende utslipp fra flygninger innad i EØSområdet. Luftfartøysoperatørene får også tildelt vederlagsfrie kvoter. Interkontinentale flygninger, det vil si flygninger mellom en norsk lufthavn og et land utenfor EØS, er ikke omfattet av kvotesystemet. Det er også unntak for blant annet militære flygninger og redningsflygninger. Miljødirektoratet har anslått at omtrent 75 % av utslippene fra innenriks luftfart er kvotepliktige, basert på innrapporterte utslipp fra kvotepliktige selskaper i Norge og statistikk for drivstoffsalg fra SSB. Basert på tall fra Avinor kan vi også anslå at 80 % av utslippene fra flygninger fra Norge til andre land er omfattet av kvotesystemet. 4 I EUs kvotesystem kan utslipp fra biodrivstoff nulltelles, det vil si at CO 2 -utslippet som kommer fra biodrivstoff ikke inkluderes i tallet for kvotepliktige utslipp som det må leveres klimakvoter for. Operatørene må kunne dokumentere at biodrivstoffet er bærekraftig i henhold til EUs bærekraftskriterier. Frem til nå er det ingen operatører som har rapportert på biodrivstoff i Norge. SAS, som administreres av Sverige, har kjøpt biodrivstoff de siste to årene, men har foreløpig ikke rapportert forbruket i utslippsrapporten for å kunne nulltelle dette i EU ETS. 4 Avinor har oversikt over flygninger fordelt på innenriks, Europa og interkontinentalt. Andelen kvotepliktig av utenriks kan da som en forenkling beregnes ved å anta at alle flygninger til Europa er omfattet av kvotesystemet. Andelen ikke-kvotepliktige flygninger er da de interkontinentale (ut av Europa). 17

18 CO 2 -avgift Det er kun drivstoff som selges til innenriks flygninger som pålegges CO 2 -avgift. Tall innrapportert til Skattedirektoratet i 2016 viste at omtrent halvparten av drivstoffet som selges til luftfart ilegges CO 2 -avgift. Norges bilaterale luftfartsavtaler er til hinder for å avgiftsbelegge internasjonal luftfart (NOU 2015:15). Størrelsen på CO 2 -avgiften fastsettes i statsbudsjettet hvert år. I 2018 er CO 2 -avgiften 1,28 kr per liter. Biodrivstoff er unntatt fra CO 2 -avgift. ENOVA Enova kan gi støtte til etablering av anlegg som produserer biogass eller biodrivstoff med et betydelig markedspotensial. I dag er det etablert to programmer som støtter pilotering og demonstrasjon av ny energi- og klimateknologi. Disse støtteprogrammene kan bidra til at potensielle produsenter senere kan beslutte å etablere et fullskala produksjonsanlegg for avansert biodrivstoff. EUs statsstøtteregelverk krever at støtten fra Enova skal være prosjektutløsende. Det vil si at den skal utløse prosjekter som ikke ellers ville vært lønnsomme. Det kan kun gis statsstøtte til produksjon av avansert biodrivstoff. Det er videre noen begrensninger i unntaksbestemmelsene for gruppeunntaket i EUs statsstøtteregelverk dersom det aktuelle biodrivstoffet er underlagt en leverings- eller innblandingsforpliktelse («supply or blending obligation») 5. Dette er ikke nærmere vurdert her, men kan vanskeliggjøre statlig støtte av produksjonsanlegg for biodrivstoff. 5.2 EU/EØS regelverk Flere rettsakter som er innlemmet i EØS-avtalen, eller som er under vurdering for innlemmelse i EØS-avtalen, er relevante for transportsektoren og reguleringen av biodrivstoff. Fornybardirektivet (2009/28/EF) er innlemmet i EØS-avtalen og forplikter Norge til å ha en andel på 10 % fornybar energi i transportsektoren i Blant annet teller fornybar elektrisitet og bærekraftig biodrivstoff med i oppfyllelsen av fornybarmålet for transportsektoren. I fornybarmålet teller biodrivstoff fra visse råstoff dobbelt. Dette er de samme råstoffene som kan telles dobbelt i det norske omsetningskravet for biodrivstoff til veitrafikk. Omsetningskravet gjenspeiler dermed innretningen av fornybarmålet og er et av virkemidlene for å nå målet. Drivstoffkvalitetsdirektivet (98/70/EF) stiller visse krav til innholdet i og kvaliteten på bensin og autodiesel. Dette er gjennomført i produktforskriften kapittel 2, se 2-20 og vedlegg til kapitlet. Det reviderte drivstoffkvalitetsdirektivet (2009/30/EF) pålegger omsettere av drivstoff å redusere utslippsintensiteten fra drivstoff med 6 % innen Direktivet ble implementert i Norge 2. november 2015, blant annet i produktforskriften Fornybardirektivet og det reviderte drivstoffkvalitetsdirektivet inneholder likelydende bærekraftskriterier for 5 jf. GBER artikkel 41(3) 18

19 biodrivstoff. Bare biodrivstoff som oppfyller bærekraftskriteriene kan bidra til å nå fornybarmålene etter fornybardirektivet eller 6 %-kravet etter drivstoffkvalitetsdirektivet. Bærekraftskriteriene er harmonisert innenfor EØS-området, og det er disse kriteriene som er innført i norsk rett i produktforskriften kapittel 3. Se også nærmere omtale av bærekraftskriteriene i kapittel 5.5 Datterdirektivet til drivstoffkvalitetsdirektivet (EU 2015/652) vedtatt 20. april 2015, inneholder beregningsmetodikk for 6 %-kravet. Direktivet ble implementert i Norge i desember 2017 gjennom endringer i produktforskriften kapittel 2. ILUC-direktivet (direktiv (EU) 2015/1513) trådte i kraft 5. oktober 2015 og EU-landene har frist til 10. september 2017 på å implementere direktivet. Rettsakten er under vurdering i EØS/EFTA-landene og er ennå ikke innlemmet i EØS-avtalen. Direktivet endrer fornybardirektivet (2009/28/EU) og drivstoffkvalitetsdirektivet (98/70/EU) som begge er implementert i Norge. Bakgrunnen for direktivet er utfordringene knyttet til såkalte indirekte arealbruksendringer. Formålet med ILUC-direktivet er å starte overgangen fra konvensjonelle biodrivstoff basert på matvekster til avansert biodrivstoff basert på for eksempel avfall og rester og dermed redusere risikoen for ILUC-effekter. Videre har direktivet som formål å tydeliggjøre rammene for produksjon av biodrivstoff samt beskytte eksisterende investeringer i sektoren. Revidert fornybardirektiv: 30. november 2016 la EU-kommisjonen fram forslag til revidert fornybardirektiv. Forslaget innebærer blant annet at taket for hvor mye konvensjonelt biodrivstoff som kan telle med i nasjonenes fornybarmål trappes ned fra 7 % i 2021 og til 3,8 % i Videre innebærer det at omsettere av drivstoff skal sørge for at andelen avansert biodrivstoff samt andre fornybare drivstoff inkludert elektrisitet, økes fra 1,5 % i 2021 til 6,8 % i I tillegg vil bærekraftskriteriene skjerpes slik at kravet til reduserte klimagassutslipp for biodrivstoff produsert i nye anlegg vil settes til 70 % sammenliknet med fossilt drivstoff. EUs 2030-mål for klimagassutslipp EU har forpliktet seg til å redusere sine samlete klimagassutslipp med minst 40 % innen Virkemidlene som skal sikre dette er blant annet kvotesystemet som luftfart er en del av. For å nå EUs mål er det beregnet at de samlede utslippene i sektorene omfattet av kvotesystemet, må reduseres med 43 prosent i forhold til utslippsnivået i For utslippene som ikke omfattes av kvotesystemet, i hovedsak transport (unntatt luftfart) og landbruk, har EU-kommisjonen foreslått et regelverk, innsatsfordelingsforordningen, for å sikre at disse sektorene også bidrar med nødvendige utslippskutt. I den foreslåtte forordningen har hvert medlemsland fått et bindende utslippsmål, fra 0 til 40 % avhengig av blant annet BNP. Kommisjonens forslag til regelverk er til behandling i Råd og Parlament. Norge er i dialog med EU om en felles oppfyllelse av klimaforpliktelsene i 2030, men en avtale vil ikke kunne inngås før EU-regelverket er formelt vedtatt. Norge er i Kommisjonens forslag omtalt med et foreløpig mål om å redusere utslippene som omfattes av innsatsfordelingen med 40 prosent. 19

20 5.3 Internasjonale initiativ for å redusere utslipp fra luftfart FNs luftfartsorganisasjon ICAO (International Civil Aviation Organization) har en sentral posisjon i utvikling av de globale rammene for luftfartssektoren. ICAO har et mål om at drivstoffeffektiviteten til flytrafikken globalt skal forbedres med 2 % årlig, i tillegg til en politisk ambisjon om karbonnøytral vekst etter For mer utfyllende informasjon om ICAO se Vedlegg III: Internasjonal regulering av luftfart. Internasjonalt kvotehandelssystem for luftfart (CORSIA) ICAO har vedtatt et markedsbasert tiltak mot klimagassutslipp, kalt CORSIA (the Carbon Offsetting and Reduction Scheme for International Aviation). CORSIA går ut på å etablere et internasjonalt kvotehandelssystem for utenriks luftfart. I systemet skal flyselskap som er registrert i de deltakende landene kjøpe utslippstillatelser (kvoter) for utslipp som overstiger 2020-nivået. Til nå er 73 land, som omfatter over 80 % av internasjonal flytrafikk, innmeldt til den første frivillige fasen som starter i Det er flygninger mellom de deltakende landene som omfattes av CORSIA. Det vil si at en flygning fra Norge og til et annet deltakende land er omfattet, mens innenriks flygninger ikke er det. Det er ikke avklart hvordan flygninger innenfor EU ETS-området skal omfattes. Kriteriene som skal ligge til grunn for CORSIA er fortsatt under utarbeidelse, blant annet hvilke bærekraftskriterier som skal gjelde for biodrivstoff og andre fornybare drivstoff. Det kan derfor ikke nå fastslås hvordan forholdet mellom flyselskapenes bruk av biodrivstoff og kjøp av kvoter under CORSIA vil bli. 5.4 Juridisk handlingsrom for å stille krav til internasjonal luftfart Luftfart er regulert gjennom en rekke internasjonale avtaler. Samferdselsdepartementet (SD) har i forbindelse med denne utredningen vurdert hvorvidt internasjonale avtaler begrenser muligheten for å innføre et omsetningskrav for luftfart i Norge, som omfatter både nasjonal og internasjonal flytrafikk. Samferdselsdepartementet har kommet til at et omsetningskrav isolert sett ikke vil stride mot den internasjonale avtalen Chicago-konvensjonen, Norges bilaterale luftfartsavtaler eller EØS-avtalen. Det kan likevel være nødvendig med videre prosess opp mot partene i avtalene for å informere om kravet. Samferdselsdepartementets vurdering er vedlagt konsekvensutredningen, se Vedlegg III: Internasjonal regulering av luftfart. 5.5 Dagens omsetningskrav for veitransport I 2008 ble det innført et omsetningskrav for biodrivstoff i veitrafikk hjemlet i kapittel 3 i produktforskriften. Omsetningskravet er gitt i volumprosent og er per på 10 %. I tillegg er det et særkrav for bensin: minst 4 volumprosent av totalt omsatt mengde bensin per år skal bestå av biodrivstoff. Kravene er pålagt den som importerer drivstoff til Norge eller er distributør av drivstoff produsert i Norge, definert som omsettere etter forskriften. Definisjonen av en omsetter viser til den som er ansvarlig for å innbetale særavgifter for drivstoffet 6. Avansert biodrivstoff teller dobbelt i det overordnede omsetningskravet, det vil si at en liter teller som to. Omsetterne kan dermed oppfylle omsetningskravet med en mindre 6 Se produktforskriften 3-2 punkt f). 20

21 andel biodrivstoff dersom de benytter avansert biodrivstoff. I tillegg til denne dobbelttellingen i det overordnede omsetningskravet for biodrivstoff, er det også et eget omsetningskrav for avansert biodrivstoff. Dette delkravet for avansert biodrivstoff er pr på 3,5 volumprosent, men i realiteten er det 1,75 volumprosent, siden avansert biodrivstoff teller dobbelt også her. Biodrivstoff som skal benyttes til å oppfylle omsetningskravet, må oppfylle bærekraftskriteriene i produktforskriften (jamfør 3-5), se nærmere omtale under. Stortinget har skissert en opptrapping av omsetningskravet til 20 % i Delkravet til avansert biodrivstoff trappes også opp i takt med dette. Opptrappingsplanen er nå forskriftsfestet av Klima- og miljødepartementet. Tabell 2 Omsetningskravet for veitrafikk jf. produktforskriften 3-3 og 3-4. *Delkravet til bensin er foreslått økt i St. Prop 1 ( ) (Klima og miljødepartementet), men nivået er ikke bestemt Omsetningskrav 10 % 12 % 20 % Delkrav avansert biodrivstoff* Delkrav biodrivstoff i bensin 1,75 % 2,55 % 4 % 4 % 4 % * 4 % * Utover disse delkravene kan omsetterne selv velge hvordan de oppfyller det overordnede omsetningskravet. Dette gjør at de kan variere innblandingen i diesel og bensin ut fra det som er mulig i henhold til de tekniske standardene, variere innblanding ut i fra sesong, og variere innblanding geografisk. De kan også velge å inngå avtaler om å selge høyinnblandete produkter eller rent biodrivstoff direkte til aktører som eier flere kjøretøy, slik at mindre andeler biodrivstoff må blandes inn i drivstoff som selges på bensinstasjonene. Omsetterne kan også samarbeide for å oppfylle kravet Bærekraftskriterier for biodrivstoff og indirekte arealbruksendringer (ILUC) EUs bærekraftskriterier ble innført i Norge i 2014, og i de etterfølgende årene har tilnærmet alt flytende biodrivstoff solgt her i landet vært sertifisert gjennom sertifiseringsordninger godkjent av EU-kommisjonen. Bærekraftskriteriene stiller krav til utslippsreduksjoner, hvordan disse beregnes, og at man ikke skal ta i bruk arealer som er viktige for karbonlagring og naturmangfold til biodrivstoffproduksjon. Eventuelle klimagassutslipp som følger av arealbruksendring skal da inkluderes i livsløpsberegningen for klimagassutslipp fra produksjon av biodrivstoff. Livsløpsutslipp av klimagasser fra biodrivstoff varierer med råstoff og produksjonsteknologi. Avanserte biodrivstoff har generelt lave livsløpsutslipp, og bioetanol har typisk lavere livsløpsutslipp enn biodiesel. Sammenlignet med fossilt drivstoff reduserer gjerne konvensjonelle biodrivstoff klimagassutslippene i størrelsesordenen % over 21

22 livsløpet, mens avanserte biodrivstoff kan redusere klimagassutslipp med %. I Vedlegg II: Klimagassutslipp fra produksjon av biodrivstoff er det vist en oversikt over klimagassutslipp over livsløpet for flere typer biodrivstoff basert på ulike råstoff. Et mer komplisert tema som bærekraftskriteriene ikke fanger opp, er såkalte indirekte arealbruksendringer (ILUC). Dersom produksjon av vekster til biodrivstoff fortrenger annen produksjon til nye arealer og dermed bidrar til å øke det totale dyrkede arealet, så oppstår indirekte arealbruksendringer, ILUC. ILUC kan gi økte klimagassutslipp globalt dersom de nye arealene som tas i bruk reduserer karbonlagre, slik som ved rydding av tropisk regnskog eller drenering av myr. ILUC kan ikke måles eller observeres direkte, og utslippene estimeres derfor ved hjelp av modellberegninger. Forskningen på området tilsier at det er sannsynlig at visse typer biodrivstoff fører til høyere klimagassutslipp enn fossilt drivstoff når indirekte arealbruksendringer tas hensyn til, for eksempel viser Valin et al. (2015) at risikoen for ILUC er størst for soya- og palmeoljeproduksjon. I EUs ILUC-direktiv, som skal ta hensyn til eventuelle effekter av ILUC, begrenses landenes bruk av konvensjonelle, eller matbaserte, råstoff til oppnåelse av transportmålet i fornybardirektivet til 7 %. I tillegg skal landene ha mål å oppnå en omsetning på minst 0,5 % avanserte biodrivstoff, som er definert i en liste i direktivet (Annex IX, part A). Disse råstoffene teller også dobbelt ved oppnåelse av transportmålet i fornybardirektivet. Med ILUC-direktivet innføres også krav til å rapportere på mulige ILUC-effekter gjennom å benytte fastsatte faktorer for økte klimagassutslipp som følge av ILUC. Det skilles mellom ILUC-effekt knyttet til oljeholdige vekster som benyttes til å produsere biodiesel, og sukkerholdige vekster og stivelsesvekster som benyttes til å produsere bioetanol, se også tabellen nedenfor. Som vist i tabellen er det stor variasjon i estimerte effekter fra sukkerholdige vekster og stivelsesvekster og oljeholdige vekster. Variasjonen i estimert utslippsøkning som følge av økt bruk av et råstoff er også stor. Faktorene som skal brukes i rapporteringen er de beregnete gjennomsnittsverdiene for de ulike råstoffgruppene. Tabell 3 ILUC-faktorer fra annex V i Drivstoffkvalitetsdirektivet og annex VIII i Fornybardirektivet. Gjennomsnittlig ILUCfaktor (g CO 2 eq/mj) Variasjon i underlagsdata for ILUC-faktorer (g CO 2 eq/mj) Korn og stivelsesrike vekster 12 8 til 16 Sukkerbete/sukkerrør 13 4 til 17 Oljeholdige vekster til 66 22

23 6. Tekniske muligheter Til luftfart benyttes i hovedsak to typer drivstoff, parafin og en høyoktan bensin: Jet A1 eller tilsvarende (Jet A og Jet B som har andre kuldeegenskaper) er en parafin som er sertifisert til bruk i sivile fly og helikoptre med gassturbinmotorer (jetmotorer og turbopropmotorer). Jetdrivstoff benyttes til all sivil rutetrafikk i Norge. Til militære formål benyttes i Norge hovedsakelig drivstoff sertifisert i henhold til NATOstandarden F-34. Militære F-34 og sivile Jet A1 er svært like, men ikke identiske, og krever hver sin sertifisering. Det er imidlertid mulig å sertifisere samme parti drivstoff både som F-34 og Jet A1. AVGAS, en høyoktan bensin som benyttes i fly med stempelmotororer, i praksis allmennflygning (mindre privatfly) og veteranfly i regi av flyklubber osv. Her omtales ikke AVGAS nærmere, da salget av drivstoff til fly med stempelmotorer er svært begrenset sammenliknet med drivstoff til gassturbinmotorer, og det er i dag ikke sertifisert biodrivstoff til innblanding i AVGAS. 6.1 Fossilt jetdrivstoff Drivstoff til luftfart produseres og sertifiseres etter svært strenge felles anerkjente internasjonale kriterier, og skal tilfredsstille ASTM International Standard D1655, «Standard Specification for Aviation Turbine Fuels» eller tilsvarende. Alle sivile luftfartøy er sertifisert til å operere med drivstoff som møter spesifikasjonen ASTM D1655, så når et drivstoff er godkjent i henhold til denne internasjonale standarden, kan det benyttes i alle fly og i all infrastruktur knyttet til dette drivstoffet i hele verden. Standardene er en selvregulering fra luftfartsindustriens side, i samarbeid mellom private standardiserings- og designorganisasjoner som utvikler luftfartøyer og komponenter til disse. Et eksempel er standardsetteren ASTM på den ene siden, og flyprodusenten Boeing på den andre. Standardene legges til grunn i typesertifisering av fartøyer og komponenter, som er en godkjenning av fly ut i fra luftfartsregelverket. I EØS er det EUs flysikkerhetsbyrå EASA som står for typesertifiseringen, og et gyldig typesertifikat er en forutsetning for å kunne bruke luftfartøyet i Norge 7. Til militære formål brukes et annet system for klassifisering (JP - Jet Propellant). De militære applikasjonene har ulike anvendelser i våpensystemer/raketter og fly, men flere er svært like de sivile drivstoffene (f.eks. er Jet A-1 svært lik JP-8 og Jet B svært lik JP-4). Typebetegnelsen for det meste av drivstoffet som benyttes i militære fly i Norge er F-34 (NATO-standard). I følge innspill mottatt fra Forsvarsdepartementet pågår det et arbeid for å tilrettelegge for at flyturbindrivstoff skal kunne tilsettes biodrivstoff. Militære standarder og spesifikasjoner er 7 Se forskrift 4. mars 2013 nr. om luftdyktighets- og miljøsertifisering for luftfartøyer mv. og sertifisering av design- og produksjonsorganisasjoner (sertifiseringsforskriften), publisert i BSL B

24 stort sett tilrettelagt for å kunne blande inn biodrivstoff, men noe arbeid med dette gjenstår. Det er vanskelig å anslå tidsaspekter for hvor lang tid en slik godkjenningsprosess vil ta, spesielt da man er avhengig av godkjenninger fra eksterne leverandører. Det bes særlig om høringsinnspill på prosessen med å sertifisere biodrivstoff til bruk i militært drivstoff. 6.2 Biodrivstoff til luftfart I internasjonal sammenheng er bærekraftige drivstoff til luftfart (Sustainable Aviation Fuels SAF) drivstoff som tilfredsstiller et sett bærekraftskriterier som ICAO har under utarbeiding. For et omsetningskrav i Norge forutsettes det at drivstoffet tilfredsstiller EUs bærekraftskriterier. Siden 2009 er det etablert flere internasjonale tekniske spesifikasjoner for innblanding av alternative drivstoff i konvensjonelt jet drivstoff. De viktigste er den amerikanske ASTM D- 7566, den engelske DEF STAN Issue 9, den brasilianske ANP Resolution 63/207 og kinesiske CTSO-2C701. Amerikanske ASTM D-7566 har fått bred internasjonal anerkjennelse, er den standarden som det refereres til i Norge, og som det er mest vanlig å referere til i litteraturen og i internasjonale forhandlinger. Vi tar derfor utgangspunkt i denne her. ASTM D-7566 ble publisert i september Spesifikasjonen er strukturert med en rekke vedlegg som definerer kravene til de ulike alternative drivstoffene, slik at de kan blandes med fossilt jetdrivstoff og godkjennes i henhold til nevnte standard for fossile drivstoff, ASTM International Standard D1655. Det pågår en prosess for å sertifisere biodrivstoff som tilfredsstiller ASTM D-7566 for innblanding i militært drivstoff (f.eks. NATO F-34) (Forsvarsdepartementet; US Department of Defense, 2015). 24

25 Tabell 4 Teknologier sertifisert for produksjon av jet biodrivstoff til bruk i sivil luftfart (Rambøll, 2017; ICAO CAAF/2-WP/17, 2017), og eksempel på teknologi under sertifisering. Kronologisk rekkefølge. Teknologi Sertifisert Innblanding Egnede råstoff Status Fischer-Tropsch Synthesized Isoparaffinic Kerosene (FT-SPK) Sept Inntil 50 % Skogsavfall, husholdningsavfall osv. Alger kan være interessant på sikt. Demonstrert, men ikke kommersielt tilgjengelig i Produksjonsplaner Hydroprocessed fatty acid esters and fatty acids (HEFA Jet fuel) Synthesized isoparaffins (SIP) Fischer-Tropsch synthesized kerosene with aromatics (FT- SPK/A) Alcohol to Jet (AtJ) Isobutanol, men flere alkoholer kan bli sertifisert på sikt. Juni 2011 Inntil 50 % Oljevekster, animalske oljer, tallolje, used cooking oil. Juli 2014 Inntil 10 % Fermentering av alkoholer. Produseres fra sukkerholdige vekster. Kan på sikt produseres fra lignocellulose. Nov 2015 Inntil 50 % Skogsavfall, husholdningsavfall osv. Alger kan være interessant på sikt. April 2016 Inntil 30 % Produseres fra sukkerholdige vekster. Kan på sikt produseres fra lignocellulose. i flere land. Dominerende teknologi for produksjon dag. Kommersielt tilgjengelig. Demonstrert, men ikke kommersielt tilgjengelig. Demonstrert, men ikke kommersielt tilgjengelig i Produksjonsplaner i flere land. Demonstrert, men ikke kommersielt tilgjengelig i Produksjonsplaner i flere land. Under sertifisering: HEFA+ (Hydroprocessed fatty acid esters and fatty acids) mindre raffinert enn HEFA. I prosess. Mulig sertifisering i Inntil % Oljevekster, animalske oljer, tallolje, used cooking oil. Kommersielt tilgjengelig. I praksis samme som HVO diesel. Produseres i en rekke land. I tillegg til HEFA+ er det ifølge Rambøll og SINTEF (Rambøll, 2017) seks teknologier i sertifiseringsprosess, og 15 teknologiruter under utvikling. Sertifiseringsprosessen er i mange tilfeller lang og omstendelig, og kan ta flere år HEFA Jet fuel vs HEFA+ Dette kapittelet er basert på Rambøll (2017) og samtaler med produsentene Neste og omsetteren AirBP. En sentral problemstilling knyttet til tilgjengeligheten av bærekraftig biodrivstoff til luftfart, er om ASTM vil konkludere i den pågående prosessen med å sertifisere såkalt HEFA+ til bruk i luftfart. Det som i luftfart kalles HEFA+ er i utgangspunktet utviklet for veitransport og markedsføres som bl.a. HVO eller Green diesel (har flere navn). HVO-diesel og HEFA-jetdrivstoff produseres på tilnærmet samme måte. Forskjellen er at det sertifiserte HEFA-jetdrivstoffet er ytterligere 25

26 behandlet slik at det har kortere molekylkjeder. Fordi HVO/HEFA+ har lengre molekylkjeder som bidrar til høyere frysepunkt, er det søkt om lavere innblanding enn HEFA-jetdrivstoffet i det fossile jetdrivstoffet slik at sluttproduktet skal tilfredsstille gjeldende krav til kuldeegenskaper. Årsaken til den store interessen for HEFA+ er at en kan unngå den dyre oppgraderingsprosessen som produksjon av HEFA-jetdrivstoff krever. Produksjon av HEFAjetdrivstoff gir, sammenliknet med HEFA+, lavere drivstoffutbytte, høyere CO 2 -utslipp i produksjonsfasen pga. høyere energiforbruk, samt økte kostnader på grunn av ytterligere utbygging av anlegg. Det virker både økonomisk og miljømessig interessant å blande HEFA+ direkte inn i Jet A1, selv i små volumer. Det finnes relativt få HEFA-jetdrivstoffprodusenter på verdensbasis, men det produseres forholdsvis mye HVO. Hvis HEFA+ blir sertifisert for innblanding i Jet A1 kan det dermed både bidra til lavere priser på biojetdrivstoff og økt forsyningssikkerhet for luftfarten. I dag går imidlertid hele produksjonen av HVO/HEFA+ til vegtransport på grunn av blant annet omsetningskrav og avgiftslettelser for biodrivstoff i mange EU-land. Dersom disse virkemidlene opprettholdes kan man også i framtida forvente konkurranse om dette drivstoffet. Boeing har fløyet på et drivstoff med innblanding av HEFA+, og har søkt ASTM om sertifisering av en innblanding av maksimalt % HEFA+. Søknaden har vært til behandling i ASTM i noe tid. Prosessen er relativt lukket, men det er blant annet diskusjoner knyttet til om kuldeegenskapene til det ferdige drivstoffet i ytterste konsekvens kan gi dårligere viskositet på lave temperaturer og frysepunkt, og dermed hvilke krav som skal stilles til produksjonsprosessen. En løsning som angivelig diskuteres er om man skal stille minimumskrav til både HEFA+ og fossilt jetdrivstoff før innblanding for å eliminere slike konsekvenser. Det forventes en avklaring i løpet av 2018, men det kan ikke garanteres. Avklaringen kan tidligst komme på et møte i ASTM i juni En eventuell sertifisering av innblanding av HEFA+ vil øke tilgjengeligheten av biodrivstoff til luftfart signifikant og vil sannsynligvis bidra til å redusere kostnadene (avhengig av transport og logistikk) Råstoff En oversikt over ulike verdikjeder og teknologier for produksjon av biojetdrivstoff er vist i Vedlegg IV: Teknologikart for produksjon av biojetdrivstoff. I prinsippet kan biojetdrivstoff produseres av flere ulike råstoff, som oljer (oljevekster, brukt frityrolje, m.m.), lignocellulose (skogsbiomasse m.m.), stivelse (halm m.m.) og sukker (sukkerroer m.m.). For eventuell produksjon i Norge er lignocellulose fra skogsråstoff vurdert å utgjøre det største biomassepotensialet (Miljødirektoratet 2015; Rambøll, 2013; Rambøll, 2017), og norsk luftfartsbransje har sammen med andre norske interessenter tatt til orde for at det bør etableres bærekraftig biojetdrivstoffproduksjon i Norge basert på sidestrømmer fra skogsindustrien. 26

27 6.3 Infrastruktur og distribusjon av drivstoff til luftfart Distribusjon av fossilt jetdrivstoff i dag Fossilt jetdrivstoff handles i dag på råvarebørsen i Rotterdam, og kommer til Norge på skip. Det finnes totalt 69 godkjente lufthavner og flyplasser i Norge (Luftfartstilsynet, 2018). Som vist i Figur 2, er det Oslo lufthavn med over 50 % av drivstoffsalget i 2016 som har den klart største omsetningen av drivstoff til luftfart i Norge. Logistikken for leveranse av drivstoff varierer mellom lufthavnene, og kan også variere over året. Det er også forskjeller i hvem som eier tankinfrastrukturen på lufthavnene. På noen lufthavner er det drivstoffleverandørene selv som er eier, mens på andre lufthavner er det Avinor eller andre offentlige aktører. I hovedsak er det kommersielle selskaper som selger drivstoff på norske lufthavner, men det er noen unntak for lufthavner med liten eller ingen kommersiell interesse. Forsvaret selger noe drivstoff til sivil luftfart ved lufthavnene som de opererer. For de fire største lufthavnene i Norge er logistikken for leveranse av drivstoff kort beskrevet under: Oslo lufthavn Jetdrivstoff kommer med båt til Sjursøya, og leveres til Gardermoen ved hjelp av et dedikert drivstoff-tog. Det er også mulig å levere drivstoff med tankbil. På lufthavnen distribueres drivstoffet i rør fram til gate for fylling av flyene. Stavanger lufthavn, Sola Tankbåt (fra depot på f.eks. Mongstad eller i Gøteborg) går til Risavika havn hvor drivstoff lagres i depot. Drivstoffet fraktes med tankbil til lufthavnen. Fra tankanlegget fraktes drivstoffet ut til flyene med tankbil. Bergen lufthavn, Flesland Drivstoffet kommer med båt (fra depot på f.eks. Mongstad eller i Gøteborg) til tankanlegg i Dolviken. Deretter transporteres drivstoffet i rør til anlegg for flytanking. Drivstoffet blir fraktet med bil fra tankanlegget på flyplassen ut til flyene. Trondheim lufthavn, Værnes Tankbåt (fra depot på f.eks. Mongstad eller i Gøteborg) går til depot i Fagervika i Trondheim. Fra Fagervika går det bil til tankanlegg på Trondheim lufthavn. Drivstoffet går derfra på tankbil og ut til flyene. Det vurderes å anlegge rørføring fra Muruvik (Malvik) inn til lufthavnen i løpet av

28 Øvrige; [PROSENT] SVG; [PROSENT] TRD; [PROSENT] BGO; [PROSENT] OSL; [PROSENT] Figur 2 Fordeling av drivstoffsalg på norske lufthavner i 2016, inkludert de ikke-statlige lufthavnene (Kilde: Avinor). I 2016 ble det solgt om lag 1,1 milliarder liter jetdrivstoff på norske lufthavner til både sivile og militære flygninger (SSB, 2018) Distribusjon av biojetdrivstoff i dag Frem til i dag er det distribuert en svært begrenset mengde biojetdrivstoff på norske lufthavner. I 2016 og 2017 har AirBP, Avinor, Lufthansa Group, KLM og SAS gjennomført et prosjekt der det er innført to batcher biojetdrivstoff til Norge: 1. Camelinaolje fra Spania raffinert i Finland og sendt til Gävle med tankskip 2. Used Cooking Oil (UCO) fra AltAir i California. Fraktet på containerskip til Gävle Til nå er biojetdrivstoffet som er solgt i Norge fraktet fra AirBPs anlegg i Gävle nord for Stockholm til Oslo og Bergen i tankbil som ferdig sertifisert Jet A1 i en 50/50 blanding. Med et eventuelt omsetningskrav vil volumene bli større, samtidig som flere omsettere enn AirBP vil være aktuelle. Det kan påvirke logistikken. 28

29 7. Markedsvurdering 7.1 Tilgjengelighet I 2016 og særlig i 2017 var det svært lite biojetdrivstoff på det åpne internasjonale markedet. Det som produseres, produseres i «enkelt-batcher», og er som regel produsert på bestilling. Det er en rekke kjente planer om produksjon av biojetdrivstoff verden over, men få etablerte produsenter. De aktørene Avinor kjenner som de mest aktuelle for å kunne levere biojetdrivstoff i 2018 og 2019, er vist i tabellen nedenfor. Blant annet på grunn av transportkostnader, har vi kun inkludert produsenter i Europa og Nord-Amerika. Volumene som er oppgitt er usikre, og vi ber derfor spesielt om innspill på dette i høringen. Merk at de fleste produsenter av HVO-diesel også teoretisk sett kan produsere HEFA-jetdrivstoff, men ikke alle har gjort det. Dersom HEFA+ blir sertifisert, omtalt i kapittel 6.2.1, vil svært store mengder biodrivstoff være tilgjengelig også for luftfart, men det er ikke sikkert at all HVOdiesel som produseres i dag vil være av god nok kvalitet til å tilfredsstille kravene som stilles til innblanding i fossilt jetdrivstoff. Det er heller ikke sikkert at produsenter av HVO ønsker å produsere HEFA+. 29

30 Tabell 5: Eksempler på produsenter som kan levere i 2018 og Produsent Teknologi Volum diesel (HVO) Volum biojetdrivstoff 2018/19 Råstoff Kommentar Europa: Neste ENI HEFA Jet (HEFA+) HEFA Jet (evt HEFA+) 3 milliarder liter. Fordelt på fire bioraffinerier, bl.a. i Finland. Planlegger kapasitetsøkning og etablering av nytt raffineri. Usikkert, men har inngått intensjonsavtale med Geneve Airport om produksjon, og planlegger fast produksjon av HEFA Jet fra Q millioner liter. Usikkert om de vil produsere Total/Amyris SIP Usikkert om de vil produsere for det åpne markedet Total HEFA Jet (evt HEFA+) 600 millioner liter Planlegger HEFA Jet produksjon (også for det åpne markedet) Vegetabilske og animalske oljer. (Benyttet i 2016 omlag 20% sertifisert palmeolje.) Vegetabilske oljer, inkl. palmeolje Farnasene Vegetabilske og animalske oljer. Verdens største produsent av HVO. Har produsert over halvparten av biojetdrivstoffet som er solgt på OSL Har produsert for Cathay Pacific og Airbus ifm. delivery flights av Airbus A350 Oppstart Q UPM 120 millioner liter Usikkert Tallolje Har til nå ikke produsert HEFA Jet Preem Store volum Evolution diesel Usikkert Bl.a. tallolje Har til nå ikke produsert HEFA Jet USA: AltAir HEFA Jet (evt HEFA+) 150 millioner liter 30 millioner liter (?) Vegetabilske og animalske oljer, hovedsakelig brukt frityrolje (UCOME) Gevo AtJ Ulike stivelses- og sukkervekster. Fulcrum FT-SPK Husholdnings -avfall Produserer hovedsakelig for United Airlines, men selger også på det åpne marked. Har produsert for bl.a Alaska Airlines Oppstart Q AirBP på eiersiden og har signert «off take agreement» Amyris (Brotas, Brasil) har mulighet til å produsere biojetdrivstoff av farnesene (et råstoff basert på ulike sukkerarter) i relativt store volum, men på grunn av den høye verdien på farnesene til biokjemi, kosmetikk og smøremidler, rutes lite til drivstoffproduksjon, utover det som leveres til Airbus og Cathay. Det er også mulig at det kan blir produsert HEFA Jet på 8 Kilder: IRENA (2017), Rambøll (2017), Intervjuer med Neste og AirBP 30

31 den arabiske halvøy fra 2019, men Avinor er ikke kjent med detaljene i dette prosjektet. I det videre arbeidet med omsetningskravet bør man også følge utviklingen på sertifisering og godkjenning av koprosessering av såkalt "biocrude", eller bioråolje både med tanke på eventuell godkjenning under EU RED, og sertifisering i ASTM. Det kan forventes avklaringer på dette i løpet av Etter Avinors vurdering vil ikke et eventuelt krav til avansert biojetdrivstoff (forskriftsforslag 2) ha vesentlig konsekvens for tilgangen på drivstoff, men det vil kunne påvirke kostnadene. Luftfartsbransjen har etterspurt avansert biodrivstoff tidligere. 7.2 Kostnader og pris Pris på drivstoff levert til norske flyplasser avhenger av produksjonskostnaden for selve drivstoffet og transport-/distribusjonskostnadene. Prisdifferansen mellom biojetdrivstoff og konvensjonelt fossilt drivstoff avhenger også av svingninger i den internasjonale oljeprisen og valutasvingninger. Disse drøftes ikke her Pris fossil Jet A1 Et godt bilde på gjeldende pris for fossilt jetdrivstoff får en ved å summere prisen for Jet A1 på råvarebørsen i Rotterdam (prissettes North West Europe) og fraktkostnaden til Norge. Distribusjonskostnaden vil variere og avhenger av tilgang, logistikk og infrastruktur hos leverandørene og omsetterne. Den internasjonale luftfartsorganisasjonen (IATA) publiserer løpende jetdrivstoffpriser på sin webside (IATA, 2018). Data leveres av analyseselskapet Platts. 8. mars 2018 var prisen (gitt en dollarkurs på 8,17 NOK) 4,17 NOK pr liter i Rotterdam. For å få salgspris i Norge må det legges til frakt- og distribusjonskostnader og avgifter Pris biojetdrivstoff Kommersiell produksjon av biojetdrivstoff er i en meget tidlig fase. Biojetdrivstoff er frem til i dag produsert i små volumer på bestilling («enkelt-batcher»). Det er kun AltAir i California som i 2017 har hatt kontinuerlig produksjon av biojetdrivstoff. Det er dermed ikke et velfungerende marked for biojetdrivstoff, og vanskelig å gi en kvalifisert indikasjon på hva biojetdrivstoff vil koste på det åpne markedet i 2019 og fremover. Produksjonskostnad og priser for biojetdrivstoff varierer også med råvarepris og produksjonsteknologi. I 31

32 Vedlegg V: Produksjonskostnad og salgspris biojetdrivstoff er vurderinger fra ulike eksterne rapporter gjengitt. Avinor anslår en salgspris på avansert biojetdrivstoff i det internasjonale markedet på 2000 USD pr tonn. Gitt en dollarkurs på 8 NOK 9, tilsvarer det en literpris på ca. 13 NOK. For leveranse i Norge kommer frakt og distribusjonskostnader i tillegg, men opplysninger vi har fått fra bransjen tilsier at disse vil være like for jetdrivstoff og biojetdrivstoff. Dersom HEFA+ blir sertifisert, kan en salgspris på konvensjonelt biojetdrivstoff på 1500 USD per tonn (pris på HVO samt et tillegg på ca. 10 prosent i ekstra raffineringskostnad for å oppnå jet-kvalitet) være sannsynlig. Med en dollarkurs på 8 NOK vil dette gi en literpris på litt i underkant av 10 NOK per liter. 7.3 Samlet vurdering av tilgang og pris Basert på de opplysninger vi har hatt tilgang til er det sannsynlig at det vil være biojetdrivstoff i størrelsesordenen 6-12 millioner liter tilgjengelig i markedet fra 2019, eventuelt at det kan produseres på bestilling. Pris på biojetdrivstoff (levert i Oslo) er vanskelig å estimere, men ut ifra de kilder vi har hatt tilgang til, mener vi at man bør ta høyde for en pris som er 2-3 ganger høyere enn dagens pris på fossilt jetdrivstoff. Dersom flere av aktørene vist i Tabell 5 lykkes i sine planer og kommer i gang med produksjon av biojetdrivstoff innen utgangen av 2018, kan det utvikle seg en markedspris. Som beskrevet i kapittel 6.2.1, er det fortsatt utfordringer med sertifiseringen av HEFA+ for innblanding i fossilt jetdrivstoff. Tidligere har det vært signalisert at det ville bli fattet en avgjørelse i løpet av 2017, men signalene nå antyder i løpet av 2018, muligens senere. Det vil si at det tidligst kan komme en avklaring i juni På den annen side er det usikkert om tilgang til HEFA+ vil ha avgjørende betydning for sluttprisen på ferdig blandet produkt. Årsaken til dette er at transportkostnadene (med bil) ved lave innblandinger kan utligne prisforskjellen mellom HEFA+ og HEFA Jet, men dette er det for tidlig å si noe om. Ved innblanding og transport på skip vil det gi besparelser. Eventuell sertifisering av HEFA+ vil imidlertid utvilsomt forbedre leveringssikkerheten. Miljødirektoratet, Avinor og Luftfartstilsynet ber spesielt om innspill til om det i 2019 forventes å være nok biojedrivstoff tilgjengelig i markedet, enten konvensjonelt eller avansert. Videre bes det om innspill på hvilken pris man forventer for konvensjonelt og avansert biodrivstoff. 9 Gjennomsnittlig dollarkurs for 2017 var 8,263 ifølge Norges bank ( 32

33 8. Konsekvenser av tiltaket I dette kapitlet omtales positive og negative virkninger av å innføre et omsetningskrav, og hvem som vil påvirkes av tiltaket. 8.1 Aktører som berøres av forslaget Det er omsettere av drivstoff til luftfart som vil bli forpliktet til å oppfylle kravet. De vil få økte kostnader ettersom biodrivstoff er dyrere enn fossilt drivstoff. Hvor stor denne merkostnaden vil bli, avhenger av prisforskjellen mellom jetdrivstoff og biojetdrivstoff og hvor vidt bruk av biojetdrivstoff medfører økte kostnader ved transport og i distribusjon. Flyselskaper kan oppleve å få høyere drivstoffkostnader. Forbrukerne kan oppleve noe høyere priser på flyreiser. Se også nærmere omtale av fordelingsvirkninger og mulig påvirkning på prisene på flyreiser i kapittel under. Slik omsetter er definert i produktforskriften i dag er Forsvaret også en omsetter. Dette betyr at Forsvaret vil bli pliktig til å oppfylle omsetningskravet og rapportere på bærekraftskriterier til Miljødirektoratet. Forsvaret vil dermed kunne få økte drivstoffkostnader og administrative kostnader som følge av forskriftsforslaget. Det pågår en prosess for å sertifisere biojetdrivstoff til innblanding i militær drivstoff. I lys av at denne prosessen ikke er ferdigstilt kan det være aktuelt å unnta Forsvarets drivstofforbruk til militære formål fra forslaget. Produsenter av biojetdrivstoff kan oppleve økt etterspørsel etter sine produkter. Staten vil få reduserte provenyinntekter fra CO 2 -avgiften som følge av redusert salg av fossilt jetdrivstoff til innenriks luftfart. 8.2 Scenarier som kan oppfylle forskriftsforslagene For å beregne kostnader og utslippseffekter av et krav om 1 % biodrivstoff i 2019, har vi tatt utgangspunkt i situasjonen i 2019 dersom dette kravet ikke gjennomføres. Referansescenariet gjenspeiler situasjonen i 2019 uten noen videre tiltak. I henhold til utredningsinstruksen bør virkningene av tiltaket tallfestes og verdsettes i hele perioden som de er forventet å ha en effekt for. Ettersom det er foreslått en økning av omsetningskravet til 30 % i 2030, er det usikkert hva kravet vil være i årene etter I tillegg er det svært usikre priser på biojetdrivstoff for årene framover, på grunn av liten tilgjengelighet i dag. I denne konsekvensutredningen har vi derfor valgt å kun beregne kostnader og nytteeffekter som oppstår det året forskriften trer i kraft, altså 2019, og ikke videre for årene framover. Vi antar at det ikke er noen innblanding av biodrivstoff i referansescenariet, selv om det på frivillig basis har vært blandet inn mindre volumer biodrivstoff til luftfarten allerede i dag. Dette utgjorde imidlertid kun 0,1% av alt drivstoff solgt til luftfart i 2016, og en enda mindre andel i Vi har derfor valgt å se bort ifra denne andelen i disse forenklede beregningene. 33

34 Klimagassutslipp i referansescenariet baserer seg på framskrivninger av utslipp for 2020, fra Finansdepartementet og Miljødirektoratet. Utslippsframskrivingen for innenriks luftfart er hentet fra Perspektivmeldingen 2017 (Meldt. St. 29, ), mens for utenriks luftfart er framskrivingen hentet fra Norges rapportering til EEA og UNFCCC. Vi har antatt en linearitet i utslippene fra 2016 til Dersom Forsvarets flyvninger unntas vil disse effektene reduseres noe. Tabell 6 Oversikt over CO 2 -utslipp fra luftfart i referansescenario i Drivstofforbruk er beregnet basert på utslipp av CO 2. Utslippene gjelder all luftfart, både sivil og militær. Referansescenario Utslipp (mill. tonn CO 2 ) Forbruk Jet A-1 (mill.liter) Innenriks 1,4 550 Utenriks 1,7 650 Totalt 3, Vi har sett på to alternative scenarier for 2019 som kan oppfylle de to forskriftsforslagene: 1. Omsetningskravet oppfylles med 1 % konvensjonelt biojetdrivstoff 2. Omsetningskravet oppfylles med 0,5 % avansert biojetdrivstoff. I forskriftsforslag 1 kan omsetningskravet oppfylles med både konvensjonelt og avansert biodrivstoff, og dermed vil utslippsreduksjoner og kostnader sannsynligvis være et sted imellom scenario 1 og scenario 2, avhengig av hva som er mest lønnsomt for omsetterne. Biojetdrivstoff må ha like høyt energiinnhold som fossilt jetdrivstoff for å bli sertifisert. Beregnet behov for biojetdrivstoff og redusert etterspørsel etter fossilt jetdrivstoff vises i tabellen under. Tabell 7 Oversikt over merbehovet for biojetdrivstoff og redusert etterspørsel etter fossilt jetdrivstoff for Scenario 1 og 2. Merbehov biojetdrivstoff Redusert etterspørsel fossilt jetdrivstoff Scenario 1: 1 % konvensjonelt biodrivstoff Scenario 2: 0,5 % avansert biodrivstoff 12 millioner liter -12 millioner liter 6 millioner liter -6 millioner liter 34

35 8.3 Nytteeffekter av forslaget CO 2 fra forbrenning av biomasse regnes ikke med i landenes utslippsregnskap ifølge retningslinjer fra FNs klimapanel. Dette fordi CO 2 fra forbrenning av biomasse antas å bli tatt opp igjen i voksende biomasse, og slik sett ikke bidrar til mer tilførsel av CO 2 til det naturlige karbonkretsløpet. Biodrivstoff som erstatter fossilt drivstoff vil dermed bidra til en direkte reduksjon i klimagassutslipp fra luftfart. Dyrking av råstoff, produksjon av biodrivstoff og transport av biodrivstoff medfører imidlertid utslipp, og disse må tas med dersom man skal beregne utslippseffekten av tiltaket over livsløpet eller verdikjeden. Utslipp som følge av produksjon av biodrivstoff avhenger både av hvilket råstoff biodrivstoffet er laget av, og hvilken produksjonsmetode som benyttes (se også Vedlegg II: Klimagassutslipp fra produksjon av biodrivstoff). Bærekraftskriteriene som er implementert i produktforskriften stiller i dag krav til at biodrivstoff skal gi minimum 50 % reduksjon i klimagassutslipp sammenlignet med fossilt drivstoff over livsløpet. For nye anlegg med oppstart etter 5.oktober 2015 er kravet 60 % reduksjon. I tabellen under vises den beregnede utslippseffekten i scenario 1 og 2. Alt drivstoff som selges fra norske lufthavner vil omfattes av omsetningskravet, slik at både kvotepliktige og ikke-kvotepliktige flygninger vil benytte drivstoff innblandet biodrivstoff. Vi har valgt å se på utslippseffekten av et omsetningskrav isolert fra EU ETS. Se videre diskusjon under kapittel 8.4 om effekt på EU ETS. I beregningene er det benyttet en reduksjon i livsløpsutslipp av klimagasser sammenlignet med den fossile referansen i fornybardirektivet på 50 % for konvensjonelt biojetdrivstoff ut i fra forskriftskravet og en antagelse om 80 % for avansert biojetdrivstoff. Vi har også estimert økte klimagassutslipp som følge av risiko for indirekte arealbruksendringer ved å legge til grunn faktoren for oljeholdige vekster fra ILUC-direktivet. Ut i fra oversikten i kapittel 7.1 er det i hovedsak oljeholdige vekster som vil bli benyttet til produksjon av konvensjonelt biojetdrivstoff i Faktoren for biodiesel/oljeholdige vekster på 55 g CO 2 -eq/mj er derfor benyttet for konvensjonelt biojetdrivstoff. For avansert biojetdrivstoff er det lagt til grunn ILUC-faktor lik null i tråd med ILUC-direktivet. Med antagelsene beskrevet over, beregner vi scenario 1 og 2 til å gi direkte utslippsreduksjoner på henholdsvis tonn CO 2 og tonn CO 2. Den direkte utslippsreduksjonen er lavere for scenario 2 enn for scenario 1 ettersom volumet biojetdrivstoff er lavere i scenario 2. Reduksjon i utslipp over livsløpet sammenliknet med fossilt drivstoff blir om lag tonn for scenario 1 og tonn for scenario 2. Utslippsreduksjonen over livsløpet er lavere enn den direkte utslippsreduksjonen fordi utslipp knyttet til dyrking av råstoff, prosessering med mer tas med. For scenario 1 er det i tillegg risiko for økte utslipp som følge av indirekte arealbruksendringer (ILUC), estimert til tonn CO 2. Dersom vi legger sammen eventuelle ILUC-effekter med utslipp generert over livsløpet for scenario 1, får vi at scenario 1 medfører en risiko for at utslippene øker med på tonn CO 2. Dersom forsvaret unntas blir effektene noe mindre. 35

36 Tabell 8 Estimerte utslippsreduksjoner i tonn CO 2 i 2019 ved innføring av et omsetningskrav på 1 %. I tabellen vises beregnet endring i direkte utslipp og estimat for reduksjon i klimagassutslipp over livsløpet sammenlignet med fossilt drivstoff. I scenario 1 oppfylles omsetningskravet med 1 % konvensjonelt biodrivstoff, og i scenario 2 oppfylles kravet med 0,5 % avansert biodrivstoff. Endring i klimagassutslipp (tonn CO 2 ) Direkte utslipp Livsløpsutslipp Scenario 1: 1 % konvensjonelt biodrivstoff Scenario 2: 0,5 % avansert biodrivstoff Det er kun utslipp fra innenriks luftfart som er omfattet av Norges internasjonale utslippsforpliktelser under Kyoto-protokollens andre forpliktelsesperiode. Effekten på utslipp fra innenriks luftfart vil avhenge av hvordan omsetterne velger å tilpasse seg omsetningskravet og fordele biodrivstoffomsetningen mellom henholdsvis drivstoff til innenriks og utenriks luftfart. I scenariene er utslipp fra innenriks og utenriks luftfart basert på framskrivninger fra henholdsvis PM2017 og rapportering til UNFCCC. Ut i fra disse framskrivningene utgjør utslipp fra innenriks luftart 45 % og utslipp fra utenriks luftfart 55 % av det totale utslippet fra flygninger fra norske lufthavner. Dersom vi antar en tilsvarende fordeling på innblanding i drivstoff til innenriks og utenriks luftfart, kan vi si at omtrent 45 % av de direkte utslippsreduksjonene i hvert av scenarioene teller i oppfyllelsen av Norges klimamål etter Kyotoprotokollen. I forslaget til ny forskrift er det lagt til et krav om at omsetterne skal skille mellom drivstoff som går til henholdsvis innenriks og utenriks luftfart i rapporteringen til Miljødirektoratet. På denne måten vil det synliggjøres hvilken effekt omsetningskravet har på utslipp fra innenriks luftfart. En annen nytteeffekt av å introdusere et omsetningskrav i luftfart kan være at dette stimulerer til utvikling av produksjonsteknologi for biojetdrivstoff og dersom omsetningskravet begrenses til avansert biodrivstoff, til utvikling av produksjonsteknologi for avansert biojetdrivstoff. 8.4 Effekt på EU ETS Hoveddelen av utslippene fra norsk innenriks luftfart er som nevnt omfattet av EUs kvotesystem. EUs kvotesystem setter et tak på utslippene for en gitt periode gjennom antallet kvoter som utstedes i perioden. Luftfartssektoren har vært en del av EU ETS siden 2012, men har et eget tak på antall tilgjengelige kvoter for perioden Luftfartøysoperatørene kan likevel kjøpe og levere inn både ordinære EU-kvoter (EUAer) og luftfartskvoter (EUAAer) for å oppfylle sine forpliktelser. Fra og med 2021 kan også virksomhetene som får tildelt EUAer, for eksempel landbasert industri, kjøpe EUAA-kvoter for å oppfylle sine forpliktelser i EU ETS. 36

37 Det er akkumulert et stort overskudd av kvoter i EU ETS. Dette har medvirket til en lav kvotepris. Det siste året har kvoteprisen steget fra ca 5 euro til ca 13 euro. Dette reflekterer forventninger om et strammere kvotetak som følge av at EU har vedtatt flere reformer av EU ETS. Fra 2021 vil antall ordinære kvoter som utstedes i EUs kvotesystem reduseres med 2,2 % årlig, en økning fra 1,74 % i inneværende periode. Antall luftfartskvoter som utstedes vil reduseres med samme reduksjonsfaktor. I 2015 vedtok EU at en prosentvis andel av overskuddskvotene i EU ETS fra 2019 midlertidig legges i en markedsstabiliseringsreserve (MSR) når overskuddet i markedet overstiger 833 mill. kvoter. I 2018 vedtok EU at andelen som legges i MSR fordobles fram til 2023, og at differansen mellom oppsamlede kvoter i MSR og antall kvoter som auksjoneres i EU ETS det foregående året, automatisk slettes fra utgangen av Historiske utslippsreduksjoner oppnådd gjennom tilleggsvirkemidler i kvotepliktig sektor, vil dermed gi faktiske utslippsreduksjoner i form av et redusert kvotetak i det mekanismen trer i kraft. Hvor stor utslippsreduksjon vil avhenge av hvor mange år kvoter blir plassert i MSR, og vil for utslippskutt som gjøres i 2019 gi en varig utslippsreduksjon på mellom 25 og 75 % (se Perino, "New EU ETS Phase 4 rules temporary puncture waterbed", Nature Climate Change). Det er lagt opp til å revidere mekanismen i Slik slettingsmekanismen er utformet per i dag vil effekten av utslippskutt oppnådd ved bruk av tilleggsvirkemidler avta og trolig gå mot null senest i 2024, dersom den ikke strammes inn. Luftfartskvoter vil ikke omfattes av MSR, men ettersom de er en del av det samme markedet vil reduserte utslipp fra luftfart fram til utgangen av 2023 ha noe effekt på antallet kvoter som slettes. Ettersom operatørene kan nulltelle utslipp fra biodrivstoff i EU ETS vil et omsetningskrav for biodrivstoff til fly i Norge i 2019 kunne øke overskuddet av kvoter, som igjen vil bety at noe flere kvoter slettes permanent i 2023 (0,25 til 0,75 av utslippskuttene), men trolig ingen virkning etter dette. En eventuell global virkning av omsetningskravet vil derfor trolig stamme fra ikke-kvotepliktig luftfart. 8.5 Bokføring i EU ETS Utslipp fra bærekraftig biodrivstoff kan nulltelles i EU ETS. Operatøren, det vil si flyselskapet, må få godkjent metoden for hvordan biodrivstoffet skal rapporteres av Miljødirektoratet. EUs veileder som beskriver mulige metoder for rapportering er på nåværende tidspunkt fleksibel, da EU ønsker å opparbeide seg mer erfaring før dette spesifiseres i regelverket. Det betyr at operatørene nå kan velge å rapportere biodrivstofforbruk per flygning eller ved en forenklet metode basert på faktura som dokumenterer innkjøpt biodrivstoff. Ved innføring av et omsetningskrav, bør man ha klare bokføringsregler slik at man unngår dobbelttelling av biodrivstoff i ulike systemer. I det nasjonale utslippsregnskapet vil man kunne sørge for at utslippsreduksjon som følge av biodrivstoffet ikke vil telles flere ganger, basert på tall fra SSB og Miljødirektoratet. Vi antar at operatørene ønsker å nulltelle sine utslipp i EU ETS dersom det er operatørene som må betale for biodrivstoffet. 37

38 8.6 Kostnader Samfunnsøkonomiske kostnader Prisen flyselskapene betaler for drivstoff er avhengig av produksjonsprisen for drivstoffet og transport- og distribusjonskostnadene. Den største merkostnaden ved et omsetningskrav for luftfart, er forskjellen i produktpris på fossilt jetdrivstoff og biojetdrivstoff. Det benyttes lite biodrivstoff i luftfarten i dag og det finnes ikke noe internasjonalt marked hvor prisene er fastsatt i konkurranse mellom flere aktører. Prisene på dette biodrivstoffet er i hovedsak fastsatt gjennom direkte avtaler mellom produsent og kjøper og det er derfor vanskelig å få oppgitt priser på biodrivstoffet. Ettersom det er foreslått en økning av omsetningskravet til 30 % i 2030, er det usikkert hva kravet vil være i årene etter I tillegg er det svært usikre priser på biojetdrivstoff for årene framover, på grunn av liten tilgjengelighet i dag. Vi har derfor kun beregnet merkostnad for det første hele året omsetningskravet vil ha effekt, altså Dersom kravet innføres på et senere tidspunkt enn vil dette påvirke kostnadene for dette året. Avinor forventer at transport- og distribusjonskostnadene for biojetdrivstoff vil være omtrent tilsvarende som for dagens jetdrivstoff. Dersom det ikke er tilfelle kan merkostnadene være noe underestimert. Et omsetningskrav som kun gjelder for flydrivstoff som blir omsatt i Norge, vil føre til at prisen på flydrivstoff i Norge vil øke sammenlignet med prisen i andre land som ikke har innført omsetningskrav. Dette vil kunne medføre at aktører som har mulighet til det, velger å tanke i andre land der prisene er lavere. Vi har ikke vært i stand til å anslå mulig omfang av dette. Økte drivstoffpriser vil også kunne påvirke etterspørselen etter flyreiser, noe som også kan bidra til redusert omsetning av drivstoff i Norge. Med 1 % omsetningskrav vil prisøkningen bli liten. Vi har derfor forutsatt at omsetningen av drivstoff ikke endres som følge av omsetningskravet. Dette gjør også at merkostnadene kan ha blitt noe overestimert. Kostnadene vil kunne påvirkes av hvor raskt kravet implementeres. Aktørene vil ha behov for noe tid for å sikre effektiv distribusjon og inngå nødvendige innkjøpsavtaler for drivstoff før de er i stand til å oppfylle kravet. Dersom forsvarets militære flyvninger unntas blir kostnadene justert noe ned. Tabell 9 Samfunnsøkonomiske kostnader beregnet for scenario 1 Scenario 1: 1 % konvensjonelt biodrivstoff Mill.liter Kr/liter* Mill.kr Jet A Konvensjonelt biojetdrivstoff Sum merkostnad

39 Tabell 10 Samfunnsøkonomiske kostnader beregnet for scenario 2 Scenario 2: 0,5 % avansert biodrivstoff Mill.liter Kr/liter* Mill.kr Jet A Avansert biojetdrivstoff Sum merkostnad 9 54 *prisestimat på drivstoff innhentet av Avinor. Prisene er oppgitt uten frakt, andre omkostninger og avgifter, men fraktkostnad skal være omtrent lik for biojetdrivstoff og fossilt jetdrivstoff. Som man kan se av disse beregningene kan merkostnaden knyttet til å benytte 0,5 % avansert biodrivstoff forventes å være lavere enn merkostnaden knyttet til å benytte 1 % konvensjonelt biodrivstoff. Merkostnaden for forskriftsforslag 1 kan dermed anslås til å være i intervallet 54 til 72 millioner kroner, ettersom omsetterne her kan velge om de vil selge konvensjonelt eller avansert biojetdrivstoff for å oppfylle kravet. Dersom det blir krav om kun avansert biodrivstoff, som ved forskriftforslag 2, er merkostnaden her estimert til 54 millioner kroner. Vi har beregnet en tiltakskostnad i oppstartsåret 2019 på 2360 kr/tonn CO 2 redusert for scenario 1 og en tiltakskostnad på 3530 kr/tonn CO 2 redusert for scenario 2. Vi vil understreke at dette er grove estimater for kostnader, og at det er betydelig usikkerhet knyttet til pris og tilgang på biojetdrivstoff i Administrative kostnader Innføring av et omsetningskrav vil medføre noe økte administrative kostnader for Miljødirektoratet og omsetterne i forbindelse med håndheving av kravet. Biodrivstoff som skal benyttes til å oppfylle et omsetningskrav må tilfredsstille bærekraftskriteriene, jamfør 3-5 i produktforskriften. Omsetterne skal dokumentere oppfyllelse av omsetningskravet og bærekraftskriteriene gjennom en årlig rapportering til Miljødirektoratet. Miljødirektoratet har laget en veileder (Miljødirektoratet, 2018) til kapittel 3 i produktforskriften for virksomheter som er pliktige til å oppfylle og rapportere på bærekraftskriteriene. I veilederen er det beskrevet nærmere hvordan kravene skal forstås og dokumenteres. EU-kommisjonen har godkjent såkalte "frivillige ordninger" som er i tråd med bærekraftskriteriene og kan benyttes til å sertifisere biodrivstoff. Dersom et produkt er sertifisert under en eller flere EUgodkjente frivillige ordninger blir det regnet som bærekraftig av Miljødirektoratet. Dersom produktet ikke er sertifisert, eller kun deler av verdikjeden er sertifisert, kreves det en etterfølgende kontroll av revisor. Rapporten som oversendes Miljødirektoratet skal uansett være godkjent av en uavhengig revisor, men dersom det er benyttet produkter som ikke er sertifisert, blir omfanget av revisjonen mer omfattende. Vi viser til veilederen, særskilt kapittel 3, for mer informasjon om hva som må dokumenteres og hvordan. Miljødirektoratet anbefaler å ta kontakt med revisor i god tid før rapporteringen for å finne ut hva som er tilstrekkelig dokumentasjon. 39

40 8.6.3 Fordelingsvirkninger: Flyselskapene og påvirkning på prisene på flyreiser Å forutsi markedskonsekvenser og fordeling av merkostnadene som et omsetningskrav vil medføre, er komplisert. Det er viktig å understreke at det er fri prisfastsettelse på flybilletter i Norge. Det er med andre ord opp til flyselskapene å vurdere hvordan merkostnaden skal dekkes. I praksis er det sjelden at hele merkostnaden veltes direkte over på billettprisene, og fordeles jevnt utover alle flygninger. En vil ofte se at en større andel av merkostnaden belastes de minst konkurranseutsatte rutene, og at flyselskapene på grunn av den sterke konkurransen selv må dekke hele eller deler av merkostnaden ved redusert overskudd. Dette gjelder særlig der kostnaden innføres i et marked der en (eller flere) aktører har sitt hovedmarked, men konkurrerer med flyselskap som har en bredere markedsbase å fordele merkostnaden på. Økte kostnader i det norske markedet vil ha større markedskonsekvenser for SAS og Norwegian enn for eksempel KLM og Thai Airways, fordi SAS og Norwegian har større andel flygninger fra Norge. Merkostnadene ved et omsettingskrav kommer i tillegg til kostnadene ved CO 2 -avgiften på innenriks luftfart, kostnader til kvotekjøp i EU ETS og den særnorske flypassasjeravgiften. Ved betydelig økte drivstoffkostnader er det sannsynlig at de flyselskapene som har mulighet til det fyller drivstoff andre steder enn i Norge, gitt at ikke også andre land har tilsvarende virkemidler som øker drivstoffkostnadene. Drivstoff utgjør 20 til 50 % av kostnadene ved en flygning og avhenger av flydistansen. I gjennomsnitt var drivstofforbruket i 2016 henholdsvis 30, 47 og 180 liter per passasjer på reiser innenriks, til Europa eller interkontinentalt. For å gi et inntrykk av de direkte markedskonsekvensene har vi laget en enkel prisframskrivning. Forutsatt at fossilt jetdrivstoff koster 6 kroner per liter (inkludert omkostninger, frakt og avgifter) og biojetdrivstoff 15 kroner per liter (inkludert omkostninger, frakt og avgifter), vil gjennomsnittlig literpris øke med 0,09 kroner per prosentpoeng innblanding. Økningen blir 9 øre/liter ved 1 % innblanding. Ved 1 % innblanding vil drivstoffkostnadene i snitt per passasjer per reise øke med 2,70 kroner innenlands, 4,23 kroner til Europa og 16,20 kroner på interkontinentale reiser. Totalt utgjør dette 41 millioner kroner på innlandsreiser, 50 millioner kroner på reiser til Europa og 12 millioner kroner på interkontinentale reiser. Tabell 11 Ekstrakostnader for flyselskapene som følge av 1 % omsetningskrav i Millioner kroner År Innland Europa Interkontinentale Totalt Provenyvirkninger for staten Mineralolje til innenriks luftfart er pålagt CO 2 -avgift, mens biodrivstoff er fritatt for en slik avgift. Dette vil medføre at staten vil bli påført et avgiftstap på 1,28 kr/liter biodrivstoff som erstatter fossilt drivstoff som en følge av omsetningskravet. Basert på tall fra Skattedirektoratet utgjorde drivstoffsalget til innenriks luftfart omtrent halvparten av det totale drivstoffsalget til luftfart i

41 Tabell 12 Beregnete provenyvirkninger for staten som følge av bortfall av CO 2 -avgift på fossilt drivstoff solgt til innenriks luftfart. Scenario 1 Scenario 2 CO 2 -avgift ,28 kr/liter Reduksjon i omsetning av fossilt jetdrivstoff (millioner liter) 12 6 Provenytap (millioner kroner) 7,2 3,4 Grovt anslått kan man derfor forvente et provenytap på mellom 3,4 og 7,2 millioner kroner som en følge av omsetningskravet, avhengig av hvilket alternativ man velger. Her som i det foregående er det forutsatt at total mengde omsatt drivstoff ikke vil bli påvirket av omsetningskravet. Vi har heller ikke tatt hensyn til effekt på innbetaling av mva. 41

42 9. Referanseliste Avinor et al (2017). Bærekraftig og samfunnsnyttig luftfart. Rapport 3, side 10. Hentet fra: De Jong et al. (2015). The feasibility of short-term production strategies for renewable jet fuels a comprehensive techno-economic comparison. Biofuels, Bioprod. Bioref., 9: Det europeiske råd (2015). Preparing the transition to advanced biofuels. [Internett]. Tilgjengelig fra: preparing-transition-advanced-biofuels/ Finansdepartementet (2017). Avgiftssatser Hentet fra: ICAO CAAF/2-WP/17 (2017). Alternative Fuels Certification Process Accomplishments and Challenges. Presented by USA at CAAF/2 Mexico City, Mexico, Oct IATA (2018). IATA Jet Fuel Price Monitor. Hentet fra Innst. 2 S ( ). Innstilling til Stortinget fra finanskomiteen. Innst. 460 S ( ). Innstilling til Stortinget fra transport- og kommunikasjonskomiteen. IRENA (2017). Biofuels for aviation: Technology brief, International Renewable Energy Agency, Abu Dhabi. Hentet fra: KLD (2017). Klima- og miljødepartementet, Høring av endringer i produktforskriftens bestemmelser om biodrivstoff. Dato: Luftfartstilsynet (2018). Hentet fra Dato: Meldt. St. 29 ( ). Perspektivmeldingen Meld. St. 33 ( ). Nasjonal transportplan

43 Miljødirektoratet (2015). Klimatiltak og utslippsbaner mot Kunnskapsgrunnlag for lavutslippsutvikling. Rapport M-386. Miljødirektoratet (2017). Greenhouse Gas Emissions , Annexes to NIR Rapport M-725. Miljødirektoratet (2018). Rapportering på bærekraftskriterier for biodrivstoff og flytende biobrensel. Veileder til produktforskriften 2-21 og kapittel 3. M-10 I2013, Versjon 6 januar NOU 2015:15. Norges offentlige utredninger. Sett pris på miljøet. Rapport fra grønn skattekommisjon. Avgitt til Finansdepartementet 9. desember Prop. 1 LS ( ). Proposisjon til Stortinget (forslag til lovvedtak og stortingsvedtak) Rambøll (2013). Bærekraftig biodrivstoff til luftfart. Hentet fra: Rambøll (2017). Bærekraftig biodrivstoff til luftfart. Status Hentet fra: SSB (2018). SSB-tabell 11185: Sal av petroleumsprodukt, etter næring og produkt. Endelege tal. Hentet fra: 5f6e766de8a0 US Department of Defense (2015). Appendix A og B i MIL-DTL-83133J. DETAIL SPECIFICATION TURBINE FUEL, AVIATION, KEROSENE TYPE, JP-8 (NATO F-34), NATO F-35, and JP (NATO F-37). Valin et al. (2015). The land use change impact of biofuels consumed in the EU. Quantifiaction of area and greenhouse gas impacts. Ecofys, IIASA og E4tech på oppdrag fra EU-kommisjonen. 43

44 Vedlegg I: Utkast til endringsforskrift I I forskrift 1. juni 2004 nr. 922 om begrensning i bruk av helse- og miljøfarlige kjemikalier og andre produkter (produktforskriften) gjøres følgende endringer: Alternativ 1: Omsetningskrav for biodrivstoff med dobbeltelling av avansert biodrivstoff Ny 3-4a skal lyde: 3-4a. Krav til omsetning av biodrivstoff til luftfart De som omsetter drivstoff skal sørge for at minimum 1,0 volumprosent av totalt omsatt mengde drivstoff til luftfart per år består av biodrivstoff. Kravene kan oppfylles av den enkelte omsetter eller av flere omsettere samlet. For oppfyllelse av kravene i første ledd, kan det bare medregnes drivstoff som oppfyller bærekraftskriteriene i 3-6 til 3-9 jf Biodrivstoff fremstilt av råstoff på listen i vedlegg V, del A og B, teller dobbelt sammenliknet med andre biodrivstoff. Omsetterne skal innen 31. mars hvert år rapportere til Miljødirektoratet volumet av drivstoff og biodrivstoff omsatt til innenriks luftfart og til utenriks luftfart. Alternativ 2: Omsetningskrav for avansert biodrivstoff Ny 3-4a skal lyde: 3-4a. Krav til omsetning av avansert biodrivstoff til luftfart De som omsetter drivstoff skal sørge for at minimum 0,5 volumprosent av totalt omsatt mengde drivstoff til luftfart per år består av biodrivstoff, fremstilt av råstoff på listen i vedlegg V, del A og B. Kravene kan oppfylles av den enkelte omsetter eller av flere omsettere samlet. For oppfyllelse av kravene i første ledd, kan det bare medregnes drivstoff som oppfyller bærekraftskriteriene i 3-6 til 3-9 jf Omsetterne skal innen 31. mars hvert år rapportere til Miljødirektoratet volumet av drivstoff og avansert biodrivstoff omsatt til innenriks luftfart og til utenriks luftfart. 44

45 II Endringene trer i kraft fra 1. januar

46 Vedlegg II: Klimagassutslipp fra produksjon av biodrivstoff Figuren nedenfor viser standardverdier fra produktforskriften/eus fornybardirektiv for beregnede klimagassutslipp i hele verdikjeden for noen typer biodrivstoff som er aktuelle for innblanding i fossilt jetdrivstoff. Disse verdiene er standardverdier, og er typisk konservative. Biodrivstoffprodusenter kan oppnå lavere verdier for deres verdikjede, og kan gjøre egne beregninger i henhold til kriteriene i forskriften. 100% Typiske livsløps-klimagassutslipp sammenlignet med referanseverdi (fornybardirektivet) 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 50 % reduksjon 60 % reduksjon 10% 0% Fossil referanse Rapsolje HVO Solsikkeolje Palmeolje Palmeolje m.metanfangst Skogsavfall* Alcohol to Jet skogsavfall* Fischer-Tropsch (FT-SPK) Figur 3 Livsløpsutslipp av klimagasser fra fornybardirektivet for ulike råstoff og typer biodrivstoff sammenlignet med fossil referanse (energibasis). Basert på verdiene for «typical greenhouse gas emission saving» i fornybardirektivet. Grensene i produktforskriften er angitt som stiplete linjer. *Verdiene for AtJ og FT-SPK er hentet fra Rambøll (2013). 46

47 Vedlegg III: Internasjonal regulering av luftfart: Mulige rettslige rammer som følger av internasjonale avtaler Nedenfor følger en kortfattet fremstilling av mulige rettslige begrensninger for tiltaket som drøftes i konsekvensutredningen. 1. De globale ICAO-reglene Chicago-konvensjonen fra 1944 er det rettslige grunnlaget for etableringen av den globale mellomstatlige organisasjonen for sivil luftfart ICAO. Konvensjonen er delt opp i en hoveddel og tematisk inndelte vedlegg som går mer i detalj og som endres oftere enn hoveddelen. Kort sagt inneholder ikke noen del av konvensjonen rettslige skranker for arbeidet med norske innblandingskrav for biodrivstoff slik det er utformet i forslaget. I det følgende er det likevel tatt inn en oversikt over de rammene som tross alt finnes i ICAO-regelverket og noen utviklingstrekk som er relevante. Konvensjonens hoveddel har ingen bestemmelser som regulerer salg eller bruk av flydrivstoff. Konvensjonen har som generell målsetning, eller forutsetning, å bidra til en kostnadseffektiv sivil luftfart, og oppfordrer medlemsstatene til å bestrebe seg på ikke å belaste luftfarten med større kostnader enn nødvendig. Dette kommer til uttrykk blant annet i artikkel 24 om toll. På samme måte uttrykker konvensjonen indirekte et generelt krav om likebehandling av flyselskaper fra alle medlemsstater. Se artikkel 15 om avgifter og artikkel 11 om adgang til territoriet. Men så lenge vi likebehandler innland og utlands flygninger utgjør ikke konvensjonens hoveddel et hinder for å innføre et omsetningskrav. Vedlegg 16 til konvensjonen gjelder sertifiseringsstandarder for CO2-utslipp fra fly basert på drivstofforbruk. Det inneholder ikke regler om biodrivstoff, og er med andre ord et regelverk om flyets/motorenes forbruk av drivstoff ikke om drivstoffets karakter, egenskaper og klimaeffekter. Generalforsamlingen i ICAO vedtok i oktober 2016 en politisk ambisjon om hvordan CO2- utslippene fra næringen skal begrenses på sikt. De aktuelle virkemidlene omtales som en "kurv av tiltak" ("basket of measures"), og består av 1) teknologiske forbedringer av luftfartøyene, 2) operative forbedringer, 3) bærekraftige alternative drivstoff og 4) en global ordning med markedsbaserte tiltak. Denne sistnevnte har fått form av et kvotehandelssystem for CO2 (CORSIA), og systemet vil etter planen bli gjort til en rettslig bindende del av konvensjonens vedlegg 16 i løpet av de kommende årene. Beslutningen på generalforsamlingen (A39-3) gjør det klart at de tre førstnevnte tiltaksformene er å foretrekke, men at økonomisk regulering i form av et kvotehandelssystem bør vedtas og benyttes i påvente av at de andre virkemidlene gir tilstrekkelig effekt. Som en del av dette arbeidet må det fastsettes kriterier for bærekraftig drivstoff som gjør det mulig å kvantifisere medlemslandene og/eller flyselskapenes CO2-utslipp. 47

48 Det er ventet at ICAOs Råd vil vedta kriterier i løpet av Diskusjonen så langt tyder på at listen over kriterier vil bli klart snevrere enn de kriteriene som vil være relevante etter bærekraftsreglene i EU/EØS. Selv om forholdet mellom det globale kvotehandelssystemet for luftfart og det europeiske kvotehandelssystemet (EU ETS) og forholdet mellom de globale bærekraftskriteriene for biodrivstoff som benyttes i luftfarten og de europeiske bærekraftskriteriene ikke er avklart, bør det være forsvarlig å legge til grunn at det regelverket som er under utvikling innenfor ICAO ikke vil utgjøre en selvstendig skranke utover de Norge vil være forpliktet av gjennom EØS-avtalen (se nedenfor). 2. Norges bilaterale luftfartsavtaler Under arbeidet med et mulig omsetningskrav har særlig eventuelle rettslige skranker som følger av luftfartsavtalen mellom EU, Norge og Island på den ene siden og USA på den andre vært diskutert. Denne avtalen er basert på, og er langt på vei en modifisert og videreutviklet versjon, av en standardavtale Norge benytter overfor andre ikke-eøs-land. Disse avtalene har bestemmelser om toll, skatt og avgifter på blant annet drivstoff, men ingen av dem har bestemmelser om krav til selve drivstoffet eller til omsetningen av drivstoffet. De tillater at det kreves inn gebyrer til dekning av kostnadene knyttet til håndteringen av drivstoffet på og ved lufthavnene så lenge dette skjer på ikkediskriminerende vilkår. Så lenge alle flygninger nasjonale og internasjonal likestilles, utgjør ikke disse bestemmelsene noe hinder. Avtalen med USA har i tillegg en artikkel 15 om miljø ("Environment"). Bestemmelsen innledes med en klausul der partene anerkjenner viktigheten av å beskytte miljøet og å arbeide for å redusere miljøbelastningen fra internasjonal luftfart. De øvrige delene av artikkelen inneholder krav om at en avtalepart som vurderer å innføre et miljøtiltak må evaluere hvilken betydning tiltaket har for utøvelsen av de trafikkrettighetene som er avtalens kjerneformål og hva som kan gjøres for å redusere eventuelle negative virkninger for trafikkrettighetene. Motparten kan be om dokumentasjon både for evalueringen og for de negative virkninger. Det sentrale er at artikkel 15 ikke inneholder materielle forbud eller andre skranker for hva som kan gjøres. Derimot stiller den krav til prosess og dokumentasjon, og det må forventes at tiltaket blir gjenstand for diskusjon i et møte mellom partene. 3. EØS-avtalen EØS-avtalen artikkel 11 forbyr at en medlemsstaten innfører "kvantitative eksportrestriksjoner og alle tiltak med tilsvarende virkning" (handelshindringer). Spørsmålet er om et omsetningskrav kan forstås som et tiltak med "tilsvarende virkning". I så fall må hypotesen være at sammenlignet med det totale fraværet av regulering innebærer selv det beskjedne omsetningskrav på 1 prosent bærekraftig drivstoff en uønsket restriksjon for de som ønsker å produsere eller omsette drivstoff som ikke regnes som bærekraftig. EØS-avtalen artikkel 13 sier at de restriksjonen som følger av artikkel 11 ikke skal være til hinder for forbud eller restriksjoner som er begrunnet ut fra bestemte opplistede formål av 48

49 allmenn eller samfunnsmessig betydning. Miljø og klima er ikke nevnt blant disse formålene, men i rettspraksis er det fra og med dommen i den såkalte Cassis de Dijon-saken 10 utviklet en lære om tvingende hensyn ("mandatory requirements") som rettferdiggjør handelshindringer. Miljø og klima er blant disse hensynene. Det er derfor ikke tvilsomt at hensynet til klima etter sin art kan rettferdiggjøre restriksjoner i det frie varebyttet. Departementet legger til grunn at læren om tvingende eller legitime hensyn, og de kravene til egnethet og konsistens som er knyttet til disse, sammenholdt med det som finnes av sekundærlovgivning, uansett er tilstrekkelig til å si at det forslåtte omsetningskravet er forenlig med EØS-avtalens regler om fri bevegelse av varer. Den relevante sekundærlovgivningen består av fornybardirektivet og drivstoffkvalitetsdirektivet. Begge disse har blitt endret ved ILUC-direktivet som ennå ikke er tatt inn i EØSavtalen. Ingen av disse direktivene inneholder generelle bestemmelser som tar stilling til hvordan et eventuelt omsetningskrav må utformes for at den skal være i overensstemmelse med EØSavtalen. Artikkel 5 i drivstoffkvalitetsdirektivet sier i norsk oversettelse at "Ingen medlemsstat kan forby, begrense eller hindre markedsføring ("the placing on the market") av drivstoff som oppfyller kravene i dette direktiv". Meningsinnholdet i den engelske språkversjonen kan oppfattes som noe bredere enn den norske, men likevel kan det ikke være riktig å oppfatte den som en harmoniserende bestemmelse som står i veien for et omsetningskrav. For det første er et omsetningskrav en type regulering som retter seg mot et annet ledd i omsetningskjeden. For det andre forutsetter fornybardirektivet at slike krav kan og kanskje må benyttes. Dette følger blant annet av definisjonen og bruken av begrepet "støtteordning" i fornybardirektivet Sml s Se bl.a. definisjonen i fornybardirektivet artikkel 2 bokstav (k) 49

50 Vedlegg IV: Teknologikart for produksjon av biojetdrivstoff Figur 4 Teknologikart for produksjon av biojetdrivstoff (Jet A1). Kilde: Rambøll (2017). 50

51 Vedlegg V: Produksjonskostnad og salgspris biojetdrivstoff I en rapport utarbeidet for den norske luftfartsbransjen antyder Rambøll et bredt spenn i produksjonskostnader per 2017 for ulike typer biojetdrivstoff (Rambøll, 2017). Produksjonskostnadene forventes å falle ved storskala produksjon. Figur 5 Kostnad for produksjon av 1 liter biojetdrivstoff pr Merk at negative kostnader fra salg vil si inntekter fra salg av biprodukter. Stiplet linje er anslått pris på fossil Jet A1 uten avgifter. Kilde: Rambøll (2017) Som indikert i Rambølls rapport (og gjengitt i figuren over) er det særlig råstoffprisen som er avgjørende for produksjonskostnaden. Vegetabilske oljer, herunder palmeolje, er i dag relativt rimelige på det åpne markedet. Luftfartsbransjen i Norge har vært svært tydelige på (også i de frivillige avtaler som til nå er inngått), at de ønsker biodrivstoff som har høyere klimagassreduksjoner enn det som er minimumskravet i henhold til EUs bærekraftskriterier. De ønsker ikke å benytte biodrivstoff basert på palmeolje (inkludert biprodukter fra palmeoljeproduksjon for eksempel PFAD og PES) eller råstoff som også kan brukes til mat eller fôr. I et Working Paper utarbeidet av sekretariatet i FNs luftfartsorganisasjon ICAO (ICAO CAAF/2- WP/17, 2017), er det gitt en oversikt over forventede salgspriser (Minimum Fuel Selling Price MFSP) for biojetdrivstoff basert på ulike råstoff og teknologier, vist i figuren under. 51

52 Figur 6 Estimerte «minimum fuel selling prices (MFSPs) for tre ulike produksjonsteknologier og en rekke råstoff. Sammenliknet med tre-årlig gjennomsnittlig fossil pris for US Gulf COas Coast Kerosene-Type drivstoff (heltrukket linje). Kilde: ICAO CAAF/2-WP/17 (2017). En forskergruppe fra Nederland gir i en rapport fra 2015 anslag på salgspriser (MFSP) for drivstoff produsert fra ulike teknologier (De Jong et al., 2015). Disse vurderingene er referert i en rapport fra International Renewable Energy Agency (IRENA) og indikerer også at HEFA jetdrivstoff og eventuelt HEFA+ vil ha lavest kostnader i nær fremtid (IRENA, 2017). Merk at pyrolyse foreløpig ikke er sertifisert for bruk i luftfart. 52

53 Tabell 13 Minste salgspriser (MFSP) for biojetdrivstoff basert på teknisk og økonomisk analyse. Kilde: IRENA (2017). 53