Konkurranseutsetting av Facility Management (FM), og vurdering av aktuelle modeller i Kristiansand Kommune

Transkript

1 NTNU Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet Institutt for byggekunst, prosjektering og forvaltning Masteroppgave Konkurranseutsetting av Facility Management (FM), og vurdering av aktuelle modeller i Kristiansand Kommune Kristiansand, 20. juni, 2012

2 Konkurranseutsetting av FM og vurdering av aktuelle modeller i Kristiansand Kommune Masteroppgave Kristiansand, Juni 2012 Veileder: Ole Morten Magnussen NTNU Norges tekniske og naturvitenskapelige Universitet Institutt for byggekunst, prosjektering og forvaltning 2

3 NORGES TEKNISK- NATURVITENSKAPELIGE UNIVERSITET INSTITUTT FOR BYGGEKUNST, PROSJEKTERING OG FORVALTNING Oppgavens tittel: Konkurranseutsetting av FM og vurdering av aktuelle modeller i Kristiansand Kommune Dato: Antall sider (inkl. bilag): Masteroppgave x Prosjektoppgave Navn: Stud.techn. Faglærer/veileder: Ole Morten Magnussen Ekstrakt: Konkurranseutsetting av Facility Management (FM) og vurdering av aktuelle modeller i Kristiansand Kommune. Formålet med oppgaven er å se på konkurranseutsetting av FM i offentlig sektor, kommune nivå, og vurdere de tjenestene som leveres internt i Kristiansand Kommune. Oppgaven består av to deler, der den i første del tar for seg generell teori rundt konkurranseutsetting, og ser på prosesser knyttet til enkelte kommuner i Norge. Den andre delen av oppgaven fokuserer konkret på dagens praksis i Kristiansand Kommune knyttet opp mot eiendomsforvaltningen her. Kort sagt er problemstillingen i oppgaven å vurdere konkurranseutsetting av interne FM tjenester i Kristiansand Kommune gjennom en vurdering av de tjenestene som leveres. Det blir i oppgaven brukt både kvantitative og kvalitative metoder. Både spørreundersøkelse og beskrivelse av situasjon/case er brukt i første del av oppgaven, mens det i andre del av oppgaven er gjort undersøkelse i form av ustrukturert intervju med bestillere av de aktuelle FM tjenestene innen organisasjonen. Resultatene fra masterarbeidet kan eksempelvis brukes til internbruk for organisasjonen som er vurdert, men også som et hjelpemiddel for kommuner som vurdere konkurranseutsetting. Stikkord: 1. Hva menes med konkurranseutsetting? 2. Generelt om beslutninger og prosesser. 3. Vurdering av FM i Kristiansand Kommune. 4. Alternativ organisering. (sign.) 3

4 Forord Denne oppgaven er siste del av masterstudiet i eiendomsutvikling og forvaltning ved NTNU, Norges Tekniske Naturvitenskapelige Universitet. Mitt arbeid som eiendomsforvalter i Kristiansand Kommune, og det store fokuset særlig politisk, på konkurranseutsetting av offentlige tjenester generelt, har vært avgjørende for at jeg valgte å skrive denne oppgaven. I mitt daglige arbeid som eiendomsforvalter i Kristiansand Eiendom, har det vært interessant å se på om den organiseringen som Kristiansand Eiendom har i dag er den mest hensiktsmessige og lønnsomme for kommunen. I tillegg har det vært interessant å se på hvilke alternativer som foreligger, og noen av utfordringene knyttet til disse. Det har til tider vært krevende å ha masteroppgaven hengende over seg i en travel hverdag både på jobb og hjemme med kone og 3 barn. I perioder har det også vært vanskelig å hente motivasjon til å jobbe med oppgaven utover arbeidstiden og i helger, men målet om ferdigstillelse av oppgaven og dermed også studiet, har vært drivkraften opp i det hele. Jeg vil først og fremst takke familien min som har støttet meg i arbeidet med oppgaven, og gitt meg tid til å arbeide med den. Jeg vil også takke min arbeidsgiver Kristiansand Eiendom med bidraget og den muligheten som er gitt meg. Takk for en flott arbeidsplass og gode kolleger! Jeg vil også takke min veileder Ole Morten Magnussen for både konstruktive, gode og raske tilbakemeldinger som har ført meg frem til målet å avslutte masterstudiet ved NTNU dette siste semesteret. Takk også til det flotte studiemiljøet på NTNU, lærere og medstudenter. Det har vært 3 flotte år både faglig og sosialt. Kristiansand

5 Sammendrag Tema som engasjerer mange nordmenn er hvordan og hva det offentlige Norge bruker penger på, hva som kan gjøres for å få ned offentlige kostnader og gjøre offentlig sektor mer «lønnsom». Konkurranseutsetting av offentlige tjenester i markedet har vært på den politiske agenda i mange år, og blitt fremhevet som hensiktsmessig av mange. Vi ser dette særlig innen helsesektoren, men også i forbindelse med leveranse av tjenester til eiendomsdrift og forvaltning. Oppgaven redegjør kort for sentrale teorier rundt forholdet mellom en bestillende part og en utførende part, og hvilke utfordringer og problemstillinger som kan oppstå avhengig av informasjonsnivå, kommunikasjon og insentiver knyttet til de ulike partene. Prosessene rundt konkurranseutsetting bør være omfattende for å sikre god forankring og for å forhindre uønskede resultater. Både de omfattende, ofte kompliserte prosessene, og erfaringer fra inn og utland har mye å si for meninger og holdninger til konkurranseutsetting, men også det private næringsliv/markedet kan ha ønsker om at det offentlige skal fremstå som mindre kostnadseffektive. Spørreundersøkelse blant utvalgte kommuners administrasjon viser en stor grad av skepsis til konkurranseutsetting av interne eiendomstjenester. Årsaker til dette er først og fremst at administrasjonen har en oppfatning av at deres interne leveranser og tjenester er fullt på høyde med markedet både når det gjelder kvalitet og pris. Noen uttaler seg også om at det synes som om politikere har større behov for å konkurranseutsette (i seg selv) enn å evaluere prosessene grundig for å virkelig se om man oppnår de ønskede effekter og mål. Beskrivelser fra Bærum- og Kristiansand Kommune er også med på å illustrere noe av dette, og viktigheten av å forankre prosessene grundig før gjennomføring. Oppgaven ser også på ulike former for konkurranseeksponering basert på tilstedeværende faktorer, beslutningsprosesser og styring. Utfordringer knyttet til økt kompetanse hos det offentlige både i forhold til prosesser, men særlig når det gjelder styring av kontrakter synes å være en utfordring det bør tas tak i. Kristiansand Kommune, Eiendom, har i dag de aller fleste tjenester knyttet mot drift og forvaltning av eiendom internt i egen organisasjon gjennom en egen avdeling som heter Byggservice. Avtaler knytter seg til en standard BUM (Bestiller-Utfører modell). 5

6 En del vedlikeholdstjenester er knyttet opp mot rammeavtaler med private aktører etter foregående anbudskonkurranser, og benyttes i hovedsak når Byggservice ikke har kapasitet. Vurdering av byggservices priser på FM tjenester, viser at de ligger under markedspris på de fleste tjenestene. På renhold kommer de noe dårligere ut enn markedet når man ser på pris pr. m2, mens de kommer bedre ut enn markedet når man vurderer timepriser. Intervjuer med interne bestillere av disse tjenestene indikerer at kvaliteten på tjenestene ikke står tilbake for tjenestene som markedet leverer, heller ikke på pris oppleves den interne leverandøren som dyrere. Forbedringspotensial knyttet til administrering av jobbene og for dårlige/fraværende rapporteringsrutiner synes å være et gjennomgående syn fra bestillerne. Intervjuobjektene mener også at intern tjenesteleverandør bør unngå større jobber og la disse enten gå på anbud eller håndteres av rammeaktører både på grunn av effektiviteten i prosjektene og den administrative håndteringen. Intervjuobjektene er opptatt av at deler av FM- tjenestene må sitte tett på byggeier for å skape eierskap og lojalitet, mens det pekes på at enkelte ledd burde kunne konkurranseutsettes under visse forutsetninger. Generelt viser vurderingen at Byggservice er konkurransedyktige i de fleste ledd. En mer spesifisert benchmarking av FM tjenesten renhold bør gjennomføres for å sikre en slik konklusjon også her. Alternative organisasjonsformer som kan brukes i forbindelse med konkurranseutsetting av interne tjenester er «Aksjeselskap», «Ansvarlige selskap» og «stiftelse» som alle er for egne rettssubjekter å regne. Bruk av «Kommunalt Foretak» er også en mulig organiseringsform, men i motsetning til de andre nevnte vil kommunen her være fullt ut økonomisk ansvarlig. Kommunal risiko er momenter som kommer inn her, men også forutsigbarhet for ansatte og transaksjonskostnader må vurderes, og kommer inn som tunge momenter i en total vurdering av konkurranseutsetting av den kommunale virksomheten. 6

7 Innholdsfortegnelse Forord...4 Sammendrag Innledning Generelt om konkurranseutsetting og privatisering av offentlige tjenester Effektiviseringstiltak i offentlig sektor Konkurranseutsetting Outsourcing Benchmarking Offentlig -privat samarbeid (OPS) Metodevalg Teori Generelt om part teori Agent og principal teori Informasjon som er symmetrisk Informasjon som er asymmetrisk Opportunistisk atferd og agentkostnader Prinsipalen kan observere signal om agenten sin innsats Transaksjonskostnadsteori Public Choice Teori Auksjonsteori Generelt om konkurranseutsetting i Norge, og om anbud / anbudsprosessen Forberedelsen Prosessen Styring og kontroll Bestiller- utførermodellen (BUM) Erfaringer og meninger Først et par konkrete internasjonale erfaringer Nærmere om selve prosessen ved konkurranseutsetting Prioritet, fleksibilitet og responstid: Hva evalueringsrapporter sier om konsekvenser og resultater ved konkurranseutsetting / privatisering? Generelt om konkurranseeksponering Ulike former for konkurranseeksponering Beslutning om konkurranseeksponering Styring av den konkurranseutsatte tjenesteproduksjon Studie av prosess fra Kristiansand Kommune: Bærum kommune: Spørreundersøkelse En enkel spørreundersøkelse i noen norske kommuner:

8 4.1.1 Analyse og funn Vurdering av aktuelle modeller i Kristiansand Kommune Organisering/organisasjon Kristiansand Kommunes bygningsmasse: Organisasjonskart for Kristiansand Eiendom Organisering av Byggservice i Gjennomgang av de ulike tjenestene som leveres av Byggservice Modell for vurdering av selvkost Timepriser Aktuelle timepriser Prising pr. m2 pr. år Dybdeintervjuer Betraktninger Kvalitet Byggservice generelt Konkurranseutsetting og dagens organisering Analyse/ Konklusjon Vurdering av alternative modeller for organisering med tanke på konkurranseutsetting Kilder Vedlegg

9 1 Innledning I denne masteroppgaven ønsker jeg å se på konkurranseutsetting av Facility Management (FM) tjenester i offentlig sektor, hovedsakelig på kommune nivå. Økt kvalitet og kostnadsbesparelser er begreper som ofte brukes når man omtaler effektivisering av offentlig sektor. Mye avhengig av den politiske situasjonen, vedtas outsourcing, og konkurranseutsetting av ulike tjenester i det offentlige. Spørsmålet man må stille er om det virkelig gir besparelser, økt effektivitet og høyere kvalitet på utførelsen og leveranse av tjenestene. Hva går man glipp av ved å sette ut tjenestene til private aktører? Kan vi miste verdifulle faktorer ved gjennomføringen av slike vedtak, og som kan være vanskelig å verdisette? Ved å bruke teori, og metoder som spørreundersøkelse og intervjuer, ønsker jeg i og gjennom oppgaven å tilnærme meg svar på disse spørsmål. Oppgaven er delt inn i 2 deler. Den første delen er en generell del som går på konkurranseutsetting generelt i kommune Norge, generell teori rundt temaet og en spørreundersøkelse blant flere av landets kommuner. Den andre er en mer spesiell del der jeg ser på Kristiansand Kommune spesielt og vurderer FM tjenestene som Kristiansand Kommune under Kristiansand Eiendom har internt i dag. I denne delen beskrives Kristiansand Eiendom og de enkelte tjenestene. Priser sammenlignes med private aktører, og det brukes intervjuer med interne bestillere for å vurdere leveransene og eventuelt forbedringspotensiale. Til slutt i del 2 redegjør jeg kort for ulike måter å organisere seg på, og som kan være aktuelle for den delen av Kristiansand Eiendom som i dag leverer/utfører FM tjenester. Jeg redegjør her også kort om hva den konkrete organisasjonsformen vil kunne medføre av endringer og utfordringer for organisasjonen og samspillet i denne. 9

10 1.1 Generelt om konkurranseutsetting og privatisering av offentlige tjenester. Utsetting av offentlige tjenester til private aktører er de siste årene blitt mer vanlig i Norge. Konkurranseutsetting, privatisering, outsourcing og selskapsdanning er betegnelser på organisasjonsformer som på ulike måter innebærer at deler av offentlig virksomhet blir skilt ut og gitt særskilte rammebetingelser. Ved konkurranseutsetting rendyrkes produksjonsvirksomheten og skilles ut fra selve myndighetsfunksjonen. Som en definisjon kan vi se at begrepet inneholder to elementer, konkurranse og utsetting. Det første elementet viser til at det konkurreres om noe og mellom flere. Når det gjelder det andre elementet viser begrepet til at en offentlig enhet blir utsatt eller eksponert for konkurranse fra en annen aktør, for eksempel en privat bedrift. Dette er altså en endring der man går fra en situasjon a) hvor man ikke har konkurranse til en ny situasjon b) der man må konkurrere mht. å utføre et oppdrag eller levere en tjeneste. En implikasjon av det foregående er at konkurranse som institusjonalisert virkemiddel (for eksempel innen teknisk sektor) ikke er konkurranseutsetting. Det at en enhet er utsatt for konkurranse på et gitt tidspunkt, medfører således ikke nødvendigvis konkurranse-utsetting av enheten. Wikipedia (den frie encyklopedi) har følgende definisjon på konkurranseutsetting: «Konkurranseutsetting er et begrep som betegner at tjenester og produksjon som tradisjonelt har vært levert av kommunale etater og virksomheter, ofte med monopol, blir gjenstand for åpne anbudskonkurranser hvor såvel private som offentlig eide aktører, innen- og utenlandske kan delta. Konkurranseutsetting ble et begrep på tallet, og blir brukt som et begrep som ofte blir drøftet med en ideologisk undertone knyttet til synet på oppgavene og størrelsen til offentlig sektor» Konkurranseutsetting betyr ikke nødvendigvis at ansvaret for selve tjenesteproduksjonen blir overført fra det offentlige til en privat leverandør. Dette betegnes gjerne med uttrykket outsourcing, som for offentlig sektor innebærer en total overføring av driften til private 10

11 aktører. En slik overføring av driften kan imidlertid være utfallet av en konkurranseutsettingsprosess, i de tilfeller en privataktør skulle bli tildelt kontrakten. Konkurranseutsetting må plasseres etter nivå. Her kan et eksempel være med på å illustrere noe av dette: Dersom kommunen bygger et nytt omsorgssenter, og tildeler driftskontrakten etter konkurranse mellom en egen enhet og private aktører, vil dette da være for konkurranseutsetting å regne? Med hensyn til drift av det nye sykehjemmet er svaret strengt tatt nei, fordi det ikke finnes noen eksisterende driftsenhet som kan bli utsatt for konkurranse. Den vanligste formen for konkurranseutsetting av velferdstjenester er anbudskonkurranse kombinert med konsesjon. I disse tilfellene utlyser det offentlige en anbudskonkurranse på å drifte en tjeneste i en viss tidsperiode. Slike tidsperioder kan til og med ofte vare lenger enn beslutningstakerne selv er valgt for. ( Det finnes også andre markedsorienterte reformer, der noen virker mer som forberedelse for konkurranseutsetting og privatisering. Norges offentlige utredning (NOU 2000:19 s.29-34) skiller mellom fire typer virkemidler for å fremme konkurranseutsetting: 1. Etablering av konkurransemarkeder. Dette kalles også avregulering og innebærer at man åpner for fri konkurranse på områder som tidligere var offentlige monopol eller sterkt offentlig kontrollert. Eksempler fra Norge er energisektoren og telesektoren. 2. Anbudskonkurranse. Kalles også konkurranseutsetting eller anbudsutsetting. Anbudskonkurranse innebærer at man avholder en konkurranse om retten til å produsere varer eller tjenester. Både offentlige, ideelle og kommersielle aktører kan delta i konkurransen. Dersom en privat aktør vinner, blir utførelsen av tjenesten privatisert. 11

12 3. Pengene følger brukeren tar form av stykkprisfinansiering og/eller såkalt fritt brukervalg. Stykkprisfinansiering betyr at en institusjon får en avtalt sum per gjennomførte tjeneste. Dette avhenger ikke av, men kommer gjerne i samspill med fritt brukervalg, som betyr at brukeren selv kan velge hvem som skal utføre tjenesten. Dersom det både er stykkprisfinansiering og fritt brukervalg, er det konkurranse mellom ulike tilbydere. Da er det i prinsippet likegyldig om tjenesteleverandøren er offentlig eller privat. Innenfor dette systemet kan det være ulike former for offentlig finansiering, for eksempel fullfinansiering eller delfinansiering med egenandel. Disse verktøyene brukes gjerne som et skritt på veien til avregulerte konkurransemarkeder. 4. Benchmarking oversettes gjerne med sammenlikning, der man sammenlikner ulike aktører i et marked. Benchmarking er mer et verktøy for konkurranseutsetting, der man for eksempel måler den interne utførelsen av renholdstjeneste med utførelsen gjort av en privat aktør. Dette kan eksempelvis måles på pris og kvalitet. I tillegg til de ovenfor nevnte verktøy, er der flere måter man trinnvis kan utsette det offentlige for stadig mer konkurranse eller konkurranseliknende organisasjonsformer. Bestiller-/utførermodeller (BUM), fristilling i form av opprettinga av kommunale foretak eller aksjeselskap/stiftelser, og mål- og resultatstyring er eksempler på slike. Mange av disse markedsorienterte organisasjonsformene går under samlebetegnelsen New Public Management (NPM). Hva som regnes inn i denne samlebetegnelsen, varierer, men det er enkelte kjernefaktorer. I stedet for å utføre alle oppgaver selv, kan kommunen bestille tjenester fra virksomheter som konkurrerer om ulike oppdrag som underleverandører. Dette kan være privat-kommersielle aktører, interkommunale eller kommunens egne driftsenheter. Dermed vil også offentlig utførte tjenester kunne utsettes for konkurranseeksponering og såkalt benchmarking eller sammenlikning. Det offentlige finansierer fremdeles de aktuelle tjenestene, og må samtidig angi den ønskede kvalitet og kontrollere at den aktuelle leverandøren leverer kvalitet som avtalt.. Når kommunen har et så omfattende ansvar som i dette tilfellet, bruker man normalt ikke begrepet privatisering. (Fafo rapport 351, Moland og Bogen 2001) 12

13 Vi ser på bakgrunn av dette at det som i den offentlige debatten noe forenklet kalles konkurranseutsetting og privatisering av offentlige tjenester, rommer en rekke tiltak og organisasjonsformer. 1.2 Effektiviseringstiltak i offentlig sektor I denne delen vil jeg kort skildre ulike effektiviseringstiltak som har vært forsøkt prøvd ut i det offentlige. Målsettingene har vært å prøve å redusere kostnader, bedre kvalitet, bedre organisering, oppnå økt fleksibilitet, og å legge til rette for brukerene (NOU nr 19, 2000). Før norske kommuner setter i gang med å innføre ulike effektiviseringstiltak, er det viktig at Kommunen identifiserer egen status før iverksetting av tiltakene. I tillegg må det gjøres en vurdering av i hvilken grad helt nødvendige forutsetninger er tilstede for at et effektiviseringstiltak skal lykkes, både sett i forhold til fysiske midler, kapital og menneskelige ressurser. Underveis, og i etterkant, må kommunen vurdere hvor bra potensialet som ligger i tiltaket er benyttet (Johnsen, Sletnes og Vabo, 2004, Konkurranseutsetting i kommunene) Konkurranseutsetting Den mest benyttede metoden for konkurranseutsetting, er anbudskonkurranse. Norske kommuner har bred erfaring med dette særlig innen teknisk sektor. Ved anbudskonkurranser lar kommunene private aktører konkurrere med egen virksomhet om lov til å produsere ei gitt tjeneste. En annen metode som også har vært benyttet, er at en kommune skaper press om effektivisering ved å sammenlikne tjenesteproduksjonen med tilsvarende kommuner. Denne trusselen om mulige endringer kan virke disiplinerende på kommunale aktører, slik at kommunen oppnår kostnads- og kvalitetsgevinster (Kjerstad og Kristiansen, 1996). I tillegg er stykkprisfinansiering en form for konkurranseutsetting. Her får offentlige enheter betalt per bruker av tjenestene de tilbyr og produserer. Poenget med stykkprisfinansiering er at det skal redusere slakk i produksjonen; det skal nemlig virke motiverende å få betalt per bruker (Kjerstad og Kristiansen, 1996). En siste form for konkurranseutsetting, er brukervalg. Dette er en form for konkurranseutsetting med et prinsipp om at brukerne selv skal få velge hvem som skal utføre tjenestene de trenger. Systemet er basert på kuponger som brukerene 13

14 tildeler en enhet, som igjen gir produksjonsrett. På denne måten skaper kommunen konkurranse mellom for eksempel sykehjem og skoler (Kjerstad og Kristiansen, 1996). En positiv virkning med konkurranseutsetting er dermed at det gir brukerne av offentlige tjenester mulighet til å skifte leverandør ved misnøye, i motsetning til tidligere da brukerne bare hadde klagerett. I tillegg til en voice-strategi(medbestemmele) har brukerne fått en exitstrategi, (mulighet for å terminere) tilsvarende som i privat sektor. Dette er et vesentlig konkurranseelement og øker forbrukermakten i offentlig sektor (EPM425, 2005) Outsourcing Outsourcing kan defineres som en organisatorisk endring der en lar en ekstern aktør utføre en aktivitet/aktiviteter som en tidligere har utført selv. En definisjon på outsourcing er: Outsourcing «betyr at en bedrift eller organisasjon lar en annen bedrift håndtere en eller flere av oppgaver slik at bedriften eller organisasjonen kan fokusere mer på sin kjernevirksomhet». (Wikipedia, den frie encyklopedi) Outsourcing gjør at en virksomhet frigjør ressurser slik at organisasjonen blir mer fleksibel, og kan fokusere på det en gjør best(spesialisering) for å videreutvikle kjernekompetansen. Dette kan være et verktøy for rådmenn og andre som skal bestemme om en tjeneste skal konkurranseutsettes eller ikke. Dersom det fins andre som er bedre eller like gode til å utføre en aktivitet, bør en da vurdere å outsource aktiviteten. (Tryggestad 2005) Selv om man utfører tjenester like godt som eksterne aktører kan man tape spesialiserings- gevinster ved å utføre dette arbeidet selv. Argumenter mot en outsourcing er at når eksterne aktører tar over, kan man miste noe av kontrollen over den virksomheten. Man står også i fare for å kunne miste synergieffekter og fleksibilitet, ved at den direkte kontrollen over arbeidskraften ikke ligger til virksomheten, og dermed ikke kan settes inn der behovet til enhver tid er størst. I tillegg er leverandøren sitt mål i de aller fleste tilfeller å maksimere egen lønnsomhet, og det kan derfor være en risiko for at leverandøren av tjenesten bare utfører arbeidet slik at kunden er såpass fornøyd at han ikke skifter leverandør. Man mister slik sett kontrollen en har ved intern utførelse over kvalitet underveis i prosessen (EPM425, 2005). Eierfølelse - og lojalitetsperspektivet, er også et argument her i så måte. Dette kommer jeg også tilbake til flere ganger senere i oppgaven. 14

15 1.2.3 Benchmarking Ved benchmarking sammenlikner man systematisk like aktiviteter mellom to eller flere virksomheter. Dette kan være sammenlikning på pris, effektivitet eller kvalitet. Slike sammenlikninger kan gjøres internt eller eksternt. Eksterne sammenlikninger av FMtjenester kan at man sammenlikner for eksempel renholdet i en kommune utført av intern leverandør med leverandører i markedet. Eksterne sammenlikninger blir utført ved hjelp av Kommune-Stat-Rapportering (KOSTRA). KOSTRA startet som et prosjekt for å forbedre informasjonsutveksling mellom kommunene og staten (Busch, Johnsen, Klausen og Vanebo, 2001). Formålet med dette er å lettere kunne sammenlikne kommunene seg imellom og på den måten kunne effektivisere og dra nytte av hverandres erfaringer på ulike områder av kommuneadministrasjonen. Tallene er offentlig tilgjengelige og det er mulig å måle både dekningsgrad, produktivitet og politiske prioriteringer ved hjelp av KOSTRA (Bush, Johnsen, Klausen og Vanebo, 2001) Offentlig -privat samarbeid (OPS) Offentlig Privat Samarbeid (OPS) er et samarbeid mellom offentlig og privat sektor om et prosjekt eller en tjeneste, der privat sektor tar en større del av ansvaret knyttet til utvikling og/eller drift av prosjektet/tjenesten. Den offentlige aktøren beskriver oppgaven som skal løses, og beskriver hvilke standarder og kvaliteter man vil ha levert. Innenfor disse rammene får den private aktøren frihet til å planlegge og gjennomføre arbeidet på en mest mulig hensiktsmessig måte. (OPS- Portalen Norge) Offentlig-privat samarbeid er en del av utviklingen mot økende grad av samarbeid mellom offentlig og privat sektor, for å finne løsninger på offentlige produksjonsoppgaver. Offentlig sektor har tilbuds- og finansieringsansvar i de fleste tilfellene, og privat sektor tar seg av produksjonen. Samarbeidet omfatter offentlige etater, kommuner og næringslivet, og har som mål å tilby bedre og billigere tjenester. I tillegg til kontraktsutforming, omfatter OPS risiko for utføring av ulike oppgaver. 15

16 Hvem kommunene skal samarbeide med blir bestemt ved konkurranse. For at OPS skal kunne fungere etter formålet, må det være et gjensidig ønske mellom offentlig og privat organ for samarbeid. En sammenfatning av de viktigste skillene ved OPS og tradisjonell forvaltning er gjengitt i tabellen under (KPMG-rapport, 2003, side 11): OPS Privat sektor gis et helhetsansvar for å levere tjenesten. Privat sektor kan gis ansvar for å bære risikoen for kostnadsoverskridelser og høste gevinster av innsparinger ved OPS. Det offentlige må stille krav til hva som skal leveres. Privat sektor kan gis ansvaret for å finansiere utbygging eller utvikling av tjenesten. Kostnader til bygg, drift og vedlikehold sees i sammenheng. Det løper som regel ikke utgifter i utviklings- eller byggefasen. Betaling og finansiering fordeles over hele kontraktsperioden eller livssyklusen til prosjektet. Dagens forvaltning Privat sektor er underleverandør av klart spesifiserte enkeltoppgaver. Både et tap og innsparinger tilfaller det offentlige. Det offentlige fokuserer mye på hvordan det skal leveres. Finansiering til bygging bevilges over offentlige budsjetter. Investerings- og driftsutgifter sees i stor grad hver for seg. Utgifter påløper i utviklings- og byggefasen 16

17 2 Metodevalg Det er i hovedsak to måter å tilnærme seg forskning på. Den ene måten er deduktiv forskning som tar utgangspunkt i allerede etablert teori og hvor man ønsker enten å utdype den etablerte teorien, eller å etablere ny kunnskap basert på den etablerte teorien. En slik type forskning baserer seg som oftest på kvantitative metoder, hvor man undersøker en konkret hypotese som kan verifiseres og dermed sikre etterprøvbarhet. Den andre tilnærmingen er induktiv, og man har da ofte en mer uklar problemstilling og man tar da ikke utgangspunkt i eksisterende teori, men man nærmer seg et felt uten at man på forhånd gjør seg opp noen konkrete formeninger om hva man vil finne. Dette benyttes ofte når man arbeider innenfor nye og lite utforskede fagfelt. Ofte vil man da benytte seg av kvalitative metoder, hvor man istedenfor å undersøke en konkret og spesifisert hypotese, heller benytter metoder som favner bredt og vil belyse flere faktorer innenfor feltet. Dette sikrer så fleksibilitet i forskningen og gir større muligheter for en rikere beskrivelse av temaene man undersøker. Kvantitative data er målbare, dvs. at de kan kategoriseres slik at en kan telle opp hvor mange som gir ulike svar. Disse data kalles ofte for harde data. Eksempel på slike kvalitative data er spørreundersøkelser. Kvalitative data er data som sier noe om ikke-tallfestbare (kvalitative) egenskaper hos undersøkelsespersonene. Disse data kalles ofte for myke data. (Larsen, En enklere metode 2008) Eksempel på slike kvalitative data er intervjuer. Det er fordeler og ulemper med ved begge metodetilnærminger. Det må derfor gjøres en avveining på hva som blir viktigst å få fram, og hva man ønsker å oppnå med den konkrete undersøkelsen. Fordeler ved kvantitative metoder er i første rekke kan redusere informasjonsmengden til akkurat det man ønsker å undersøke eller er interessert i. Siden spørsmålene er laget på forhånd styrer man derfor undersøkelsen i stor grad. Man anonymiserer som regel slike spørreundersøkelser, noe som gjør at man i stor grad vil få ærlige svar fra respondentene. Utsending av spørreundersøkelse i brevs form eller via mail gjør at man sparer tid samtidig som man kan spare tid ved å bearbeide materialet med dataprogrammer. Ulemper ved bruk av kvantitative metoder er at man kun får svar på det man spør om og dermed ikke noe utdypning av svaret som kunne sagt noe om hvorfor respondenten svarer slik han gjør. 17

18 Man går med andre ord glipp av viktig informasjon som kunne ha påvirket undersøkelsen i en eller annen retning. Det er derfor vanskelig å sikre god validitet gjennom slike undersøkelser. Validitet betyr i denne sammenheng at informasjonen er relevant eller gyldig for det området vi samler inn data for. Det vil trolig være større sjanse for at man trekker feil konklusjoner på bakgrunn av slike undersøkelser fordi man kanskje ikke får stilt alle de riktige spørsmålene man burde. Faren blir dermed at vi trekker slutninger på et for tynt grunnlag. (Larsen 2008.) Fordeler ved kvalitative metoder vil i hovedsak være at man møter respondenten ansikt til ansikt og opplever dermed respondentens fulle uttrykksregister. At man kan stille oppfølgingsspørsmål gjør at man kan få en bedre innsikt i hvordan respondenten tenker rundt temaet. Det er absolutt en fordel at man som intervjuer kan gå i dybden når det er nødvendig, det gir også en bedre helhetsforståelse. Generelt kan man si at det er enklere å sikre god validitet i kvalitative undersøkelser nettopp fordi respondenten kan få snakket fritt, og fordi man får fram klare svar og ryddet opp i misforståelser og uklarheter. Ulemper med slike metoder kan være at det er vanskeligere å generalisere, samtidig som det er vanskeligere og mer tidkrevende å behandle dataene i ettertid. Det er også vanskeligere for en respondent å være helt ærlig når man sitter ansikt til ansikt med intervjueren. Respondenten kan i enkelte anledninger dermed føle seg presset til å svar slike han tror intervjueren ønsker. Intervjueffekten eller kontrolleffekten, er en av de mest klare ulemper ved kvalitative metodene. Dersom folk vet at de blir observert, kan dette også påvirke deres atferd i en bestemt retning.(larsen 2008). I denne oppgaven har jeg brukt både kvalitative og kvantitative metoder for å få fram data. I den generelle delen av oppgaven hvor jeg ser på offentlig sektor generelt, har jeg brukt spørreundersøkelse for å innhente data om tema. Spørreskjemaet har ikke definerte svaralternativer noe som gir mer fleksibilitet for respondenten. Samtidig skal spørsmålene sikre reliabilitet som vil si at man sikrer målesikkerhet og nøyaktighet. 18

19 I den spesielle delen av oppgaven der jeg vurderer de interne FM tjenester i Kristiansand Eiendom, har jeg brukt intervjuundersøkelser for å innhente data. Intervjuene er gjort som ustrukturerte intervjuer og ved hjelp av en intervjuguide. Ved ustrukturerte intervjuer, skal man som intervjuer skape mulighet for respondenten til å snakke mest mulig fritt om de aktuelle tema. Disse undersøkelsene og resultatet av disse, blir presentert senere i oppgaven og i de respektive deler. Et par konkrete erfaringer med selve konkurranseutsettingsprosessen fra Kristiansand- og Bærum kommune blir også presentert i oppgaven. 3 Teori 3.1 Generelt om parts teori. Jeg vil her presentere noen sentrale teorier som danner en forståelse for hvorfor konkurranse blir sett på som en viktig del av moderniseringen av offentlig sektor. Prinsipal- agent-, transaksjonskostnads- og public choice teorien kan gi ei forklaring på hvilken tankegang som ligger bak de ulike endringene, og hva som må innfris for at det skal fungere. Jeg kommer også inn på auksjonsteorien som ligger til grunn for anbudskonkurranser som benyttes i konkurranseutsettingssammenheng Agent og principal teori. «Principal agent-teori prøver å identifisere og forklare problemer som kan oppstå mellom to, eller flere parter, når det skal gjøres en transaksjon dem imellom. Et eksempel kan være forholdet mellom arbeidsgiver og arbeidstaker, men principal agent-teorien er relevant for en hel del ulike typer transaksjoner.» (Wikipedia, den frie encyklopedi) Den enkleste formen for agentteori skildrer forholdet mellom to personer, en agent og en prinsipal, der agenten sine handlinger har betydning for prinsipalen. Et eksempel på dette er en lege (her agent) som tar en avgjørelse angående helsen til en pasient ( her prinsipal) ved et sykehjem der pasienten ikke har kompetanse til å kunne vurdere avgjørelsen. 19

20 Et annet eksempel er at politikerene i en kommune ( her prinsipal) ikke kan observere hvordan rådmannen ( her agent) til en hver tid utfører oppgavene sine. Kommunen på sin side er avhengig av at rådmannen utfører oppgavene som angitt dersom målene som er formulert for kommunen skal kunne bli oppnådd. Det er med andre ord snakk om relasjoner der prinsipalen er avhengig av handlingene til agenten for å oppnå ønsket resultat. Slike eksempler kan man finne internt i organisasjoner, men også mellom ulike organisasjoner. Agentteorien kan igjen deles i positiv agent teori og prinsipal- agentteori. Positiv agentteori forutsetter at det fins avtaler mellom partene, og omhandler hvordan disse avtalene eller kontraktene påvirker hvordan aktørene agerer. Når det gjelder prinsipal- agentteori handler det om styringsproblem mellom prinsipal og agent, og teorien tar opp hvordan en skal utforme insentiv- og påskjønningssystemer mellom dem (Douma og Schreuder, 2002). En definisjon på et prinsipal- agentforhold kan være en situasjon der en eller flere handler på vegne av en annen (andre), eller ivaretar en annens (andres) interesser. Den som handler, kalles agent. Den agenten handler på vegne av, kalles prinsipal. (Sandmo og Hagen, 1992) Informasjon som er symmetrisk Ved tilfeller der prinsipalen kan observere handlingene en agent utfører, står en overfor et tilfelle med symmetrisk informasjon. Da prinsipalen har klare føringer for hva agenten faktisk gjør, blir det også enklere å kunne vurdere innsatsen og gi lønn i forhold til denne. Arbeidet blir her å utforme et insentivsystem som motiverer agenten til å handle til det beste for prinsipalen. Det sentrale blir at prinsipalen må vurdere hva som er optimal tilpassing for seg selv, og deretter utforme et insentivsystem som fremmer ønsket innsats fra agenten (Douma og Schreuder, 2002). 20