Rapport Evaluering av forsøk med redusert arbeidstid for seniorer Sluttrapport

Transkript

1 Rapport Evaluering av forsøk med redusert arbeidstid for seniorer Sluttrapport

2 Econ-rapport nr , Prosjekt nr ISSN: , ISBN LEB/pil, EBO, 11. mai 2010 Offentlig Evaluering av forsøk med redusert arbeidstid for seniorer Sluttrapport Utarbeidet for Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet Econ Pöyry Postboks 5, 0051 Oslo. Tlf: , Faks: ,

3 2

4 Innhold: SAMMENDRAG OG KONKLUSJONER BAKGRUNN, PROBLEMSTILLING OG METODE Innledning Nærmere om forsøket Problemstillinger Nærmere om forsøksvirksomhetene Metode / gjennomføring Dokumentanalyse Dybdeintervjuer med forsøksvirksomhetene Spørreundersøkelser Presentasjoner av forløpige funn Casestudie med seniorer i forsøksvirksomhetene INCENTIVER OG SELEKSJON I FORSØKET Incentiver i forsøket Seleksjonsproblematikk Valg av forsøksfylker/-enheter Hvem som inngår i forsøket og i kontrollgruppen Seniorene som takket nei Stillingsprosent for seniorene Ytterligere begrensninger av datamateriale Oppsummering FORSØKSDELTAKERNE OG KONTROLLGRUPPEN Antall forsøksdeltakere Reduserte arbeidstid for forsøksdeltakerne Avtalt uttak av den reduserte arbeidstiden Oppsparing av feriedager og plusstid ved årsskifte Bruk av overtid Reelt uttak av redusert arbeidstid Hva bruker forsøksdeltakerne den økte fritiden til? Forsøksdeltakernes egenvurdering av forsøket Forsøkets betydning for arbeidssituasjonen og hverdagen ellers Hva som var mest positive med å delta i forsøket Hva som var mest negative med å delta i forsøket BETYDNING AV REDUSERT ARBEIDSTID Nærmere om analysene Helse og trivsel hos deltakerne Endring av helse siden forsøket startet Endring i arbeidet siden forsøket startet FORSØKETS EFFEKT PÅ PENSJONERINGSADFERD Hva situasjonen ville vært uten forsøket Avgang underveis i forsøket Arbeidssituasjon etter avsluttet forsøk Effekter av forsøket på pensjoneringstidspunktet Pensjonering blant ansatte i forsøks- og kontrollgruppa Kontroll for andre kjennetegn Beregnede forskjeller i pensjoneringstilbøyelighet

5 6 ØKONOMISKE KONSEKVENSER AV REDUSERT ARBEIDSTID FOR SENIORER Flere sysselsatte Forsøket gir redusert arbeidstid for alle Effekter på utførte årsverk VEDLEGG 1: FORSØKET BLANT PRESTENE

6 Sammendrag og konklusjoner Resymé Fornyings- og administrasjonsdepartementet gjennomførte i perioden til et forsøk i fire statlige etater for å undersøke om redusert arbeidstid med full lønnskompensasjon innebærer at seniorer utsetter pensjoneringstidspunktet. Forsøket viser at en slik ordning kan bidra til at seniorer står lengre i arbeid. Redusert arbeidstid gir også en liten helsegevinst og økt trivsel. Imidlertid innebærer en slik ordning at arbeidstakere som ellers ville jobbet full tid også reduserer arbeidstiden. Forsøket tyder på at denne effekten er så sterk at den samlede arbeidsinnsatsen blant seniorer faktisk reduseres. Dette gjelder særlig i yrker og på arbeidsplasser der avgangsalderen allerede er høy. Bakgrunn Fornyings- og administrasjonsdepartementet (FAD) gjennomførte i perioden til et forsøk for å undersøke om redusert arbeidstid innebærer at seniorer utsetter pensjoneringstidspunktet. I fire statlige etater (Vegvesenet, Skatteetaten, Fylkesmannsembetene og prester i Bispedømmene) fikk utvalgte ansatte som var 62 år eller eldre i 2007, tilbud om 20 prosent redusert arbeidstid med full lønnsmessig kompensasjon. Ansatte i andre deler av de samme etatene fungerte som kontrollgruppe. Etatene som deltok i forsøket ble kompensert for tapte arbeidstimer for at etatens arbeidsoppgaver skulle bli løst uten økt bruk av overtid eller økt belastning på andre tilsatte. Det var frivillig om den enkelte som fikk tilbud om å delta, ønsket å inngå i forsøket. Econ Pöyry fikk evalueringsoppdraget i mai Dette er sluttrapporten fra forsøket. Problemstilling Et hovedspørsmål i denne evalueringen er om forsøket med redusert arbeidstid med opprettholdelse av full lønn fører til at eldre arbeidstakere står lenger i arbeid. Vi har dessuten undersøkt om forsøket har ført til bedre helse og økt trivsel. Basert på resultatene i forsøket har vi også vurdert samfunnsøkonomiske konsekvenser dersom en ordning med redusert arbeidstid med full lønnskompensasjon for seniorer skulle bli gjennomført i stor skala i statlig sektor. Vi har gjennomført dokumentanalyser, flere kvantitative spørreundersøkelser med ansatte i de berørte etatene som var eldre enn 62 år i 2007, samt dybdeintervjuer med informanter i etatene høsten 2007, høsten 2008 og etter at forsøket ble avsluttet. Sammenligninger mellom forsøksgruppen og kontrollgruppen, danner hovedgrunnlaget for våre konklusjoner om forsøkets effekt på pensjoneringstidspunkt og opplevd helse og trivsel. Konklusjoner Redusert arbeidstid til seniorer i staten som en universell ordning kan bidra til at de står lengre i arbeid, men er primært en velferdsreform for eldre arbeidstakere Forsøket viser at redusert arbeidstid med full lønnskompensasjon har gitt enkelte seniorer økt trivsel, bedre helse og gjennomgående forlenget deres yrkeskarriere. Flesteparten av forsøksdeltakerne ville imidlertid ha vært i 100 prosent stilling uten 1

7 forsøket, hvilket gjør en slik ordning svært kostbar hvis den innføres som en universell ordning til alle arbeidstakere over 62 år innen statlig sektor. Forsøket er dermed primært å anse som en velferdsreform for eldre arbeidstakere, og ikke som et virkemiddel for å bedre utnytte eldre arbeidstakere som en viktig arbeidsressurs. Vi vil imidlertid poengtere at dette er et begrenset forsøk, med til dels store metodiske utfordringer. Forsøket har også vært i statlige etater som har betydelig høyere gjennomsnittlig pensjoneringsalder, enn andre deler av norsk arbeidsliv. Det er grunn til å tro at forsøket dermed undervurderer eventuelle effekter av en ordning med redusert arbeidstid for seniorer, sammenlignet med om forsøket for eksempel hadde vært gjennomført i helse-/ kommunesektoren eller industrien. Mulighet for redusert arbeidstid med full lønnskompensasjon har utsatt pensjoneringstidspunkt for en del seniorer Forsøket viser at tilbøyeligheten til å pensjonere seg er betydelig lavere i forsøksgruppa enn i kontrollgruppa, særlig den første tiden etter at forsøket startet. Eksempelvis var sannsynligheten for å ha pensjonert seg omtrent 5 prosentpoeng lavere i forsøksgruppen enn i kontrollgruppen etter 18 måneder. Ved forsøkets avslutning etter 24 måneder var denne forskjellen redusert til det halve. Dette illustrerer at muligheten for redusert arbeidstid med full lønnskompensasjon har effekt på pensjoneringsalder. Dette er imidlertid ikke spesielt oppsiktsvekkende, siden det er vanskelig å tenke seg at forsøket skulle hatt en negativ effekt. Vi finner også at sannsynligheten for å gå av med pensjon i løpet av forsøket øker med alder, med lav utdanning, lav inntekt og positive forventninger til egen økonomi som pensjonist. Jo bedre de oppfattet egen helse, desto lavere er sannsynligheten for at seniorene ville gå av. Vi fant også at godt arbeidsmiljø blant de ansatte, og godt forhold mellom ansatte og ledelsen, gir lavere sannsynlighet for å gå av med pensjon. En rekke aspekter hadde imidlertid ikke betydning på pensjoneringstilbøyeligheten. Det gjelder for eksempel kjønn, sivilstatus og hva en eventuell samboer/ektefelle gjør. Heller ikke opptjening i offentlig tjenestepensjon og AFP, seniorenes arbeidsorientering eller kjennetegn ved arbeidet og ved ledelse/organisasjon, som for eksempel ledelsens holdninger til seniorer og nedbemanninger og omorganiseringer, ser ut til å ha betydning. Vi fant heller ingen sammenheng mellom pensjoneringstilbøyeligheten og hvilken av de 4 etatene forsøksdeltakeren arbeidet i. De fleste forsøksdeltakerne ville ha jobbet i 100 prosent stilling hvis forsøket ikke hadde blitt realisert Vi spurte forsøksdeltakerne om hva som ville vært situasjonen hvis forsøket ikke hadde blitt igangsatt. Erfaringsmessig er hypotetiske spørsmål problematiske, men gir likevel en pekepinn på hvordan situasjonen vurderes. Svarene tyder på at omtrent halvparten av forsøksdeltakerne ville vært i full stilling uten forsøket. En del ville vært i reduserte stillinger, mens kun rundt 10 prosent ville hatt full AFP-pensjon, basert på deres svar. Vi ser også at svært få seniorer fra forsøket jobbet redusert etter at forsøket opphørte I kontrollgruppen var det også svært vanlig å fortsette med fulltidsjobb i de to årene forsøket pågikk. En rekke av forsøksdeltakerne jobbet imidlertid mer enn 80 prosent. Første halvår 2009 hadde kun om lag halvparten redusert sin arbeidstid med 20 prosent. Om lag 25 prosent jobbet mer enn 90 prosent stilling, mens rundt 10 prosent hadde full stilling dvs. tok ikke ut noe av den reduserte arbeidstiden. I realiteten ble dermed tapet av arbeidskraft noe mindre enn hvis forsøket - i større grad - hadde blitt praktisert i tråd med FADs føringer. 2

8 Forsøket har hatt en viss positiv effekt på seniorenes helse Selv om forsøket på et overordnet nivå har hatt forholdsvis liten betydning for deltakernes helse, ser vi at forsøksdeltakerne for de fleste helsefaktorer vurderer situasjonen som noe bedre enn det seniorene i kontrollgruppen gjør. Spesielt anser forsøksdeltakerne at de blir mindre fysisk slitne av arbeidet. Selvoppgitt helsetilstand vurderes også av forsøksdeltakerne å ha blitt noe bedre på grunn av den reduserte arbeidstiden. Generelt er helsegevinsten noe større for kvinner enn for menn. Nesten 90 prosent av forsøksdeltakerne anser at de har fått mer overskudd til å yte maksimalt den tiden de er på jobb siden forsøket startet. Forsøksdeltakerne mener også at de etter nesten to år med forsøket - i mindre grad (enn kontrollgruppen) må arbeide i et for høyt tempo og at de i mindre grad har for mye å gjøre i arbeidet. Det er imidlertid heller ikke spesielt oppsiktsvekkende at forsøket har positiv effekt for helsen, siden det er vanskelig å tenke seg at den skulle vært negativ. Det er også viktig å merke seg at seniorene i forsøket generelt har god helse og i liten grad har et fysisk krevende arbeid, sammenlignet med hva vi finner i andre deler av arbeidslivet. Forsøket har økt seniorers trivsel, men også gitt stress og økte belastninger for en del De fleste forsøksdeltakerne anser at den reduserte arbeidstiden har gitt en bedre arbeidsdag. Mulighetene til å dyrke fritidsinteresser, besøke familie/venner og gjøre nødvendige ærender (legebesøk, innkjøp, husarbeid og lignende) har blitt betydelig bedre. Dette trekkes frem som kanskje den viktigste effekten av selve forsøket. Selv om få forsøksdeltakere rapporterer om mye misunnelse fra (yngre) kollegaer, rapportere om lag halvparten om litt misunnelse. Dette har gitt økt belastning for enkelte av forsøksdeltakerne. Hovedinntrykket er likevel at forsøket i liten grad har påvirket deltakernes forhold til kollegaer og har heller ikke gått ut over arbeidsoppgavene eller for samarbeidet og medinnflytelsen på jobben - noe som ble brukt som begrunnelse av mange av de som takket nei til å delta i forsøket. Samtidig rapporterer imidlertid over halvparten at den reduserte arbeidstiden har gitt mer tidspress. Økt tidspress kan skyldes flere forhold. Selv om en del av forsøksdeltakerne fikk færre arbeidsoppgaver i de individuelle avtalene som lå til grunn for deltakelse i forsøket, vet vi at dette ikke ble gjort for alle deltakerne. Hos en del av forsøksenhetene har det heller ikke blitt rekruttert faste vikarer. Enkelte forsøksdeltakere kan dermed ha vært nødt til å arbeide betydelig mer enn hva som er mulig innenfor rammen av den reduserte arbeidstiden. En utfordring som trekkes frem i forsøket er dermed muligheten til å ta ut den reduserte arbeidstiden. Nesten 40 prosent av forsøksdeltakere var enig i at dette var vanskelig. Svarene tyder imidlertid på at situasjonen ble noe bedre underveis i forsøksperioden, enn ved oppstart høsten Det har trolig sammenheng med at forsøksdeltakerne, i samarbeid med sin leder og kollegaer, etter hvert fant rutiner som gjorde at uttak av arbeidstidsreduksjonen ble noe enklere. En viktig grunn til vanskene med å ta ut 20 prosents arbeidstidsreduksjon er at seniorene ifølge hovedtariffavtale og lokale avtaler allerede har rett til fridager i året utover det som gjelder for yngre ansatte. Noen forsøksdeltakere tok i stedet ut feriedager i lønn, mens andre overførte feriedager fra 2007 til 2008 og fra 2008 til Det er også eksempler på deltakere som ikke klarte å ta ut den reduserte arbeidstiden og/eller fleksitiden før årsskiftet, hvilket medførte at noe av den oppsparte arbeidstidsreduksjonen ble slettet. Utfordringene knyttet til uttak av den reduserte arbeidstiden har gitt en del av forsøksdeltakerne både økt stress og andre belastinger i arbeidet. 3

9 Selv om FAD i sine føringer la vekt på at forsøksdeltakerne ikke skulle jobbe overtid, ble om lag 10 prosent av forsøksdeltakerne pålagt overtid siste 2 måneder, ifølge det de selv oppgir i spørreundersøkelsen. Andelen er riktignok noe lavere enn i kontrollgruppen, men det å faktisk få til den ønskede reduksjonen i arbeidstid har åpenbart vært en utfordring i forsøket. I hvilken grad ansvaret for at mange har jobbet mer enn 80 prosent ligger hos arbeidsgiver eller arbeidstaker har vi ikke kunnet avgjøre. I noen tilfeller kan en arbeidsgiver ha tatt for lite ansvar for å få endret forsøksdeltakers arbeidssituasjon, men vi ser ikke bort fra at en del seniorer heller ikke klarte eller ønsket å gi fra seg arbeidsoppgaver. Våre kvalitative intervjuer tyder på at begge forklaringer er relevante. Forsøksdeltakerne valgte primært å ta fri én fast dag hver uke Det ble i forsøket lagt få føringer for hvordan reduksjonen i arbeidstid skulle tas ut (daglig, ukentlig, årlig, fleksibelt el.). Om lag to tredjedeler av forsøksdeltakerne valgte å ta fri én fast dag hver uke, som regel fredag eller mandag, mens rundt 10 prosent valgte fleksibelt uttak. Et interessant fenomen er at svært få valgte å jobbe 6 timer per dag. Med bakgrunn i at en så stor andel valgte fri én fast dag hver uke har det ikke vært mulig å se uttaket i sammenheng med forsøkets effekter på pensjoneringsadferd, helse og trivsel. Negativ effekt på samlet arbeidsinnsats Selv om resultatene fra forsøket tilsier økt sysselsetting blant personer i aldersgruppen år som følge av en ordning med full lønn ved 80 prosents stilling, er sysselsettingsøkningen ikke stor nok til å oppveie at en slik ordning vil redusere antall timeverk blant dem som uansett ville arbeidet fulltid med 20 prosent. Våre beregninger tyder derfor på at den samfunnsøkonomiske lønnsomheten er negativ, dersom vi bare vurderer dem med basis i utførte timeverk. Som beskrevet over finner vi at forsøket har ført til bedre trivsel og livskvalitet. I et samfunnsøkonomisk regnskap skal også denne effekten telle med, selv om det ikke er mulig å tallfeste denne virkningen i kroner og øre. En såpass kraftig reduksjon i timeverk som vi har funnet, kommer av at forsøket ble gjennomført blant arbeidstakere som i utgangspunktet hadde høy sysselsetting blant seniorer og der mange arbeidet til de var år. Det blir derfor relativt mange seniorer som reduserer sin arbeidsinnsats med 20 prosent. Tapet av arbeidsressurs ved en slik ordning i yrkesgrupper der mange ansatte i dag går av tidlig, og i liten grad arbeider lenge etter 62 år, vil være mindre enn hva vi har funnet i dette forsøket. Det kan tyde på at de samfunnsøkonomiske effektene vil kunne være mer positive enn hva vi har funnet i dette forsøket. En ordning som gir et økonomisk incentiv til å stå lenger i jobb, men der den enkelte kan velge om han eller hun vil motta incentivet i form av redusert arbeidstid eller i form av økt lønn uten endret arbeidstid, vil kunne redusere tapet av arbeidsressurs og bidra til større samfunnsøkonomisk gevinst. 4

10 1 Bakgrunn, problemstilling og metode Regjeringen har gjennom flere prosjekter fokusert på redusert arbeidstid og seniorpolitikk. I denne rapporten dokumenteres et forsøk 1 som ble gjennomført i en toårs periode i Skatteetaten, Statens vegvesen, fylkesmannsembetene og bispedømmene 2 med start og avslutning Hensikten med forsøket var å undersøke om redusert arbeidstid innebærer at seniorer utsetter pensjoneringstidspunktet. Forsøket ble lagt opp på følgende måte i de fire etatene; Alle heltidsansatte, 62 år eller eldre i 2007 i utvalgte fylker, fikk tilbud om 20% redusert arbeidstid med full lønnskompensasjon. Ansatte som var 62 år eller eldre i 2007, i de fylker som ikke fikk tilbud om å delta i forsøket, fungerer som kontrollgruppe. Forsøket ble dermed gjennomført som et tilnærmet eksperiment. Econ Pöyry fikk evalueringsoppdraget i mai Vinteren 2009 forelå en midtveisrapport fra forsøket; Econ-rapport Nedenfor følger sluttrapporten. 1.1 Innledning Det er de siste årene blitt gjennomført en rekke analyser av pensjoneringsatferd med ulike faglige innfallsvinkler. Et økonomisk perspektiv tilsier at inntektene som pensjonist i forhold til inntektene dersom personen fortsetter i jobb, spiller en vesentlig rolle for faktisk avgangsalder. En lang rekke empiriske analyser tilsier også at denne typen økonomiske incentiver spiller en rolle for avgangstidspunkt. 80 prosent arbeidstid med full lønn bidrar til at man kommer bedre ut som arbeidstaker, noe som må antas å gjøre det attraktivt å stå lenger i jobb. Forskningen om avgangsårsaker har imidlertid funnet en rekke andre faktorer enn økonomiske incentiver som påvirker når en arbeidstaker slutter å arbeide og går over på tidligpensjon i form av AFP. Den enkeltes helse spiller selvstendig inn, men virker også inn via faktoren yrke, idet et gitt helseproblem har ulike konsekvenser for muligheten til å fortsette i jobb i ulike yrker. Ulike fysiske og psykososiale belastninger i arbeidssituasjonen påvirker også avgangsmønsteret. Slike faktorer kan være lange yrkeskarrierer, belastende arbeidsmiljø, dårlig ledelse, manglende motivasjon for jobben, omorganisering og nedbemanning. Forskning om tidligpensjonering har også funnet at arbeidstakerens oppfattelse av å være ønsket på arbeidsplassen, kan spille en selvstendig rolle for når arbeidstakerne ønsker å gå av med pensjon. Dette peker på at ledelsens signaler til eldre arbeidstakere om de er ønsket eller ikke, kan være viktige for avgangstidspunktet. Nedbemanning og omorganiseringer i bedriften øker sannsynligheten for at flere ansatte vil gå over på tidligpensjon gjerne i form av AFP. 1 2 I 2007 bevilget Stortinget 20 mill kr til forsøk med redusert arbeidstid for seniorer, se I det opprinnelige forsøket finansiert av FAD inngikk Vegvesenet, Skatteetaten og Fylkesmannsembetene. I etterkant ble også prestene i bispedømmene inkludert i forsøket. 5

11 1.2 Nærmere om forsøket Forsøket er utviklet av Fornyings- og administrasjonsdepartementet (FAD) i nært samarbeid med hovedsammenslutningene LO Stat, YS Stat, Akademikerne og Unio. Det ble høsten 2006 gjort sondering i forhold til hvilke etater som skulle inngå, samtidig som opplegget for selve forsøket ble lagt. Endelig valg av etater ble gjort i april Etatene som deltok i forsøket ble kompensert for antall tapte arbeidstimer (dvs. lønn pluss arbeidsgiveravgift) for at etatens arbeidsoppgaver skulle bli løst uten økt bruk av overtid eller økt belastning på andre tilsatte. Erfaringen fra forsøket er at kompensasjonen til dels ble brukt til å lønne vikarer, men også til å kompensere forsøksdeltakerne for manglende uttak av feriedager, overtid til forsøksdeltakere og andre ansatte, samt konsulentbistand som ikke nødvendigvis er knyttet til de arbeidsoppgavene som falt fra på grunn av forsøket. FADs føringer på kompensasjon ble dermed til en viss grad brutt av etatene. Det var frivillig om den enkelte ansatte, som fikk tilbud om å delta, ønsket å inngå i forsøket. 277 seniorer deltok i forsøket ved oppstart 1. august FAD ønsket færrest mulige føringer for hvordan reduksjonen i arbeidstid skal kunne tas ut (daglig, ukentlig, årlig, fleksibelt el). Den enkelte ansatte har dermed i stor grad selv hatt mulighet til å velge hvordan de ville ta ut den reduserte arbeidstiden. 1.3 Problemstillinger Prosjektet har følgende problemstillinger 3 1. Fører redusert arbeidstid til at eldre arbeidstakere står lenger i arbeid? 2. Er det eventuelt forskjellige effekter på avgangsalderen av redusert arbeidstid mellom etater, kjønn, alder og distrikt? 3. Er det sammenhenger mellom måten redusert arbeidstid tas ut på og effekten på avgangsalder? 4. Er det effekter av redusert arbeidstid på helse, trivsel, mv.? 5. Hvilke økonomiske konsekvenser for Staten har forsøket? 6. Hva er de samfunnsøkonomiske konsekvensene av redusert arbeidstid for seniorer i statlig sektor, forutsatt at resultatene fra forsøket er representative? 1.4 Nærmere om forsøksvirksomhetene Fornyings- og administrasjonsdepartementet startet høsten 2006 med å identifisere mulige forsøksvirksomheter. I utgangspunkt skulle man finne 2-3 større statlige etater som hadde et betydelig ytre apparat, blant annet for å legge til rette for at forsøket kunne gjennomføres med kontrollgrupper. Det ble gjort en del sonderinger rundt valg av forsøksvirksomheter høsten Skatteetaten, Statens vegvesen og fylkesmannsembetene ble formelt valgt i april Omtrent samtidig ble også prestene i bispedømmene koblet til forsøket. Forsøksvirksomhetene blir beskrevet kort nedenfor: 3 I det opprinnelige oppdraget skulle siste rapporering fra følgeevalueringen være i Etter avtale med oppdragsgiver ble denne delen av oppdraget droppet. I stedet ble ressursene brukt til en ekstra undersøkelse høsten

12 Skatteetaten Skatteetatens overordnede mål er å sikre at pliktig skatt og avgift blir korrekt fastsatt og innbetalt. Samtidig skal etaten sørge for riktig og oppdatert folkeregister. Etaten forvalter blant annet folkeregistersystemet, skattesystemet, merverdiavgiftssystemet og arveavgiftssystemet. Skatteetaten er underlagt Finansdepartementet og omfattet høsten 2007 følgende enheter; Skattedirektoratet, 19 fylkesskattekontor, 18 skattefogdkontor, 99 likningskontor, Sentralskattekontoret for storbedrifter, Sentralskattekontoret for utenlandssaker og Oljeskattekontoret. Av de om lag ansatte arbeidet de fleste i et av landets likningskontorer. Skatteetatens enheter i fylkene Rogaland, Nordland, Oppland, Sør-Trøndelag og Østfold deltok i forsøket. I tillegg til 32 likningskontorer, deltok Fylkesskatte- og Skattefogdkontorene i de fem fylkene, samt sentralskattekontorene for utenlandssaker og for storbedrifter. Den 1. januar 2008 ble Skatteetaten omorganisert i regionale skattekontor. Det betyr at de lokale likningskontor, skattefogdkontor og fylkesskattekontor ble samlet i én organisasjon regionalt. Etaten ble delt inn i fem regioner som hver dekker tre til fem fylker. Omorganiseringen har imidlertid ikke betydd noe direkte for gjennomføringen av forsøket, i og med at det ikke ble noen endringer av hvem som deltok i forsøket. I omorganiseringer har man imidlertid erfaring med at seniorer er den gruppen arbeidstakere som opplever størst grad av utstøting gjennom bruk av tidligpensjonering/ AFP/sluttpakker. Vi ser ikke bort fra at dette kan ha betydning for de effekter som vi finner blant seniorene i skattetaten. Statens vegvesen Statens vegvesen har ansvaret for planlegging, bygging, drift og vedlikehold av riks- og fylkesvegnettet, og for tilsyn med kjøretøy og trafikanter. Etaten utarbeider også føringer og retningslinjer for vegutforming, vegtrafikk, trafikantopplæring og kjøretøy, og har ansvar for fergetilbudet på riks- og fylkesvegene. Vegdirektoratet er hovedkontoret for Statens vegvesen. Etaten er delt inn i fem regioner som hver dekker tre til fem fylker. Det er et regionvegkontor i hver region. Regionene er igjen delte inn i distrikt totalt 30. I hvert distrikt er det et distriktskontor som blant annet har ansvar for underliggende trafikkstasjoner (som det er rundt 70 av). I forsøket deltar alle enheter i fylket Nordland, som ligger i Region nord, og alle enheter i fylkene Vestfold og Aust-Agder i Region sør. I tillegg fikk alle tilsatte i Vegdirektoratet tilbud om å delta. Hovedkontoret til direktoratet er i Oslo, men forsøket inkluderer også direktoratets kontorer i Vadsø, Trondheim, Tromsø og Lillehammer (som er forholdsvis små). Fylkesmannsembetene Fylkesmannen er Kongens og Regjeringens representant i fylket og skal arbeide for at Stortingets og Regjeringens vedtak, mål og retningslinjer blir fulgt opp. Fylkesmannen skal formidle, tilpasse og iverksette statlige mål og satsingsområder og fremme fylkets interesser overfor sentrale myndigheter. En av hovedoppgavene er å ivareta folks rettssikkerhet. Det betyr at Fylkesmannen skal påse at rettigheter og plikter av så vel økonomisk som juridisk karakter blir ivaretatt overfor innbyggerne i fylket. 7

13 I forsøket deltar 9 av de 18 fylkesmannsembetene. Følgende kontor deltar; Fylkesmannen i Oslo og Akershus, Østfold, Oppland, Vestfold, Aust-Agder, Rogaland, Hordaland, Sør-Trøndelag og i Nordland. Bispedømmene Den norske kirke består av 11 bispedømmer. Bispedømmet er et geografisk område og er den regionale administrativ enhet for kirken. Bispedømmet ledes av biskop og bispedømmeråd. Den norske kirke hadde ved årsskiftet 1999/ prostier (fra 7 til 13 i hvert bispedømme). I forsøket deltar prester/proster i 2 av de 11 bispedømmene; Borg og Nidaros bispedømmer. 1.5 Metode / gjennomføring Evaluering har bestått av en rekke datainnsamlinger. Vi har gjennomført dokumentanalyser, kvantitative spørreundersøkelser, dybdeintervjuer med informanter i forsøksvirksomhetene og presentasjoner av foreløpige funn. Datainnsamlingen har primært vært knyttet til følgende fire tidspunkter; høsten 2007, høsten 2008, samt våren og høsten Nedenfor presenteres vår datainnsamling nærmere Dokumentanalyse Det har de siste 10-årene blitt utarbeidet en rekke studier nasjonalt og internasjonalt om både betydningen av redusert arbeidstid og av seniorpolitiske virkemidler. I forbindelse med regjeringens satsing har det også kommet ytterligere materiale som kan belyse overnevnte temaer. Vi har systematisk gjennomgått tilgjengelig materiale og brukt denne kunnskapen i vårt arbeid Dybdeintervjuer med forsøksvirksomhetene Vi har gjennomført dybdeintervjuer med representanter fra forsøksvirksomhetene høsten 2007, høsten 2008 og etter avsluttet forsøk i I tillegg til å intervjue etatenes sentrale kontaktpersoner for forsøket hos Vegvesenet og Skattedirektoratet har vi i alle fire etater intervjuet 1-3 informanter som er ansvarlig for forsøket lokalt, dvs. i ytre etat. Førstnevnte har som regel vært ansatte i etatens sentrale personalavdeling, mens det i ytre etat kan være kontorleder og/eller personalansvarlig/konsulent. Vi var ute etter å intervjue de som kjente best til forsøket, henholdsvis sentralt (på vegne av etaten) og lokalt (på den enkelte enhet). I intervjuene høsten 2007 var vi opptatt av å kartlegge hvordan og hvorfor etatene ble rekruttert inn i forsøket, hvordan forsøksenhetene/-fylkene ble valgt og når og hvordan etaten informerte de ansatte om forsøket. Vi var videre opptatt av å identifisere om det var konkrete utfordringer knyttet til å implementere forsøket og eventuelle avklaringer/ dialog om forsøket med FAD og fagforeningene/tillitsvalgte. Vi spurte også informantene om hvilke tilbakemeldinger/reaksjoner de hadde fått fra de som fikk tilbud om å delta i forsøket, begrunnelsen til at enkelte takket nei og reaksjoner fra dem som ikke fikk delta i forsøket. Sistnevnte gjaldt både ansatte som er 62 år og eldre i kontrollgruppen og andre grupper ansatte (for eksempel småbarnsforeldre). Siden flere av etatene hadde gjennomført, eller skulle gjennomføre store omstilinger, var vi også opptatt av om omstillingene kan ha påvirket seniorene i forsøket. Har eventuelle omstillinger hatt betydning for dem som fikk mulighet til å delta i forsøket, 8

14 eller kan det bidra til å forklare pensjoneringsadferden i virksomhetene? Erfaringsmessig fører omstillinger til økt tidligpensjonering og overgang til trygd. I tillegg ba vi informantene beskrive etatens seniorpolitikk. I tillegg til tradisjonelle seniorpolitiske virkemidler som for eksempel tilpassing arbeidsoppgaver/ansvar, ekstra feriedager og/eller økonomiske incentiver var vi opptatt å identifisere bruken av AFP generelt, med en spesiell oppmerksomhet rettet mot bruken av 20 prosent AFP. Sistnevnte tilsvarer den arbeidstidsreduksjon som ligger i forsøket. Vi ønsket også å få informantenes vurderinger av selve forsøket og ordningen som sådan. Både eventuelle fordeler og ulemper med en slik ordning og om de tror at tiltaket bidrar til at de over 62 år står lengre i arbeid. Høsten 2008 og etter avsluttet forsøk i 2009 gjennomførte vi ytterlige intervjuer i omtrent samme omfang og med omtrent de samme informantene som i Temaet i intervjuene var også de samme som første gang, bortsett fra at vi ikke stilte spørsmål rundt implementeringen av forsøket Spørreundersøkelser Vi har siden oppstarten av vårt arbeid gjennomførte flere kvantitative spørreundersøkelser blant alle som var 62 år eller eldre i 2007 i de fire etater. Det hadde vært ønskelig å starte opp med undersøkelser før forsøket ble igangsatt i august 2007, men det lot seg ikke gjøre. Hovedårsaken til dette er tredelt. For å identifisere respondentene til forsøket og kontrollgruppen var vi avhengig av ett uttrekk fra Statens pensjonskasse (SPK) over alle ansatte som var 62 år eller eldre i I forkant av dette måtte vi ha godkjenning fra Datatilsynet, vha Econ Pöyrys personvernombud hos NSD. I etterkant av SPKs uttrekk måtte vi også få etatene til å identifisere de ansattes epostadresser. Vi fikk dermed ikke startet med spørreundersøkelser før i november I arbeidet med spørreskjemaene har vi benyttet en rekke kilder. I tillegg til kunnskap opparbeidet gjennom dokumentanalysen har vi hatt nytte av analysene fra QPS-Nordic 4. Vi har i tillegg hatt som ambisjon å ikke lage for omfattende skjemaer, ikke minst for å redusere arbeidsbelastningen knyttet til å svare, men samtidig gjøre spørsmålene såpass detaljert at vi fikk nok grunnlag til å gjennomføre regresjonsanalyser. Utkast til spørreskjemaer ble distribuert til referansegruppen 5 for kommentering. Oppstartundersøkelsen over internett i november 2007 Spørreskjemaet i oppstartundersøkelsen besto av en rekke temaer. Vi startet med å be om bakgrunnsinformasjon om den enkelte respondent. For eksempel hvilken enhet som vedkommende var ansatt i, hvilken stillingsprosent de hadde, antall år opptjent i en offentlig pensjonsordning, sivilstatus og antall år med utdannelse. Demografiske kjennetegn som kjønn og alder ble koblet senere via registerdataene fra SPK. 4 5 Dallner, M., Elo, A-L., Gamberale, F., Knardahl, S., Skogstad, A. (2000): Validation of the General Nordic Questionnaire (QPSNordic) for psychological and social factors at work. København: Nordisk Ministerråd. Referansegrupper består av representanter fra LO Stat, YS Stat, Akademikerne, Unio, Statens vegvesen, Skatteetaten., FAD, KKD, FIN og AID. 9

15 Forsøksdeltakerne skulle angi på hvilke måte de hadde valgt å ta ut arbeidstidsreduksjonen og hvilke aktiviteter (fysisk aktivitet/hobbyer/sammen med familien osv.) som erstattet den redusert arbeidstid. Med bakgrunn i at forsøket for prestene hadde klare føringer på praktisering av forsøket (erfaringssamlinger og individuelle samtaler med forsøksdeltakerne), skulle prestene svare på ytterligere spørsmål rundt dette. De som takket nei til forsøket skulle angi grunnene for at de gjorde det. Alle respondentene, både forsøksdeltakerne og de i kontrollgruppen, skulle svare på noen utsagn rundt sin arbeidsorientering og vurdere sin helsetilstand. I tillegg skulle de blant annet vurdere i hvilken grad arbeidet er utfordrende og preget av stress, mulighetene til å påvirke arbeidsmengden og beslutninger som er viktige for arbeidet, samt i hvilken grad de leder, organiserer og/eller planlegger oppgaver som andre skal utføre. Vi spurte også om de ble fysisk og/eller psykisk sliten av arbeidet og om arbeidet har ført til belastninger som kan gi økt sykefravær. Siden vi ønsket en nullpunktmåling ba vi respondentene vurdere de fleste av overnevnte aspekter slik situasjonen var våren 2007 (før forsøket ble igangsatt). Vi kartla også ledelse og seniorpolitikk ved å spørre om ledelsen var opptatt av at seniorer skulle fortsette å jobbe etter fylte 62 år, om seniorers muligheter til opplæring og videreutvikling samt mulighetene til å justere arbeidsoppgaver. I tillegg spurte vi om det var gjennomført omstillinger, eller planlagt omstillinger. Spørreundersøkelsen ble sendt ut medio november 2007 via QuestBack, som er internettbasert datainnsamlingsverktøy. Undersøkelsen ble sendt til respondenter og det ble purret tre ganger, siste gang på nyåret Til sammen fikk vi 996 svar. På grunn av utfordringer knyttet til identifisering av respondenter, ikke minst i kontrollgruppen, er det ikke aktuelt å vurdere svarprosent 6 av hele populasjonen. Når det gjelder forsøksdeltakerne vet vi imidlertid fra FAD at det i utgangspunkt deltok 277 seniorer. I og med at 249 personer har svart, gir det en svarprosent på 89,9 blant forsøksdeltakerne, som må sies å være meget bra. Postal oppstartundersøkelse i februar 2008 Siden oppstartundersøkelsen ble gjennomført etter at forsøket hadde startet nådde vi ikke de som hadde sluttet i etatene før sommeren 2007 og til november Dette er et metodisk problem siden alle seniorer som var 62 år eller eldre i 2007 i forsøksenhetene hadde fått tilbud om å delta i forsøket, og da er det viktig at alle disse også ble inkludert i oppstartundersøkelsen. Av den grunn distribuerte vi overnevnte spørreskjema postalt til de som fylte 62 år eller var eldre i 2007, og som hadde sluttet i perioden til medio november da oppstartundersøkelsen ble sendt ut. Begrunnelsen for å avgrense respondentene til denne perioden var at vår viktigste analysegruppe i effektevaluering er de som fylte 62 år i samme periode. De som fylte 62 år før tilbudet om deltakelse i forsøket ble gitt i mai/juni 2007 er på grunn av seleksjonen ikke like interessant som analysegruppe (jf. vår drøfting av seleksjonsproblematikk i neste kapittel). Spørreskjemaet til de som allerede hadde sluttet var identisk med skjemaet som ble brukt i november 2007, med unntak av at vi inkluderte spørsmål knyttet til selve avgangen. Vi spurte om hva som ville være de viktigste inntektskildene fremover, om vedkommende gikk over i ny jobb og i tilfelle grunnene til det. Vi spurte også om 6 I tillegg til at en del mailer kom i retur (uvisst om det skyldes feil epost-adresse eller om vedkommende har sluttet) har vi i ettertid blitt klar over at registeropplysningene fra SPK ikke var fullstendig. 10

16 årsaken til at de sluttet. Var det for eksempel fordi de var slitne, hadde fått dårligere helse, dårlig arbeidsmiljø eller om de hadde andre inntektskilder (arv eller annet) som gjorde det økonomisk mer attraktivt å slutte i jobben. Vi spurte også om det var faktorer som kunne ha bidratt til at de fortsatte i jobben. Hadde for eksempel høyere lønn, flere interessante arbeidsoppgaver eller større grad av fysisk tilrettelegging bidratt til at de hadde fortsatt hos virksomheten litt til? Til sammen ble det i februar 2008 sendt ut 133 spørreskjemaer og det ble purret én gang. Respondentene kunne returnere skjemaet i forhåndsbetalt returkonvolutt, eller registrere sitt svar via QuestBack. Til sammen fikk vi svar fra 73 respondenter, som gir en svarprosent på rundt 55. Dette må anses som ganske bra, i og med at vi fikk en del skjemaer i retur på grunn av gal adresse 7 og/eller beskjed om at vedkommende ikke hadde sluttet og/eller var under 62 år. Avgangsundersøkelse løpende Fra november 2007 sendte vi en avgangsundersøkelse til alle som sluttet. En gang i måneden skulle deltakende etater rapportere inn til evaluator nye seniorer som har sagt opp, med avtalt avgangstidspunkt samt privat adresse. Hvis vedkommende fortsatt var i jobb ved rapporteringstidspunkt, fikk vedkommende en mail med en link til undersøkelsen. Hvis de allerede hadde sluttet, fikk de tilsendt undersøkelsen postalt. Spørreskjemaet tilsvarte i stor grad det postale oppstartskjemaet som ble sendt i februar Midtveisundersøkelse i november 2008 I november 2008 sendte vi ut en ny undersøkelse via QuestBack til alle gjenværende ansatte i forsøks- og kontrollgruppen som svarte på spørreundersøkelsen i Spørreskjemaet var i stor grad identisk med undersøkelsen fra 2007, med unntak av at vi spurte om situasjonen i dag evt. siste par måneder. Ved å beholde spørsmålene uforandret hadde vi mulighet til å sammenligne respondentenes svar over tid, dvs. med hvordan de vurderte situasjonen tilbake til våren I midtveisundersøkelsen la vi imidlertid til ytterligere spørsmål om forsøksdeltakernes erfaringer med selve forsøket. De fikk spørsmål om hvordan forsøket med redusert arbeidstid og full lønn har påvirket deres arbeidsdag, muligheter for samarbeid og medinnflytelse på jobben, forhold til kollegaene, helsetilstand, muligheter til å få interessante arbeidsoppgaver, om å få lønnstillegg, samt mulighet til å drive med egne fritidsinteresser. Vi spurte også forsøksdeltakerne om de har fått større overskudd til å yte maksimalt på jobben, om det har vært noen endringer tidspresset og om de opplever misunnelse fra kollegaer som ikke fikk tilbud om redusert arbeidstid med full lønnskompensasjon. Midtveisundersøkelsen ble sendt til de som hadde svart på oppstartundersøkelsen i november 2007 (og som ikke allerede hadde sluttet), henholdsvis 237 forsøksdeltakerne og 665 respondenter i kontrollgruppen. Det ble purret to ganger. Det ble registrert 222 svar fra forsøksdeltakere og 594 svar fra kontrollgruppene, som gir en svarprosent på 7 8 Vi fulgte opp alle som kom i retur for å se om vi kunne identifisere en annen adresse. Det viste seg imidlertid utfordrende, så kun et par skjemaer ble sendt på nytt til en ny adresse. I undersøkelsen i november 2007 skulle de for en del spørsmål svare for hvordan situasjonen var våren

17 henholdsvis 93 og 89 prosent. Svarprosenten var imidlertid trolig noe høyere, i og med at vi vet at noen av de som fikk mail allerede hadde sluttet. 9 Sluttundersøkelse i mai/juni 2009 I mai 2009 sendte vi ut en ny undersøkelse via QuestBack til alle gjenværende ansatte i forsøks- og kontrollgruppen som svarte på spørreundersøkelsen i Spørreskjemaet var i stor grad identisk med undersøkelsen fra 2008, utover noen ekstra spørsmål om faktisk arbeidstid, erfaringer med forsøket, samt tanker rundt egen pensjonering. Hvis de hadde bestemt seg for å slutte fikk de også spørsmålene fra avgangsundersøkelsen. Sluttundersøkelsen ble sendt til henholdsvis 235 forsøksdeltakerne og 658 respondenter i kontrollgruppen. Det ble purret tre ganger. Det ble til sammen registrert 188 svar fra forsøksdeltakere og 501 svar fra kontrollgruppene. Det gir en svarprosent på henholdsvis 80 og 76 prosent. Svarprosenten er imidlertid en del høyere, i og med at vi vet at flere av de som fikk mail allerede hadde sluttet. 10 Undersøkelse med forsøksdeltakere i oktober 2009 I oktober 2009 gjennomførte vi en siste undersøkelse med de forsøksdeltakerne som fortsatt var i arbeid. I tillegg til å identifisere avtalt arbeidstid med arbeidsgiver kartla vi faktisk arbeidstid og bruk av ferie-/seniordager høsten Vi spurte også om positive og negative erfaringer med forsøket og tanker rundt eget pensjoneringstidspunkt Presentasjoner av forløpige funn Vi har presentert funn fra forsøket en rekke ganger. I tillegg til flere referansegruppemøter har den blitt presentert i EVA-forum, for alle administrasjonssjefene hos Fylkesmannsembetene og for prestene som deltok i Borg bispedømme. I tillegg arrangerte Senter for seniorpolitikk en konferanse den 15. oktober 2009 der deler av forsøket ble presentert. Disse presentasjonene har gitt nyttig innspill i arbeidet med denne sluttrapporten Casestudie med seniorer i forsøksvirksomhetene I 2009 har vi også gjennomført en casestudie med seniorer i tre av forsøksvirksomhetene. Formålet med studien var å framskaffe kunnskap om redusert arbeidstid som seniorpolitisk virkemiddel for ansatte som kan gå av med AFP innen statlig sektor. I studien intervjuet vi 26 forsøksdeltakere. 8 seniorer var ansatt hos Skattetaten i Rogaland, 8 seniorer ville tatt full AFP hvis de ikke hadde deltatt i forsøket og 10 seniorer var ansatt hos Fylkesmannen i Oslo og Akershus. I tillegg intervjuet vi 6 seniorer i Vegdirektoratet i Oslo som hadde takket nei til å delta i forsøket 11. Casestudien inngikk ikke i det opprinnelige oppdraget til FAD, men ble finansiert av særskilte midler fra Senter for seniorpolitikk (SSP). Vi har hatt stor nytte av casestudien i vår sluttevaluering av dette forsøket, men vi viser i liten grad til konkrete funn fra casestudien i denne rapporten. Casestudien er dokumentert i Econ Rapport Det var et viss etterslep i rapporteringen av hvem som slutter, ikke minst fra Skatteetaten. Hvor stort omfang dette har vet vi ikke. Se fotnote 9. Vi intervjuet også 9 seniorer i tre kommuner som hadde erfaring med redusert arbeidstid og andre seniorpolitiske virkemidler. 12

18 2 Incentiver og seleksjon i forsøket Formålet med forsøket var å undersøke om redusert arbeidstid innebærer at seniorer i staten utsetter pensjoneringstidspunktet. Forsøket ble lagt opp ved at alle heltidsansatte, som var 62 år eller eldre i 2007 i utvalgte fylker fikk tilbud om 20 prosent redusert arbeidstid med full lønnsmessig kompensasjon. Ansatte som var 62 år eller eldre i 2007, i de fylkene som ikke fikk tilbud om å delta i forsøket, fungerte som kontrollgruppe. Forsøket er dermed gjennomført som et tilnærmet eksperiment. I slike tilnærminger er både hvilke incentiver som ligger i selve forsøket og seleksjonsproblematikk dvs. hvordan seniorene er fordelt/rekruttert i henholdsvis forsøks- og kontrollvirksomheter svært sentralt. Nedenfor drøftes dette nærmere. 2.1 Incentiver i forsøket Det var frivillig for den enkelte senior, som fikk tilbud om å delta, om de ønsket å inngå i forsøket. 277 seniorer deltok i forsøket ved oppstart 1. august FAD ønsket færrest mulige føringer på hvordan reduksjonen i arbeidstid kunne tas ut (daglig, ukentlig, årlig, fleksibelt el). Den enkelte ansatte har dermed i stor grad hatt mulighet til å velge hvordan de ville ta ut den reduserte arbeidstiden. Alle arbeidstakere i staten som har minst 10 års medlemskap i offentlige tjenestepensjonsordninger etter fylte 50 år har rett til avtalefestet pensjon (AFP). I tillegg må inntekten i gjennomsnitt ha vært på mer enn to ganger grunnbeløpet i folketrygden for de 10 beste årene i perioden fra 1967, og inntekten må overstige grunnbeløpet i folketrygden de to siste årene før pensjonering (se Statens Personalhåndbok) 12. Med arbeidsgivers samtykke kan arbeidstakere med stillingsdel på 60 prosent eller mer ta ut delvis AFP. Vilkåret er at man fortsetter å arbeide minst 60 prosent av heltidsstilling dvs. ta ut maksimalt 40 prosent AFP. Dette betyr at det ikke er muligheten til å få redusert arbeidstid som er det unike i FADs forsøk, men den økonomiske kompensasjon. I følge regelverket 13 som gjaldt i forsøksperioden besto pensjonen til AFP-pensjonister i alderen år av grunnpensjon, tilleggspensjon/særtillegg, samt et skattepliktig AFPtillegg på kroner per måned, eller kroner per år. AFP-pensjonen kan ikke overstige 70 prosent av tidligere pensjonsgivende inntekt. Ved fastsettingen av tidligere pensjonsgivende inntekt holdes de to siste årene før pensjonering (inkludert pensjoneringsåret) utenom, og en regner gjennomsnittet av de tre beste av de fem siste årene før dette, målt ved opptjente pensjonspoeng. Fra fylte 65 år tar Statens Pensjonskasse over administreringen av AFP for statsansatte, og pensjonen beregnes etter reglene for tjenestepensjonsordningen i staten, dersom dette er mer gunstig enn pensjon etter AFP-reglene. For en person med 30 års medlemstid i full stilling betyr det normalt at pensjonen blir 66 prosent av pensjonsgrunnlaget. Det Alle seniorene vi intervjuet hadde rett til AFP, men noen hadde ikke full opptjening. Partene i arbeidslivet ble 3. juni 2009 enige om at reglene for offentlig tjenestepensjon (bruttoordningen) og AFP i offentlig sektor skal videreføres med nødvendige tilpasninger til innføring av fleksibel alderspensjon i folketrygden fra 2011, og med de tilpasninger som følger av Stortingets vedtak fra mai Regjeringen er innstilt på å fremme forslag for Stortinget om endringer i de lovbestemte offentlige tjenestepensjonsordningene i tråd med innholdet i enighetsdokumentet (Statsministerens brev til Riksmeklingsmannen 3.juni 2009). Hvilke økonomiske implikasjoner og incentiver som dette har for AFP-ordningen i fremtiden er foreløpig ikke avklart. 13

19 betales ikke ut AFP-tillegg fra fylte 65 år dersom pensjonen beregnes etter reglene for tjenestepensjonsordningen. AFP- perioden medregnes i opptjeningen til alderspensjon i folketrygden, men de som tar ut AFP får ikke godskrevet pensjonspoeng for de to årene de er 65 og 66 år. Ansatte som tar ut AFP blir utmeldt av tjenestepensjonsordningen, og får dermed ikke godskrevet tjenestetid i SPK. Alderspensjonen vil dermed bli redusert dersom man ikke har full opptjeningstid ved uttak av AFP. For forsøket betyr dette at en senior hadde større økonomisk gevinst av å delta i forsøket, sammenlignet med å ta full eller delvis AFP, jo mindre opptjening de hadde. I de berørte etatene var det svært få seniorer som ikke hadde opparbeidet rett til AFP. De aller fleste mennene (84 present) hadde også full opptjening i pensjonskassen. Blant kvinnene finner vi imidlertid at 42 prosent ikke har full opptjening, noe som illustrerer at kvinner i gjennomsnitt hadde en større gevinst av å delta i forsøket. Seniorer med full opptjening hadde imidlertid også en økonomisk gevinst av å delta i forsøket. I Figur 2.1 viser vi de økonomiske konsekvensene for forsøksdeltakerne, ved å sammenlikne inntekt i forsøket med inntekt dersom de hadde tatt 20 prosent AFP isteden. Siden de økonomiske konsekvensene avhenger av om vedkommende er mellom år eller år viser vi begge alternativene nedenfor. Figur 2.1 Endring av inntekt ved å ha 20 prosent AFP fremfor å være i full stilling. Årsinntekt i kr Endring av inntekt ved å ha 20% AFP. framfor å ha 100% stilling (endring i kroner) Inntekt med forsøket Inntekt med 20 % AFP år Inntekt med 20 % AFP år Som vi kan se av figuren betydde deltakelse i forsøket forholdsvis lite økonomisk for de med lav lønn. Med kroner i inntekt er forskjellen mellom 20 prosent AFP og forsøket om lag kroner, som gir et inntektstap på 5 prosent ved å ha 20 prosent AFP. For en senior som tjente kroner ser vi at inntektstapet vil vært om lag kroner for de som var år og nesten for de som var år, en reduksjon på henholdsvis 6 og 10 prosent. Det overnevnte illustrerer at incentivet for å delta i forsøket i realiteten ikke er 20 prosent økonomiske kompensasjon, siden forskjellen mellom de to ordningene er betydelig mindre. Den reelle økonomiske kompensasjon varierer dermed fra et par prosent for de som tjener minst, til om lag prosent for de som tjener mest. 14

20 2.2 Seleksjonsproblematikk Grunntanken ved et eksperiment er å finne effekten av forsøksordningen ved å sammenligne overgangsratene fra arbeidslivet for de som fikk tilbud om redusert arbeidstid med full lønnskompenasjon, med overgangsratene for de som ikke fikk tilbudet. Sistnevnte gruppe tjener som kontrollgruppe. En eventuell høyere jobbrate blant de som ble omfattet av forsøket enn i kontrollgruppen, er ut fra dette et mål på effekten av tiltaket. Som vi drøfter nedenfor knytter det seg imidlertid en del utfordringer ved den valgte tilnærmingen. Det skyldes blant annet flere metodiske og praktiske valg som ble gjort av aktørene før forsøket ble formelt startet 1. august Nedenfor drøfter vi dette mer inngående. Da forsøket ble planlagt høsten 2006 ble det lagt opp til at forsøket skulle gjennomføres som et kvasi-eksperiment ved at enkelte avdelinger/enheter innenfor det ytre apparatet i de aktuelle statlige etatene ble valgt ut til å delta i forsøket, mens de resterende avdelinger/enheter skulle fungere som kontrollgrupper. Den økonomiske rammen ga mulighet til at rundt 300 seniorer skulle få delta i forsøket ved oppstart, i og med at en del vil falle fra etter hvert på grunn av pensjonering etc. Departementet anså at dette ville være tilfredsstillende i forhold til å gjennomføre et faglig solid forsøk. I eksperimenter er rekruttering/seleksjonen til forsøksgruppen og kontrollgruppen essensiell. Hvis det ikke er tilfeldig hvem som inngår i de to gruppene, kan man heller ikke slutte at identifiserte forskjeller (eller fravær av sammenhenger) skyldes forsøket. Forklaringene kan ligge i selve seleksjonen. Vi har i våre analyser brukt blant annet ulike regresjonstilnærminger 14. Selv om disse analysene kan kontrollere for deler av seleksjonen, slik at vi i større grad klarer å isolere effekten av selve forsøksordningen, er seleksjonen i dette forsøket likevel en betydelig utfordring. Det gjelder både når vi skal vurdere om redusert arbeidstid har effekt på helse, trivsel, mv, om eldre arbeidstakere står lenger i arbeid og i vurderingen av de samfunnsøkonomiske konsekvensene hvis ordningen blir innført for seniorer i statlig sektor. I dette forsøket kan seleksjonsproblematikken knyttes til følgende to forhold: Valg av forsøksfylker/-enheter Hvem som inngår i forsøket og i kontrollgruppen Valg av forsøksfylker/-enheter Forsøksfylker/-enheter ble valgt av den enkelte etat i dialog med FAD. Forsøksfylker/- enheter ble delvis valgt ut fra økonomi (finne fylker/enheter som til sammen dekket den enkelt etats rammer for forsøket), delvis ut fra hvilke fylker/enheter som var interessert i å delta i forsøket og delvis ved at FAD ønsket at forsøket på tvers av etatene skulle dekke alle landets fylker. 14 I en regresjonstilnærming studeres overgangen fra jobb til pensjon eller andre tilstander for alle individer som en funksjon av observerbare karakteristika ved individet og arbeidsplassen, samt en dummyvariabel for om personen var med i forsøket eller ikke. Man kontrollerer for eventuelle gjenværende forskjeller mellom tiltaksgruppen og kontrollgruppen gjennom at variabler som kan tenkes å påvirke overgangren fra jobb, inngår som forklaringsvariabler. En regresjonsanalyse, hvor vi legger på sterkere restriksjoner på effektene av kontrollvariablene gjennom en sterkere parametrisering, gir muligheter til å undersøke om det er ulike effekter av redusert arbeidstid i ulike deler av landet, mellom kjønn og etter andre kjennetegn. 15