FYLKESMANNEN I VEST-AGDER Utdanningskontoret RAPPORT FRA TILSYN MED KRISTIANSAND KOMMUNE VOKSNES RETT TIL GRUNNSKOLEOPPLÆRING

Transkript

1 FYLKESMANNEN I VEST-AGDER Utdanningskontoret RAPPORT FRA TILSYN MED KRISTIANSAND KOMMUNE VOKSNES RETT TIL GRUNNSKOLEOPPLÆRING Tidsrom: våren 2012 Fylkesmannens tilsynsgruppe: Rune A. Amundsen, Aase Kiledal Kontaktperson i kommunen: Morten Haugen (rektor) Hjemmel for tilsynet er opplæringsloven 14-1 og delegasjonsbrev fra Utdanningsdirektoratet av

2 Tema for tilsynet Tilsynet skal kontrollere skoleeieres etterlevelse av plikten til å gi voksne grunnskoleopplæring og videregående opplæring etter opplæringsloven kapittel 4 A. Som en del av dette skal det kontrolleres om de har etablert og implementert et forsvarlig system for å sikre at voksne får oppfylt sine rettigheter, jf. kravet til internkontrollsystem i opplæringsloven Kontrollen skal omfatte både om et system er etablert og hvordan systemet, og dermed retten til opplæring for voksne, blir fulgt opp i praksis. Målsetninger for tilsynet med voksnes rett til grunnopplæring i 2012 er: - Kontroll av om kommuner og fylkeskommuner forholder seg til lovens krav i forbindelse med tema. - Identifisering av regelverksbrudd. - Utferdigelse av pålegg om retting av lovbrudd. At påleggene følges opp fra Fylkesmannens side. Tilstanden i sektor, i det minste hos de kontrollerte skoleeierne, vil da forbedres i relasjon til realiseringen av voksnes rett til grunnopplæring etter lovens kapittel 4 A. Regelverk - Lov om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa (opplæringsloven) nr Forskrift til opplæringsloven av nr. 724 Dato: 09. oktober 2012 Aase Kiledal Rune A. Amundsen

3 1. Innledning Dokumentunderlag Gjennomføring Hva er kontrollert i tilsynet? Opplæringsloven Krav til forsvarlig system Lovkrav i opplæringsloven kapittel 4A som vurderes i tilsynet Pålegg om endring Oppfølgning av tilsynsresultatene krav om egenerklæring om at lovbruddene er rettet Klageadgang Vedlegg Vedlegg 1: Oversikt over dokumentasjon fra Kristiansand kommune Vedlegg 2: Oversikt over personer som har deltatt i tilsynet

4 1. Innledning Med hjemmel i opplæringsloven 14-1, og i samsvar med delegert myndighet fra Utdanningsdirektoratet, skal Fylkesmannen føre tilsyn med opplæringsvirksomheten etter opplæringsloven. Utdanningsdirektoratet har bestemt at voksnes rett til grunnopplæring videreføres som prioritert tema for tilsyn. Det er region Sør-Vest som er tildelt hovedansvaret for gjennomføringen av disse tilsynene i Tilsynet i Kristiansand kommune er en følge av dette. Denne rapporten er utarbeidet etter tilsyn med kommunen våren Tilsynet har vært rettet mot Kristiansand kommune som ansvarlig for opplæring for voksne bosatt i kommunen. Tilsynsmyndigheten skal avklare om organisasjonens virksomhet planlegges, organiseres, utføres og vedlikeholdes i samsvar med krav i regelverket. Tilsynet har vært rettet mot noen utvalgte lov- og forskriftsbestemmelser for å se hvordan retten til grunnskoleopplæring for voksne blir fulgt opp i praksis. Rapporten gir ikke noen fullstendig tilstandsvurdering av kommunens virksomhet. Pålegg om retting i rapporten er betegnelse på at krav fastsatt i, eller i medhold av lov eller forskrift ikke er oppfylt. Rapporten beskriver forholdene på tilsynstidspunktet. 2. Dokumentunderlag Skriftlig dokumentasjon fra kommunen, jf. vedlegg 1 Informasjon fremkommet i intervjuer med kommunen og ansatte i voksenopplæringen 3. Gjennomføring Varsel om tilsyn med pålegg om å sende inn redegjørelse og dokumentasjon datert Mottak av dokumentasjon og redegjørelse fra skolen Åpningsmøte på skolen Intervjuer Varsel om vedtak og foreløpig rapport datert Sluttmøte Frist for tilbakemelding om varsel om vedtak og foreløpig rapport Tilsynsrapport Frist for tilbakemelding på retting av pålegg

5 4. Hva er kontrollert i tilsynet? 4.1 Opplæringsloven Krav til forsvarlig system I opplæringsloven andre ledd stilles det krav til skoleeier om å ha et forsvarlig system for å vurdere og følge opp at krava i opplæringslova og forskriftene til lova blir oppfylte. Dermed skal også kravene til opplæring organisert for voksne ivaretas gjennom et forsvarlig internkontrollsystem. I forarbeidene til heter det at: Systemet skal være egnet til å avdekke eventuelle forhold som er i strid med lov eller forskrift. Systemet skal sikre at det blir iverksatt adekvate tiltak der det er nødvendig. Et forsvarlig system forutsetter jevnlig resultatoppfølging og vurdering av om lovverket blir fulgt. Skoleeierne står fritt til å utforme sine egne system, tilpasset lokale forhold. Kravet til forsvarlig system i forbindelse med kapittel 4 A Det forsvarlige systemet skal sikre at kravene i kapittel 4 A overholdes gjennom hele skoleeiers organisasjon og eventuelt andre dersom opplæringen gjennomføres av andre enn denne. Det er krav om at skoleeier på en eller annen måte kommuniserer og er i kontakt med nivået under seg, det vil si skolen, voksenopplæringssenteret eller fengselet (ved ledelse). For å etterleve kravet til system må det kunne forventes at skoleeier har satt opp faste møtepunkter for å sikre seg at skolen/senteret/fengselet driftes i samsvar med regelverket. Skoleeier kan delegere oppgaver til nivået under seg (den instansen som gir opplæringen) men må på hensiktsmessig vis følge opp at reglene for voksenopplæring etterleves. Som et minimum må det kunne kreves at en slik delegasjon er skriftliggjort og datert, slik at delegasjonen er etterprøvbar og lett kommuniserbar i organisasjonen som får delegasjonen. Delegasjonen må være datert etter at reglene i kapittel 4 A trådte i kraft, da det på denne måten er tydelig at det er delegasjon for de nyeste reglene som gjelder. Dersom skoleeier delegerer myndighet til å fatte enkeltvedtak må dette komme tydelig fram i et delegasjonsreglement. Skoleeier har imidlertid uansett det overordnede ansvaret for at et forsvarlig system er etablert og implementert. Når skole/voksenopplæringssenter gjennomfører opplæringen må rektor/skoleledelsen være informert om hva kravet til et forsvarlig system innebærer, det vil blant annet omfatte kravet til vurdering av opplæringen og om kravet til å korrigere svikt ved denne. Rektor/skoleledelsen må dessuten være instruert om at det fortløpende skal rapporteres om 1 Ot. prp. nr. 55 ( ), Om lov om endringar i opplæringslova og friskolelova, kapittel 6.1.

6 problemer eller behov knyttet til voksenopplæringen ved skolen/sentret som krever skoleeiers oppmerksomhet. Dette kan typisk være manglende ressurser til å organisere opplæringen på en forsvarlig måte. Videre må rektor/skoleledelsen følges opp av skoleeier i rimelig grad. Hva som er tilstrekkelig oppfølgning, og hvilken form denne skal ha, må vurderes konkret i det enkelte tilfelle. Noen faste møtepunkter må det være, eksempelvis gjennom styringssamtaler og årsrapportering. Dersom rektor ofte tar kontakt med skoleeier vedrørende opplæringen ved skolen/sentret, kan det stilles mindre krav til frekvensen av dialog på skoleeiers initiativ, enn dersom rektor i stor grad forholder seg passiv. Skoleeier skal ha en beredskap med hensyn til oppfølging av informasjon som tilflyter om voksenopplæringen. Slik informasjon kan fremkomme gjennom rapportering fra rektor eller på annen måte. Rektor/skoleledelsen skal sørge for at det foreligger fungerende rutiner for vurdering av voksenopplæringen ved sin skole/sentret. Dette innebærer at lærerne ved skolen/sentret og annet relevant personell må være innforstått med at de skal rapportere til skolens ledelse dersom problemer knyttet til voksenopplæringen oppstår. Det må stilles særlige krav til system dersom skoleeier selv ikke står for opplæringen. Det stilles likevel ikke krav til at skoleeier daglig er i kontakt med skolene/senter for voksenopplæring/andre tilbydere for å bringe klarhet i hvordan opplæringen skjer eller fungerer i forhold til den enkelte tilbyder på den enkelte skolen. Det er tilstrekkelig at rektor/skoleledelsen er delegert oppgaven med å påse at reglene for voksenopplæring på grunnskolens område oppfylles på sin skole. I slike tilfeller er det svært viktig at skoleeier følger opp at opplæringen som gis av andre tilfredsstiller kravene i opplæringsloven. Skoleeiernes system skal være beskrevet skriftlig. Dette for å sikre at systemet er konsistent og robust mot personelle og organisatoriske endringer i organisasjonen. Den skriftlige systembeskrivelsen skal angi hvilke rutiner for kartlegging, vurdering, korrigering, kommunikasjon og samhandling som samlet realiserer systemets mål. Den enkelte skoleeiers system, slik det er beskrevet skriftlig, må dessuten være implementert i organisasjonen. Det innebærer at det er et redskap i arbeidsdagen til de involverte i organisasjonen. Det er hvordan systemet fungerer i praksis som er det avgjørende med hensyn til om det er i tråd med kravene til et fungerende internkontrollsystem i Det avgjørende, i henhold til opplæringsloven annet ledd, er i alle tilfeller at systemet som helhet, både skriftlig beskrevet og slik det gjennomføres i praksis, fremstår som egnet til for det første å avdekke forhold som er i strid med regelverket. For det andre må systemet være en garanti for at lovlig tilstand [gjen-]opprettes i de tilfeller rettsstridige forhold er avdekket. På bakgrunn av dette kan det trekkes fram enkelte funksjoner som skoleeiers system skal inneholde: Det skal foretas kontinuerlige vurderinger av om praksis og tilstand i organisasjonen oppfyller kravene i opplæringsloven med forskriftsverk. En forutsetning for å kunne

7 gjøre dette på en forsvarlig måte er kjennskap til hvilke krav opplæringsloven med forskriftsverk oppstiller til praksis og tilstand. Systemet må derfor inneholde rutiner for å sikre at alle som har oppgaver knyttet til opplæringsloven har tilstrekkelig kunnskap om innhold og krav i de bestemmelsene som er relevante for dem. Videre er det en forutsetning for å kunne vurdere praksis opp mot kravene i lovverket at praksisen kartlegges slik at skoleeier har nødvendig kunnskap om den faktiske tilstanden i organisasjonen. Systemet må derfor ha rutiner for hvordan slik nødvendig informasjon framskaffes. Nærliggende virkemidler vil være rutiner for rapportering fra eksempelvis lærer til rektor, fra rektor til skoleeiers administrasjon mv. Det skal videre foreligge rutiner for å vurdere informasjonen som framskaffes om den faktiske tilstanden. Vurderingstemaet er om praksisen er i henhold til kravene som oppstilles i regelverket. Systemet må derfor inneholde rutiner som sikrer at det gjøres løpende vurderinger av om praksis møter regelverkets krav. Dersom det gjennom denne vurderingen avdekkes at praksis er i strid med lovbestemte krav, skal nødvendige tiltak for å gjenopprette lovlig tilstand iverksettes. Systemet må derfor sikre at det settes inn nødvendige og effektive tiltak dersom det avdekkes praksis som ikke er i tråd med regelverket. Det framkommer klart i forarbeidene at kravet til systemet er dynamisk, og at skoleeierne har frihet med hensyn til å gi systemet en utforming som er tilpasset lokale forhold. Arten og omfanget av rutiner som er nødvendig for å oppfylle lovkravet må vurderes konkret i det enkelte tilfellet, blant annet ut i fra kommunens/fylkeskommunens størrelse, organisasjon mv. Eksempelvis vil det typisk i små kommuner/fylkeskommuner være lettere for å ha oversikt og holde seg oppdatert om skolesituasjonen/opplæringssituasjonen generelt, og om voksenopplæring spesielt, enn hva som er tilfellet i større organisasjoner. Slike faktorer vil ha betydning for vurderingen av hvilke krav til størrelse, innhold og innretning som er tilstrekkelig for å anse systemet som forsvarlig i det konkrete tilfellet. At skoleeier kan tilpasse systemet etter lokale forhold betyr likevel ikke at det kan gjøres unntak fra skriftlighetskravet Dokumentasjon og vurdering Særlige kommentarer til forholdet mellom KKS og PPT I 2011 ble det inngått en samarbeidsavtale mellom PPT og spesialavdelingen ved KSS. Avtalen går ut på at inntil PPT tilføres nødvendig kapasitet må PPT benytte seg av fagkompetansen ved KSS til faglig utredning av enkeltelever, som grunnlag for sakkyndig vurdering. KSS opplyser at dette medfører at enkelte søkere tas inn til opplæring uten sakkyndig vurdering. Omfang og innhold i opplæringen avgjøres da av ansvarlige pedagoger og avdelingsleder. Tilmelding til PPT bør inneholde informasjon om skolens utredninger og vurderinger av elevens behov (pedagogisk rapport). Dette skal danne grunnlag for PPTs utredning og tilråding. Ofte vil det være naturlig med løpende dialog mellom skole og PPT. 2 Det generelle utgangspunktet er da at PPT må benytte seg av skolens fagkompetanse og kjennskap til eleven/deltakeren som er gjenstand for vurdering. 2 Utdanningsdirektoratets veileder om spesialundervisning og spesialpedagogisk hjelp

8 Det følger av forarbeidene til kapittel 5 (ot.prp. nr. 46 ( ) at PP-tjenesten må innhente kompetanse utenfra, for eksempel fra statlige kompetansesentra, private sakkyndige eller andre kommunale tjenester, dersom PPT ikke selv har tilstrekkelig fagkompetanse i en sak. Sakkyndig vurdering innhentet fra andre instanser skal inngå i PPTs helhetlige vurdering av saken, og skal danne grunnlag for den sakkyndige vurderingen. Sakkyndig vurdering fra eksterne instanser kan derfor ikke erstatte PPTs vurdering i den enkelte sak. Videre tilsier kravet til selvstendig faglig uavhengighet hos PPT at KSS ikke kan stå for den sakkyndige vurderingen i sin helhet. Det er et lovpålagt krav at hver kommune skal ha en PP-tjeneste. I kravet til tjeneste ligger det krav om en viss kontinuitet i personale og organisering, for å sikre habilitet, kompetanse, tilgjengelighet og oversikt over den totale opplæringssituasjonen i kommunen. Kommunen må sørge for at PPT er tilgjengelig for de instansene i kommunen som har behov for denne tjenesten. Dersom PPT ikke er organisert slik at sakene kan utredes innen rimelig tid, er organiseringen lovstridig. Inneholder systemet rutiner for å sikre at alle som har oppgaver knyttet til opplæringsloven har tilstrekkelig kunnskap om innhold og krav i de bestemmelsene som er relevante for dem? Kommunens delegasjonsreglement er datert , og gjelder generelt for enhetsledere i sektoren. Vedtakskompetansen innenfor den enkeltes ansvarsområde er delegert, men det går ikke klart frem av delegasjonsreglementet at enhetsleder skal oppfylle kommunens plikter etter oppll. kap 4A. Kommunen opplyser at det nå utarbeides et nytt delegasjonsvedtak. Kristiansand kommune anser voksenopplæringen som gis ved Kongsgård skolesenter (KSS) som en spesialisert funksjon, og kommunen har tillit til at skolesenteret innehar den nødvendige kompetansen. Kommunen opplyser at kvalitetssikringen og oppfyllelsen av systemkravet i sikres gjennom kjennskap til skolesenterets rutiner og prosedyrer. Kommunen opplyser at kjennskapen sikres gjennom årlige skolebesøk hvor skolen presenterer virksomheten for oppvekstsektoren. Kommunen opplyser at det siste gjennomførte skolebesøket ble gjennomført i 2011, men at det ikke vil bli foretatt skolebesøk i Kommunen opplyser den er i ferd med å etablere nye fagoppfølgingsbesøk for grunnskole som starter opp i 2013, og at dette også vil omfatte voksenopplæringen. KSS har opplyst i skriftlig redegjørelse at det pågår en jevnlig faglig oppdatering innenfor fagområdet. Dette gjøres ved at senterets lærere deltar i kommunens etterutdanningsprogram og faglig nettverk i regi av PPT, men det vises til at det er få kurstilbud som er rettet direkte mot grunnskoleopplæring for voksne. Skolen benytter seg av kurs i regi av Fylkesmannen/VOX i tillegg til relevante, eksterne kurs. Skolen driver internopplæring og teamene har ukentlige samlinger hvor faglig utvikling står sentralt. Den enkelte hovedlærer sørger for faglig utvikling i fagene. Handlingsplan for KSS inneholder handlingsprogram for virksomhetens fem områder/avdelinger (norskavdelingen, spesialavdelingen, hørselsavdelingen, grunnskoleavdelingen, NIA). Handlingsprogrammene inneholder tiltak for å sikre og øke de ansattes kompetanse gjennom kartlegging, intern kompetanseutveksling, eksterne kurs og selvstendig oppdatering. Skolesenteret er representert på skoleledermøter/bydelsmøter, men det går fram at temaene som gjennomgås i hovedsak er rettet mot ordinær grunnskoleopplæring, og treffer ikke skolens behov.

9 Etter Fylkesmannens vurdering fremstår skolens interne rutiner som egnet til å sikre at de ansatte ved skolesenteret har den nødvendige kunnskapen om regelverket som omhandler den enkeltes ansvarsområder. Når ansvaret for å sikre kompetansen ligger hos kommunen må kommunen også ha rutiner for å følge opp og kontrollere at skolens handlingsprogram følges. Etter Fylkesmannens vurdering innehar ikke kommunen et system som sikrer dette. Inneholder systemet rutiner for hvordan nødvendig informasjon om voksenopplæringen framskaffes? Kommunen opplyser at det ikke foreligger skriftlige rapporteringsrutiner knyttet til oppfyllelsen av regelverket, men at rapportering gjøres i henhold til økonomi og resultater. Kommunen opplever skolesenteret som en skole med stor grad av ryddighet, med tillit til at de ansatte og ledelsen følger regelverket. Det fremgår av årskontrakt mellom rektor og kommunen at skolen skal rapportere i henhold til rutiner for balansert målstyring, årlig rapportering i forhold til måloppnåelse i tillegg til annen nødvendig rapportering innenfor bestemte områder. Tilsynet har ikke avdekket at rapporteringsrutinene benyttes for å rapportere jevnlig om hvordan skolesenteret oppfyller regelverket. Kommunen opplyser at en fremtidig fagoppfølgning overfor alle grunnskoler, inkludert Kongsgård skolesenter, vil sikre den nødvendige informasjonsinnhentingen. Fagoppfølgningen vil omfatte regelverket og resultatene for virksomheten, og vil være mer systematisk og omfattende enn de tidligere gjennomførte skolebesøkene. Inneholder systemet rutiner som sikrer at det gjøres løpende vurderinger av om praksis møter regelverkets krav? I henhold til kravet om forsvarlig system skal det på kommunenivået foreligge rutiner for å vurdere informasjonen som framskaffes om den faktiske tilstanden. Vurderingstemaet er om praksisen er i henhold til kravene som oppstilles i regelverket. Rutinene/tiltakene må være egnet til å bekrefte lovlig tilstand eller avdekke praksis i strid med regelverket. KSS har rutiner for å evaluere virksomheten kontinuerlig. Det er imidlertid ikke dokumentert gjennom tilsynet at kommunenivået har rutiner for å foreta en vurdering av praksisen opp mot kravene i opplæringsloven. Det er videre ikke dokumentert at kommunenivået har rutiner for å fremskaffe resultatene av den evalueringen skolesenteret gjennomfører. Er systemet egnet til å sikre at det settes inn nødvendige og effektive tiltak dersom det avdekkes praksis som ikke er i tråd med regelverket? Det fremgår av årskontrakt mellom rektor og kommunen at ressurser til grunnskoleopplæring vurderes i ressurssamtalene. Det fremgår av intervju at skolen er tilført ekstra midler i en treårs periode som følge av et behov knyttet til enslige mindreårige som ble innrapportert. Utover dette er det ikke dokumentert rutiner som er egnet til å rette opp en eventuell praksis i strid med regelverket, dersom dette avdekkes. Fylkesmannens konklusjon Kristiansand kommune har ikke et forsvarlig system for å sikre at voksnes rett til opplæring etter 4A-1 og 4A-2 blir oppfylt, jf , annet ledd.

10 4.2 Lovkrav i opplæringsloven kapittel 4A som vurderes i tilsynet Voksnes rett til opplæring er tatt inn i opplæringsloven og forskrift til opplæringsloven. Opplæringsloven kapittel 4 A, Opplæring spesielt organisert for vaksne, ble føyd til ved lov i 2000, men enkelte bestemmelser trådte ikke i kraft før Opplæringsloven 4A-1 regulerer retten til grunnskoleopplæring for voksne, og 4A-3 regulerer retten til videregående opplæring for voksne. Etter opplæringsloven 4A-4 er det kommunen som har plikt til å sørge for grunnskoleopplæring for voksne og fylkeskommunen som har plikt til å sørge for videregående opplæring for voksne. For å ha rett til grunnskoleopplæring må man oppfylle tre vilkår; vedkommende må være over opplæringspliktig alder (jf. 2-1), behøve grunnskoleopplæring og ikke ha rett til videregående opplæring etter 3-1. Man har kun rett til opplæring i de fagene man trenger for å få vitnemål for fullført grunnskoleopplæring. Opplæring og undervisningsmateriell skal være gratis for voksne i grunnskolen, jf. 4A-1 andre ledd. Voksne med rett til grunnskoleopplæring (jf. 4A-1), som ikke har eller ikke kan få tilfredsstillende utbytte av det ordinære opplæringstilbudet for voksne har rett til spesialundervisning, jf. 4A-2. I Ot.prp.nr 44( ), fremkommer det at når en skal ta stilling til om en voksen har rett til spesialundervisning etter første ledd i 4A-2, må en gjøre de samme vurderingene som for elever i opplæringspliktig alder som blir vurdert etter opplæringslovens 5-1 første ledd. En må også ta hensyn til at undervisningsopplegget for voksne i utgangspunktet vil være mer tilpasset til behov den enkelte har enn det som er tilfellet etter normalordningen i vanlig grunnskole. Videre fremkommer det at voksne som på grunn av sykdom, skade eller ulykke har behov for fornyet grunnskoleopplæring som oftest vil falle inn under retten til spesialundervisning. Opplæringen skal ha et omfang og innhold som gir den voksne muligheten til å nå de målene det er realistisk å sette seg. Flere av bestemmelsene i kapittel 5 Spesialundervisning gjelder tilsvarende for denne rettigheten. Voksne som har fullført grunnskolen eller tilsvarende, og ikke har fullført videregående opplæring har rett til videregående opplæring for voksne etter søknad, jf. 4A-3. Søkeren har denne retten fra det året vedkommende fyller 25 år. Voksne med rett til videregående opplæring har rett til vurdering av sin realkompetanse. Kartlegging og vurdering av realkompetanse for voksne med rett til videregående opplæring er nærmere regulert i forskrift til opplæringsloven Opplæringen i offentlig videregående skole eller i lærebedrift skal være gratis, jf. 4A-3 fjerde ledd. Forvaltningsloven gjelder for saksbehandlingen etter kapittel 4A i opplæringsloven, jf. 4A- 10, jf. 15-1, første ledd. Tilsynet er innrettet etter minstekravene som kan utledes fra lovkravene: Har skoleeier rutiner for inntak til opplæring for voksne som søker på grunnlag av voksnes rett til opplæring i opplæringsloven kapittel 4A? Har skoleeier mer enn ett inntak til opplæring for voksne per år?

11 Følger saksbehandlingen om inntak forvaltningsloven? Tilbys opplæringen innen rimelig tid? Blir alle voksne som mottar opplæring vurdert? Er opplæringen og opplæringsmateriellet gratis? Får de voksne elevene dokumentert den gjennomførte opplæringen? Tilpasses opplæringen den enkeltes behov? Oppfyller kommunen plikten til å tilby spesialundervisning når en voksen oppfyller vilkårene i 4A-2? Dokumentasjon og vurdering Har skoleeier rutiner for inntak til opplæring for voksne som søker på grunnlag av voksnes rett til opplæring i opplæringsloven kapittel 4A? For å sikre at den enkeltes rett til grunnskoleopplæring for voksne ivaretas må kommunen sikre at det foreligger rutiner for inntak. KSS har egne innsøkingsskjema som benyttes i papirformat og elektronisk via hjemmesiden. Grunnskoleavdelingen har rutinedokument for behandling søknader med grunnlag i 4A-1 med angivelse av ansvar og tidspunkt for gjennomføring. Avdelingsleder og kontaktlærer foretar vurdering av søknaden opp mot lovkravene, foretar realkompetansevurdering etter behov og vurderer omfang, innhold og organisering. Det er videre avdelingsleders ansvar at det blir fattet enkeltvedtak, og at søkere med rett registreres i skolens system. Tilsynet har mottatt mal for enkeltvedtak for innvilgelse og avslag etter 4A-1. Malen er ikke benyttet for de vedtakene skolen har oversendt tilsynet. Avslagsmalen inneholder en avkrysningsliste for alternative begrunnelser for avslag. Tilsynet bemerker at ferdigheter i norsk ikke er et krav for å få innvilget grunnskoleopplæring for voksne etter kapittel 4A. Spesialavdelingen har rutinedokument for behandling av søknader med grunnlag i 4A-2 med angivelse av ansvar og tidspunkt for gjennomføring. Det følger videre av spesialavdelingens rutiner for helårselever at rektor fatter vedtak på bakgrunn av søknad og tilgjengelig informasjon og at IOP oppdateres/produseres. Søkeren innkalles til samtale ved behov for å avklare søknadsgrunnlaget. Har skoleeier mer enn ett inntak til opplæring for voksne per år? Retten etter kap 4A er en individuell rett og kan ikke begrenses av krav til når søknaden må fremsettes. KSS har annonsert med søknadsfrist per 1. mars for skoleåret 2012/13, for søkere til grunnskoleopplæring for voksne. KSS opplyser at fristen er satt av praktiske årsaker, og at søknader behandles og inntak gjennomføres fortløpende gjennom skoleåret. Følger saksbehandlingen om inntak forvaltningsloven? a) Veiledningsplikt Kommunen har ikke noen informasjonsplikt knyttet til rettigheter etter kapittel 4A, men har etter fvl. 11 en veiledningsplikt når det melder seg potensielle søkere. KSS opplyser at mange søkere tar telefonisk kontakt for å avklare hvilke tilbud skolesenteret tilbyr. Det opplyses at denne type kontakt ofte fører til en ordinær søknad. Videre gir senteret informasjon om tilbudet direkte til minoritetselevene i norskavdelingen. b) Opplysning av saken Ifølge fvl. 17 skal forvaltningsorganet se til at saken er så godt opplyst som mulig. I forbindelse med vurdering av voksnes rett etter 4A-1 og 4A-2 vil kartlegging av den

12 voksnes behov være sentralt som grunnlag for saksbehandlingen, jf. 4A-8. KSS opplyser at retten etter 4A-1 vurderes etter et bredt sammensatt informasjonsmateriale basert på elevrapporter, uttalelser fra tidligere lærere, tester, tidligere halvårsrapporter, samtaler med søkeren/andre nærpersoner og en vurdering i samråd med avdelingsleder. Spesialavdelingen har samarbeid med rehabiliteringstjenesten og andre sakkyndige. I forhold til spesialundervisning etter 4A-2 gjelder i tillegg saksbehandlingsreglene i oppll. kap 5. Det skal foreligge sakkyndig vurdering før det fattes enkeltvedtak om spesialundervisning, jf Det er opplyst fra skolens side at det ikke foreligger sakkyndig vurdering fra PPT i alle tilfeller før det fattes enkeltvedtak. c) Enkeltvedtak Vedtak etter 4A-1 og 4A-2 skal blant annet ta stilling til innhold, omfang og organisering av opplæringstilbudet. Enkeltvedtak skal begrunnes, vise til de bestemmelsene vedtaket bygger på og vise hvilke hovedhensyn avgjørelsen er tatt på bakgrunn av, jf. fvl. 24 og 25. Vedtaket skal videre inneholde opplysninger om klagerett, klagefrist, klageinstans, fremgangsmåte ved klage og retten til å se saksdokumentene, jf. fvl. 27. For voksne med rett etter 4A-2 skal det utarbeides individuell opplæringsplan. Tilsynet har mottatt tre enkeltvedtak om spesialundervisning, sakkyndige vurderinger og IOP. Vedtakene viser til sakkyndig vurdering, men denne er ikke gjort til en del av vedtaket og det vises ikke til hvilke deler som skal være gjeldende eller om vedtaket er i tråd med vurderingen. Sakkyndig vurdering er ikke datert i ett av vedtakene. Vedtakene inneholder påtegning om klagerett, -frist og -instans. For vedtak1 foreligger ny sakkyndig vurdering etter at vedtaket er fattet. Det fremgår ikke av skolens dokumentasjon at det foreligger et nytt vedtak som følge av denne, til tross for at PPTs tilråding er 112 årstimer mens skolens vedtak lyder på 76 årstimer. Det er et krav om særskilt begrunnelse dersom vedtaket avviker fra sakkyndig vurdering. For vedtak 3 tilrår PPT 110 årstimer spesialundervisning/vedlikeholdsundervisning for skoleåret 2011/2012. Vedtak 3 tildeler 76 årstimer for skoleåret 2011/2012, uten at det er særskilt begrunnet hvorfor KSS tildeler mindre enn PPTs anbefaling. Det ser ut til at vedtakene er knyttet til 4A-2, annet ledd, vedlikehold og utvikling av grunnleggende ferdigheter, uten at dette er synliggjort i vedtakene. Vedtakene er ikke tilstrekkelig begrunnet til at den voksne kan ha en reell mulighet til å se hva som er grunnlaget for vedtaket og dermed ha en reell klagemulighet. De individuelle planene inneholder mål/delmål og tiltak. Tilbys opplæringen innen rimelig tid? KSS har fortløpende inntak og opplæring settes i gang umiddelbart etter utredning for kurselever. For årselever som går på videregående skole på søknadstidspunktet starter skoleåret ved KSS i august. Blir alle voksne som mottar opplæring vurdert? Forskrift til opplæringsloven kap 4 regulerer kravene til individuell vurdering av voksne som mottar grunnskoleopplæring, herunder underveisvurdering, sluttvurdering, eksamen og dokumentasjon av opplæringen. KSS har rutiner for halvårsvurdering og standpunktkarakterer (rutinedokument 7). Halvårsvurderingen gjennomføres som samtaler og utdeling av karakterutskrift. Som en del av underveisvurderingen har skolen rutiner for deltakersamtale (rutinedokument 11).

13 Deltakerne skal ha to fagsamtaler i året som gir deltakeren indikasjon på hvordan han/hun ligger an i forhold til kompetansemålene. Tilsynet har mottatt eksempler på faglig tilbakemelding. KSS gjennomfører utviklingssamtaler og har rutine for deltakermedvirkning, i tillegg til den kontinuerlige underveisvurderingen som skjer muntlig. Er opplæringen og opplæringsmateriellet gratis? KSS gjennomfører gratis grunnskoleopplæring for voksne. Får de voksne elevene dokumentert den gjennomførte opplæringen? Tilsynet har mottatt tre eksempler på vitnemål som dokumentasjon på opplæring. Tilpasses opplæringen den enkeltes behov? Intervjuer med skolens ansatte avdekker at opplæringen tilpasses den enkeltes livssituasjon. Som eksempler nevnes at deltakere med barn får anledning til å komme senere til opplæringen, deltakere med depresjon og rusproblemer følges opp og tas særlig hensyn til og skolen har tett samarbeid med videregående skole for å tilpasse overgangen. KSS gjennomfører opplæring på dagtid da det ikke per tid har vært forespørsler om opplæring på kveldstid. Skolen opplyser at den yter en innsats for å holde på deltakerne i opplæringen lengst mulig for å forberede dem best mulig på videregående opplæring for å unngå at de dropper ut fra videregående. Oppfyller kommunen plikten til å tilby spesialundervisning når en voksen oppfyller vilkårene i 4A-2? Spesialavdelingen ved KSS gjennomfører spesialundervisning for voksne som har rettigheter etter kapittel 4A. KSS gjennomfører opplæring for voksne med rett etter 4A-2 som årselever og kurselever. Årselevene utgjør for skoleåret 2011/12 78 voksne, og er i hovedsak voksne med vedlikeholdsbehov etter annet ledd. Opplæringen gis på årsbasis, fra juni til august. Kurselevene har et mer avgrenset timeomfang på sine hjelpetjenester, som i hovedsak er synspedagog, audiopedagog, logopeder og spesialpedagog. Fylkesmannens konklusjon Kristiansand kommune har rutiner for inntak av voksne som søker om grunnskoleopplæring har mer enn ett inntak til opplæring for voksne per år tilbyr opplæring innen rimelig tid vurderer voksne som mottar opplæring tilbyr gratis opplæring dokumenterer den gjennomførte opplæringen tilpasser opplæringen til den enkeltes behov tilbyr spesialundervisning etter 4A-2 Kristiansand kommune sørger ikke for at det i alle tilfeller foreligger sakkyndig vurdering før det fattes vedtak etter 4A-2 fatter ikke enkeltvedtak som oppfyller kravene i forvaltningsloven

14 5. Pålegg om endring På bakgrunn av det som framgår av punkt 4 gir Fylkesmannen følgende pålegg: Forsvarlig system jf. opplæringsloven 13-10: Kristiansand kommune må utvikle et forsvarlig system for å sikre at voksnes rett til opplæring etter 4-1 og 4A-2 blir oppfylt, herunder å sørge for en tilgjengelig PP-tjeneste. Oppfyllelse av den individuelle opplæringsretten jf. opplæringsloven 4A-2 andre ledd: 1. Kristiansand kommune må sikre at det foreligger sakkyndig vurdering før det fattes enkeltvedtak om spesialundervisning for voksne etter oppll. 4A-2 2. Kristiansand kommune må sikre at det fattes enkeltvedtak om rett til grunnskoleopplæring for voksne i tråd med forvaltningslovens bestemmelser. 6. Oppfølgning av tilsynsresultatene krav om egenerklæring om at lovbruddene er rettet Tiltak for å rette lovbruddene skal iverksettes med en gang. Kristiansand kommune skal gi en skriftlig erklæring om at lovbruddene er rettet og dokumentere at det er utarbeidet tiltak i samsvar med påleggene. Frist for innsending av slik erklæring er Klageadgang Tilsynsrapporten er et enkeltvedtak etter forvaltningsloven 2 bokstav b, og kan påklages til Utdanningsdirektoratet. En eventuell klage skal sendes Fylkesmannen innen tre uker fra det tidspunktet underretning om vedtaket er kommet fram til kommunen, jf. forvaltningsloven 28 og 29. Om utforming av klage vises det til forvaltningsloven 32. Vedlegg: Vedlegg 1 - Oversikt over dokumentasjon Vedlegg 2 - Oversikt over personer som har deltatt i tilsynet

15 Vedlegg 1 - Oversikt over dokumentasjon Kommunens oversendelsesbrev for dokumentasjonen Delegasjonsreglement Redegjørelse KSS o Årskontrakt o Handlingsprogram KSS o Handlingsprogram grunnskoleavdelingen o Handlingsprogram spesialavdelingen o Annonse o Rutinedokument voksnes rett til grunnskoleopplæring 4A-1 og 2 o Informasjonsbrosjyrer o Søknadsskjemaer o Kvittering på mottatt søknad o Mal enkeltvedtak innvilgelse o Mal enkeltvedtak avslag o Rutinedokument om halvårsvurdering og standpunktkarakterer o Rutinedokument om deltakersamtalen o Utviklingssamtale grunnskoleavdelingen o Eksempel på faglig tilbakemelding til elevene o Rutinedokument om deltakermedvirkning o Internt skjema for bekymringsmelding o Brev til PPT o Kompetansebeskrivelse som grunnlag for prosedyrer og rutiner i spesialavdelingen o Samarbeidsavtale PPT/KSS o Henvising til utredning o Henvising til PPT o Pedagogisk rapport o Sakkyndig vurdering grunnskoleelev 4A-1 o IOP 4A-1 o Søknad, sakkyndig vurdering, enkeltvedtak, IOP etter 4A-2 (3) o Vitnemål fra grunnskolen (3) o Vurderingsskjema for norskprøver (2) o Inntaksprøve grunnskoleopplæringen engelsk (2) o Plasseringstest for grunnskolen norsk o Arbeidsplan/ukeplan grunnskoleavdelingen o Møteplan spesialavdelingen o Møteplan grunnskoleavdelingen o Halvårsplan grunnskoleavdelingen

16 Vedlegg 2 - Oversikt over personer som har deltatt i tilsynet Fra Kristiansand kommune: Svein Tore Kvernes seniorrådgiver Oppvekstsektoren Morten Hauger rektor Kongsgård skolesenter Ellen Pedersen avdelingsleder grunnskoleavdelingen KSS Cristianne Sørensen lærer grunnskoleavdelingen KSS Svenn Anders Spikkeland - lærer grunnskoleavdelingen KSS Jan Håland avdelingsleder spesialavdelingen KSS Ingunn Hammersmark lærer spesialavdelingen KSS Eli Tendeland - lærer spesialavdelingen KSS Fra Fylkesmannen i Vest-Agder Aase Kiledal seniorrådgiver Rune Alsted Amundsen seniorrådgiver (tilsynsleder)