NORSK ØKONOMISK TIDSSKRIFT INNHOLD

Transkript

1 NORSK ØKONOMISK TIDSSKRIFT INNHOLD Side Artikler: GUTTORM SCHJELDERUP: Skattepolitikk og kapitalmobilitet: Er velferdsstaten i fare? 245 BENT VALE: Private realinvesteringer og asymmetrisk informasjon hvilke muligheter har norske myndigheter til påvirke investeringene 271 Bokmelding 301 Innhold Artikkelforfattere i dette nummer 305 English Summary 306 Fra redaksjonen ÅRGANG HEFTE Tidligere STATSØKONOMISK TIDSSKRIFT

2 NORSK ØKONOMISK TIDSSKRIFT Redaktør: Jon Vislie Redaksjon: Torstein Bye,Tor Amt Johnsen, Tore Niissen, Kjell G. Salvanes, Lars SOrgard og Birger VikOren Produksjonskonsulent Inger Kurds Utgitt av: Sosialøkonomenes Forening Leder Frank Myhre Generalsekretær: Birgit Laudal Tidsskriftets Postboks 8872 Youngstorget adresse: 0028 OSLO Telefon: Telefax: Postgiro: Bankgiro: Abonnementspris kr 250, Studentabonnement kr 180, Enkeltnr. kr 70, inkl. porto Annonsepriser (ekskl. mva.) gjeldende fra I. januar /1 side kr 4.300, 3/4 side kr 3.800, 1/2 side... kr 3.300, Abonnement toper til oppsigelse foreligger.

3 Norsk Økonomisk Tidsskrift (NOT) 108 (1994), SKATTEPOLITIKK OG KAPITALMOBILITET: ER VELFERDSSTATEN I FARE? Guttorm Schjelderup* Denne artikkelen analyserer hvordan innføring av frie kapitalbevegelser og skattlegging av finanskapital påvirker velferdsnivået i en liten åpen økonomi. Hensikten med analysen er å studere hvilke konsekvenser kapitalmobilitet har for den finanspolitiske handlefrihet og dermed de fordelingspolitiske ambisjonene. 1. Innledning Opprettelsen av EUs indre marked med fri flyt av varer, tjenester og innsatsfaktorer har reist spørsmålet om det er behov for harmonisering av de enkelte medlemslandenes inntektsskattesystemer. Behovet for en utredning om skatteharmonisering er delvis motivert utfra ønsket om en effektiv allokering av ressurser, men også for d fastslå hvorvidt frie faktorbevegelser kan lede til skattekonkurranse og dermed uthuling av de enkelte landenes skattefundamenter. Også for Norge er disse problemstillingene relevante, både i forbindelse med en eventuell tilpasning til EU og som folge av at restriksjonene på kapitalbevegelser mellom Norge og andre land er opphevet. Formålet med artikkelen er d studere hvordan innføring av frie kapitalbevegelser og skattlegging av kapital påvirker velferdsnivået i en liten åpen økonomi. I en åpen økonomi med kapitalmobilitet, må myndighetene ta hensyn til at forskjeller i nasjonale skattesystemer kan lede til skattemotiverte flyttinger av kapital. Kapitalmobilitet påvirker dermed betingelsene for skattepolitikken og derved finansieringsgrunnlaget til velferdsstaten. Det er i denne sammenheng viktig å presisere begrepene kapital og kapitalmobilitet. Med kapital skal jeg mene realkapital og finanskapital. * Jeg vil gjerne takke P. Osmundsen, U. Pedersen samt tidsskriftets redaktør og konsulenter for nyttige kommentarer. Jeg vil også takke Norges forskningsrad for finansiell støtte i forbindelse med dette arbeidet.

4 246 Det er rimelig å anta at realkapital er mindre mobil enn finanskapital. Flytting av realkapital gjennom direkteinvesteringer avhenger snarere av forhold som infrastruktur, markedsnærhet og tilgang pd kvalifisert arbeidskraft, enn forskjeller i nasjonale skattesystemer. Pd kort sikt synes derfor realkapitalen d være lite mobil. Dette i motsetning til finanskapitalen som med små transaksjonskostnader kan flyttes mellom land. Beslutninger om sparing avhenger derfor i stor grad av avkastningen pd finansaktiva etter skatt. Hvis et land fører en selvstendig skattepolitikk og denne i vesentlig grad avviker fra andre nasjoners skattepolitikk, vil dette kunne påvirke hvilke land som er attraktive som sparekilde. Siden det er tungtveiende grunner for å betrakte realkapitalen som lite mobil pd kort sikt, skal jeg i denne artikkelen studere kapitalmobilitet som om alle kapitalbevegelser utelukkende bestod av finanskapital. Analysen kan da tolkes enten som en langsiktig studie av kapitalbevegelser generelt, hvor valg av land for direkteinvesteringer kun avhenger av nasjonal skattepolitikk, eller som en kortsiktig analyse hvor kapitalbevegelsene består av porteføljeinvesteringer. Sentralt i framstillingen er begrepet skattekonkurranse. Jeg vil anta at verden kan deles i to: Hjemlandet og utlandet, og at skatte- og avgiftspolitikken i utlandet ikke påvirkes av finanspolitiske tiltak i hjemlandet. En ulempe ved d anta at utlandets skattepolitikkk er gitt, er at en type økonomisk politikk som isolert sett ville økt velferden i hjemlandet, faktisk kan fore til redusert velferd hvis utlandet reagerer strategisk. Det er derfor opplagt at dynamiske modeller i en spillteoretisk ramme er interessante å studere. Imidlertid er det rimelig d overse responser fra utlandet når hjemlandet er lite. Dette fordi skatte- og avgiftspolitikken ikke får nevneverdige realøkonomiske konsekvenser for andre land. Dermed faller grunnlaget for strategiske motsvar bort. 1 I en situasjon hvor skattepolitikken i utlandet er fast og upåvirkelig, kan skattepolitikken i hjemlandet utformes pd selvstendig grunnlag. Artikkelen studerer de føringer frie kapitalbevegelser legger pd skattepolitikken dersom målet er å maksimere nasjonal velferd. Sentralt i analysen er begrepet skatteinsidens. Skatter kan i prinsippet overveltes fra den faktor som pålegges skatten til andre faktorer. I en åpen økonomi kan skatteoverveltning skje enten ved at skattefundamentene flytter til lavskatteland pga. 1 Mintz og Tulkens (1990), Sørensen (1990) og Wildasin (1986) gir gode oversikter over spillteoretiske tilnærminger til skattepolitikk i en åpen økonomi.

5 247 høyt skattetrykk, eller ved at relative priser endres og som en konsekvens, aktørenes inntekter. De to neste avsnittene studerer velferdsgevinsten av åpenhet generelt, samt tar opp spørsmål knyttet til prinsipper for beskatning av internasjonal inntekt. Fjerde avsnitt benytter en stilisert partiell likevektsmodell til å formidle noen sentrale poenger knyttet til kapitalmobilitet og velferdsanalyse, mens femte avsnitt gir en oversikt over resultater fra generelle likevektsmodeller på feltet. I dette avsnittet diskuteres også hvorledes kapitalflukt og skatteunndragelse påvirker analysen. 2. Velferdseffekten av kapitalmobilitet i en liten åpen økonomi Utgangspunktet for dette avsnittet er a studere hvordan overgangen fra en lukket til en åpen økonomi påvirker velferdsnivået i et land. Hjemlandet er lite i den forstand at det kan betrakte rentenivået i utlandet, R, som eksogent. Innledningsvis skal jeg se bort fra skattepolitikk og skissere en grunnmodell som vil bli benyttet til d analysere effekten av ulike typer skattepolitikk. Jeg vil anta at rentenivået i utlandet er lavere enn rentenivået under autarki i hjemlandet, R<r. Dette betyr at kapitalen er mindre produktiv i utlandet. Hvis hjemlandet tillater frie kapitalbevegelser, vil utenlandsk finanskapital strømme inn i hjemlandet. Denne situasjonen kan illustreres i følgende figur: rente r.. Kapital I fig. 1 angir kurven k(r) bedriftenes etterspørsel etter realkapital og er gitt ved verdien av kapitalens grenseprodukt. 2 Kurven s(r) betegner hus- 2 1 prinsippet er k en funksjon av brukerprisen på kapital som består av flere faktorer enn renten f.eks avskrivningsparametre og skattesatser.

6 248 holdningenes tilbud av finanskapital. I en lukket økonomi vil realinvesteringene forutsette en tilsvarende innenlandsk sparing. Følgelig gis likevekten i en lukket økonomi ved det innenlandske rentenivået r. Når rentenivået i utlandet, R, er lavere enn rentenivået i hjemlandet, vil utenlandsk finanskapital strømme inn i hjemlandet helt til den innnenlandske kapitalmengden har steget sd mye at kapitalens grenseproduktivitet er den samme i begge land. Dette skjer når kapitalmengden innenlands er lc og husholdningenes sparing er gitt ved s. Hjemlandet importerer da kapitalmengden K som gis ved sammenhengen K = k s. Ved å sammenlikne likevekten uten kapitalmobilitet med den hvor vi har full kapitalmobilitet, ser vi at frie kapitalbevegelser fører til at den innenlandske produksjonen øker. Verdien av produksjonsøkningen er arealet ACke. Samtidig har kostbar innenlandsk kapital blitt frigjort ved at billig utenlandsk kapital har strømmet inn. Verdien av at innenlandsk finanskapital er frigjort til konsum måles ved arealet AesB. Kostnaden ved import av utenlandsk kapital er lik prisen på utenlandsk kapital, R, multiplisert med kapitalimporten. Vi kan dermed uttrykke kostnaden ved kapitalimport som sbck. Ved å legge sammen gevinstene ved kapitalimport og trekke fra kostnaden, ser vi at velferdsgevinsten av frie kapitalbevegelser er arealet ABC. En annen måte å forstå velferdsgevinsten ABC pd er ved å innse at innenlandsk produksjonen har økt som følge av at prisen pd kapital dvs. renten har sunket. Dette har gitt en gevinst til eierne av realkapital, men har samtidig ført til at husholdningene har fått redusert sin spareavkastning. For å beregne totalvirkningen av frie kapitalbevegelser ma vi legge sammen produksjongevinsten som tilfaller eierne av realkapital (ACke) med tapet husholdningene er påført (sbck). Fig. 1 viser da at gevinsten som følge av produksjonsøkningen, er stor nok til at sparerne kan kompenseres for redusert spareavkastning.3 Sagt annerledes: Etter at sparerne er kompensert for sitt tap, sitter hjemlandet igjen med en nettogevinst beskrevet ved arealet ABC. Hvorvidt det er mulig å få til en Pareto-forbedring, avhenger selvsagt av de fordelingspolitiske ambisjonene, samt hvilke fordelingmekanismer myndighetene har til rådighet. 3 Det er verdt A merke seg at fig. 1 er konstruert slik at hjemlandet er nettokapitalimportør. Hvis hjemlandet var kapitaleksportør, kan det enkelt vises at frie kapitalbevegelser også ville gitt en økning i velferden. Ved kapitaleksport vil sparerne oppnå en høyere avkastning ved A. spare ute enn de ville ha gjort innenlands. Denne gevinsten er stor nok til A kompensere tapet ved redusert produksjon.

7 249 En effekt som ikke er tatt hensyn til i fig. 1, er verdien av d skattlegge utlendingers spareavkastning i hjemlandet. Hvorvidt hjemlandet kan tjene pd d skattlegge utlendingers spareavkastning, avhenger av hvilket prinsipp for beskatning av internasjonal inntekt hjemlandet benytter. Jeg skal i neste avsnitt redegjøre for prinsippene for beskatning av internasjonal inntekt. Disse prinsippene vil deretter danne utgangspunktet for diskusjonen om skattepolitikk i en åpen økonomi. 3. Prinsipper for beskatning av internasjonal inntekt Der finnes to prinsipper for beskatning av internasjonal inntekt: Bostedsprinsippet og kildeprinsippet. De fleste land, inkludert Norge, benytter i utgangspunktet bostedsprinsippet. Under bostedsprinsippet er skatteyter skattepliktig til bostedslandet for all inntekt uansett hvor den er opptjent. Dersom en person regnes for bosatt i Norge, men oppebærer 40% av sin inntekt i f.eks England, sd er utenlandsinntekten i henhold til bostedsprinsippet fullt ut skattepliktig i Norge. I de fleste land avgjøres bosted av hvor lenge skatteyter har oppholdt seg i løpet av skatteåret i vedkommende land. For Norges vedkommende regnes man som bosatt og dermed skattepliktig hvis man oppholder seg mer enn 183 dager av skatteåret i Norge. Bostedsprinsippet i rendyrket form innebærer at kun personer som er bosatt i f.eks. Norge, skal skattlegges i Norge. Utlendingers spareavkastning i Norge skal i henhold til dette ikke skattlegges sålenge de ikke ansees for bosatt. Kravet til bosted er ikke harmonisert internasjonalt, og i tillegg skattlegger de fleste land utlendingers spareavkastning. I slike tilfeller oppstår det et problem ved at internasjonal inntekt dobbeltbeskattes. 4 Vi kan f.eks tenke oss at England skattlegger inntekten til en norsk skatteyter. Hvis man fra norsk side ønsker å unngå dobbeltbeskatning, må skatteyter gis tillatelse til å trekke fra utenlandsk skatt mot den norske skatten som faller pd utenlandsinntekten (såkalt kreditering). En rendyrking av bostedsprinsippet medfører at skatteyter fullt ut kan trekke fra den utenlandske skatt mot hjemlandets. Dersom utlandets skattesats er høyere enn hjemlandets, skal altså skatteyter få refundert den overskytende del. Bostedsprinsippet i 4 Noen land har klausuler i skattelovgivningen som fratar dem retten til å skattlegge utlendingers spareavkastning. Blant annet gir den norske skattelovgivningen utlendinger skattefritak for alle renteinntekter med mindre disse er opptjent som ledd i næringsvirksomhet.

8 250 sin rendyrkede form (full kreditering) gjør at investor står ovenfor den samme skattesats på innenlandske og utenlandske investeringer. Siden skatten pd investeringer hjemme og ute er den samme, kan likevekten i finansmarkedet for en investor i hjemlandet uttrykkes ved; r(1 t) = R(1 t), (1) hvor t er skattesatsen i hjemlandet. I praksis begrenser de fleste land (deriblant Norge) bruken av krediteringsregelen slik at det ikke gis kreditt dersom den utenlandske skatten overstiger hjemlandets. 5 Når et land gir en begrenset fradragsrett i skatt, betaler skatteyter bostedslandets eller kildelandets skattesats, avhengig av hvilken som er høyest. Skatteyter står da overfor forskjellig effektiv skattesats pd inntekt opptjent i hjemlandet og utlandet. Problemet knyttet til dobbeltbeskatning og en begrenset kreditering, gjør at bostedsprinsippet i realiteten fungerer som en variant av kildeprinsippet. Når kildeprinsippet benyttes, skattlegges skatteyter kun i det land hvor inntekten er opptjent. Bruker vi eksemplet ovenfor, skattlegges investor kun i England for inntekt opptjent i England, resten skattlegges i Norge. Kildeprinsippet unngår dermed problemer med dobbeltbeskatning. En konsekvens av å benytte kildeprinsippet er imidlertid at det lik bostedsprinsippet med begrenset kreditering av betalt utenlandsk skatt gjør at den effektive skattesats normalt sett er forskjellig pd investering hjemme og ute. For å innse dette er det instruktivt d studere likevekten som oppstår i det internasjonale finansmarkedet hvis kildeprinsippet anvendes. En investor lokalisert enten i hjemlandet eller i utlandet kan velge mellom a plassere sin spareavkastning i hjemlandet og oppnå avkastningen r(1 t), eller i utlandet til avkastningen R(1 T), der T er skattesatsen i utlandet. Følgelig blir den internasjonale likevekten r(1 t) = R(1 T). (2) 5 De fleste land anvender bostedsprinsippet med begrenset fradragsrett. Begrensningen i fradragsretten skyldes at dersom full fradragsrett var mulig, ville det enkelte land gis incitamenter til å skattlegge utlendingers inntekt uendelig høyt. En høy skatt pd utenlandsinntekt vil ikke forstyrre investeringsetterspørselen fordi skattebelastningen i utlandet fullt ut blir refundert i hjemlandet. Utlandet kan dermed kostnadsfritt overvelte skattebyrde på hjemlandet. For å unngå dette begrenses adgangen til kreditering.

9 251 Det er verdt å merke seg at i motsetning til (1) som er et likevektsvilkår for en investor bosatt i hjemlandet, gjelder (2) for alle investorer uansett bosted såfremt alle land benytter kildeprinsippet og vi ikke har progressiv beskatning av spareavkastning. 6 En konsekvens av (2) er at hvis Leks hjemlandet øker skatten t, vil dette fore til en endring av kapitalmengden innenlands slik at renten må stige for d opprettholde likevekten. En konsekvens forbundet med bruk av kildeprinsippet er altså at finanspolitiske beslutninger påvirker kapitalmengden i et land og dermed velferden. Dette er ikke tilfelle hvis den rendyrkede versjonen av bostedsprinsippet benyttes (jf. likn. (1)). Dersom bostedsprinsippet med begrenset skattekreditt anvendes, står investor i realiteten ovenfor en slags versjon av kildeprinsippet hvor spareavkastning ute og hjemme skattlegges med forskjellig skattesats. For en skatteyter bosatt i hjemlandet er det slik at hvis skattesatsen ute overstiger skattesatsen i hjemlandet (T > t), er kildeprinsippet og bostedsprinsippet ekvivalente. 7 Siden formålet med analysen er å studere endringer i hjemlandets velferd som følge av finanspolitiske tiltak, kan vi konkludere at kun kildeprinsippet eller bostedsprinsippet med en begrenset skattekreditt har interesse. Norge står i en særstilling internasjonalt ved at bostedsprinsippet med begrenset skattekreditt gjelder for innlendinger, mens kildeprinsippet anvendes pd utlendinger for alle inntektskategorier unntatt renteinntekter. For renteinntekter er regelen at man benytter den rendyrkede versjonen av bostedsprinsippet: Utlendingers spareavkastning i Norge skattlegges ikke medmindre slik inntekt er opptjent som del av næringsvirksomhet. 8 Utfra et prinsipielt standpunkt er det interessant d få belyst om f.eks Norge kan øke sin velferd ved å skattlegge utlendingers spareavkastning. Neste avsnitt vil studere dette i detalj. 6 Med progressiv beskatning menes her at skattesatsen er ulik for forskjellige konsumenter, f.eks. kunne det tenkes at rike konsumenter betaler en høyere skatt enn fattige. 7 Hvis skatten i hjemlandet overstiger utlandets, får investor full kreditt for skatt betalt ute. Vi er da tilbake til den rendyrkede versjonen av bostedsprinsippet med lik effektiv skattesats på investeringer i hjemlandet og utlandet. 8 Med næringsvirksomhet menes at investor driver virksomhet som innebærer plassering av penger i finansaktiv a f.eks aksjemeglere eller banker. En mangemillionær bosatt i utlandet som plasserer sin formue i Norge, skal altså ikke skattlegges av avkastningen.

10 Skattepolitikk og frie kapitalbevegelser: En partiell likevektsanalyse I en åpen økonomi kan realinvesteringene innenlands være større eller mindre enn den innenlandske sparingen. Er etterspørselen etter realinvesteringer større har vi kapitalimport, er den mindre har vi kapitaleksport. I en åpen økonomi må virkningen av skattepolitikken på velferdsnivået i hjemlandet skille mellom beskatning av realinvesteringer og finansinvesteringer. Bedriftsbeskatningen vil være en skatt på realinvesteringer, mens en skatt på avkastningen av finanskapital innenlands vil være en skatt på innlendinger dersom landet er kapitaleksportør, og en skatt både på innog utlendinger dersom landet er netto- importør av kapital. Til forskjell fra en lukket økonomi, kan skatter i en modell med frie kapitalbevegelser overveltes ikke bare pd innlendinger, men også på utlendinger. Dette gir en potensiell velferdsgevinst i forhold til en lukket økonomi hvor innlendinger må bære hele skatten. Imidlertid kan det tenkes at åpenhet innebærer at skattefundamentene flytter til lavskatteland. Dette åpner for muligheten av at velferden kan synke. Jeg skal innledningsvis studere kapitalbeskatning i en åpen økonomi med utgangspunkt i fig. 1. Spørsmålet jeg stiller er hvorvidt det i en situasjon med frie kapitalbevegelser vil være lønnsomt for hjemlandet å innfore en skatt på spareavkastning.9 For å forenkle analysen skal jeg se bort fra det innenlandske effektivitetstapet som oppstår som følge av d innføre en skatt. Analysen studerer dermed kun den endringen i hjemlandets velferdsnivå som ikke ville ha blitt fanget opp i en velferdsanalyse av skattepolitikk i en lukket økonomi. Som utgangspunkt for analysen skal jeg anta at hjemlandet er kapitalimportør. Effekten av å skattlegge spareavkastning vil delvis avhenge av hvordan utlandet reagerer på redusert avkastning på sin sparing i hjemlandet. Jeg skal anta at at sparetilbudet fra utlandet er perfekt elastisk. Dette er trolig den mest realistiske antakelsen siden hjemlandet er lite. Dersom vi foreløpig ser bort fra skatter, kan vi gjengi fig. 1 og samtidig illustrere sparetilbudet fra utlandet ved følgende figur. 9 Alternativt kunne vi ha spurt om det i en situasjon hvor hjemlandet allerede skattla finanskapital ville were lønnsomt å øke skatten på spareavkastning.

11 253 rente k(r) s(r) e(r) r = R B S(r) k Fig. 2 kapital S = k - s Venstresiden i fig. 2 er identisk med fig. 1. Høyresiden er tegnet inn for d illustrere sparetilbudet fra utlandet gitt ved S(r) og den innenlandske netto-etterspørselen etter realkapital, e(r). Nettoetterspørselen etter realkapital er avledet fra venstresiden i fig. 2, og er den horisontale forskjellen mellom s(r)-kurven og k(r)-kurven for gitt rentesats. For d studere velferdseffekten av å innføre en skatt pd kapital, skal jeg anta at hjemlandet pålegger en skatt t, pd all sparing, mens skatten pd inntekt opptjent i utlandet er T. Likevekten i det internasjonale kapitalmarkedet for en investor under kildeprinsippet er nå' 0 r(1 t) = R(1 T). (3) Velferdsvirkningen av skatten kan nå analyseres i følgende figur: 11 rente k(r) s(r(1 - t)) r* r = R Fig. 3 S(r(1 - t)) S(r) ni CI I I e(r(1 - t)) e(r I I kapital S = k - s S* = k* - s* 10 Likning (3) kan tolkes som om begge land benytter kildeprinsippet eller at hjemlandet anvender bostedsprinsippet med begrenset fradragsrett og T > t. 11 Denne figuren er basert på Hartman (1985).

12 254 Fig. 3 er i prinsippet den samme som fig. 2, men i tillegg er det tegnet inn en ny tilbudskurve for innenlandsk sparing som reflekterer innføringen av skatten t. Kurven s(r(1 t)) er dermed s(r) kurven forskjøvet oppover i diagrammet med rt slik at en gitt nettoavkastning gir det samme sparenivå under de to skatteregimene. Høyresiden i fig. 3 viser den avledede innenlandske nettoetterspørselen etter realkapital e(r) og e(r(1 t)) gitt rentesatsene r og r*. De horisontale kurvene S og S* er utlandets tilbud av kapital før og etter innføringen av skatten. 12 Fig. 3 kan tolkes slik: Når t = 0, er renten innenlands r, husholdningenes sparetilbud s, og etterspørselen etter realkapital k. Følgelig kan kapitalimporten utledes ved den horisontale distansen BC, dvs. S = k s. Innføringen av skatt medfører at avkastningen på sparing i hjemlandet synker. De utenlandske investorene vil derfor flytte deler av sin sparing tilbake til utlandet. Ved å betrakte arbitrasjelikningen (3), ser vi at kapital vil strømme ut av hjemlandet inntil rentenivået innenlands har steget sa mye at det fullt ut kompenserer for skatten dvs. r*(1 t)= R = r og r < r* (hvor T = 0), Avkastningen pd sparing innenlands er dermed uforandret, s = s*, mens etterspørselen etter realkapital synker til k* fordi rentenivået har steget. Følgelig reduseres importen til S. Kapitalmobilitet gjør at sparerne i hjemlandet ikke påføres et tap som folge av skatten, siden avkastningen på spareavkastning er uforandret. Skatten er altså overveltet pd andre aktører. Kildeskatten leder til at kapitalmengden innenlands reduseres, og de utenlandske investorene overvelter dermed noe av skatten på innenlandske aktører. Netto endring i velferd som følge av redusert kapital-innstrømming gis ved differansen (ABC abc). Imidlertid har myndighetene oppnådd en gevinst ved d skattlegge spareavkastningen til utlendingene. Verdien av skatteprovenyet kan avle- 12 Det er ikke uproblematisk d analysere velferdseffekten av skattepolitikk ved arealet under sparetilbudsfunksjonen jf. Feldstein (1978). I prinsippet burde effektivitetstapet av en skatt pd kapital analyseres ved d studere hvorledes framtidig konsum påvirkes av skatten. Framtidig konsum er «godet» hvis etterspørsel påvirkes av skatten. Der er flere grunner til ikke d ta særlig hensyn til dette problemet. For det første forenkles analysen betydelig ved bruk av figurer. Dessuten er bruk av figurer en vanlig framgangsmåte. Dernest er det ikke opplagt hvordan en grafisk analyse av forstyrrelser av konsumet over tid skulle utføres. I tillegg fokuserer denne artikkelen pd endring i velferd som følge av frie kapitalbevegelser, altså ikke det totale mdl for endring i velferd som følge av kapitalbeskatningen. Det kan da vises, jf. Hartman (1985), at den forenkling som framstillingen ovenfor representerer, ikke påvirker resultatene kvalitativt.

13 255 ses i høyresiden i fig. 3 ved arealet bcnb. Nettogevinsten blir dermed (abc ABC) + bcnb. Dersom differansen er positiv, stiger velferden når myndighetene innfører en skatt. Slik fig. 3 er tegnet kan det virke som om dette arealet er positivt, men det kan enkelt vises at dette resultatet ikke holder generelt. Hvis vi f.eks antar at etterspørselen etter realkapital, k, blir mer elastisk, kan dette poenget illustreres. Vi kan da tegne fig. 3 på nytt bare med en mer elastisk etterspørsel etter realkapital k* k S=k-s T P=k*-s* Fig. 4 Det er nå relativt enkelt å se at arealet ABC er større enn arealet abc. Faktisk er det mulig at summen (abc ABC) + bcnb er negativ, og i så tilfelle er det et nettotap forbundet med d innføre skatten. Hartman (1985) har vist at hvorvidt velferden øker ved å innføre en skatt (eventuelt øke skattesatsen) når kildeprinsippet anvendes, avhenger utelukkende av elastisitetene i det innenlandske kapital-markedet. 13 Dette resultatet er generelt uansett hvilke antakelser som gjøres om tilbudet av finanskapital fra utlandet. Konklusjonen fra avsnitt 3 vil likevel fortsatt gjelde: Innføring av frie kapitalbevegelser mellom land gir økt nasjonal velferd. 14 Imidlertid modifiseres dette resultatet når vi øker skattesatsen fordi en økning av skattenivået kan føre til at kapital strømmer ut av hjemlandet i slike meng- 13 Resultatet til Hartmann (1985) framkommer i en modell hvor hjemlandet er kapitalimportør. 14 Dette resultatet vil selvsagt gjelde selv om vi innforer frie kapitalbevegelser i en Økonomi som i utgangspunktet har kapitalbeskatning.

14 256 der at man er tilbake i en situasjon med autarki. Hvis det skjer, vil velferden synke som følge av skattepolitikken. Vi kan oppsummere diskusjonen ovenfor med d si at generelt er det slik at frie kapitalbevegelser gir økt velferd til et land. Velferdsgevinsten kan dersom myndighetene ønsker det skattlegges og benyttes til d øke størrelsen på velferdsstaten. Likevel legger fri flyt av kapital føringer på den finanspolitiske handlefrihet: Hvis hjemlandet ønsker d øke offentlig forbruk ytterligere, og dette gjøres ved d øke skattesatsen på spareavkastning for både inn- og utlendinger, vil en måtte vente at deler av kapitalmengden innenlands plasseres utenlands. En konsekvens av at kapitalen flytter utenlands, er at realinvesteringene reduseres og dermed kan velferden synke. Denne kvalifiseringen indikerer at hvis myndighetene ikke har kjennskap til elastisitetene i det innenlandske kapitalmarkedet, burde man finansiere offentlig forbruk ved andre typer skatter. Resultatene ovenfor fremkommer i en stilisert partiell likevektsmodell hvor jeg har antatt at hjemlandet er importør av kapital. Konklusjonene modifiseres hvis vi har en situasjon med kapitaleksport: Hvis hjemlandet kan skattlegge skatteyters spareavkastning i utlandet, er analysen ovenfor representativ. Hvis imidlertid skatteyter kan unndra inntekt opptjent i utlandet fra beskatning i hjemlandet, kan det tenkes at frie kapitalbevegelser representerer et problem fordi finansieringsgrunnlaget til velferdsstaten da er truet. I det neste avsnittet skal jeg diskutere hvorledes konklusjonene påvirkes i dette tilfellet, samt se på hvordan konklusjonene endres i kapitalimporttilfellet hvis vi benytter en generell likevektsmodell. 5. Resultater fra generelle likevektsanalyser Et viktig ankepunkt mot analysen ovenfor er at den er utført i en partiell og statisk sammenheng hvor det totale velferdstapet av kapitalbeskatning ikke er tatt hensyn til. I tillegg er modelleringen av konsument- og produsentsiden svært stilisert. At modellen er partiell og statisk innebærer at jeg ikke tar stilling til hvordan skatteinntektene brukes, eller hvilke totaleffekter skattepolitikk og frie kapitalbevegelser har på alle markedene i økonomien. En analyse som ser på totalvirkningen av skattepolitikk i en åpen Økonomi med frie kapitalbevegelser, vil kunne finne ut hvordan skatter overveltes mellom land og faktorer. Det er velkjent fra økonomisk teori at en skatt kan overveltes fra den faktor som pålegges skatten til andre fakto-

15 257 rer i økonomien. Prinsipielt sett analyseres skatteinsidens ved at vi studerer likevekten i en økonomi før og etter at skatter er innført. Endring i priser og inntekt blant aktørene angir derved hvem som reelt betaler skattene. 15 Jeg vil nedenfor gi en oversikt over de viktigste resultatene fra generelle likevektsmodeller. Siden generelle likevektsmodeller er av en slik karakter at det er vanskelig d formidle intuisjonen bak resultatene uten gå i detalj om modellene, vil jeg ikke forsøke d forklare hvordan resultatene er framkommet. En slik diskusjon ville dessuten være utenfor rammen av denne artikkelen. Utfra et pedagogisk synspunkt er det hensiktsmessig å dele diskusjonen i to: Et avsnitt som refererer resultater fra teoretiske generelle likevektsmodeller, og et avsnitt om empiriske generelle likevektsmodeller. (a) Teoretiske generelle likevektsmodeller Som påpekt ovenfor i den partielle likevektsmodellen, vil hjemlandet alltid tjene på frie kapitalbevegelser. Et sentralt spørsmål er om dette resultatet gjelder når totaleffekten på alle markeder av frie kapitalbevegelser tas hensyn til? Razin og Sadka (1990) har i en generell likevektsmodell for en liten åpen økonomi vist at dersom myndighetene tillater frie kapitalbevegelser, vil velferden til hjemlandet alltid øke. Dette resultatet holder selv om myndighetene må finansiere offentlige utgifter med prisvridende skatter (dvs. skatter som påvirker konsumentenes marginale avveining mellom arbeid og fritid, sparing og konsum osv.), men forutsetter at myndighetene kan velge optimal skattepolitikk. I modellen til Razin og Sadka medfører det at bedriftenes atferd ikke skal påvirkes av skattesystemet. 16 Dette resultatet er en internasjonal variant av produksjonseffektivitetsteoremet til Diamond og Mirrlees for en lukket økonomi. Poenget med produksjonseffektivitetsteoremet er at en produksjonsøkning alltid er ønskelig så lenge den kan omfordeles optimalt ved d endre de prisene konsumentene står overfor. En forutsetning i studien til Razin og Sadka (1990) er at myndighetene i hjemlandet kan skattlegge innlendingers renteinntekter opptjent i utlandet. 15 Mintz (1992) gir en fullstendig redegjørelse for hvilke muligheter et land har for å overvelte skattebyrde på andre land. Framstillingen til Mintz er gjort under forutsetning av at andre land ikke kommer med strategiske motsvar. 16 Jf. Razin og Sadka (1990) s Se forøvrig Frenkel, Razin og Sadka (1991).

16 258 Empiriske studier viser imidlertid at spareavkastning i utlandet ofte unndras beskatning. Dette skjer ved at skatteyter ikke oppgir inntekten til beskatning i hjemlandet (Dooley (1988), Papke (1988)). Siden land ikke har rapporteringsplikt seg imellom, er det derfor vanskelig d skattlegge uærlige skatteytere. Dersom myndighetene ikke kan skattlegge spareavkastning opptjent i utlandet, er det ikke sikkert at frie kapitalbevegelser leder til økt velferd i forhold til autarki. Dette resonnementet kan forstås ved d betrakte kostnadene forbundet med å finansiere velferdsstaten. Frie kapitalbevegelser kombinert med skatteunndragelse, reduserer statens skatteinntekter. Dersom en ønsker d opprettholde et visst utgiftsnivå i offentlig sektor, må skattene heves pd de aktiva som ikke kan unndras beskatning. Dette leder til et effektivitetstap i økonomien som kan overstige gevinsten sparerne oppnår ved d flytte pengene til utlandet. Problemet med skatteunndragelse i en åpen økonomi, reiser spørsmålet om man burde begrense kapitalmobiliteten mellom land ved d innføre valutarestriksjoner. Razin og Sadka (1991) har studert dette problemet innenfor en generell likevektsmodell. De antar at hjemlandet ikke kan skattlegge spareavkastning i utlandet. Frie kapitalbevegelser legger da bindinger pd skattepolitikken hvis velferdsnivået skal øke i forhold til autarki. Bindingene kan forstås ved at myndighetene avveier effektivitetstapet ved økt skattlegging av immobile faktorer, mot gevinsten konsumentene oppnår ved plassering av midler skattefritt i utlandet. Denne avveiningen leder til at eksporten av kapital skal begrenses slik at hjemlandet overinvesterer i realkapital innenlands. Bjerksund og Schjelderup (1994a) benytter modellen til Razin og Sadka (1991), og viser at resultatet til Razin og Sadka ikke holder generelt, men er basert pd forutsetninger om spareatferden til den produktive sektor i økonomien. I modellen til Razin og Sadka (1991) er bedriftene avskåret fra d foreta finansinvesteringer i utlandet. Bjerksund og Schjelderup opphever denne forutsetningen og antar at myndighetene kan skattlegge bedriftenes avkastning på sparing i utlandet. Den asymmetriske behandlingen av husholdningssektoren og bedriftssektoren er dels motivert utfra det synspunkt at myndighetene kan fungere som porteføljeforvalter for finanskapital plassert i utlandet, og dels utfra at myndighetene ved hjelp av regnskapsmessige data er i bedre stand til d kontrollere spareatferden til bedrifter. 17 Konklusjonen blir da at husholdningene ikke burde få tillatelse 17 En annen måte å kontrollere spareatferden på og som praktiseres i Norge er A kreve at finansinvesteringer skal skje gjennom norsk megler. Megleren har så rapporteringsplikt til myndighetene.

17 259 til å spare i utlandet, mens bedriftene ikke skal pålegges noen valutarestriksjoner. Hvis en slik politikk gjennomføres, vil «frie kapital-bevegelser» entydig forbedre velferden i hjemlandet selv om offentlig forbruk må finansieres med prisvridende skatter. Intuisjonen er igjen knyttet til produksjonseffektivitetsteoremet. Ved å la bedriften fritt foreta plasseringer av finanskapital, vil effektivitet i produksjonen tilsi at bedriften tilpasser seg slik at rentenivået hjemme og ute blir det samme. Konsumentene står dermed ovenfor en innenlands rente lik verdensmarkedsrenten. Hvis individene ikke tillates å spare ute, vil skattebasen øke. Dette kombinert med at frie kapitalbevegelser i seg selv gir en velferdsgevinst lik den vi avledet i avsnitt 2, fører til en entydig økning i nasjonal velferd. I et annet arbeid av Bjerksund og Schjelderup (1994b) som bygger på Bjerksund og Schjelderup (1994a), studeres avveiningen mellom effektivitet og fordelingspolitikk. Dette gjøres ved å innføre to husholdninger: Lønnsmottakere og kapitalister. Forskjellen på de to husholdningene er at konsumet til kapitalistene gis utelukkende ved finanskapital pluss avkastningen på finanskapital. Denne studien viser at dersom bedriftssektoren er avskåret fra A plassere finanskapital i utlandet (jfr. forutsetningen til Razin og Sadka (1991)), er det aldri optimalt å tillate frie kapitalbevegelser. Dette resultatet gjelder uavhengig av husholdningenes initialinntekt og de fordelingspolitiske ambisjonene. Resultatet er det samme som ovenfor; velferdstapet ved d måtte øke skattene på immobile aktiva for d erstatte inntektstapet ved at deler av skattebasen flagger ut, vil alltid overstige gevinsten noen grupper får ved plassering av finanskapital utenlands. Et problem som oppstår i forbindelse med modellene til Razin og Sadka (1991) og Bjerksund og Schjelderup (1994a, 1994b), er at myndighetene i noen tilfeller er bundet av internasjonale avtaler slik at de ikke kan innføre restriksjoner på kapitalmobiliteten. Slike restriksjoner foreligger foreksempel innenfor EU og i NAFTA. I slike tilfeller fører skatteunndragelse og frie kapitalbevegelser til at de fordelingspolitiske ambisjonene må begrenses. Dette fordi rentenister kan unndra seg skattlegging ved ikke å rapportere opptjent inntekt i utlandet. Dersom land ikke har rapporteringsplikt seg i mellom, er slik atferd i praksis risikofri hvis vi ser bort fra valutarisikoen. Er ønsket fra myndighetene d drive inntektsomfordeling, må skattesystemet legges om. Dette kan gjøres ved å innføre brukeravgifter. Slike avgifter må betales av alle, og i den utstrekning man kan identifisere formues- og inntektsforholdene til skattyter, er det mulig d få til omforde-

18 260 ling. I tillegg kan brukeravgifter gi økt effektivitet dersom man kan korrigene for eksternaliteter. Det ligger imidlertid i sakens natur at frie kapitalbevegelser gjør det vanskelig d registrere inntekts- og formuesforholdene til individene. Omfordeling synes derfor kreve rapporteringsplikt mellom land om skattytere. Et annet alternativ for d mote de fordelingspolitiske utfordringer frie kapitalbevegelser medfører, er å gå over til et system med utgiftsskattt i personbeskatningen kombinert med en skatt pd bedriftens kontantstrøm ((Schjelderup (1994)). 18 En utgiftsskatt innebærer skattlegging av inntekten pd forbrukstidspunktet istedet for på inntjeningstidspunktet som ved inntektsskatten. Utgiftsbeskatning er blitt utredet i mange land og forkastet som alternativ til inntektsskatten bl.a. fordi det er vanskelig å konstruere et progressivt skattesystem. Når mulighetene til progressivitet i beskatningen av kapitalinntekter forsvinner p.g.a kapitalmobilitet og skatteunndragelse, kan det imidlertid synes som om dette argumentet ikke lenger har samme tyngde. Det kan faktisk synes som om en utgiftsskatt i personbeskatningen har en fordel framfor inntektsskatten ved at den eliminerer insentivene til d skjule formue i utlandet. Når et individ skjuler formue i utlandet, vil dette bli registrert som økt konsum og følgelig skattlagt. Schjelderup (1994) har i et arbeid som studerer hvilke krav man må stille til koordinering av nasjonale skattesystemer for d oppnå global effektivitet i kapitalbeskatningen, påpekt at en overgang til utgiftsskatt fører til en effektiv allokering av finanskapital internasjonalt hvis alle land adopterer et slikt system. En utgiftsskatt kan altså forbedre velferden i alle nasjoner. Samtidig elimineres problemet med kapitalflukt og skatteunndragelse. Hvorvidt kapitalflukt og skatteunndragelse representerer et problem, er et empirisk spørsmål. En studie av Papke (1988) indikerer at omlag 1/3 av all spareavkastning i USA i 1983 ble kanalisert via skatteparadiser. Dooley (1988) har estimert hvor stor kapitalflukten har vært fra en gruppe utviklingsland i perioden Konklusjonen av denne studien er at størrelsen på kapitalflukten fra disse landene tilsvarer omtrent 1/3 av landenes samlede utenlandsgjeld. Dette er høye tall som indikerer at problemet knyttet til skatteunndragelse i en åpen økonomi må tas alvorlig. Et annet empirisk spørsmål er i hvilken grad kapital er internasjonal mobil. Studiene til Papke og Dooley gir inntrykk av at mobiliteten er 110)/- 18 Se også Christiansen og Sandmo (1981, 1983).

19 261 Imidlertid viser studier av Feldstein og Horioka (1980), Feldstein (1983) og Dooley, Frankel og Mathieson (1987) at der er en nær korrelasjon mellom innenlandsk sparing og investering. Disse studiene gir derfor inntrykk av at kapital er lite mobil intemasjonalt. 19 Imidlertid er resulatet fra disse studiene omstridt. Dooley et al. (1987) og Bovenberg (1986) viser til at der er et skille mellom direkteinvesteringer og finansinvesteringer som ikke fanges opp i denne typen studier. Dette skillet kan forklare inkonsistensen mellom de empiriske resultatene som viser lav grad av kapitalmobilitet internasjonalt, og det faktum at de vestlige kapitalmarkeder er blitt stadige sterkere integrert. (b) Empiriske generelle likevektsmodeller De siste 15 årene har det vokst fram en litteratur med modellbaserte empiriske analyser som prover å beregne hvor mye velferden vil øke som følge av skattereformer.20 Resultatene fra modeller som analyserer lukkede Økonomier, er at skattereformer vil gi en gevinst i området 0 5 prosent. 21 Disse konklusjonene modifiseres når man introduserer frie kapitalbevegelser og internasjonal handel. Der er flere grunner til dette, hvorav tre er spesielt viktige. Den første skyldes at sparing innenlands ikke trenger were lik investering innenlands hvis vi har fri flyt av kapital. Dette har implikasjoner for virkningen av kapitalbeskatningen i en åpen kontra en lukket økonomi. I autarki vil en skatt pd kapital drive 'en kile mellom bedriftenes marginale avkastning på kapitalen, mens i en åpen økonomi fører en skatt på kapital til to skattekiler: (1) Inneffektiv fordeling av finanskapital mellom land, og (2) inneffektiv fordeling av realinvesteringer internasjonalt. Flere skattekiler og det faktum at utlendinger kan eie realkapital innenlands betyr at analysen av skattepolitikk blir mer komplisert i en cipen Økonomi. Den andre årsaken er at resultatene fra slike analyser er svært følsomme for antakelser om hvor skatteelastisk de mobile delene av skattebasen er. Til sist må slike studier forutsette noe om hvorledes internasjonal inntekt skattlegges dvs, hvilke prinsipper for beskatning av inter- 19 Jansen og Schultze (1993) påpeker at resultatene fra studien til Feldstein og Horioka ikke gjelder for Norge. Norske data indikerer tvert imot at kapital er mobil internasjonalt. 20 Pedersen (1994) gir en oversikt og kritisk gjennomgang av effektivitetskostnadene ved beskatning i anvendte generelle likevektsmodeller. 21 Vennemo (1992) forklarer hvorfor slike modeller gir en så liten velferdsgevinst.

20 262 nasjonal inntekt som gjelder. Slike antakelser påvirker konklusjonene fordi håndhevingen av prinsippene implisitt bestemmer hvor mobil skattebasen er. Det er naturlig d ordne resultatene fra anvendte studier i tråd med de hovedgrupper av modeller som benyttes. Disse kan klassifiseres i tre: (i) Tidsrekursive, disaggregerte likevektsmodeller, (ii) dynamiske, generelle likevektsmodeller med en eviglevende konsument, og (iii) dynamiske, generelle likevektsmodeller med overlappende generasjoner. Forskjellen mellom de dynamiske og de tidsrekursive modellene ligger i måten aktørenes framtidssyn modelleres. I tidsrekursive modeller er forventningene myopiske i den forstand at aktørene bare ser 'en periode framover ad gangen. 22 Slike modeller blir derfor en sekvens av statiske likevekter. Dynamiske modeller forutsetter derimot at aktørene tar hensyn til at handlinger som skjer i en periode, får konsekvenser for samtlige framtidige perioder. Den grunnleggende forskjellene mellom modelltypene reflekterer derfor ulike holdninger til hva som er rimelig d anta om forventningsdannelsen. De to typene dynamiske likevektsmodeller (jf. (ii) og (iii)) skiller seg fra hverandre ved at konsumentenes tidshorisont er ulik. I modeller med eviglevende konsumenter, vil ikke vridende skatter få intertemporale virkninger. Siden konsumenten er eviglevende, vil han forutse at endringer i skattepolitikken i dag f.eks reduserte skatter må for gitt offentlig utgiftsnivå føre til økte skatter i framtiden (såkalt Ricardiansk ekvivalens). I dynamiske, generelle likevektsmodeller med overlappende generasjoner, er konsumentens tidshorisont begrenset av eksplisitte antakelser om levetid gjort innenfor hver enkelt modell. I et slikt oppsett kan man analysere de fordelingspolitiske konsekvenser av skatt mellom generasjoner, men fortsatt ikke innenfor hver enkelt generasjon. (i) Tidsrekursive, disaggregerte likevektsmodeller. Goulder et al. (1983) benytter en generell likevektsmodell utviklet av Fullerton et al. (1981) for U.S.A. til d studere hvorledes internasjonale kapitalbevegelser (både real- og finanskapital) påvirker velferdsgevinsten av skattereformer. Reformene som analyseres, er: (a) En integrasjon av bedrifts- og person-beskatningen, og (b) en overgang til et system med ut- 22 Dermed blir det ikke meningsfylt d skille mellom eviglevende konsumenter og overlappende generasjoner i tidsrekursive modeller.